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Cronache fuori dal Consiglio
Benessere organizzativo e tutela della genitorialità, i rischi di una disciplina a metà
Benessere organizzativo e tutela della genitorialità, i rischi di una disciplina a metà
di Emanuele Mancini
giudice del Tribunale di Monza
In molti ci siamo chiesti quali effetti potesse avere l’inserimento nella nuova Circolare tabelle per il triennio 2017/2019 di un titolo specifico sul tema in esame senza un adeguato coordinamento con la parte relativa al funzionamento del servizio ed all’organizzazione in senso stretto degli uffici. Il caso trattato nel presente articolo costituisce probabilmente la risposta sbagliata ad un tema delicato cui occorre trovare soluzioni slegate da logiche particolari, ma nell’esclusivo interesse del bene comune del migliore servizio di giustizia da garantire ai cittadini.

Ormai è chiaro: la campagna elettorale per il rinnovo della componente togata del Csm è iniziata.

A tale contingenza pare – ahimè – doversi ricondurre la vicenda relativa alla solo parziale approvazione (ma con effetti verosimilmente analoghi a quelli della mancata approvazione) del progetto tabellare riguardante il Tribunale di Milano per il triennio 2017/2019, da parte della maggioranza del Consiglio giudiziario.

Le ragioni di questa solo parziale approvazione non hanno, infatti, nulla a che vedere con quanto descritto dettagliatamente dall’art. 2 Circolare sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per il triennio 2017/2019, dovendosi, anzi, evidenziare l’imponente sforzo riorganizzativo svolto dal Capo dell’ufficio in ordine ad ognuno dei previsti parametri, sul quale non vi è stato alcun rilievo negativo.

Come è intuibile, si tratta di provvedimento organizzativo avente ad oggetto importanti modifiche nella struttura delle sezioni di uno dei più grandi uffici italiani, anche tenendo conto della sempre più frequente “distrettualizzazione” di variegate competenze giurisdizionali: la sua formalizzazione è stata preceduta peraltro da un’interlocuzione continua con tutti i presidenti di sezione ed i magistrati durata circa un anno, che si è aggiunta a quella istituzionale prevista dalla circolare.

Eppure, una norma inserita nella parte relativa alla sezione gip-gup del Dog ha bloccato uno sforzo così ampio, rendendo di fatto quantomeno dubbia la possibilità di rendere le stesse tabelle immediatamente esecutive ai sensi dell’art. 29, II comma Circolare, che presuppone l’unanime parere favorevole del Consiglio giudiziario.

Ed eccoci alla norma in questione: 

Art. 8 esoneri... 

«4. Il Presidente può disporre per la durata di mesi sei, prorogabili, l’esonero dai turni ordinari di convalida e supplenza assenti del magistrato il quale si occupi in via prevalente od esclusiva di prole d’età inferiore ai sei anni in misura tale da contemperare le esigenze familiari del magistrato richiedente con quelle dell’ufficio tenendo conto, in particolare, del numero dei magistrati in servizio in sezione rispetto all’organico e di quelli effettivamente inseriti nei turni. L’esonero e l’eventuale proroga vengono disposti su richiesta [1] del magistrato interessato comunicata a tutti i giudici per eventuali rilievi ed osservazioni, con provvedimento presidenziale reso noto a tutti i componenti dell’ufficio. Con il provvedimento di esonero o di proroga, il Presidente dispone che il punteggio AsPen del magistrato esonerato sia ribassato con riferimento al canestro “richieste di misure cautelari” in misura proporzionale alla percentuale di esonero disposto. Non si applica al magistrato esonerato ai sensi della presente disposizione la previsione di cui all’art. 8, comma 3».

Basta una rapida lettura della previsione suindicata per rendersi conto dell’oggetto e del meccanismo disciplinato: viene prevista a tutela della genitorialità un’ipotesi di esonero semestrale, eventualmente prorogabile, dai turni ordinari di convalida e supplenza assenti, compensato mediante un ribassamento proporzionale del punteggio assegnato con il sistema di pesatura interna “AsPen” con riguardo al canestro “misure cautelari”.

Avverso tale disposizione erano state proposte osservazioni da parte di una collega in servizio presso la sezione gip-gup, che peraltro era presente alle riunioni interne alla sezione di discussione della previsione in esame e che si era dichiarata favorevole alla sua adozione al momento della deliberazione in seno all’Ufficio.

