home search menu
Il Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione Edu è pronto per entrare in vigore
Osservatorio internazionale
Il Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione Edu è pronto per entrare in vigore
di Francesco Buffa
consigliere della Corte di cassazione, distaccato alla Corte europea dei diritti dell’uomo
Il 12 aprile scorso, con la ratifica ad opera della Francia, si è perfezionato l’iter del Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione Edu ed il Protocollo può entrare in vigore con decorrenza dal 1° agosto prossimo. Il Protocollo introduce il nuovo istituto del parere consultivo, che i giudici nazionali superiori possono chiedere alla Corte Edu in merito a questioni di principio riguardanti l'interpretazione o l'applicazione dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione. La prassi chiarirà l’effettiva utilità ed opportunità del ricorso al nuovo strumento.

Durante la sua visita alla Corte europea dei diritti dell’uomo il 31 ottobre 2017, il Presidente della Repubblica francese Emmanuel Macron aveva dichiarato:

«Io, per parte mia, difendo una giustizia europea come area di dialogo e complementarità. Questo dialogo sarà sicuramente rafforzato con l’entrata in vigore del Protocollo n. 16. Questo è il motivo per cui la Francia ha decisamente iniziato il processo di ratifica per questo protocollo e speriamo di essere il decimo Stato a ratificarlo, abilitando il protocollo all’entrata in vigore».

Dopo alcuni mesi da quelle dichiarazioni, la Francia ha tenuto fede alle parole ed il 12 aprile scorso, il Ministro della giustizia francese, Nicole Belloubet, ha depositato, a Copenaghen, lo strumento di ratifica del Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, accordo già firmato a Strasburgo il 2 ottobre 2013.

Si tratta della decima ratifica, che ha quindi comportato l’entrata in vigore del protocollo, secondo le previsioni dello stesso (che prevedono che il Protocollo entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data in cui dieci Alte Parti Contraenti della Convenzione hanno espresso il loro consenso ad essere vincolate dal Protocollo conformemente alle disposizioni dell’articolo 7). In particolare, il protocollo n. 16 entrerà in vigore il 1° agosto 2018.

Il Protocollo istituisce un nuovo strumento di dialogo tra la Corte di Strasburgo e le corti superiori designate dagli Stati membri.

In particolare, il Protocollo consente alle corti nazionali suddette di trasmettere alla Corte Edu richieste di pareri consultivi in merito a questioni di principio riguardanti l’interpretazione o l’applicazione dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione.

Nell’ottica delle parti contraenti, l’estensione della competenza della Corte a fornire pareri consultivi migliorerà ulteriormente l’interazione tra la Corte e le autorità nazionali e rafforzerà in tal modo l’attuazione della Convenzione, conformemente al principio di sussidiarietà. L’entrata in vigore del Protocollo n. 16 rafforzerà dunque il dialogo tra la Cedu e le Corti superiori nazionali, le quali (in numero di 67, per 35 Stati) sono legate tra loro già da una rete di interrelazioni telematiche (regolate da appositi protocolli bilaterali sottoscritti nel corso dell’ultimo anno).

Il nuovo istituto viene introdotto in un contesto che fino ad oggi limitava l’investitura della Corte ad un recours individuel (art. 34 della Convenzione), ossia a domanda dei singoli individui, escludendo dunque il meccanismo del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici nazionali, e alla «previous exhaustion of the domestic remedies», ossia al previo esaurimento delle vie di ricorso interne (si vedano le condizioni di ricevibilità del ricorso previste dall’art. 35 della Convenzione).

Oggi si aggiunge un nuovo strumento idoneo a sollecitare l’intervento della Corte Edu in corso di causa, sia pure solo in forma consultiva.

L’iniziativa attiva è limitata all’organo giurisdizionale (e, come si dirà oltre, a specifiche figure di organi giurisdizionali), restando escluso il potere diretto delle parti.

