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CGUE, pillole di settembre
Osservatorio internazionale
CGUE, pillole di settembre
di Alice Pisapia
Prof. a contratto in Diritto dell’UE per l’impresa, Università degli Studi dell’Insubria
Prof. a contratto in Diritto europeo della concorrenza, Università degli Studi dell’Insubria
Avvocato Foro di Milano
Le più interessanti pronunce della Corte del Lussemburgo emesse a settembre 2017

Diritti fondamentali

Sentenza della CGUE (Seconda Sezione), 27 settembre 2017, C-73/16, Peter Puškár c. Finančné riaditeľstvo Slovenskej republikye Kriminálny úrad finančnej správy

Tipo di procedimento: Rinvio pregiudiziale dal Najvyšší súd Slovenskej republiky (Corte suprema della Repubblica slovacca)

Oggetto: Redazione di un elenco di dati personali –Riscossione delle imposte – Lotta alla frode fiscale – Tutela delle libertà e dei diritti fondamentali – Esperibilità del ricorso giurisdizionale a condizione di previo reclamo amministrativo – Ammissibilità di detto elenco quale mezzo di prova – Presupposti di liceità di un trattamento dei dati personali

Ritenendosi vittima di una violazione dei propri diritti della personalità a causa dell’inclusione del suo nome in un elenco (di seguito, l’elenco controverso) di persone fisiche, definite «cavalli bianchi», ossia persone che fungano da prestanome per rivestire funzioni direttive, il sig. Puškár ha chiesto alla Corte suprema della Repubblica slovacca che fosse ingiunto alla Direzione delle Finanze, a tutte le autorità fiscali di cancellare qualsiasi indicazione che lo riguardasse da tale elenco e dal sistema informatico dell’Amministrazione finanziaria.

La Corte di Lussemburgo, chiamata dapprima a risolvere la questione preliminare circa la contrarietà con l’art. 47 della Carta di una normativa nazionale che subordini la possibilità di esperire un ricorso giurisdizionale, da parte di una persona che afferma sia stato violato il suo diritto alla tutela dei dati personali garantito dalla direttiva 95/46, al previo esaurimento dei rimedi amministrativi disponibili, ha chiarito che tale normativa è conforme al diritto Ue a condizione che le modalità concrete di esercizio di detti rimedi non pregiudichino eccessivamente il diritto ad un ricorso effettivo dinanzi a un giudice. A giudizio della Corte è importante, in particolare, che «l’esaurimento dei rimedi amministrativi disponibili non comporti un ritardo sostanziale per la proposizione di un ricorso giurisdizionale, produca la sospensione della prescrizione dei diritti interessati e non provochi costi eccessivi».

Successivamente la Corte ha chiarito che l’art. 47 della Carta non osta a che un giudice nazionale respinga, quale mezzo di prova di una violazione della tutela dei dati personali conferita dalla direttiva 95/46, un elenco, quale l’elenco controverso, presentato dalla persona interessata e contenente dati personali di quest’ultima, qualora tale persona si sia procurata l’elenco senza il consenso, richiesto per legge, del responsabile del trattamento di detti dati, a meno che tale rigetto sia previsto dalla normativa nazionale e rispetti al tempo stesso il contenuto essenziale del diritto ad un ricorso effettivo e il principio di proporzionalità. A tal proposito, i Giudici hanno infatti rilevato che «il fatto di respingere un elenco, come l’elenco controverso, quale mezzo di prova per dimostrare una violazione dei diritti sanciti dalla direttiva 95/46 costituisce una restrizione del diritto ad un ricorso effettivo dinanzi a un giudice ai sensi dell’articolo 47 della Carta». Ne deriva che, prima di poter respingere l’elenco controverso quale mezzo di prova, il giudice del rinvio «deve assicurarsi che tale restrizione del diritto ad un ricorso effettivo sia effettivamente prevista dal diritto nazionale e che il diritto ad un ricorso non ne risulti eccessivamente pregiudicato».

