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Osservatorio internazionale / giudici e PM in Europa e nel mondo
Un pubblico ministero dallo status malato
di Eric Alt
conseiller référendaire alla Cour de cassation. Membro del Syndicat de la magistrature, delegato presso MEDEL, Vice presidente d'Anticor
Il PM in Francia tra aspirazioni riformiste e immobilismo legislativo
Un pubblico ministero dallo status malato
La trahison", d'Isabelle Cochereau

Introduzione di MG Civinini

IL PUBBLICO MINISTERO IN FRANCIA. …. ovvero, l'erba del vicino non è sempre più verde (nell'immagine "La trahison", d'Isabelle Cochereau)

Spentisi i riflettori e stemperatasi l'effervescenza intellettuale creata dal "dibattito nazionale" su "La giustizia del 21° secolo" organizzato dalla Ministra della Giustizia francese nel primo scorcio del 2014, arriva per la magistratura e i cittadini del nostro vicino d'oltralpe il momento di verificare se il governo intenda veramente passare dalle altisonanti affermazioni di principio alle riforme studiate e invocate per rafforzare la fiducia dei cittadini nell'istituzione giudiziaria, nella sua imparzialità e indipendenza. Questione Giustizia propone un articolo di Eric Alt sullo status del Pubblico Ministero in Francia, cui la CEDU ha negato la qualità di autorità giudiziaria a causa della sua dipendenza dall'esecutivo.
L'autore ci racconta il percorso delle riforme (fin qui) mancate nonostante le commissioni di studi create e le proposte avanzate dagli eminenti giuristi che le hanno presiedute su nomina della Ministra. Quello che desta sconcerto è la completa assenza del Consiglio Superiore della Magistratura (che opera con due sezioni, una per i giudici ed una per i pubblici ministeri) dal dibattito sul futuro del Pubblico Ministero, dalle grandi commissioni ed elaborazioni, dalla scintillante conferenza. L'ultimo parere del Consiglio sui rapporti tra pubblico ministero e Ministro della Giustizia indirizzato al Presidente della Repubblica è del 1997 
Sorge spontaneo chiedersi come sia possibile una riforma che costruisca uno status di indipendenza esterna e autonomia interna per il Pubblico Ministero senza che il CSM ne sia attore principale e a pieno titolo; una tale manifestazione di debolezza istituzionale rischia di riflettersi sulla sua capacità di proteggere efficacemente la stessa indipendenza dei giudici.
Meraviglia infine che l'Europa, tanto severa quando deve valutare la qualità delle istituzioni giudiziarie dei suoi nuovi membri o dei Paesi in via di accesso, non sia in grado di offrire modelli efficaci da imitare tra i più vecchi Stati Membri dell'Unione.

* * * 

1. Un Pubblico Ministero dallo status malato. (LEGGI IN LINGUA ORIGINALE)

Alla fine del mandato di Nicolas Sarkozy, il pubblico ministero era in uno stato di "coma irreversibile" (v. Questione Giustizia, n. 2/2008, p. 147). Ma il problema e' più grave, e' tutta l'istituzione giudiziaria che è in sofferenza. Nel maggio 2008, il 63% dei cittadini aveva fiducia nella giustizia; a ottobre 2013 non erano che il 50% (Sondage IFOP realizzato il 3 e 4 ottobre 2013).

François Hollande, durante la sua campagna elettorale, aveva pronunciato parole severe: "se l'alternanza è tanto sperata, attesa .... è anche per vedere la Repubblica riconciliasi con la morale pubblica, e quindi con una giustizia indipendente e con uno Stato imparziale. ...Non è solo la Sinistra che domanda uno Stato imparziale, una giustizia indipendente, una Repubblica rispettata, sono tutti i cittadini consapevoli della sfida che attende una Nazione come la nostra." (Discours du 6 février 2012).

A partire dal 2012, sono stati lanciati dei grandi cantieri. Una conferenza per costruire un consenso sulla giustizia penale ha avuto luogo a febbraio 2013. I migliori esperti in materia penale sono intervenuti davanti a un "jury citoyen" e il rapporto che la conferenza ha prodotto propone riforme ambiziose per prevenire la recidiva e "punire in una società democratica" (Rapport du jury de consensus al Primo Ministro, 20 febbraio 2013).

