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L’independance du parquet, de la declaration de Medel, en janvier de 1993, a la Charte de Rome de dicembre de 2014
Leggi e istituzioni / ordinamento giudiziario
L’independance du parquet, de la declaration de Medel, en janvier de 1993, a la Charte de Rome de dicembre de 2014
di António Cluny
National Member for Portugal at Eurojust
Il contributo è stato pubblicato in italiano sul n.4/2014 della rivista trimestrale, in distribuzione in questi giorni
L’independance du parquet, de la declaration de Medel, en janvier de 1993, a la Charte de Rome de dicembre de 2014

1. Le débat sur le statut du ministère public (MP) demeure actuel,  totalement actuel.

Après l’élaboration au sein du Conseil de l’Europe de nombreux documents relatifs au statut des juges et quelques tentatives de cette institution de produire un texte cohérent et complet sur le parquet, on est enfin arrivé, le 17 décembre 2014, à la Charte de Rome, approuvée par le Conseil Consultatif des Procureurs Européens (CCPE).

Au point IV de cette Charte il est écrit : L’indépendance et l’autonomie du Ministère Public constituent un corollaire indispensable à l’indépendance du pouvoir judiciaire.

21 ans après la proclamation de ce principe par M.E.D.E.L. (Palerme, 16 Janvier 1993), dans un document intitulé «Eléments pour un Statut Européen de la Magistrature», on voit que les institutions européennes arrivent, exactement, aux mêmes conclusions.

Mais la formulation de MEDEL était, à mon avis plus juste, en ce qu’il était affirmé que l’autonomie du parquet «est un instrument fondamental de l’indépendance du pouvoir judiciaire», puisqu’il doit assurer l’égalité des citoyens devant la loi.  

En tout cas, la conclusion contenue dans le point IV de la Charte de Rome affirme d’une manière suffisamment claire, l’appartenance du MP à l’univers de l’ordre judiciaire, en refusant, en même temps, l’idée napoléonienne d’une institution de liaison entre l’exécutif et les tribunaux.

Elle situe, donc, le MP au sein du pouvoir judiciaire.

Celui-ci est, conséquemment, conçu par la Charte de Rome comme un pouvoir complexe et dialectique.

Pour être accompli, il a besoin d’une magistrature, indépendante et capable d’arbitrer, avec impartialité, les conflits que lui sont soumis : le juge.

Mais le pouvoir judiciaire a, aussi, besoin d’une autre magistrature indépendante,  chargée de l’initiative procédurale et compétente pour enquêter, avec objectivité, à charge et à décharge : le parquet.

Cette conclusion ne peut pas être envisagée comme une simple proclamation de principe : elle a, en effet, des conséquences importantes sur le plan de la conception et de l’organisation du MP.

Ainsi, ce sont précisément les résultats de la reconnaissance de ces concepts qui doivent être concrétisés, d’une façon adaptée, dans le statut du parquet.

 

2. S’il est vrai que le parquet, en tant qu’institution judiciaire, jouie déjà, dans certains pays, d’une indépendance (ou autonomie) vis-à-vis du pouvoir politique, il faudrait, néanmoins, également, concilier cette autonomie institutionnelle avec le respect pour l’autonomie et la responsabilité individuelles des procureurs.

Cette autonomie intellectuelle individuelle ne peut être accomplie totalement que si on accorde aux procureurs la  qualité de magistrat ou une équivalence.

C’est ce qui a été consacré, désormais, dans cette Charte de Rome d’une manière souple en raison de la diversité des systèmes européens.

Cette qualité de magistrat appropriée aux procureurs ne résulte pas d’une revendication corporatiste : elle découle de façon nécessaire et cohérente des compétences procédurales qu’ils doivent exercer. 

En effet, parler des procureurs comme magistrats, se fait en ayant présent à l’esprit les pouvoirs et compétences dans le champ procédural que la nouvelle vague des Codes de Procédure Pénal accorde au MP.

Ce nouveau paradigme de Codes de Procédure Pénale régit, en général, en Europe - sauf les exceptions bien connues telles que la France et l’Espagne –  le procès pénal.

Ces nouveaux codes européens de procédure pénale, de nature essentiellement accusatoire, ont eu, en conséquence, besoin de penser le parquet comme une autorité judiciaire distincte du juge, donc comme une magistrature différente mais appartenant, elle aussi, à l’ordre judiciaire.

Les membres du parquet ont pu, ainsi, recevoir de la loi procédurale des compétences de nature objectivement judiciaire : des compétences qui, fût-ce à titre provisoire, peuvent porter atteinte aux libertés individuelles.

De même que les mesures restrictives les plus graves touchant aux libertés individuelles ne peuvent qu’être confiées aux juges des libertés, la direction de l’enquête criminelle, ne peut être conçue sans que le procureur exerce ses fonctions en les subordonnant à des critères pré-prédéterminés garantissant l’accomplissement de la justice.