La Corte, infine, ha riconosciuto che l’art. 7, lettera e), della direttiva 95/46 deve essere interpretato nel senso che esso non osta a un trattamento dei dati personali da parte delle autorità di uno Stato membro ai fini della riscossione delle imposte e della lotta alla frode fiscale, senza il consenso delle persone interessate, «a condizione, da un lato, che a tali autorità siano stati affidati compiti di interesse pubblico dalla normativa nazionale ai sensi di detta disposizione, la redazione di tale elenco e l’iscrizione in quest’ultimo del nome delle persone interessate siano effettivamente idonee e necessarie al raggiungimento degli obiettivi perseguiti e sussistano elementi sufficienti per presumere che le persone interessate figurino a ragione in tale elenco e, dall’altro lato, che siano soddisfatte tutte le condizioni di liceità di tale trattamento dei dati personali imposte dalla direttiva 95/46». La redazione di un elenco quale l’elenco controverso, che contiene i nomi di talune persone fisiche e collega queste ultime a una o più persone giuridiche nelle quali tali persone fisiche rivestirebbero in modo fittizio funzioni direttive, costituisce un «trattamento di dati personali» ai sensi dell’art. 2, lettera b), della direttiva 95/46. Fatte salve le deroghe ammesse dall’art. 13 di tale direttiva, qualsiasi trattamento di dati personali deve essere conforme, da un lato, ai principi relativi alla qualità dei dati enunciati all’art. 6 di quest’ultima e, dall’altro, a uno dei principi relativi alla legittimazione del trattamento dei dati elencati all’art. 7 della stessa direttiva. In particolare, l’art. 7 di quest’ultima prevede un elenco esaustivo e tassativo dei casi in cui il trattamento dei dati personali può essere considerato lecito. Alla lettera e) di detto articolo viene appunto stabilito che il trattamento dei dati personali è lecito se «necessario per l’esecuzione di un compito di interesse pubblico o connesso all’esercizio di pubblici poteri di cui è investito il responsabile del trattamento o il terzo a cui vengono comunicati i dati».

Orbene, secondo l’interpretazione della Corte la redazione dell’elenco controverso può rientrare in suddetta disposizione. Risulta, infatti, che la riscossione delle imposte e la lotta alla frode fiscale, ai cui fini è stabilito l’elenco controverso, devono essere considerate compiti di interesse pubblico ai sensi della citata disposizione. Incombe nondimeno al giudice del rinvio verificare se le autorità che hanno redatto tale elenco o quelle alle quali quest’ultimo è stato comunicato siano state investite di detti compiti dalla normativa e se la redazione dell’elenco controverso sia necessaria all’espletamento dei compiti di interesse pubblico di cui al procedimento principale, tenendo conto, in particolare, della finalità esatta della redazione dell’elenco controverso, degli effetti giuridici a cui sono sottoposte le persone che vi sono iscritte e del carattere pubblico o meno di tale elenco. Sul punto, è importante fare attenzione al rispetto del principio di proporzionalità: compete al giudice del rinvio verificare se la redazione dell’elenco controverso e l’iscrizione in quest’ultimo del nome delle persone interessate siano atte a conseguire gli obiettivi perseguiti dalle stesse e se non sussistano altri mezzi meno restrittivi per raggiungere tali obiettivi. Il fatto di essere iscritto nell’elenco controverso può infatti pregiudicare i diritti di una persona: tale menzione potrebbe, ad esempio, ledere la presunzione di innocenza, sancita dall’art. 48, par. 1, della Carta, nonché la libertà d’impresa – ai sensi dell’art. 16 della Carta – delle persone giuridiche collegate alle persone fisiche iscritte nell’elenco controverso. A giudizio della Corte, una tale ingerenza potrebbe risultare proporzionata solo ove sussistano elementi sufficienti a fondamento del sospetto che l’interessato rivesta funzioni direttive fittizie all’interno delle persone giuridiche ad esso collegate e pregiudichi, così, la riscossione delle imposte e la lotta alla frode fiscale.