Il meccanismo procedurale previsto dal Protocollo prevede:

- che la richiesta possa essere presentata solo dalle più alte giurisdizioni di un’Alta Parte Contraente (ed a tal fine ogni Alta Parte contraente della Convenzione, al momento della firma o al momento del deposito del suo strumento di ratifica, accettazione o approvazione, mediante una dichiarazione indirizzata al Segretario generale del Consiglio d’Europa, indica i tribunali che designa ai fini dell’articolo 1, paragrafo 1, del protocollo. Questa dichiarazione può essere modificata in qualsiasi momento successivo e allo stesso modo);

- che il parere debba vertere su questioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazione dei diritti e delle libertà definiti nella Convenzione o nei suoi protocolli;

- che l’autorità giudiziaria richiedente possa chiedere un parere consultivo solo nel contesto di una causa pendente dinanzi ad essa;

- che la richiesta di parere sia motivata, e che la richiesta sia accompagnata dalla indicazione del quadro giuridico e fattuale pertinente del caso pendente.

Un panel di cinque giudici della Grande Camera decide se accettare la richiesta di parere consultivo; l’eventuale rifiuto deve essere motivato (e ciò segna una importante differenza con il sistema vigente di impugnazione in Grande Camera delle pronunce di camera, ove il referral è valutato da un Panel ma senza corrispondente obbligo di motivazione del provvedimento all’esterno).

L’accoglimento della richiesta investe del parere la Grande Chambre (in composizione che, come di regola, prevede la presenza del giudice nazionale della Parte contraente cui appartiene il giudice richiedente): l’atto è solenne (sono chiamati ben 17 giudici di diversi Paesi) ed oneroso sul piano economico ed organizzativo della Corte e del suo Registry, in ragione delle maggiori risorse usualmente dedicate alle pronunce di questa formazione giudiziaria.

Il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa e l’Alta Parte Contraente cui appartiene l’autorità giudiziaria richiedente hanno il diritto di presentare osservazioni scritte e partecipare a qualsiasi eventuale udienza. Il presidente della Corte può, nell’interesse della buona amministrazione della giustizia, invitare qualsiasi altra Alta parte contraente o persona a presentare osservazioni scritte o partecipare all’udienza.

Il parere consultivo è motivato ed è pubblicato.

Al pari delle sentenze di Camera o Grande Camera della Cedu (ed a differenza delle sentenze del Comitato) sono previsti atti espressi dei dissenzienti, che possono emettere pareri separati (il che forse pone problemi di compatibilità con la natura stessa del parere, che è diversa da quella della sentenza, e che dovrebbe essere univoco per assolvere alla sua funzione ontologica di indirizzo verso il richiedente).

Le richieste di parere, come si è anticipato, devono riguardare cause pendenti dinanzi ai tribunali nazionali; viene parzialmente meno, in tal modo, una differenza finora fondamentale tra l’investitura della Corte Edu, possibile solo a processo definito a livello nazionale e quindi dopo la formazione del giudicato, e quella della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che viene operata in sede di richiesta pregiudiziale nel corso del giudizio pendente a livello nazionale. Oggi la Corte Edu potrà essere chiamata anche in corso di causa ad esprimere un parere consultivo sulla questione sottoposta dal giudice nazionale.

Non si tratta però, e qui la differenza con il diritto unionale permane, di un preliminary ruling, in quanto i pareri consultivi emessi dalla Corte saranno motivati, ma non vincolanti.

L’articolo 5 del Protocollo prevede, infatti, espressamente che «i pareri consultivi non sono vincolanti».

Ciò vuol dire che i pareri non sono vincolanti non solo nei confronti del richiedente il parere, ma anche nei confronti degli altri giudici nazionali, che restano i giudici che devono applicare la Convenzione nell’ordinamento interno, secondo il principio di sussidiarietà.