L'Istitut des Hautes Etudes judiciaires ha pensato "la funzione del giudice nel XXI secolo". Si sottolinea l'illeggibilità attuale del processo giudiziario e si fa appello ad una riforma profonda della giustizia  (IHEJ, La prudence et l'autorité, l'office du juge au XXIème siècle   Rapporto alla Ministra della Giustizia, maggio 2013).

Un altro rapporto sul "giudice nel XXI secolo" conclude in particolare per la necessità di chiarire il ruolo della giustizia penale e di ritrovare una visione globale dell'azione penale. (P. Delmas-Goyon, le juge au 21ème siècle, un citoyen acteur, une équipe de justice, rapport à la ministre de la justice, décembre 2013 ).

Il vecchio Procuratore Generale della Corte di Cassazione, che aveva denunciato il coma irreversibile del Pubblico ministero in occasione del suo discorso in occasione dell'inaugurazione dell'anno giudiziario 2011, ritiene che è necessario "Rifondare il pubblico ministero". In questa prospettiva, formula ben 67 proposte (Refonder le ministère public, rapport àla Ministre de la Justice, novembre 2013).

I progetti per queste "grandi opere" sono stati discussi nel corso di una conferenza di due giorni, nel gennaio di quest'anno (La justice au 21ème siècle il cui programma si può leggere sul sito del ministero della Giustizia). Testimoniano di una grande ambizione: rifondare la giustizia, ricostruire l'istituzione giudiziaria per il secolo a venire.

Ma se le ambizioni sono alte, per il momento non hanno alcun effetto sulla realtà concreta. Il Pubblico Ministero mantiene il suo statuto precario. La riforma costituzionale che doveva mettere fine al potere del governo nelle nomine di Procuratori della Repubblica, Aggiunti e Sostituti è stata abbandonata. E la creazione di un procuratore anti - reati finanziari porta più confusione che progresso.

 

2.Un Pubblico Ministero in situazione precaria

Il rapporto 2012 della CEPEJ (Efficacité et qualité de la justice, Conseil de l'Europe, septembre 2012 ) dà la misura dei mezzi a disposizione del sistema di Procura in Francia. Nel 2010, si contavano nel nostro Paese tre Pubblici Ministeri ogni 100.000 abitanti, contro una media di undici PM per 100.000 abitanti negli altri Paesi aderenti al Consiglio d'Europa. Com'è logico, è in Francia che si registra il più alto numero di affari penali assegnati ad ogni PM, con più di 2500 fascicoli per PM contro una media di 615 casi negli altri Paesi del Consiglio d'Europa.

Numerosi sono i magistrati del Pubblico Ministero che chiedono di passare alle funzioni giudicanti. Il movimento inverso e' marginale. In occasione della tornata di trasferimenti attuata a settembre 2013, vi sono stati 158 candidati per 544 posti di procura. La conseguenza è che sempre più numerosi sono gli uditori nominati pubblici ministeri all'uscita dalla Scuola Nazionale della Magistratura - ENM. I procuratori sono un terzo della magistratura, ma circa la metà dei posti offerti alla fine della Scuola sono posti di procura.

Lo status del PM è precario. La teoria giuridica insegna che il Pubblico Ministero è il rappresentante della Nazione sovrana e che ha il compito di assicurare l'applicazione della legge e difendere gli interessi fondamentali della società. Il PM agisce nel nome della Repubblica. Ma ha il potere di valutare l'opportunità dell'esercizio dell'azione penale. E' per questo che dipende dal Ministro della Giustizia, perché solo il governo è politicamente responsabile della politica giudiziaria davanti al Parlamento.

Questa teoria permette anche di giustificare la nomina dei Procuratori della Repubblica da parte del Ministro della Giustizia. Il CSM si limita ad emanare un parere consultivo sulle nomine. Qualche volta, dei Ministri hanno rifiutato di seguire questo parere per favorire candidati politicamente loro più vicini. E i Procuratori Generali, nominati dal Consiglio dei Ministri, possono sempre essere trasferiti "nell'interesse del servizio".