***

Tutela dei consumatori

Sentenza della CGUE (Ottava Sezione), 7 settembre 2017, C-559/16, Birgit Bossen, Anja Bossen, Gudula Gräßmann c. Brussels Airlines SA/NV

Tipo di procedimento: Rinvio pregiudiziale dall’Amtsgericht Hamburg (Tribunale circoscrizionale di Amburgo, Germania)

Oggetto: Regole comuni in materia di compensazione ed assistenza ai passeggeri in caso di negato imbarco, di cancellazione del volo o di ritardo prolungato – Volo effettuato su diverse tratte – Nozione di “distanza” da considerare

Le signore Birgit Bossen, Anja Bossen e Gudula Gräßmann,si sono recate da Roma ad Amburgo, via Bruxelles, mediante un volo operato dalla Brussels Airlines. Il volo è, tuttavia, atterrato ad Amburgo con un ritardo di tre ore e cinquanta minuti rispetto all’orario di arrivo inizialmente previsto. Le odierne ricorrenti hanno, quindi, adito il Tribunale di Amburgo al fine di ricevere la compensazione pecuniaria prevista dal regolamento europeo n. 261/2004, ai sensi del quale, in caso di ritardo di tre o più ore, i passeggeri hanno diritto a una compensazione pari ad € 250, per i voli inferiori o pari a 1.500 km, e pari ad € 400, per i voli superiori ai 1.500 km, che collegano due Stati membri. Il giudice del rinvio chiede alla Corte se l’art. 7, par. 1, del regolamento n. 261/2014 debba essere interpretato nel senso che la nozione di «distanza» include, in caso di collegamenti aerei con una o più coincidenze, solamente la distanza tra il luogo del primo decollo e la destinazione finale (ossia, nel caso di specie, 1.326 km tra Roma e Amburgo), da stabilire secondo il metodo della rotta ortodromica, oppure se, viceversa, occorra tener conto dalla distanza di volo effettivamente percorsa (ossia, nel caso di specie, 1.656 km, vale a dire 1.173 km per la distanza tra Roma e Bruxelles e 483 km per quella tra Bruxelles e Amburgo).

I giudici di Lussemburgo dopo aver rilevato che il regolamento europeo n. 261/2014 non distingue a seconda che i passeggeri interessati raggiungano la loro destinazione finale tramite un volo diretto o un volo con coincidenza, si sofferma sul fatto che la scelta e l’ampiezza delle diverse misure adottate nell’ambito del regolamento n. 261/2004 dal legislatore dell’Unione variano in funzione dell’importanza dei danni subiti dai passeggeri. A tal proposito la Corte rileva che i diversi scaglioni di compensazione pecuniaria previsti dal suddetto regolamento rispecchiano le differenze dell’entità del disagio che i passeggeri, a causa della cancellazione in extremis del loro volo, subiscono per non avere la possibilità di riorganizzare liberamente il proprio spostamento ed evitare dunque la perdita di tempo legata all’annullamento del loro volo o al ritardo prolungato. Infatti, «se per un motivo o per l’altro essi sono assolutamente costretti a raggiungere la loro destinazione finale in un determinato momento, non possono in alcun modo evitare la perdita di tempo relativa alla nuova situazione, dal momento che non dispongono in proposito di alcun margine di manovra».

A giudizio dei giudici, il tipo di volo (volo diretto o volo con coincidenza), tuttavia, non incide sull’entità del disagio subito dai passeggeri. Di conseguenza, nella determinazione dell’importo della compensazione pecuniaria in caso di volo con coincidenza, si deve tenere in considerazione soltanto la distanza radiale (distanza ortodromica) che un volo diretto percorrerebbe tra l’aeroporto di partenza e l’aeroporto di arrivo. Il fatto che la distanza effettivamente percorsa sia, in ragione della coincidenza, superiore alla distanza tra gli aeroporti di partenza e di arrivo non incide sul calcolo della compensazione.  

