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L’Europa dei diritti e le migrazioni. Le norme e la realtà
Osservatorio internazionale
L’Europa dei diritti e le migrazioni. Le norme e la realtà
di Elena Paciotti
responsabile dell’Osservatorio sul rispetto dei diritti fondamentali in Europa
Con la pubblicazione dell’intervento di Elena Paciotti al seminario su “L’Europa dei diritti e le migrazioni”, tenutosi alla Fondazione Basso il 15 maggio scorso, la redazione di Questione Giustizia on-line intende offrire ai lettori una serie di spunti di riflessione in vista delle elezioni del Parlamento europeo del 26 maggio 2019. I contributi che verranno pubblicati quotidianamente in questa settimana intendono porre in luce alcuni aspetti cruciali della posta in gioco e degli scenari europei che si apriranno con la nuova legislatura nell’Europa integrata dei diritti. Buona lettura!

Le norme

Credo si possa affermare che fanno parte della tradizione della nostra civiltà, mediterranea ed europea, la protezione del perseguitato e l’accoglienza dello straniero: ne abbiamo testimonianza fin dai poemi omerici e dalle tragedie greche. Ed è una tradizione che resiste nei secoli, anche se spesso violata, e non tradotta in norme giuridiche, sebbene già nel ‘500 il domenicano spagnolo Francisco de Vitoria affermasse il diritto dei conquistadores spagnoli ad evangelizzare, a commerciare e a diventare cittadini dei Paesi da loro raggiunti e occupati.

1. La situazione internazionale

È soltanto nella seconda metà del secolo scorso − quando gli orrori della guerra e la scoperta delle dimensioni dell’olocausto inducono a una nuova concezione del diritto, a quella che è stata definita la rivoluzione dei diritti umani – che si cerca, da un lato, di rifondare il diritto internazionale, imperniato sull’Organizzazione delle Nazioni Unite, istituita nel 1945 e la cui Assemblea ha approvato la Dichiarazione universale dei diritti umani firmata a Parigi il 10 dicembre 1948, e, dall’altro lato, di superare l’idea dell’onnipotenza del legislatore statale, fondando il moderno costituzionalismo, che cerca di affermarsi progressivamente anche a livello sovranazionale.

Così possiamo leggere all’art. 13, comma 2 della Dichiarazione universale che «Ogni individuo ha diritto di lascare qualsiasi Paese, incluso il proprio, e di ritornare nel proprio Paese» e, all’art. 14, comma 1, che «Ogni individuo ha diritto di cercare e di godere in altri Paesi asilo dalle persecuzioni». Si afferma dunque il diritto di emigrare ma non anche quello di immigrare, e si afferma il diritto di cercare asilo, ma non ancora quello di ottenerlo.

A questo secondo problema, quello del diritto all’asilo, saranno date diverse soluzioni: sia livello internazionale, a partire dalla Convenzione di Ginevra sullo statuto dei rifugiati del 1951, sia a livello europeo, sia nell’ambito dei diversi Paesi. Fra queste ultime, va ricordata l’amplissima previsione dell’art. 10, comma 3 della nostra Costituzione, secondo cui «Lo straniero, al quale sia impedito nel suo Paese l’effettivo esercizio delle libertà democratiche garantite dalla Costituzione italiana, ha diritto d’asilo nel territorio della Repubblica secondo le condizioni stabilite dalla legge». Previsione rimasta a lungo totalmente inattuata − a parte la ratifica nel 1954, con efficacia limitata, della citata Convenzione di Ginevra − fino alle parziali attuazioni della legge Martelli del 1990 (n. 39/90) e della Convenzione di Dublino dello stesso anno, ratificata nel 1992. Seguiranno le successive normative degli anni 2000, in gran parte conseguenti alle direttive europee, da ultimo però modificate in senso restrittivo, quando non apertamente violate, dalle disposizioni dell’attuale governo [1].

Ma qui ci occupiamo di migrazioni, e una soluzione al problema del diritto di immigrazione non è ancora stata trovata.

A livello internazionale non esiste una normativa generale sull’immigrazione, ma solo una congerie di fonti che riguardano il divieto di discriminazione e, più in generale, la protezione dei diritti umani. Vi sono poi: una Convenzione Onu sui diritti dei lavoratori migranti e dei membri delle loro famiglie, del 1990, entrata in vigore nel 2003, non ratificata dall’Italia né dalla maggior parte dei Paesi occidentali, e due Convenzioni dell’OIL (Organizzazione internazionale del lavoro) la n. 97 del 1949 con le successive Disposizioni integrative e la n. 143 del 1975, ratificate dall’Italia nel 1981. Vi sono inoltre due protocolli aggiunti alla Convenzione delle Nazioni Unite contro la criminalità organizzata transnazionale, l’uno «sulla prevenzione, soppressione e persecuzione del traffico di esseri umani, in particolar modo donne e bambini» entrato in vigore il 25 dicembre 2003, l’altro «contro il traffico di migranti via terra, via mare e via aria», entrato in vigore il 28 gennaio 2004, entrambi ratificati dall’Italia nel 2006.