Ainsi le procureur doit agir, toujours, avec objectivité ;  c’est le seul principe capable d’assurer l’égalité des citoyens devant la loi.

Il doit agir, aussi, en soupesant la gravité et la proportionnalité des mesures prises pendant l’enquête, de telle manière que les garanties constitutionnelles puissent être effectivement respectées.

C’est précisément en raison de l’exigence de cette protection à caractère judiciaire que, dans la plupart des pays européens, la direction des enquêtes criminelles est confiée au parquet et non à la police en raison de l’appartenance du parquet á l’ordre judiciaire.         

Pour accomplir, en tant qu’autorité judicaire, les tâches qui lui sont confiées par les codes, les membres du parquet doivent, en conséquence, jouir des garanties et d’une autonomie intellectuelle personnelle identiques à l’indépendance qui est accordée aux juges.  

 

3. Les problèmes du statut du parquet deviennent plus évidents si l’on prend conscience de l’importance de la confrontation de cette sérieuse et indispensable indépendance individuelle de chaque procureur dans la conduite d’une enquête particulière avec la traditionnelle organisation hiérarchique du MP.

Au-delà, il s‘agit, aussi, d’un problème d’organisation interne.

Il faut être attentif aux défis résultant des nécessités des investigations en matière de criminalité moderne et plus complexe.

Comment concilier la responsabilité individuelle – et ainsi la transparence de l’action du magistrat titulaire de la direction de l’enquête – avec les exigences de la formation des « task force » (« forces opérationnelles »), spécialisées, où, nécessairement, les procureurs travaillent collectivement?

En plus, si on peut concevoir l’importance croissante de l’organisation centralisé de parquets dédiés, au niveau national ou régional, à certaines activités illégales et délits spécifiques, comment peut-on coordonner la compétence matérielle de ce genre de parquets spécialisés avec les compétences territoriales traditionnelles du Parquet ?

En effet, ce genre d’organisation, si elle n’est pas bien et préalablement définie,  peut conduire à un manque apparent d’objectivé dans l’attribution des dossiers au sein du parquet.

Il y a donc tout un complexe de problèmes qui touchent non seulement à la question de l’autonomie du parquet vis-à-vis du pouvoir politique, mais, encore, à celle de son organisation interne et de ses rapports avec la juridiction.

Dans les pays où il existe une hiérarchie globale et centralisée du parquet, l’organisation de cette pluralité d’enjeux semble plus facile.

Mais ce n’est qu’une apparence ; dans ce cas, en effet, subsistent d’énormes problèmes et, parfois, les soupçons de subjectivité ou de partialité procédurales se font sentir d’une manière encore plus grave.

En réalité, quand un parquet est organisé de façon pyramidale et soumis à une hiérarchie centrale ce genre de soupçons subsistent, même quand le Procureur General est constitutionnellement indépendant.    

Mais il faut, aussi, penser aux problèmes de légitimité dans l’organisation interne des services du parquet dans les pays dotés d’une organisation non totalement pyramidale, étant à la fois, et partiellement, hiérarchisée et décentralisée.

Qui va décider, et selon quels critères, de la distribution des affaires ainsi que de l’affectation des moyens – toujours limités - d’investigations?

 

4. Les principes consacrés dans la Charte de Rome essayent, évidemment, de donner des bonnes réponses à beaucoup de questions, mais, naturellement, ils ne peuvent qu’aider à esquisser l’architecture d’un statut plus indépendant du parquet.

Cette Charte constitue un progrès très sensible dans la conception du parquet, mais pour que sa finalité puisse être totalement accomplie, doivent être également mises en œuvre d’autres approches d’un cadre légal du parquet.

La meilleure manière de contrôler les délicates implications de l’organisation - toujours élastique - du parquet consiste à concevoir, non seulement un statut d’un MP vraiment indépendant, mais aussi, toute une confluence de dispositions relatives à son intervention avant et pendant l’enquête, en ce compris, nécessairement, les règles du procès.

Il faut, en effet, «publiciser» l’action procédurale du parquet, de telle sorte que tous les choix du MP pendant l’enquête deviennent - au moins après la phase d’accusation publique - plus transparents et contrôlables par les parties.

Je parle, clairement, de la transparence des ordres et des instructions hiérarchiques qui, d’une manière ou d’une autre, peuvent influencer la marche du procès et son issue.

Certes, on peut reconnaitre leur utilité, notamment quand on est en présence d’investigations complexes et intriquées ainsi que d’enquêtes sur des activités criminelles perpétrées sur un vaste territoire et dans des circonscriptions judiciaires différentes, cependant, il faut aussi avoir présent à l’esprit qu’elles peuvent déterminer la direction et le sens de la conclusion des enquêtes.

Donc, la transparence  de l’exercice hiérarchique doit être une exigence, et cette intervention, quand elle peut avoir des implications procédurales directes, ne peut qu’être réglée par le Code de Procédure Pénale.

