Magistratura democratica
Cronache fuori dal Consiglio
La modifica della disciplina sul rientro in ruolo dei componenti 
togati del Csm: una riforma poco trasparente
La modifica della disciplina sul rientro in ruolo dei componenti togati del Csm: una riforma poco trasparente
di Marco Dall'Olio
sostituto procuratore generale presso la Corte di cassazione
L'abrogazione dell'art. 30, comma 2, del dPR 26 settembre 1958 n. 916 − avvenuta a fine anno 2017 mediante inserimento di un comma all'interno della legge di bilancio dello scorso anno − ha privato i magistrati del necessario dibattito preventivo sull'argomento

Una recente delibera del Csm ha confermato il collocamento fuori ruolo di un magistrato presso la Presidenza del Senato della Repubblica quale «consigliere per gli affari giuridici e istituzionali anche di natura internazionale nonché, ove necessario, per lo svolgimento delle funzioni vicarie di direttore e coordinatore del gabinetto del Presidente del Senato».

La peculiarità del provvedimento è dovuta alla circostanza che la conferma fuori ruolo riguarda un componente uscente dell’organo di governo autonomo dei magistrati, transitato quindi da Palazzo dei Marescialli a Palazzo Madama senza soluzione di continuità.

Occorre chiedersi come mai ciò sia normativamente consentito ed anche se tale soluzione sia condivisibile, posto che essa ha generato, nelle mailing list associative e non solo, qualche malcontento.

Il rientro in ruolo dei magistrati componenti elettivi del Csm era regolato sino alla fine dell’anno scorso dall’art. 30, comma 2, del dPR 16 settembre 1958 n. 916.

La disciplina in origine neppure prevedeva espressamente che i magistrati fossero collocati fuori ruolo. Solo l’art. 8 della legge 3 gennaio 1981 n. 1, in ragione dell’incremento esponenziale del lavoro dell’organo di autogoverno, introdusse tale soluzione.

Fu poi il legislatore del 2002 − nell’ambito della riforma del sistema elettorale del Csm e della previsione di una riduzione del numero dei relativi componenti − ad introdurre un limite alla nomina ad un ufficio direttivo o semidirettivo o ad una nuova collocazione fuori dal ruolo organico della magistratura per i consiglieri uscenti.

L’art. 13 della legge 44 del 28 marzo 2002 ha infatti così modificato l’art. 30, comma 2, del dPR 16 settembre 1958 n. 916: «Prima che siano trascorsi due anni dal giorno in cui ha cessato di far parte del Consiglio superiore della magistratura, il magistrato non può essere nominato ad un ufficio direttivo o semidirettivo diverso da quello eventualmente ricoperto prima dell'elezione o nuovamente collocato fuori del ruolo organico per lo svolgimento di funzioni diverse da quelle giudiziarie ordinarie. La predetta disposizione tuttavia non si applica quando il collocamento fuori del ruolo organico è disposto per consentire lo svolgimento di funzioni elettive».

Va subito detto che tale disposizione suscitò all’epoca forti perplessità. Qualcuno sostenne addirittura che essa potesse essere tacciata di incostituzionalità, poiché creava una indebita disparità di trattamento tra i consiglieri togati e il resto della magistratura ordinaria.

Di quel dibattito vi è traccia nel parere reso dal Csm ai sensi dell’art. 10 della legge 195 del 1958 in data 22 giugno 2006 avuto riguardo al ddl poi sfociato nella legge n. 269 del 2006.

Nel testo originario di quel disegno era previsto che sino al 28 febbraio 2007 trovasse applicazione la disciplina previgente dell’art. 30. In quello entrato in vigore non è invece stata introdotta tale “sospensione”, cosicché il novellato art. 30 ha trovato concreta applicazione ai consiglieri togati di cui al quadriennio 2002-2006.

La risoluzione del Csm stigmatizzava la norma introdotta nel 2002, tuttavia riteneva che lo strumento della moratoria non fosse il più corretto, più consona essendo una integrale riscrittura della disciplina.

Anche nel 2010 l’applicazione della norma ha trovato resistenze. La proposta di legge n. 3143 del maggio di quell’anno, presentata da alcuni onorevoli alla Camera dei Deputati, era nel senso della abrogazione di qualsiasi divieto, per i consiglieri uscenti, di ottenere incarichi direttivi o semidirettivi e nuovi incarichi fuori ruolo, con il solo limite secondo cui «in ogni caso il componente uscente non può ricoprire uffici direttivi e semidirettivi, qualora abbia partecipato alla deliberazione a seguito della quale tali uffici sono divenuti vacanti».

Tale disegno di legge non ha però avuto seguito e la disposizione di cui all’art. 30 è stata concretamente applicata anche alla consiliatura 2006-2010.

Al termine della consiliatura 2010-2014, in sede di conversione del decreto legge 24 giugno 2014 n. 90 denominato Misure urgenti per la semplificazione e la trasparenza amministrativa e per l'efficienza degli uffici giudiziari, è spuntato un comma 1-bis dell’art. 2 concernente gli incarichi direttivi ai magistrati, che così recitava: «Al terzo periodo del secondo comma dell’articolo 30 del DPR 16 settembre 1958, n. 916, e successive modificazioni, le parole: ”Prima che siano trascorsi due anni” sono sostituite dalle seguenti: “Prima che sia trascorso un anno”».

Ai primi due tentativi, non riusciti, di bloccare la modifica introdotta, aveva quindi fatto seguito un terzo tentativo, non pubblicizzato né oggetto di richiesta di parere al Consiglio superiore, bensì frutto del lavoro di una manina”, per usare un termine recentemente divenuto di moda, che si era palesata al momento della conversione in legge del dl 90 del 2014, e che aveva ridotto della metà la durata del divieto.