Recependo parzialmente alcuni dei rilievi proposti con le suindicate osservazioni, il Consiglio giudiziario di Milano alla seduta del 5 dicembre 2017 attivava a maggioranza la procedura di cui all’art. 22 Circolare invitando il dirigente a fornire indicazioni precise circa la compatibilità della previsione dell’attivazione del meccanismo di esonero «su richiesta del magistrato interessato» con il tenore dell’art. 277, II comma Circolare che dispone, invece, che «al fine di assicurare l’adeguata valutazione di tali esigenze, il dirigente dell’ufficio sente preventivamente i magistrati interessati».

Peraltro, con medesimo provvedimento si prospettava l’ulteriore criticità nell’elemento che fosse prevista un’unica ipotesi di esonero tipizzata ponendosi la stessa in potenziale contrasto con le esigenze di flessibilità, più volte ribadite in delibere del Csm (cfr., ex multis, delibera consiliare del 24 luglio 2014) ed affermate espressamente con la previsione di cui all’art. 278 Circolare.

Giungeva, quindi, la risposta del presidente del Tribunale di Milano il quale precisava che – laddove fosse oggettivamente rilevabile la situazione determinativa della necessità di tutela – sarebbe stata comunque possibile un’attivazione d’ufficio ed autonoma del presidente, a prescindere dalla richiesta (in tutti gli altri casi, tuttavia, da ritenersi ovviamente necessaria al fine di renderla nota all’ufficio) del magistrato interessato; mentre con riguardo all’ulteriore profilo, specificava trattarsi di ipotesi prevista ed indicata a titolo esemplificativo, ben potendo nel caso specifico il dirigente individuare modalità alternative di fruizione dell’esonero programmato.

Concludeva, infine, proponendo – «là dove il Consiglio giudiziario lo ritenga utile» – l’inserimento di due commi aggiuntivi che specificassero i propri chiarimenti.

Ecco, fin qui si sarebbe potuto ritenere di assistere ad una ordinaria interlocuzione tra uffici e Cg al fine di escludere eventuali dubbi interpretativi e soprattutto – per quanto interessava – per ottenere la garanzia di un voto favorevole espresso all’unanimità.

Tuttavia, lo sviluppo della vicenda ed alcune delle posizioni assunte inducono il dubbio di un uso strumentale di una questione interpretativa di media complessità, utilizzata in una prospettiva immediata vagamente ideologica, al fine di agitare una questione di genere o di vuoto di tutela della genitorialità in realtà inesistente, con l’obiettivo mediato (o comunque il risultato concreto) di bloccare l’esecutività, almeno temporaneamente, di un ambizioso ed importante progetto riorganizzativo.

In tal senso, si deve rilevare che – sebbene si fosse già espresso alla prima seduta un voto di minoranza (dei soli consiglieri eletti presentatisi con la lista di AreaDg) favorevole all’approvazione immediata delle tabelle, visto che i chiarimenti non apparivano necessari, posto che il dato letterale della norma non si pone di per sé in contrasto con l’art. 277 Circolare – l’attenzione per il tema della genitorialità ed il tentativo di garantire, appunto, il superamento di ogni dubbio da parte di alcuni consiglieri e la possibilità di raggiungere l’unanimità e di ottenere così l’immediata esecuzione del provvedimento, inducevano la maggioranza (in questo caso composta anche da due ulteriori consiglieri eletti presentatisi con la lista di AreaDg) a votare per la richiesta di chiarimenti, pur non ritenendola effettivamente necessaria in punto di diritto.

Questo sforzo di convergenza e di sintesi è stato a posteriori del tutto vanificato dal momento che il Consiglio giudiziario alla seduta del 19 dicembre 2017 – ancora a maggioranza, ma in composizione diversa rispetto alla prima delibera – non ritenendo sufficienti i chiarimenti forniti dal presidente del Tribunale, gli restituiva nuovamente la pratica per chiarire «se intenda modificare ed integrare l’art. 8 delle tabelle nei termini di cui ai commi 5 e 6 della nota del 18.12.2017» (ovvero, aggiungendo i commi indicati in calce al proprio provvedimento il cui inserimento lo stesso, invece, rimetteva ad una valutazione di opportunità).

A tale richiesta il presidente del Tribunale di Milano rispondeva escludendo di aver inteso inserire i suddetti commi aggiuntivi, ritenendo ampiamente esaustiva e chiarificatrice la propria interpretazione autentica della norma già fornita con il precedente provvedimento di risposta.