Sul piano formale, l’assenza di vincolo, inoltre, sembra riguardi anche la stessa Corte Edu, che, ove fosse adita all’esito del giudicato nazionale, potrebbe formalmente optare per soluzioni interpretative diverse. La prassi chiarirà peraltro la portata concreta dell’assenza del vincolo in un sistema giuridico (quello internazionale) in cui comunque ampio rilievo è attribuito alla consistency delle pronunce della Corte; tale principio, che finora ha riguardato le sole sentenze della Corte, e di fatto non anche – ad esempio – le decisioni (rese dal single judge), sembra infatti potersi estendere anche ai pareri, che al pari delle sentenze (ed a differenza delle predette decisioni) sono pubblicati, proprio in funzione della necessaria credibilità della Corte e coerenza dei suoi interventi; ciò sembra peraltro ipotizzabile anche in ragione dell’elevato costo economico ed organizzativo, già evidenziato, dello strumento.

Quanto all’impatto del parere consultivo sulle decisioni dei giudici nazionali, è bene ricordare che secondo i principi generali, il giudice nazionale da un lato è il dominus del processo e dell’interpretazione delle norme nazionali e, dall’altro, riveste il ruolo di «giudice comune della Convenzione» e come tale è investito del potere-dovere di applicare le relative norme, sebbene nell’interpretazione offertane dalla Corte di Strasburgo.

Per altro verso, è limitato alle sole sentenze della Corte sia la capacità produttiva di res iudicata (ai sensi dell’art. 46 della Convenzione), sia la rilevanza quale res interpretata, idonea ad incidere anche verso Stati contraenti terzi nel giudizio svoltosi innanzi alla Corte, quando il loro ordinamento giuridico ponga problematiche analoghe. Il valore suddetto non riguarda invece il parere consultivo emesso dalla Corte Edu, che non è vincolante.

La prassi chiarirà allora anche quale sarà l’opportunità effettiva del nuovo istituto, in un sistema di tutela multilivello in cui da un lato il giudice rimane vincolato nell’interpretazione della (sola) Convenzione dalle (sole) sentenze della Corte Edu, e, dall’altro lato, le parti del processo (nazionale e, poi, internazionale) non sono di solito le stesse, potendo tradursi il parere consultivo in un temporaneo diniego di giustizia difficilmente giustificabile alla luce degli interessi delle parti del processo.