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Spazio di libertà, sicurezza e giustizia

Sentenza della CGUE (Grande Sezione), 6 settembre 2017, nelle cause riunite C‑643/15 e C‑647/15, Repubblica slovacca e Ungheria c. Consiglio dell’Unione europea

Tipo di procedimento: Ricorso in annullamento avverso una decisione del Consiglio dell’Unione europea

Oggetto: Misure temporanee in materia di protezione internazionale a beneficio della Repubblica ellenica e della Repubblica italiana – Situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi nel territorio di alcuni Stati membri – Ricollocazione di tali cittadini nel territorio degli altri Stati membri – Art. 78, par. 3, TFUE – Base giuridica – Presupposti di applicazione – Nozione di «atto legislativo»– Modificazione della proposta della Commissione europea – Requisiti di una nuova consultazione del Parlamento europeo e di un voto unanime in seno al Consiglio dell’Unione europea – Principi di certezza del diritto e di proporzionalità

Con i loro ricorsi, la Repubblica slovacca (C‑643/15) e l’Ungheria (C‑647/15) chiedono l’annullamento della decisione (UE) 2015/1601 del Consiglio, del 22 settembre 2015, che istituisce misure temporanee nel settore della protezione internazionale a beneficio dell’Italia e della Grecia.

La decisione impugnata è stata adottata sul fondamento dell’art. 78, par. 3, TFUE, il quale così dispone: «Qualora uno o più Stati membri debbano affrontare una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi, il Consiglio, su proposta della Commissione, può adottare misure temporanee a beneficio dello Stato membro o degli Stati membri interessati. Esso delibera previa consultazione del Parlamento». Con essa, in risposta alla crisi migratoria che affligge Italia e Grecia, è stata deliberata la ricollocazione, a partire da questi ultimi due Stati membri e su un periodo di due anni, di 120.000 persone in evidente bisogno di protezione internazionale verso gli altri Stati membri dell’Unione. Con i propri ricorsi la Slovacchia e l’Ungheria hanno dedotto avverso la decisione del Consiglio sia vizia procedurali sia vizi sostanziali, tutti integralmente respinti dai giudici di Lussemburgo con la sentenza in commento.

In primis, i due Stati ricorrenti hanno contestato la base giuridica dell’atto impugnato, deducendo che lo stesso avrebbe dovuto essere adottato ricorrendo alla procedura legislativa, in quanto l’art. 78, par. 3, TFUE prevede la consultazione del Parlamento europeo qualora sia adottata una misura fondata su tale disposizione. Sul punto, la Corte rileva che la procedura legislativa può essere applicata soltanto ove una disposizione dei Trattati faccia riferimento alla procedura legislativa ordinaria o alla procedura legislativa speciale, mentre l’art.78, par. 3, TFUE non contiene alcun espresso riferimento ad alcuna procedura legislativa. Ne discende, a giudizio della Corte, la piena legittimità dell’adozione della decisione impugnata nell’ambito di una procedura non legislativa. Decisione che, specifica la Corte, integra a tutti gli effetti un atto non legislativo, sicché non era certo assoggettata ai requisiti previsti per gli atti legislativi, relativi alla partecipazione dei parlamenti nazionali e al carattere pubblico delle deliberazioni e dei voti in seno al Consiglio.

I giudici di Lussemburgo affermano poi che la nozione di «misure temporanee», ai sensi dell’art. 78, par. 3, TFUE, deve avere una portata sufficientemente estesa per permettere alle istituzioni dell’Unione di adottare «tutte le misure temporanee necessarie per rispondere in modo effettivo e rapido a una situazione di emergenza caratterizzata da un afflusso improvviso di cittadini di paesi terzi» e che «le misure temporanee adottate sul fondamento dell’articolo 78, paragrafo 3, TFUE possono in via di principio derogare anche a disposizioni di atti legislativi», purché simili deroghe siano «circoscritte sotto il profilo del loro ambito di applicazione sia sostanziale che temporale, così che esse si limitino a rispondere in modo rapido ed effettivo, mediante una disciplina provvisoria, ad una situazione di crisi precisa, ciò che esclude che dette misure possano avere per oggetto o per effetto di sostituire o di modificare in modo permanente e generale gli atti legislativi di cui sopra, aggirando così la procedura legislativa ordinaria prevista dall’articolo 78, paragrafo 2, TFUE».

Inoltre, la Corte afferma che il carattere temporaneo della decisione impugnata non può essere messo in discussione, applicandosi la stessa dal 25 settembre 2015 al 26 settembre 2017, ossia ad un ambito temporale preciso e circoscritto.