Il Consiglio giudiziario, quindi, alla seduta del 16 gennaio 2018 – sempre a maggioranza, ma anche questa volta con un’ulteriore e diversa composizione (costituita dai consiglieri eletti presentati nella lista di Unicost, dalla componente non togata forense, da uno dei due docenti universitari presenti in Cg nonché da entrambi i componenti di diritto), di seduta in seduta ridottasi nel numero di 10 consiglieri – deliberava il parere favorevole alle Tabelle «ad eccezione dell’art. 8 comma 4, in parziale accoglimento delle osservazioni presentate dalla dott.ssa …, per le motivazioni sopra espresse», mentre con voto di minoranza gli altri 9 consiglieri presenti (tra quelli eletti presentati nelle liste di AreaDg e MI e l’altro docente universitario) proponevano parere integralmente favorevole «ritenuti esaustivi, …, i chiarimenti contenuti nelle note del Presidente del Tribunale di Milano del 18.12.2017 e del 28.12.2017».

I timori relativi alle conseguenze sull’immediata esecutività del progetto tabellare si sono rilevati fondati.

Alla seduta del 30 gennaio 2018 il presidente della Corte d’appello di Milano comunicava al Cg di aver modificato, ai sensi dell’art. 22, comma IV Circolare, l’art. 8, comma 4 del progetto tabellare del Tribunale di Milano, relativo alla sezione gip-gup, come da nota del 29 gennaio 2018 allegata al verbale, dando atto in seduta e nel provvedimento richiamato della ricorrenza delle condizioni di cui all’art. 29 Circolare per l’immediata esecutività del progetto, non essendo stata raggiunta l’unanimità dei voti espressi soltanto con riguardo, appunto, all’ipotesi di esonero sopra considerata.

Infine, in data 1° febbraio 2018 il presidente del Tribunale di Milano comunicava ai magistrati del proprio ufficio di aver già investito il Csm del quesito inerente l’interpretazione dell’art. 29, II comma Circolare e di non avere intenzione – nemmeno alla luce del provvedimento del presidente della Corte d’appello – di procedere all’adozione di provvedimenti immediatamente attuativi del progetto tabellare, permanendo dubbi interpretativi sull’operatività nel caso di specie dell’art. 29 Circolare.

A questo punto, ritenuto necessario ripercorrere integralmente questa vicenda per consentire ai lettori di valutare la correttezza dell’attività consiliare in base alla precisa conoscenza dei fatti e delle valutazioni assunte in Cg, restano alcune considerazioni da farsi.

Prima di tutto, volendo rimanere ancora su di un piano di interpretazione normativa, ci si domanda entro che limiti fosse possibile avviare un’interlocuzione ed, infine, esprimere un parere non positivo relativamente un profilo di organizzazione che non rientra in senso stretto nel contenuto di cui all’art. 2, bensì al più pone un problema interpretativo di compatibilità con l’art. 4 della Circolare, secondo cui «le scelte organizzative tengono conto delle esigenze di tutela della maternità e della compatibilità del lavoro con le esigenze familiari e i doveri di assistenza che gravano sul magistrato, secondo le previsioni della presente circolare»: norma che, pertanto, sembrerebbe porre la tutela della genitorialità al di fuori dal complesso procedimento di valutazione disciplinato dal Titolo I della Circolare tabelle e collocarla, invece, nel diverso ambito di principi e criteri guida cui uniformarsi nell’attività di direzione degli uffici da parte dei rispettivi capi.

Inoltre, anche a voler superare tale profilo ed entrando nel merito, occorre domandarsi se quanto seguito dalla maggioranza del Cg di Milano sia davvero coerente e conforme con quanto previsto dalla Circolare tabelle e con gli orientamenti già espressi in passato dal Csm e dalla Cpo.

Come è noto, la vigente Circolare sulle tabelle per il triennio 2017/2019, oltre a quanto previsto dall’art. 4, disciplina espressamente la tutela della genitorialità agli artt. 113, 117 con riguardo ai profili organizzativi degli Uffici giudicanti di merito ed all’assegnazione dei magistrati alle sezioni, nonché agli artt. 277 e 278 relativamente agli ulteriori profili in generale del benessere organizzativo.

Da tali norme può trarsi certamente un principio generale volto alla ricerca dell’equilibrio tra impegno lavorativo del magistrato e cura della famiglia quali valori perseguiti e tutelati il primo dall’art. 97 Cost. e il secondo dagli artt. 29, 30 e 37 Cost..