Grande importanza hanno assunto in anni recenti in questo settore − in relazione al gran numero di richiedenti asilo e di migranti provenienti dal Medio Oriente e dall’Africa che cercano di attraversare il Mediterraneo – le «leggi del mare», contenute non solo nel nostro Codice della navigazione, ma soprattutto nelle convenzioni internazionali [2], che impongono l’obbligo di garantire nel modo più sollecito il soccorso e lo sbarco in un luogo sicuro di chi si trovi in mare in situazione di pericolo.

Da ultimo, come è noto, anche perché è cronaca recente, nella Conferenza di Marrakech del 10 e 11 dicembre 2018 è stato ufficialmente adottato il Patto globale sulle migrazioni (Compact on Safe, Orderly and Regular Migration) promosso dall’Onu con la Dichiarazione di New York del 2016, in correlazione con gli obiettivi di sviluppo sostenibile del millennio pubblicati nell’Agenda 2030. Ferma restando la sovranità nazionale di ciascuno Stato nella definizione delle proprie politiche migratorie, si individuano comuni obbiettivi − nell’ottica di una equa condivisione delle responsabilità − che riguardano la tutela dei migranti (tutela della vita umana, riduzione della vulnerabilità, stigmatizzazione delle discriminazioni, etc.), la trasmissione delle informazioni riguardanti la mobilità, la prevenzione e il contrasto della tratta e del traffico di esseri umani, il contrasto all’immigrazione irregolare, la gestione integrata delle frontiere esterne e azioni tese a favorire lo sviluppo dei Paesi di origine. Si tratta evidentemente di un documento di soft law, un primo testo di definizione di un quadro di riferimento a livello mondiale, non giuridicamente vincolante, ma utile a sollecitare nuove normative o a indirizzare l’interpretazione delle norme vigenti. La sua elaborazione ha richiesto negoziati ai quali hanno partecipato sia l’Unione europea sia gli Stati membri dell’Unione, la cui volontà è stata espressa all’unisono dalla delegazione europea alle Nazioni Unite, salvo solo una posizione discordante dell’Ungheria, a seguito del suo rifiuto di ottemperare alle decisioni sui ricollocamenti obbligatori a favore di Italia e Grecia, deliberate dal Consiglio nel 2015. Ha quindi sorpreso negativamente, dopo il voto a favore del Patto di tutti gli altri Stati dell’Unione, il rifiuto di partecipare alla Conferenza di Marrakech del Governo italiano e dei Governi di Austria, Bulgaria, Estonia, Lettonia, Polonia, Repubblica Ceca e Slovacchia.

Questa, per cenni sommari, è la situazione internazionale. Passiamo ora alla situazione europea.

2. La situazione europea

La migrazione verso l’Europa e al suo interno è disciplinata da un corpus di norme composto da diritto nazionale, diritto dell’Unione europea, Convenzione europea per la salvaguardia delle libertà fondamentali e dei diritti umani, Carta sociale europea e da altri obblighi internazionali assunti dagli Stati europei. Negli ordinamenti nazionali si sono formati diversi complessi di norme in materia: il lavoratore migrante può essere quindi oggetto di differenti trattamenti giuridici, sia rispetto alla normativa sull’immigrazione, sia rispetto alle norme sull’acquisizione della cittadinanza, sia riguardo ai permessi di lavoro, i servizi sociali, l’alloggio, la previdenza.

La Convenzione europea dei diritti umani del 1950 (che, com’è noto, vincola i 47 Stati europei che l’hanno sottoscritta) si limita a dettare norme cogenti circa il rispetto dei diritti fondamentali di «ogni persona» indipendentemente dalla sua cittadinanza o provenienza, vietando qualsiasi forma di discriminazione, mentre il protocollo n. 7 del 22 novembre 1984 stabilisce precise garanzie procedurali contro illegittime espulsioni di stranieri.

A sua volta la Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea, divenuta giuridicamente vincolante dal dicembre del 2009, oltre ad affermare l’obbligo del rispetto dei diritti fondamentali (compresi i diritti sociali) di ogni individuo come tale e il divieto di discriminazione sotto qualsiasi profilo, ribadisce, oltre al diritto all’asilo come garantito dalle convenzioni internazionali, il divieto di espulsioni collettive e il divieto di estradizione quando esista il rischio di pena di morte, di tortura o di trattamenti inumani e degradanti.