Sotto un ulteriore profilo procedurale, i giudici rilevano che se è pur vero che sono state apportate modifiche sostanziali della proposta di decisione iniziale della Commissione, il Parlamento è stato debitamente informato di tali modifiche prima dell’adozione della sua risoluzione, il che gli ha consentito di tenerne conto nella suddetta risoluzione. A tal riguardo, la Corte sottolinea che le altre modifiche apportate dopo tale data non hanno inciso sulla sostanza stessa della proposta della Commissione. In proposito, la Corte esclude categoricamente che il Consiglio fosse tenuto ad adottare la decisione impugnata all’unanimità, e ciò, nonostante il fatto che, in vista dell’adozione delle suddette modifiche, si è dovuto discostare dalla proposta iniziale della Commissione. La proposta modificata è stata infatti approvata dalla Commissione tramite due dei suoi membri che erano autorizzati dal Collegio a tal fine.

Sotto un profilo più prettamente sostanziale, la Corte chiarisce che l’obiettivo del meccanismo di ricollocazione previsto dalla decisione impugnata, in rapporto al quale occorre esaminare la proporzionalità del meccanismo stesso, è, di «aiutare la Repubblica ellenica e la Repubblica italiana ad affrontare una situazione di emergenza, caratterizzata da un afflusso improvviso, nel loro rispettivo territorio, di cittadini di paesi terzi manifestamente bisognosi di protezione internazionale, alleggerendo la pressione considerevole che grava sui regimi di asilo di questi due Stati membri». Orbene, non si può ritenere che il meccanismo di ricollocazione di un numero significativo di richiedenti aventi manifestamente bisogno di protezione internazionale previsto dalla decisione impugnata sia una misura manifestamente inadatta a contribuire all’obiettivo di aiutare la Grecia e l’Italia ad affrontare le conseguenze della crisi migratoria del 2015.

I giudici affermano, inoltre, che non si può certo dedurre, a posteriori, dal numero poco elevato di ricollocazioni effettuate a tutt’oggi in applicazione della decisione impugnata che quest’ultima fosse, sin dall’origine, inadatta al raggiungimento dell’obiettivo perseguito. In forza di una consolidata giurisprudenza della Corte, infatti, la validità di un atto dell’Unione non può dipendere da valutazioni retrospettive riguardanti il suo grado di efficacia.  Nel caso di specie, il Consiglio ha proceduto, sulla base di un esame dettagliato dei dati statistici disponibili all’epoca, ad un’analisi prognostica degli effetti di tale misura sulla situazione di emergenza in questione. Alla luce di tali dati, l’analisi di cui sopra non appare manifestamente erronea. Inoltre, risulta che il numero poco elevato di ricollocazioni effettuate a tutt’oggi in applicazione della decisione impugnata può spiegarsi con un insieme di elementi che il Consiglio non poteva prevedere al momento dell’adozione di quest’ultima, tra cui, in particolare, la mancanza di cooperazione di alcuni Stati membri.

La Corte riconosce poi che la decisione di adottare un meccanismo vincolante di ricollocazione di 120.000 persone in base all’art. 78, par. 3, TFUE, se certo deve essere fondata su criteri oggettivi, può essere censurata dalla Corte soltanto qualora si constati che il Consiglio, quando ha adottato la decisione impugnata, ha commesso, tenuto conto delle informazioni e dei dati disponibili in quel momento, un errore manifesto di valutazione, nel senso che avrebbe potuto essere adottata entro gli stessi termini un’altra misura meno vincolante, ma altrettanto efficace.

Nella specie, tuttavia, a giudizio della Corte non si può ritenere che il Consiglio abbia commesso un errore manifesto di valutazione per il fatto di aver ritenuto, alla luce dei dati più recenti che erano a sua disposizione, che la situazione di emergenza esistente alla data del 22 settembre 2015 giustificasse la ricollocazione di 120.000 persone e che la ricollocazione di 40.000 persone, già prevista dalla decisione 2015/1523, non sarebbe stata sufficiente.

Alla luce di tutte le considerazioni svolte, la Corte respinge i ricorsi della Slovacchia e dell’Ungheria contro il meccanismo provvisorio di ricollocazione obbligatoria di richiedenti asilo.

16 novembre 2017
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