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La bonifica dei siti contaminati tra disciplina amministrativa, tutela penale e norme sovranazionali (attese)
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La bonifica dei siti contaminati tra disciplina amministrativa, tutela penale e norme sovranazionali (attese)
di Giulia Naldi
praticante avvocato, Foro di Bologna
La questione delle bonifiche dei siti contaminati, di estrema rilevanza ambientale ed economica, viene affrontata sula base di norme nazionali stratificate, complesse, che rispondono a finalità diverse; mentre si attendono chiare norme europee per la tutela del suolo

In Italia la crescita industriale nel secondo dopoguerra è stata rapida e tumultuosa, il bisogno di ricostruire e di crescere, le potenzialità che si aprivano erano tali da indurre a praticare un modello di sviluppo poco incline alla tutela ambientale e della salute, con una certa condivisione anche da parte del mondo del lavoro. Ciò anche quando fu sufficientemente chiaro che quel tipo di industrializzazione avrebbe portato a dei problemi ambientali. Ne sono un esempio tangibile il petrolchimico di Porto Marghera, l’Ilva, Gela e tanti altri insediamenti industriali.

Questo tipo di industrializzazione ha portato il nostro Paese ad ereditare molti siti pesantemente inquinati. In Italia tuttora i Siti di interesse nazionale (SIN) sono 40, ai quali si aggiungono numerosi siti di interesse regionale, come i poli petrolchimici di Ferrara e Ravenna.

Il sopraggiungere della crisi e il conseguente abbandono di parte di queste attività, anche per la delocalizzazione in altri Paesi dovuta ad una competizione globale pesantissima, ha peggiorato la situazione, in quanto di fronte ad attività dismesse le condizioni economico-finanziarie per la bonifica sono divenute difficilissime. In questa situazione spesso i comuni si trovano i siti inquinati senza avere un interlocutore reale al quale imporre il ripristino dei luoghi e la bonifica.

Per questo è importante adottare comportamenti incisivi che affrontino i problemi con la flessibilità necessaria ad interloquire con tutti i protagonisti in grado di portare avanti i processi di bonifica, in una logica di rivalutazione, anche economica, dei luoghi.

In diversi casi le stesse fideiussioni che erano state chieste a garanzia della bonifica si sono rivelate non idonee o solo parzialmente in grado di far fronte ai costi da affrontare.

Proprio per questo il processo normativo deve essere accompagnato da un’azione strategica di governance che comprenda le diverse articolazioni dello Stato, gli enti di supporto e gli stessi protagonisti di carattere economico.

Un esempio dell’eredità scaturita dall’industrializzazione che ha caratterizzato il nostro Paese è il cosiddetto “Quadrilatero del Nord”, formato dai poli di Venezia-Porto Marghera, Mantova, Ferrara e Ravenna.

Si tratta di insediamenti nei quali per numerosi decenni sono state svolte attività industriali nei settori della chimica e della petrolchimica, col tempo evolute in attività a minor impatto ambientale oppure semplicemente cessate. Ne è conseguita la presenza di numerosi siti inquinati e quindi la necessità di operazioni quali la messa in sicurezza e la bonifica.

Quelli italiani sono solo una parte dei 300.000 siti potenzialmente contaminati in Europa, anche se è difficile fornire dei dati precisi in merito, poiché i singoli Paesi utilizzano tuttora definizioni differenti.

I singoli Stati per far fronte all’incremento dei pericoli per l’ambiente, hanno, adottato provvedimenti di diverso genere ed efficacia.

In Italia è stato adottato il Testo unico ambientale (d.lgs 152/2006), a cui in epoca recente hanno fatto seguito la legge n. 68/2015 sui delitti contro l’ambiente e la legge n. 132/2016, istitutiva del Sistema nazionale a rete per la protezione dell’ambiente (SNPA).

Intanto, pur a fronte di provvedimenti comunitari volti a far adottare agli Stati le misure più idonee a mettere in campo un’efficace tutela dell’ambiente, non è stata a tutt’oggi emessa una direttiva che identifichi un sistema unitario di tutela del suolo, fissando gli obiettivi da rispettare per i singoli Stati.