In tal senso, lo strumento dell’esonero costituisce certamente, non l’unico, ma il più significativo tra gli istituti posti a disposizione del dirigente dell’ufficio sia per la sua immediata disponibilità sia per il carattere flessibile che ne consente un adattamento alle più disparate esigenze del caso concreto.

In particolare, le ipotesi di esonero in questione non prevedono una sospensione totale o parziale della prestazione lavorativa, bensì una mera rimodulazione della stessa che renda, in ogni caso, equiparabile la quantità di lavoro svolta dal magistrato interessato a quella degli altri colleghi dello stesso ufficio.

Tale principio già veniva affermato dal Csm nella prima Circolare in materia di tutela della maternità, n. 160/96 del 10 aprile 1996, modificata con circolare successiva del 6 marzo 1998, laddove si definiva che «In ogni caso le diverse modalità organizzative del lavoro non potranno comportare una riduzione dello stesso, in quanto eventuali esoneri saranno compensati da attività maggiormente compatibili con la condizione del magistrato».

Tale valutazione è confermata, altresì, dalla più recente normativa secondaria che all’art. 277, comma IV Circolare prevede appunto che «eventuali esoneri saranno compensati da attività maggiormente compatibili con la condizione del magistrato», incidendo quindi non tanto sulla quantità del lavoro svolto, bensì sulla modalità esecutiva ed attuativa del lavoro stesso.

Peraltro, occorre prendere atto della non assolutezza ed universalità della regola in esame che ha mera portata tendenziale, elemento di relatività del quale vi è consapevolezza da parte degli stessi organi di autogoverno che, infatti, devono comunque svolgere una valutazione finale di qualsiasi rimodulazione organizzativa, eventualmente considerando la ulteriore possibilità di un – semmai temporaneo – trasferimento del magistrato interessato ad altro ufficio più compatibile con le esigenze di tutela genitoriale.

Rimane, infatti, quale esigenza principale e stella polare del sistema di tutela in esame la garanzia dell’efficienza del servizio, dovendosi prendere atto in ultima analisi della maggiore interferenza dell’esatto svolgimento di alcune funzioni (ad esempio, proprio quella gip-gup) con le incombenze della vita familiare e la cura di minori di età inferiore a tre o a sei anni.

Altro aspetto, in ogni caso connesso al precedente, riguarda il meccanismo di attivazione, dovendosi ritenere la richiesta dell’interessato quale strumento logicamente più immediato e funzionale per rendere nota al dirigente la propria situazione e conoscibili le esigenze in concreto cui adattare la rimodulazione del lavoro in coerenza con il principio di flessibilità.

Tale regola veniva già prevista nella suddetta circolare in materi di tutela della maternità del 1996 la quale, peraltro, utilizzava gli stessi termini oggetto della presente questione relativa all’approvazione delle tabelle di Milano.

Infatti, mentre nella parte motivazionale del provvedimento del Csm si legge «Ovviamente tali scelte organizzative potranno essere adottate su richiesta del magistrato interessato e previo coinvolgimento dei magistrati dell’Ufficio onde prevenire contrasti interni e favorire l’individuazione delle modalità più adatte per contemperare le diverse esigenze», nel dispositivo poi è previsto che «i dirigenti degli uffici giudiziari nei quali sono attuali i problemi prospettati provvedano sulle richieste di modifica di organizzazione interna dell’ufficio motivate dallo stato di gravidanza, maternità o malattia con la massima celerità, sentendo i magistrati interessati e controinteressati e ricorrendo all’immediata esecutività dei provvedimenti adottati, disponendo l’immediata trasmissione al Consiglio Giudiziario e al Consiglio Superiore».

Dunque, vengono comunque contemplate come presupposto del provvedimento richieste di modifica di organizzazione interna dell’ufficio, dunque sempre un impulso di parte a mezzo istanza.

Non sembrano, peraltro, rinvenirsi nella casistica successiva del Csm e della Cpo mutamenti di orientamento rispetto al meccanismo di attivazione che anzi pare essere confermato dalla risposta a quesito n. 54/QU/2013 che fornisce un’ampia ricostruzione del sistema di tutela della genitorialità e delle ipotesi di esonero connesse che paiono doversi intendere sempre subordinate alla richiesta del magistrato interessato.