2 maggio 2018
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
Il Caso Matammud. Un modello terrifico di gestione dei centri d’accoglimento profughi in Libia
Il Caso Matammud. Un modello terrifico di gestione dei centri d’accoglimento profughi in Libia
di Giovanni Dinisi
La sentenza della Corte di assise di Milano rappresenta la realtà dei “campi di raccolta” dei migranti in Libia, un dato di conoscenza imprescindibile nella costruzione delle politiche migratorie europee
25 settembre 2018
La Corte Edu attaccata, ieri e oggi. Di chi è la colpa?
La Corte Edu attaccata, ieri e oggi. Di chi è la colpa?
di Roberto Conti
La vicenda dell’evacuazione del campo rom di Camping River, attuata nonostante la sospensione disposta dalla Corte Edu in via d’urgenza, è l’occasione per una riflessione su una cultura giuridica sovranista che dimentica le ragioni che hanno portato gli Stati a creare una Corte europea pace di tutelare i diritti umani anche davanti ad azioni delle autorità nazionali. Un campanello d’allarme e un invito a cambiar strada
28 luglio 2018
CEDU, pillole di maggio
CEDU, pillole di maggio
di Alice Pisapia
Le più interessanti pronunce della Corte Edu emesse a maggio 2018
24 luglio 2018
CEDU, pillole di aprile
CEDU, pillole di aprile
di Alice Pisapia
Le più interessanti pronunce della Corte Edu emesse ad aprile 2018
13 luglio 2018
Da Strasburgo via libera alla confisca urbanistica senza condanna
Da Strasburgo via libera alla confisca urbanistica senza condanna
di Marco Bignami
Viene commentata la sentenza della Grande Camera G.I.E.M. e altri c. Italia del 28 giugno 2018, attinente al regime della confisca urbanistica. Si sottolinea, in particolare, che deve ritenersi in linea di principio conforme alla Convenzione l’applicazione di tale sanzione, anche unitamente alla dichiarazione di estinzione del reato per prescrizione, a condizione che sia stata accertata incidentalmente la colpevolezza dell’imputato
10 luglio 2018
Gli accordi con la Libia e la lotta ai trafficanti*
di Lucia Tria
Le raccapriccianti violenze e le spaventose violazioni dei diritti umani che si consumano nelle prigioni libiche per migranti non si possono più ignorare. Si tratta di fenomeni che hanno origini lontane e che sono stati favoriti dagli errori commessi dall’Ue nell’affrontare il tema dell’immigrazione. Ridefinire il Sistema comune di asilo europeo, con riguardo sia all’ingresso che al soggiorno dei migranti, sembra, ormai, scelta non più differibile anche se non è chiara la direzione delle attuali iniziative delle istituzioni Ue
11 giugno 2018
La Banca dati nazionale del Dna e la salvaguardia del diritto al rispetto della vita privata del singolo
La Banca dati nazionale del Dna e la salvaguardia del diritto al rispetto della vita privata del singolo
di Emilio Gatti
La raccolta a fini investigativi e la conservazione dei profili genetici pone delicati problemi di compatibilità delle esigenze investigative con il diritto al rispetto della vita privata e familiare previsto dall’art. 8 della Cedu soprattutto nei confronti di individui indagati ma poi assolti con sentenza definitiva. Il contributo ripercorre la giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, l’obbligo di creare una banca dati nazionale del Dna stabilito dal Trattato di Prüm e le soluzioni adottate dal legislatore italiano che paiono rispettose dei principi convenzionali e costituzionali, in attesa di verificare la correttezza delle prassi applicative
6 giugno 2018
CEDU, pillole di marzo
CEDU, pillole di marzo
di Alice Pisapia
Le più interessanti pronunce della Corte Edu emesse a marzo 2018
25 maggio 2018
La Dichiarazione di Copenaghen sull’avvenire della Corte Edu
La Dichiarazione di Copenaghen sull’avvenire della Corte Edu
di Emma Rizzato
Gli Stati membri del Consiglio d’Europa hanno discusso, sotto la presidenza danese, del futuro del sistema convenzionale e formulato raccomandazioni con l'obiettivo di garantire maggiore qualità e efficienza ai meccanismi nazionali di protezione dei diritti umani e all'azione della Cedu
14 maggio 2018
Detenzione di giornalisti e repressione della libertà di espressione: da Strasburgo un chiaro messaggio alla Turchia, ma verrà ascoltato?
Detenzione di giornalisti e repressione della libertà di espressione: da Strasburgo un chiaro messaggio alla Turchia, ma verrà ascoltato?
di Francesco Luigi Gatta
Con le due sentenze Şahin Alpay e Mehmet Hasan Altan del 20 marzo 2018, la Corte europea dei diritti dell’uomo dichiara la violazione da parte della Turchia del diritto alla libertà personale e alla libertà di espressione di due giornalisti posti in detenzione per aver espresso opinioni critiche nei confronti del governo. La Corte di Strasburgo va però oltre la vicenda dei due singoli ricorrenti, riconoscendo l’esistenza di gravi e diffusi problemi di rispetto dei diritti umani nell’ordinamento turco, soprattutto in riferimento alla libertà di esprimere il proprio dissenso, elemento che, si sottolinea con forza, rappresenta una caratteristica essenziale e irrinunciabile di una società democratica.
9 aprile 2018
Newsletter