In Europa il modello più vicino a quello della Procura francese è forse il suo omologo russo (Prokuratura). Nei due casi, l'organizzazione è piramidale, molto strutturata. Le iniziative prese dai singoli magistrati nell'esercizio delle funzioni sono controllate in dettaglio dalla gerarchia.

Ciò spiega perché la Corte Europea dei Diritti dell'Uomo abbia ritenuto che il PM francese non sia un'autorita giudiziaria, per mancanza d'indipendenza nei confronti dell'esecutivo (CEDU, Moulin c. Francia, 23 novembre 2010). La Corte di cassazione ne trae le conseguenze, in particolare per limitare il potere dei PM in materia di carcerazione preventiva (Cass., 15 dicembre 2010). Recentemente la Corte ha ritenuto che la geo-localizzazione (monitoraggio o controllo dinamico di una linea telefonica) non poteva essere decisa dal solo pubblico Ministero, senza l'intervento del giudice (Cass., 22 ottobre 2013).

3. L'abbandono della riforma costituzionale.

Per porre rimedio a questa situazione il Governo aveva sottoposto al Parlamento un progetto piuttosto modesto di riforma costituzionale (Projet de loi constitutionnelle de réforme du Conseil supérieur de la magistrature).

Il progetto non conferiva al Consiglio Superiore della Magistratura (CSM) il potere di proporre la nomina dei procuratori. Non trasferiva al CSM il potere disciplinare sui magistrati del pubblico ministero, potere di cui certi Ministri della Giustizia hanno fatto un uso molto politico. Non dava al Consiglio neppure il potere di decidere sul trasferimento d'ufficio di un Pubblico Ministero per esigenze di servizio. Ancora meno si trattava di rivedere la composizione della sezione del CSM che si occupa dei PM e che vede una sovra-rappresentazione della gerarchia, molto poco democratica.

Il progetto si limitava a subordinare le nomine a un parere conforme del CSM.

Ma questa riforma minimalista è stata abbandonata nel giugno 2013, perché una parte dei senatori della maggioranza si è alleata con l'opposizione per bloccarla. Gli avversari della riforma consideravano in particolare che il rafforzamento dell'autonomia del pubblico ministero imponeva di sopprimere il principio di discrezionalità dell'esercizio dell'azione penale a vantaggio di un'applicazione integrale del principio dell'obbligatorietà dell'azione. Il governo non ha alcuna intenzione di rivedere il principio di opportunità nell'esercizio dell'azione penale. Ciò nonostante che in dieci anni il tasso di "risposta penale" (cioè il rapporto tra numero di casi perseguiti e numero di casi risolti) sia passato dal 67 all'88%. Altrimenti detto, l'obbligatorietà dell'azione si applica in concreto, ma il principio di opportunità rimane e permette al governo d'intervenire nei procedimenti giudiziari.

Certo, l'attuale Ministra della Giustizia finora ha tenuto fede alla sua promessa di non interferire nella gestione dei casi, diversamente da quanto fatto dal suo predecessore. Con una circolare (circulaire du 19 septembre 2012), la stessa ha affermato che non sarebbe intervenuta nei casi individuali, e la legge 25 luglio 2013 ha soppresso una modifica molto discutibile del codice di procedura penale, intervenuta nel 2004, che prevedeva la possibilità per il Ministro di dare istruzioni in qualunque caso. Deve dirsi peraltro che questa legge ha anche dato base legale al dovere di comunicazione al Ministro di informazioni relative a tutti gli affari pendenti. E, in mancanza di una riforma costituzionale, un'altra maggioranza potrà rapidamente tornare alla situazione precedente.

 4. Il "procuratore finanziario", un alibi nella lotta contro le frodi.  

L'istituzione di un "Procuratore finanziario" e' la conseguenza di uno scandalo che ha sconvolto il governo nel 2013: la rivelazione che M. Cahuzac, Ministro per il bilancio e la lotta contro la frode fiscale, aveva un conto non dichiarato all'estero.