L’existence d’une espèce de code de procédure parallèle et opaque fondé sur des règlements internes au parquet et inconnus des autres sujets procéduraux, me paraît inadmissible.

L’organisation et les critères d’intervention du parquet – même en présence d’un parquet soumis au principe de la légalité des poursuites - doivent être préalablement débattus et publiés.

   

5. Sur un autre plan - celui-ci plus statutaire - il faut, aussi, savoir distinguer clairement les compétences du CSM – quand il existe - des compétences de la hiérarchie du parquet.

D’un côté, il faut que le Conseil, sans s’immiscer dans les tâches et la responsabilité de la hiérarchie, puisse contrôler effectivement l’objectivité des critères de son intervention.

Pour atteindre cet objectif, il est nécessaire de définir, spécifier et clarifier les compétences du Conseil, de manière à ce qu’il ne puisse intervenir d’aucune manière dans le délicat équilibre des rapports de la hiérarchie avec les procureurs.

Naturellement, ici on doit distinguer les systèmes avec ou sans hiérarchie centralisée.

Caractériser et préserver les exigeantes compétences de contrôle du CSM en les distinguant nettement des compétences d’intervention de la hiérarchie est, en tous cas, fondamental.

On n’a pas besoin d’un amalgame de pouvoirs qui se neutralisent et empêchent, en même temps, de savoir qui a vraiment pris des décisions au sein d’une enquête.

Les magistrats et les citoyens ont, vraiment, besoin de savoir qui est qui dans le procès et dans la prise de décision au sein des enquêtes ; concomitamment, ils doivent savoir que l’exercice des compétences des procureurs est orienté uniquement par des critères objectivables de stricte légalité, et en fonction des besoins du service rationnels et contrôlables.

L’indépendance du parquet exige la possibilité de responsabilisation des magistrats des différents rangs de la hiérarchie et celle-ci peut être effective seulement si on parvient à distinguer, nettement, ceux qui ont, vraiment, pris les décisions procédurales.

 

6. Pour finir, il faut envisager aussi une autre question.

Même avec les progrès préconisés par les documents du CCJE et du CCPE du Conseil de L’Europe  à propos de l’indépendance des magistratures, on peut vérifier que les modèles d’organisation et les degrés de garanties des magistrats ainsi que celles des citoyens devant la justice restent très différents au niveau européen.

Au sein de l’UE subsistent encore des degrés différents d’indépendance des systèmes de justice et surtout du parquet.

Quant aux pays qui veulent entrer dans l’UE on peut constater le même phénomène : le niveau et l’effectivité de l’indépendance sont bien souvent discutables.

En plus, certains pays ayant adhéré à l’UE ont -comme le Parlement Européen l’a noté - régressé sur le plan de l’indépendance de la Justice.

La coopération judiciaire au niveau européen fondée sur la confiance mutuelle et la reconnaissance des décisions  judiciaires exige, nécessairement, une confluence de statuts des magistrats et spécialement du parquet.

Comme MEDEL l’a souligné, en Novembre de 2013, pendant les Assises de la Justice (Conférence organisée par la Commission Européenne), sans la définition de standards communs et vérifiables concernant l’indépendance de la Justice, la confiance mutuelle n’existera pas en réalité entre les différents systèmes judiciaires.

La préoccupation existant en ce moment au niveau de l’UE avec la protection des données personnelles dans le cadre de la coopération judiciaire, bien que sérieuse, ne peut que devenir « pure poésie », si elle n’est pas vraiment accompagnée d’une véritable attention à l’indépendance du pouvoir judiciaire de chaque pays qui recueille et organise ces informations.

Si l’indépendance de la Justice n’est pas assurée, il me semble difficile de croire en même temps dans l’effectivité des systèmes de contrôle des « data » existants en parallèle.

En effet, on peut garantir, plus au moins, un contrôle sur les données fournis par le système de justice dont les bases de données sont  organisés légalement, mais on n’arrivera jamais à contrôler les données issues de systèmes secrets et affectés à des usages interdits par la loi et les conventions internationales.

La démocratie est basée sur la séparation des pouvoirs.

L’UE peut coopérer seulement avec des régimes qui garantissent les règles basiques du respect de la démocratie et des droits de l’homme.

Même les préoccupations relatives à la sécurité des sociétés des différents pays ne doivent pas déroger à ces exigences. 

La coopération judiciaire doit être le reflet des principes de coopération internationale adoptés, à ce sujet, par l’UE.

A l’heure où l’on discute de la révision du règlement de l’Eurojust et des accords de coopération conclus entre cette institution européenne et des pays tiers, il faut insister sur l’inscription du principe de l’indépendance de la justice comme une condition essentielle à la coopération judiciaire.

Mais, pour que la Justice puisse être vraiment indépendante et pour qu’elle puisse assurer l’égalité des citoyens devant la loi il faut, aussi, construire un parquet indépendant au niveau des pays européens.

 

La Haye, 23/1/2015

        

 

 

       

 

24 luglio 2015
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