Fascicolo 2/2018
L’ospite straniero.
La protezione internazionale
nel sistema multilivello di tutela
dei diritti fondamentali
Osservatorio internazionale
CGUE, pillole di giugno
CGUE, pillole di giugno
di Alice Pisapia
Le più interessanti pronunce della Corte del Lussemburgo emesse a giugno 2018
21 settembre 2018
Stati Uniti: le armi da fuoco, le stragi e un diritto da Far-West
Stati Uniti: le armi da fuoco, le stragi e un diritto da Far-West
di Elisabetta Grande
Qual è la fonte del diritto ad armarsi negli Stati Uniti? Un simile diritto è da sempre garantito ai cittadini americani? Quali ne sono i limiti? Esplorare la portata del diritto alle armi in quel Paese e le gravi conseguenze sulla vita e la morte di chi vi vive, significa capire le ragioni delle proteste dei tanti giovani americani per i quali quel diritto rappresenta una minaccia. Significa anche aver consapevolezza di quel che potrebbe accadere da noi qualora allargassimo le maglie della possibilità di armarci, come in base all’ultimo rapporto del Censis molti italiani parrebbero volere
12 settembre 2018
Il Conseil constitutionnel cancella il délit de solidarité… o no?
L’aiuto all’ingresso, al soggiorno e alla circolazione di stranieri irregolari nel territorio francese in una recente decisione del Conseil constitutionnel
Il Conseil constitutionnel cancella il délit de solidarité… o no? L’aiuto all’ingresso, al soggiorno e alla circolazione di stranieri irregolari nel territorio francese in una recente decisione del Conseil constitutionnel
di Sara Benvenuti
Può la solidarietà configurare un’ipotesi di reato? In Francia, se finalizzata a prestare aiuto all’ingresso o (fino a poco tempo fa) alla circolazione di stranieri irregolari, sì. Prende il nome, nel gergo comune, di délit de solidarité (o di délit d’hospitalité) ed è al centro di un’annosa vicenda giudiziaria che vede come protagonista, tra gli altri, Cédric Herrou, contadino francese divenuto da alcuni anni uomo-simbolo della difesa dei migranti in transito sulla Val Roia al confine con l’Italia. Sulla questione è intervenuta recentemente un’importante decisione del Conseil constitutionnel che, affermando il valore costituzionale della fraternità, sembra voler richiamare all’ordine il legislatore, imponendogli maggior cautela nel punire coloro che mossi da puro intento solidaristico prestano aiuto a stranieri irregolari sul territorio francese. Ma è realmente così?
7 settembre 2018
La Corte Edu attaccata, ieri e oggi. Di chi è la colpa?
La Corte Edu attaccata, ieri e oggi. Di chi è la colpa?
di Roberto Conti
La vicenda dell’evacuazione del campo rom di Camping River, attuata nonostante la sospensione disposta dalla Corte Edu in via d’urgenza, è l’occasione per una riflessione su una cultura giuridica sovranista che dimentica le ragioni che hanno portato gli Stati a creare una Corte europea pace di tutelare i diritti umani anche davanti ad azioni delle autorità nazionali. Un campanello d’allarme e un invito a cambiar strada
28 luglio 2018
Stato di diritto ed integrazione processuale europea. La Corte di giustizia ed il caso Polonia
Stato di diritto ed integrazione processuale europea. La Corte di giustizia ed il caso Polonia
di Gualtiero Michelini
Commento a prima lettura dell’attesa sentenza della Corte di giustizia del 25 luglio 2018, nel procedimento pregiudiziale d’urgenza su rinvio dell’Alta Corte irlandese nel corso di una procedura di esecuzione di un mandato di arresto europeo emesso dall'autorità giudiziaria polacca. La decisione della Corte di giustizia affronta le questioni, determinate dalle riforme attuate dal governo polacco in pregiudizio dell’indipendenza del sistema giudiziario, della rilevanza giuridica e dell’impatto sull’applicazione della normativa del mandato di arresto europeo dell'avvio, da parte della Commissione europea, della procedura di accertamento della violazione sistemica dei principi di indipendenza del sistema giudiziario e dello Stato di diritto in Polonia in relazione alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.
27 luglio 2018
CEDU, pillole di maggio
CEDU, pillole di maggio
di Alice Pisapia
Le più interessanti pronunce della Corte Edu emesse a maggio 2018
24 luglio 2018