In questo caso, niente poteva essere rimproverato al Procuratore della Repubblica di Parigi, che aveva in carico il fascicolo. Un rapporto parlamentare ha perfino concluso che aveva fatto normalmente il suo lavoro (Commission d'enquête relative aux éventuels dysfonctionnements dans l'action du gouvernement et des services de l'Etat dans la gestion d'une affaire qui a conduit à la démission d'un membre du gouvernement).

Secondo l'opinione di tutte le organizzazioni professionali e delle associazioni per la lotta contro la corruzione, la creazione di un procuratore specializzato era inutile. In primo luogo, perché questo nuovo PM avrà una competenza concorrente con quella della Procura di Parigi. Diversamente detto, la Procura di Parigi avrà due teste, una per tutte le tipologie di reato, l'altra per i reati finanziari. Inoltre, poiché questo Procuratore sarà nominato dal Ministro, non avrà nessuna indipendenza particolare (Eric Alt, Le nouveau parquet financier, tout changer, pour que rien ne change?; Syndicat de la magistrature: le parquet financier, quelle avancée?). Soprattutto, il Ministro per il Bilancio conserva il monopolio dell'esercizio dell'azione penale in materia di frode fiscale. Se un'infrazione fiscale é scoperta nel corso di un'inchiesta, e' il Ministro che decide, senza alcun controllo, se debba esercitarsi o meno l'azione penale. La società civile ha protestato vivacemente contro questa situazione (Collectif: Fraude fiscale; faire sauter le verrou de Bercy), ma senza riuscire a espugnare questa cittadella dell'impunita'.

Non è solo questione di rimettere in discussione le modalità per de-classificare documenti coperti dal c.d. "segreto difesa". La decisione ha il suo fondamento anche nel potere discrezionale del Ministro che ha in carico il fascicolo ed è adottata su parere di una commissione consultiva. Neppure in questo caso la protesta della società civile e' stata ascoltata, benché il "segreto difesa" sia stato utilizzato in affari importanti per occultare il versamento di commissioni illegali (Transparence International France: secret défense, rapport final).

Infine, è stata creata una nuova unità anti-corruzione all'interno della polizia, ma gli ufficiali della polizia giudiziaria dipendono sempre, per la loro carriera, dal Ministro degli Interni.

L'ampiezza dello scandalo dell'affare Cahuzac richiedeva riforme ambiziose; ha permesso soltanto di avanzare di qualche passo modesto (Anticor: loi fraude, un bilan très mitigé; Sherpa: loi sur la fraude fiscale, des avancées minimalistes; Transparence International: une réforme ambitieuse mais inachevée).

5. Conclusioni.

L'effervescenza intellettuale creatasi attorno alla riforma della giustizia e del processo penale contrasta paradossalmente con l'immobilismo legislativo. La riforma della Corte di giustizia della Repubblica, la riforma del Consiglio Costituzionale e quella relativa allo statuto penale del capo dello Stato sono ugualmente rinviate sine die.

Tutto si svolge come se un soffitto di cristallo impedisse di focalizzare troppo l'attenzione sugli interessi di chi detiene il potere politico ed economico. L'indipendenza della giustizia è un tabù, come il "segreto difesa" e il segreto fiscale. E tuttavia, una legislazione più ambiziosa non sarebbe costata nulla allo Stato. Avrebbe solo rimesso in discussione la semi-impunità di qualcuno.

Nell'aprile scorso, il 78% dei francesi riteneva che il personale politico è corrotto (sondaggio d'opinione Way pour LCE, realizzato il 4 e 5 aprile 2013 su un campione di 1007 persone).

Il legame di fiducia tra i cittadini e i loro rappresentanti si è indebolito. I principi che fondano la Repubblica sono iscritti nella Dichiarazione dei diritti dell'uomo del 1789 e nel preambolo della Costituzione: l'uguaglianza davanti alla legge, l'uguaglianza fiscale, la separazione dei poteri, il diritto di chieder conto ai soggetti pubblici delle loro azioni ....Tutto è ancora da fare per dare piena effettività a questi grandi principi.

 

(*** traduzione di MG CIVININI)

21 febbraio 2014
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