Nel 2006 l’Europa aveva fissato tra gli obiettivi principali in materia ambientale quello di incrementare la consapevolezza di proteggere il suolo, intensificandone anche la ricerca, di integrare le politiche nazionali e comunitarie su questo tema. Da questi obiettivi era scaturita la Direttiva quadro del 22 settembre 2006 COM (2006) 231 (che modificava la Direttiva 2004/35/CE), il cui scopo è di permettere la convivenza tra funzioni ecologiche, economiche sociali e culturali del suolo

Un grave problema è rappresentato dal fatto che l’identificazione dei valori soglia in Europa non è omogenea, poiché l’Ue non ha emanato alcuna direttiva relativa all’utilizzo dei siti contaminati, lasciando in tal modo ai singoli Stati libertà di delineare criteri differenti.

Nell’Agenda globale per lo Sviluppo sostenibile, adottata dall’Onu nel 2015, tra gli obiettivi strategici da raggiungere entro il 2030 rientra anche quello della protezione del suolo (Goal 15: «Proteggere, ripristinare e favorire un uso sostenibile dell’ecosistema terrestre, gestire sostenibilmente le foreste, contrastare la desertificazione, arrestare e far retrocedere il degrado del terreno, e fermare la perdita di diversità biologica»).

A livello europeo 450 associazioni hanno creato la rete libera e aperta “People4Soil”, che chiede all’Unione europea di proteggere il suolo da cemento, inquinamento e interessi speculativi; si tratta dell’iniziativa dei cittadini europei (ICE), importante strumento di democrazia partecipativa attraverso cui i cittadini possono invitare la Commissione europea a presentare nuove proposte legislative. Per procedura la Commissione richiede un milione di firme da almeno sette Stati membri.

Il 10 ottobre 2017 sono state consegnate al Presidente del Senato le 82.000 firme raccolte dalla coalizione italiana (formata da ACLI, Coldiretti, FAI-Fondo Ambiente Italiano, INU-Istituto Nazionale di Urbanistica, Legambiente, Lipu, Slow Food, WWF e tante altre associazioni) della petizione “#Salvailsuolo”.

In Italia questa iniziativa si propone anche di sollecitare l’approvazione della legge nazionale per fermare il consumo di suolo e incentivare da subito la rigenerazione urbana e un’edilizia di qualità.

Il 12 maggio 2016 la Camera dei deputati ha infatti licenziato in prima lettura la legge sul contenimento del consumo di suolo e il riuso del suolo edificato (il 12 ottobre 2017 le Commissioni Ambiente e Agricoltura del Senato hanno adottato come testo base quello uscito dalla Camera).

Proprio la bonifica dei siti contaminati e la sua «restituzione ad usi legittimi» prevista dalle norme in materia può costituire un’alternativa al consumo di suolo per infrastrutture o impianti

Si è sviluppato dagli anni ‘80 ad oggi un filone di ricerca transnazionale sulla gestione dei siti contaminati promosso dall’Unione europea, che ha visto il passaggio da un approccio tabellare ad un approccio sostenibile. All’interno di tale passaggio si riscontra la nascita delle analisi di rischio negli anni ‘90, poi negli anni 2000 la consapevolezza che il risanamento è collegato alla funzione d’uso del sito, privilegiando quindi il controllo sul lungo periodo, fino ad arrivare ai giorni nostri in cui è stata raggiunta la consapevolezza di dover privilegiare il riutilizzo del suolo e lo sviluppo del territorio, attraverso analisi specifiche.

È dunque necessario trovare un equilibrio tra la tutela dell’ambiente, la salute umana e la limitatezza delle risorse complessivamente disponibili, considerato che il declamato principio “chi inquina paga” è di difficile applicazione pratica.

Nell’impianto normativo italiano è da citare l’art. 17 del d.lgs 22/1997 e quindi il suo regolamento attuativo Dm 471/99, nei quali per la prima volta la bonifica è stata definita in modo unitario a livello nazionale. Entrambi sono stati poi abrogati con l’emanazione del d.lgs 152/2006, che rappresenta la prima fonte normativa che offre la definizione di sito contaminato (l’art. 240 d.lgs 152/2006 contiene questa e altre definizioni chiave per l’applicazione delle procedure in materia di bonifica).

Il d.lgs 152/2006 mantiene il principio “chi inquina paga”, ma assegna all’analisi di rischio un ruolo cruciale, assente nel precedente decreto.

Si introduce un trattamento differenziato per siti in esercizio e siti dismessi.

La nuova normativa supporta la necessità che la bonifica sia il più possibile specifica e adeguata alla caratterizzazione del sito contaminato, produce inoltre l’importante distinzione tra soglia di contaminazione e soglia di rischio.