Infine l’art. 1, comma 469, della legge 205 del 27 dicembre 2017 ha previsto che: «Al secondo comma dell'articolo 30 del decreto del Presidente della Repubblica 16 settembre 1958, n. 916, il terzo e quarto periodo sono soppressi».

La disposizione del 2002 è quindi definitivamente scomparsa dall’ordinamento giudiziario, e ciò senza un minimo di dibattito e di riflessione comune, semplicemente introducendo un emendamento alla legge di bilancio, frutto anch’esso, evidentemente, di una complice manina”.

Sul punto rilevano le parole del proponente l’emendamento, riportate in quei giorni dai principali quotidiani nazionali: «Io non ne sapevo nulla, me l’hanno proposto alcuni giudici, con la mediazione di qualche collega senatore, mi sono trovato d’accordo e ho sottoscritto anche questo emendamento, tra circa 150. Sinceramente ritenevo fosse inammissibile, perché è una norma ordinamentale che non ha nulla a che vedere con le spese dello Stato; non avrei certo fatto le barricate, ma è stato ammesso e approvato, per me va bene così».

Il racconto dei sedici anni della travagliata vita dell’art. 30, comma 2, consente di fare le seguenti considerazioni.

La norma sin da subito è stata oggetto di proposte di cambiamento, ma i tentativi di modifica hanno ottenuto successo solo allorquando sono “spuntati” in sede di approvazione di una norma per l’efficienza degli uffici giudiziari, o addirittura si sono “celati” − con uno stile tale da non renderli di immediata comprensione − all’interno di un comma della legge di bilancio.

La questione è rilevante anche perché, nel frattempo, per più di una ragione, l’atteggiamento di una parte dei magistrati e del mondo associativo nei confronti di tale disposizione è mutato.

Il Comitato direttivo centrale dell’Anm (di cui all’epoca facevano parte Unicost, Area e Magistratura indipendente) con un proprio comunicato del 13 gennaio 2018 stigmatizzava fortemente l’accaduto e invitava i consiglieri uscenti a non avvalersi della modifica normativa: «Senza nessuna preventiva interlocuzione con l’Anm e con il Csm, che pure, ai sensi dell’art. 10 legge n. 195 del 1958, svolge una funzione consultiva per le leggi in materia di ordinamento giudiziario ed amministrazione della giustizia, sono state abrogate tout court le previsioni contenute nel terzo e quarto periodo dell’art. 30 D.P.R. n. 916 del 1958, che stabilivano l’obbligatorio rientro in ruolo dei magistrati alla cessazione della carica di componenti del Csm nella sede di provenienza e nelle funzioni in precedenza esercitate, ponendo altresì il divieto, per i suddetti magistrati, di accedere ad incarichi direttivi o semidirettivi o di essere nuovamente collocati fuori ruolo prima del decorso di un anno dalla fine del mandato. L’Anm esprime forte dissenso rispetto alla scelta operata dal Legislatore, ritenendola errata nel metodo e nel merito e opaca nella genesi …  invita, altresì, i consiglieri uscenti e i candidati alle prossime elezioni del Csm a non avvalersi delle prerogative di cui alla modifica normativa».

I rappresentanti di alcune correnti si esprimevano più o meno nello stesso modo. E in tal senso scrivevano anche alcuni magistrati. La ragione è semplice. Una parte non indifferente della magistratura manifesta oggi una forte diffidenza nei confronti del Csm, e ciò per il timore di trattamenti di favore, per il rischio di strumentalizzazioni dell'incarico o anche solo per un sospetto in tal senso.

Senza voler seguire tale orientamento va comunque considerato un dato. Pochi giorni dopo l’abrogazione della norma sono stati in più sedi sottolineati i rischi della relativa abrogazione: il tempo pare avere dato ragione ai pessimisti.

Non sappiamo chi tale norma ha ispirato. È evidente però dalla ricostruzione poc’anzi fatta che è stata consapevolmente effettuata una scelta “opaca”, volta ad evitare un pubblico dibattito e a far sì che si parlasse della modifica solo a fatto compiuto.

Se è accaduto questo allora può ben sostenersi che, a differenza di ciò che dicono alcuni, sia necessario ridare fiato all’autogoverno e non ridurne l’importanza e le prerogative.

L’art. 10, secondo comma, della legge 195 del 1958 così recita: «(il Csm) dà pareri al Ministro sui disegni di legge concernenti l'ordinamento giudiziario, l'amministrazione della giustizia e su ogni altro oggetto comunque attinente alle predette materie».

Suggerisco che per il futuro il Csm pretenda che ogni modifica normativa che riguardi i magistrati e l’ordinamento giudiziario passi attraverso l’applicazione dell’art. 10 appena citato e che allorquando ciò non avvenga detta omissione sia oggetto di severa critica.

È infatti solo attraverso un percorso trasparente, nelle sedi deputate, previo dibattito di commissione e proposta di plenum, conoscibile da parte di tutti i magistrati mediante la messa all’ordine del giorno, che ciascuno esprime le proprie posizioni, manifesta il proprio pensiero, si espone politicamente e ne paga le conseguenze in termini di immagine.

Ho sempre pensato che la fine dell’associazionismo e la riduzione del potere del governo autonomo della magistratura, auspicate da taluno, altro non facciano che favorire vicinanze indicibili, percorsi obliqui, interessi personali. Che la fine dell’associazionismo e la contrazione del peso dell’autogoverno siano cioè tutt’altro che un antidoto alle cd. storture del correntismo.

Credo che il percorso seguito per l’abrogazione dei limiti alla messa in fuori ruolo dei consiglieri uscenti mi abbia dato ragione.

12 novembre 2018