Nell’ambito dell’Unione europea i Trattati vigenti prevedono che venga garantita:

- «l’assenza di qualsiasi controllo sulle persone, a prescindere dalla nazionalità, all’atto dell’attraversamento delle frontiere interne» e, insieme, «il controllo delle persone e la sorveglianza efficace dell’attraversamento delle frontiere esterne» (art. 77 TFUE) [3];

- venga adottata una politica comune dell’immigrazione per assicurare la gestione efficace dei flussi migratori, l’equo trattamento dei cittadini dei Paesi terzi, la prevenzione e il contrasto dell’immigrazione illegale e della tratta degli esseri umani (art. 79 TFUE);

- venga sviluppata una politica comune in materia di asilo, di protezione sussidiaria e di protezione temporanea (art. 78 TFUE);

- tutte queste politiche siano governate dal principio di solidarietà e di equa ripartizione della responsabilità tra gli Stati membri (art. 80 TFUE).

Sebbene siano state emanate numerose direttive riguardanti gli immigrati − come quelle del 2003 sui lungo soggiornanti (2003/109/CE) e sul ricongiungimento familiare (2003/83/CE), del 2004 sui cittadini UE e loro familiari, del 2008 sui rimpatri (2008/115/CE), del 2009 sui lavoratori altamente qualificati (2009/50/CE) e sulle sanzioni ai datori di lavoro che impiegano stranieri irregolari (2009/52/CE) e, ancora, del 2011 sul procedimento unico per il permesso di soggiorno e di lavoro (2011/98/UE) − nessuna politica comune dell’immigrazione (e neppure dell’asilo) ispirata alla solidarietà è stata adottata, nonostante le proposte formulate dalla Commissione europea, e le risoluzioni adottate dal Parlamento europeo, in assenza di accordo dei governi degli Stati membri.

3. La situazione italiana

In Italia la normativa in materia di immigrazione è abbastanza recente: fino agli anni ’80 il fenomeno è stato sottovalutato e anche successivamente non è mai stato affrontato sulla base di una visione politica e ideale complessiva del rapporto del nostro Paese con gli stranieri che vi entravano per restarvi (come viceversa è avvenuto, secondo diverse “filosofie” che avevano, sia pure con alterni risultati, una loro coerenza sistematica, in Paesi di più antica immigrazione come Gran Bretagna, Francia, Germania). La legislazione italiana si è sviluppata in maniera caotica, a causa dei differenti orientamenti dei Governi in carica, e sotto il prevalente profilo emergenziale e dell’ordine pubblico, con l’apprezzabile eccezione del Testo unico del 1998, la cd. legge Turco-Napolitano, che prevedeva un sistema di quote di ingresso e un rafforzamento dei diritti dello straniero anche quanto alla possibilità del ricongiungimento familiare. Aspetti questi ultimi radicalmente mutati dalla successiva legge 189 del 2002, cd. legge Bossi-Fini, in un’ottica esclusivamente securitaria, che inaspriva fra l’altro le procedure di allontanamento, poi dichiarate parzialmente illegittime dalla Corte costituzionale nel 2004 (sentenze 222 e 223). Durante il secondo Governo Prodi, negli anni 2006-2008, la legislazione italiana ha subito importanti modifiche per recepire le direttive europee. Con il quarto Governo Berlusconi, negli anni 2008-2011 è stato di nuovo il turno di una politica fortemente restrittiva [4] culminata con la legge 94/2009, che introduce fra l’altro il reato di ingresso e soggiorno illegale (oltre a prevedere la possibilità di trattenere gli immigrati irregolari nei CIE, Centri di identificazione ed espulsione fino a 180 giorni, l’obbligo di versare un contributo per il rilascio del permesso di soggiorno, etc.). Successivamente, nel 2011 e nel 2012, si è data attuazione ad altre direttive europee, mentre il Governo non ha mai dato attuazione alla legge delega approvata Parlamento il 2 aprile 2014 per la depenalizzazione dell’ingresso e del soggiorno irregolari, cioè di un reato inutile e dannoso, che non fa che ingolfare senza senso i già oberati uffici giudiziari.