È stata poi emessa una serie di decreti, a partire dal 2011, nei quali risulta chiara la tendenza del Governo di favorire la reindustrializzazione e quindi il recupero dei siti dismessi. Gli obiettivi sono, quindi, ottenere tecnologie più innovative, semplificare le procedure e migliorare la convivenza tra le attività di bonifica e i siti in esercizio.

Il d.lgs 152/2006 ha peraltro il merito di aver definito due livelli di concentrazione soglia degli inquinanti da prendere in considerazione nelle matrici ambientali e stabilito due diverse modalità di intervento. Identifica quindi le concentrazioni soglia di contaminazione (CSC), superati i cui valori occorre svolgere una caratterizzazione del sito; le concentrazioni soglia di rischio (CSR), con le quali si delineano i livelli di contaminazione residua accettabili sui quali impostare gli interventi di messa in sicurezza e/o di bonifica e che sono identificate caso per caso mediante la procedura di analisi di rischio sanitario ambientale sito specifica. Il d.lgs 152/2006 ha inoltre introdotto una nuova definizione di sito contaminato. Un sito è contaminato quando risultano superati i valori CSR determinati mediante la procedura di analisi di rischio. Un sito può essere invece potenzialmente inquinato se uno o più valori di concentrazione delle sostanze inquinanti, rilevati nelle matrici ambientali, superano i valori CSC, prima di effettuare l’analisi di rischio sanitario e ambientale specifica del sito. Se la contaminazione rilevata nelle matrici è di livello inferiore ai CSC, o se la contaminazione è superiore ma comunque inferiore ai valori CSR rilevati a seguito di analisi di rischio sanitario e ambientale sito specifica, il sito non è contaminato.

Nella situazione anteriore all’emanazione della legge n. 68/2015, si avvertiva peraltro la carenza di una tutela penale, rispetto a eventuali attività illecite relative alle bonifiche, che si fondasse sul concetto di “bene ambiente”.

Erano previste numerose ipotesi di reati contravvenzionali, specialmente nel d.lgs 152/2006, volte esclusivamente a punire le violazioni di normative tecniche; né ha avuto maggiore incisività la contravvenzione di “omessa bonifica” di cui all’art. 257, d.lgs 152/2006, di limitata applicazione giurisprudenziale.

Nello stesso periodo, finalizzata ad imporre agli Stati membri uno standard minimo di tutela penale, è intervenuta la Direttiva 2008/99/CE, il cui articolo 3 afferma che le condotte devono essere punite qualora «provochino o possano provocare il decesso o lesioni gravi alle persone o danni rilevanti alla qualità dell’aria, alla qualità del suolo o alla qualità delle acque, ovvero alla fauna o alla flora». Il legislatore europeo, nel delineare le fattispecie di reato che devono essere punite, intende pertanto recuperare il concetto di evento di danno. Impone inoltre agli Stati membri, all’articolo 5, di individuare sanzioni penali «efficaci, proporzionate e dissuasive». Significativa è anche la possibilità che introduce l’articolo 6 della stessa direttiva di dichiarare responsabili di reati contro l’ambiente le persone giuridiche.

Un coerente passaggio normativo, a livello di legislazione ambientale, in Italia è stato messo in campo con l’emanazione della legge n. 68/2015 in vigore dal 29 maggio 2015, che introduce nel codice penale un autonomo titolo dedicato ai delitti contro l’ambiente, il titolo VI-bis.

Il concetto di tutela dell’ambiente, e quindi del bene ambiente, grazie a questo testo normativo, non è più astratto, svincolato dal diritto alla salute pubblica, ma è delineato come bene strettamente connesso alla persona umana, e quindi ai diritti della stessa; il bene giuridico ambiente è descritto all’interno di questa legge nei suoi singoli elementi ossia con riferimento alle acque, all’aria, a porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo, agli ecosistemi, alla biodiversità, anche agraria, della flora e della fauna.

I suoi obiettivi principali possono essere riconosciuti nell’inasprimento della repressione degli illeciti più offensivi per l’ambiente, nell’incremento dell’efficacia preventiva della disciplina penale, anche mediante il procedimento delle prescrizioni delle contravvenzioni ambientali, e l’introduzione di nuovi strumenti premiali.

La legge n. 68/2015 introduce il reato di omessa bonifica all’art. 452-terdecies cp prevedendo la pena alla reclusione da uno a quattro anni e la pena pecuniaria (da 20.000 a 80.000 euro) non solo per chi non provvede alla bonifica, essendovi obbligato per legge, per ordine del giudice o di autorità pubblica, ma per chi non provvede al ripristino o al recupero dello stato dei luoghi. La natura dolosa è elemento essenziale per l’applicazione dell’art. 452-terdecies cp.