Tale interpretazione è coerente d’altronde con l’evoluzione della vigente normativa antidiscriminatoria e del diritto comunitario in materia che distingue tradizionalmente tra ipotesi di discriminazione diretta (situazioni in cui una persona, in base al sesso, è trattata meno favorevolmente di quanto sia stata o sarebbe trattata un’altra persona in una situazione analoga; cfr. Direttiva n. 54/2006) ed ipotesi di discriminazione indiretta (situazioni in cui un trattamento omogeneo produce conseguenze di svantaggio su di una persona in base al proprio sesso rispetto ad altra nella medesima condizione ma di altro sesso).

Orbene, se il meccanismo di rimodulazione del lavoro ovvero di esonero non dovesse essere attivato su richiesta dell’interessato, bensì d’ufficio dal dirigente – come inteso dalla maggioranza del Cg di Milano nel provvedimento in esame – gli effetti sarebbero di determinare un modello di lavoro quantitativamente analogo ma qualitativamente diverso, sotto il profilo delle modalità esecutive concrete, per tutti i colleghi che si trovino in situazione di genitorialità e soltanto per tale condizione, indipendentemente dalla loro disponibilità o reali esigenze di tutela.

Si finirebbe, pertanto, per discriminare una situazione inizialmente di tutela per l’adesione ad un’evidente interpretazione ed applicazione della normativa di stampo meramente burocratico, senza considerare le effettive esigenze di tutela del servizio dell’ufficio e della cura della famiglia.

In conclusione, le opposizioni mosse non appaiono avere alcun reale aggancio nel sistema normativo né nell’impianto ordinamentale, non ricorrendo nella norma non approvata alcun vulnus di tutela della genitorialità né sotto il profilo dei soggetti cui è demandata l’attivazione del meccanismo né sotto il profilo delle modalità attuative elastiche e flessibili. In difetto di una reale funzionalizzazione verso la tutela di diritti, l’opzione di non approvare la previsione tabellare acquista un sapore di battaglia meramente sindacale al fine di poter sfruttare ad altri fini ed in altri contesti il tema della tutela della genitorialità.

Dobbiamo, di contro, auspicare per il bene di tutti e soprattutto per l’effettivo bilanciamento dei valori del sistema giustizia e della tutela della genitorialità che la prossima campagna elettorale dia prova di una maggiore maturità di tutti gli organi dell’autogoverno, perché ancor prima del risultato elettorale di un gruppo ne va del prestigio e della credibilità dell’intera magistratura, anche all’interno della stessa e proprio in un periodo di aspra critica al governo delle nostre istituzioni rappresentative.



[1] Il presidente del Tribunale di Milano, recependo la proposta di esonero del presidente della sezione gip-gup, ha escluso, tuttavia, correttamente la necessità di motivare la propria istanza, ritenendosi di per sé esaustiva l’esigenza di tutela della genitorialità.

5 marzo 2018
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Perché questa rubrica

7 aprile 2017

Per anni la rubrica Cronache dal Consiglio superiore della magistratura della Rivista cartacea, attraverso il resoconto periodico dei componenti della delegazione consiliare di Magistratura democratica, ha offerto ai suoi lettori un bilancio politico dell’attività svolta, contribuendo a rendere trasparente le scelte e i percorsi decisionali del Consiglio superiore, a stimolare il dibattito sui “nodi” dell’autogoverno e, in definitiva, a favorire una maggiore consapevolezza dell’intera magistratura sulle problematiche connesse al suo funzionamento.

I tempi cambiano. Ma Questione giustizia non intende rinunciare ad uno spazio di riflessione e lancia la nuova rubrica “Cronache fuori dal Consiglio”, con la quale intende riaprire questo spazio di riflessione, questa volta con interventi “dall’esterno”, per contribuire ad una lettura ragionata delle singole vicende trattate e delle tematiche più ampie che coinvolgono il governo autonomo della magistratura.

L’autogoverno si nutre della fiducia che riceve dalla magistratura e che alla magistratura restituisce. La rubrica può essere uno dei luoghi dove mantenere vivo questo circuito, nella consapevolezza che con la sua interruzione viene meno la linfa vitale dalla quale esso trae forza e la legittimazione per continuare a svolgere quel ruolo essenziale – come scriveva Salvatore Senese – di «orientamento in senso democratico dei contraddittori processi in corso nella magistratura, nei rapporti fra magistratura e Paese, istituzione giudiziaria e sfera politica».

 

 

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