Il resto è cronaca dei nostri giorni. Basta ricordare il “Decreto sicurezza” del 28 novembre scorso, che cancella i permessi di soggiorno umanitari, trasformando decine di migliaia di rifugiati in immigrati illegali (“clandestini”); revoca la protezione umanitaria a chi commette reati; riduce l’accoglienza gestita dai comuni taglia il contributo all’accoglienza fornita da organizzazioni non governative, quasi questa fosse costituita soltanto dalla fornitura di un pasto e di un giaciglio: si calcola che così anche migliaia di italiani perdano il lavoro, fra cui medici, infermieri, mediatori culturali, insegnanti, psicologi, avvocati…

Voglio concludere ricordando che in questa sede ci siamo spesso occupati dei temi che riguardano le politiche europee dell’immigrazione e dell’asilo: da un lato le violazioni dei diritti umani delle persone migranti sono state pubblicamente documentate e censurate nel corso delle sessioni del Tribunale permanente dei popoli svoltesi dal dicembre 2017 al novembre 2018 a Palermo, Parigi, Barcellona e Londra, mentre specifici seminari hanno analizzato le provenienze dei migranti, le ragioni che li spingono a partire, come viaggiano, guardando al retroterra e all’intreccio di cause che spingono persone e gruppi in difficoltà a lasciare i Paesi di provenienza; d’altro lato, con le riflessioni pubblicate nei volumi La cooperazione allo sviluppo dell’Unione europea e dell’Italia. Il caso dell’Africa e Per una credibile politica europea dell’immigrazione e dell’asilo, abbiamo analizzato le politiche attuali e individuato proposte concrete per cominciare ad affrontare a livello europeo i problemi più urgenti. Faccio un unico esempio. La maggiore difficoltà che oggi si incontra per l’adozione di una comune politica europea in questo settore sta nel fatto che non vi è una vera competenza dell’Unione europea in materia, poiché le decisioni in materia di immigrazione richiedono l’unanimità dei governi dei Paesi membri dell’Unione, ciascuno dei quali bada unicamente agli interessi propri. In attesa che i cittadini europei prendano coscienza che non si può addebitare all’Europa la colpa di non governare in modo equo l’immigrazione − (come anche l’economia, la politica estera o la difesa) non essendovi un potere sovranazionale su questi temi, lasciati agli accordi fra i Governi − e decidano di affidare all’Unione, e in particolare al Parlamento europeo, i poteri necessari per decidere politiche comuni, sarebbe estremamente utile prevedere quanto meno che, ferma restando la libertà di ogni Stato membro di stabilire la quantità e qualità di immigrati da accogliere, si gestiscano insieme, tramite la Commissione europea, nei confronti dei Paesi di origine i flussi migratori. Si attuerebbe così il dettato del già citato art. 79 del Trattato FUE, che prevede testualmente che «venga adottata una politica comune dell’immigrazione per assicurare la gestione efficace dei flussi migratori», e consentendo, attraverso un insieme coordinato di iniziative, l’istituzione di consistenti canali di immigrazione regolare, che ridurrebbero significativamente i drammatici tentativi di immigrazione irregolare.

 



[1] Per un’esauriente analisi della situazione attuale del diritto d’asilo in Italia si veda: L'ospite straniero. La protezione internazionale nel sistema multilivello di tutela dei diritti fondamentali Questione Giustizia trimestrale, Fascicolo 2/2018:, http://questionegiustizia.it/rivista/2018-2.php

[2] Fra queste: la Convenzione internazionale per la salvaguardia della vita umana in mare (nota come: SOLAS, acronimo di Safety of life at sea), firmata a Londra nel gennaio 1914, a seguito del disastro del Titanic; la Convenzione internazionale sulla ricerca ed il salvataggio marittimo (nota come: SAR, acronimo di Search and rescue), firmata ad Amburgo nell’aprile 1979; la Convenzione delle Nazioni Unite sul diritto del mare (nota come UNCLOS acronimo di United Nations Convention on the Law of the Sea); che definisce i diritti e le responsabilità degli Stati nell'utilizzo dei mari e degli oceani, firmata a Montego Bay nel dicembre 1982. Per un’approfondita analisi della situazione attuale si veda Gli obblighi di soccorso in mare nel diritto sovranazionale e nell’ordinamento interno di Fulvio Vassallo Paleologo nel citato Fascicolo 2/18 di Questione Giustizia trimestrale, http://questionegiustizia.it/rivista/2018/2/gli-obblighi-disoccorso-inmare-neldiritto-sovranazionale-enell-ordinamento-interno_548.php.

[3] Trattato sul funzionamento dell'Unione europea, eur-lex.europa.eu

[4] Legge 125/2008: espulsione giudiziale anche per cittadini UE in caso di condanna alla reclusione per più di due anni, introduzione di una circostanza aggravante per reati commessi da stranieri irregolari, nuovi reati di procurato alloggio a stranieri irregolari; legge 160/2008: nuovi limiti al ricongiungimento familiare.

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