Un significativo rilievo si trova in una delle relazioni approvate in questa legislatura dalla Commissione bicamerale d’inchiesta sul ciclo illecito dei rifiuti e gli illeciti ambientali, quella sul “Quadrilatero” della chimica del Nord:

«Sul tema delle bonifiche è altresì destinata ad incidere l’introduzione del delitto di cui all’articolo 452-terdecies codice penale, avvenuta con la legge 22 maggio 2015, n. 68. La natura di delitto e la necessità di corretta individuazione in termini di responsabilità soggettiva impongono naturalmente una dovuta adeguatezza degli organismi di controllo e delle polizie giudiziarie, così come l’orientamento all’esito processuale finale sin dai primi atti di indagine; senza dimenticare che la norma in questione si colloca in un impianto normativo complessivo mediante il quale, in particolare con i reati di evento di cui agli artt. 452-bis, 452-ter e 452-quater del codice penale sono punite anche le conseguenze dannose sull’ambiente. La maggiore gravità del delitto ora introdotto e la discontinuità di tipo di illecito rispetto all’articolo 257 decreto legislativo n. 152 del 2006 costituiscono un deterrente a condotte ostative, ferma restando la necessità, da parte degli enti pubblici coinvolti, di valutare correttamente – anche nella prospettiva della segnalazione di eventuali notizie di reato – lo sviluppo dei procedimenti amministrativi per le bonifiche».

Dal 2000 al 31 maggio 2017 sono stati emanati 257 decreti di approvazione di progetti di messa in sicurezza operativa/bonifica e 190 di autorizzazione all’avvio di interventi di bonifica d’urgenza; di particolare significato è il legame tra bonifica e reindustrializzazione ex art. 252-bis del d.lgs 152/2006. Questa norma consente ai responsabili di una contaminazione e ad altri soggetti interessati ad investire su un SIN, di stipulare accordi di programma con le amministrazioni interessate al fine di adottare un progetto integrato di bonifica e quindi di riconversione in senso industriale dell’area. Tali accordi di programma sono stati stipulati anche in aree non SIN ma di rilevanza regionale, tra le imprese interessate e le istituzioni locali, come nelle aree dei petrolchimici di Ferrara e di Ravenna. Le bonifiche di tali siti si caratterizzano per la particolare efficacia e rapidità con cui sono state condotte. Pertanto, lo strumento degli accordi di programma e anche l’individuazione di un interlocutore unico facilitano il processo di bonifica, rispetto ad altre situazioni del Paese dove non sono stati adottati questi strumenti.

Nonostante i passi in avanti che sono stati fatti esiste tuttora in Italia una sorta di frammentazione nelle azioni di bonifica; manca inoltre una visione strategica unitaria tra i Paesi europei, sostenuta da norme comunitarie.

«Da un punto di vista economico, le attuali politiche ambientali non creano un contesto stabile e favorevole agli investimenti in materia ambientale, generano inutili costi amministrativi e creano un contesto disomogeneo per le attività imprenditoriali» [1].

A normativa vigente il problema risiede nella gestione delle procedure e nella mancanza di collaborazione tra gli enti e i soggetti coinvolti. Lo dimostrano i risultati oggettivamente positivi raggiunti nei casi in cui sono stati stabiliti accordi di programma, come nei poli di Ferrara e di Ravenna, che hanno visto una concertazione e quindi un’azione unitaria di tutti i soggetti coinvolti, dall’imprenditoria agli enti amministrativi.

Gli effetti delle attività antropiche, capaci di produrre un danno all’ambiente, difficilmente sono completamente riassorbibili. Questa consapevolezza non deve sminuire l’attività di bonifica, ma deve far comprendere quanto sia essenziale il lavoro da parte di tutti gli enti coinvolti (senza dimenticare la prevenzione, sia a livello normativo che sociale e di informazione, rispetto a “nuovi” fenomeni di inquinamento).

Risulta determinante la modalità con cui viene svolta la funzione amministrativa, poiché se questa è efficace il ruolo del diritto penale può diventare sussidiario, fino a servire quasi esclusivamente come orientamento per il comportamento dei cittadini, inducendoli a rispettare le regole dettate su temi complessi che interagiscono nella tutela dell’ambiente.

_________________

[1] D. Giacopetti, 20 anni di bonifiche, tra bilanci e prospettive, in Rifiuti - Bollettino di informazione normativa, n. 244-245 (11-12/16)

12 dicembre 2017
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