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Osservatorio internazionale / giudici e PM in Europa e nel mondo
Una crisi di profonda involuzione nella repubblica argentina
di Alejandra D.Abrevaja
Giudice civile Buenos Aires, vice presidente Associazione Civile Magistratura Democratica
Recenti riforme travolgono principi fondamentali dello Stato di diritto, tra cui l'indipendenza della magistratura
Una crisi di profonda involuzione nella repubblica argentina

Traduzione a cura di Luigi Marini. Il testo in spagnolo può essere letto qui

1. Gli antefatti

Per noi che ci dedichiamo al diritto e alla professione di magistrato, ma anche per ogni cittadino argentino, i momenti infausti vissuti nel primo semestre del 2013 hanno comportato un tempo di grande dolore a causa del colpo poderoso assestato dal potere esecutivo allo Stato di diritto mediante l'avvio e la successiva promulgazione delle leggi impropriamente definite di "democratizzazione della giustizia". Un colpo di cui paghiamo ancora le conseguenze lungo un processo di degrado che non è terminato.

Non sappiamo spiegare come siamo regrediti al punto di dover lottare per ricordare ai nostri governanti perfino concetti essenziali della democrazia e della cosa pubblica, che oramai non formano  oggetto di dibattito nel resto dell'Occidente in questo XXI secolo. Siamo costretti a ricordare di nuovo affermazioni basilari, come il fatto che per contare su una magistratura indipendente è necessario garantire stabilità e indipendenza nell'incarico, oppure che la misura cautelare promossa contro lo Stato ha la funzione di rendere effettiva la futura sentenza, principi già chiaramente riconosciuti dalla nostra Costituzione.

La Presidente argentina ha avviato e fatto licenziare, contando sulla maggioranza in entrambe le Camere, quattro leggi (le n.26852, 26854, 26855 e 26861) che hanno messo nel nulla l'indipendenza del giudiziario, il controllo sullo Stato e diritti essenziali dei cittadini nelle loro azioni contro di esso.

Una volta presentati i progetti di leggi, in pochi giorni é sembrato che tutta la struttura costituzionale potesse crollare per mano dell'iniziativa arbitraria e irresponsabile dell'Esecutivo, accomunando in una profonda ansia non solo la comunità giudiziaria, politica e accademica del Paese, ma anche la totalità dei cittadini che scesero nelle strade mentre in Parlamento le leggi venivano discusse. Nello stesso tempo si espressero contro le nuove leggi le diverse associazioni giudiziali, l'associazione che riunisce i giudici federali e nazionali del Paese, associazioni come Magistratura democratica, le associazioni di avvocati delle diverse parti della nazione, l'Accademia nazionale di diritto e scienze sociali, partiti politici, diverse associazioni non governative e la stessa Relatrice delle Nazioni Unite per l'indipendenza giudiziale. Nonostante tutte queste voci contrarie e in appena un mese, i due rami del Parlamento licenziarono le leggi.  

Tre sono stati i punti essenziali delle modifiche volute dall'Esecutivo: la riforma del Consiglio della Magistratura; la riduzione delle garanzie per agire contro lo Stato e la creazione di una terza istanza giurisdizionale dove collocare giudici vicini al governo. Merita segnalare che il giorno successivo alla promulgazione delle leggi i tribunali di ogni angolo del Paese furono sommersi di domande individuali e collettive volte a contestare la costituzionalità delle nuove norme. In alcuni di questi procedimenti furono adottate misure cautelari che sospendevano questo o quell'effetto delle leggi. Allorché giunse a sentenza il primo ricorso, presentato dal Collegio degli Avvocati di Buenos Aires in tema di disciplina del Consiglio della Magistratura (vige in Argentina un sistema di controllo di costituzionalità diffuso), il potere Esecutivo fece uso del ricorso "per saltum" appena introdotto nel sistema e chiese l'intervento diretto della Corte Suprema della Nazione che peraltro, come diremo, ha dichiarato incostituzionali alcuni precetti della legge di riforma del Consiglio stesso.

 

2. Distruzione dell'indipendenza giudiziale

La legge di modifica del Consiglio della Magistratura (n.26855) contiene più riforme che concernono due punti cardine del sistema repubblicano e portano con sé due conseguenze gravissime in tema di nomina e di destituzione dei giudici, aspetti che, come ben sappiamo, i governi autoritari pretendono di controllare.

Da un lato, si modifica la composizione del Consiglio e si prevede che la nomina dei giudici, avvocati e professori che lo compongono avvenga per "suffragio universale".

La composizione viene modificata lasciando a 3 il numero dei giudici, aumentando a 3 quella degli avvocati e, grossolanamente, portando da 1 a 6 il numero dei professori universitari (un tempo riservato alla Facoltà di Diritto) sulla scia di una deriva "kirschneriana" di molte autorità universitarie. Compongono, poi, il Consiglio 6 parlamentari e 1 membro del Governo, non eletti per suffragio; per un totale di 19.

E' bene ricordare che la precedente riforma risale al 2006 e fu promossa dal Governo dei coniugi Kirschner e avviata in Parlamento personalmente dall'allora senatrice Kirschner. Ancor prima, il disegno costituzionale del Consiglio prevedeva la presenza di giudici, avvocati, professori, parlamentari e di un componente dell'Esecutivo: 4 giudici, 4 avvocati, 2 rappresentanti delle facoltà giuridiche, 4 deputati e 4 senatori (ripartiti fra maggioranza e minoranze), 1 esponente del Governo e il Presidente della Corte Suprema di Giustizia, per un totale di 20. Così la riforma Costituzionale del 1994, guardando all'esperienza storica del Paese, intendeva limitare la discrezionalità del Potere esecutivo (e del partito al governo) nella nomina e destituzione dei giudici.

La riforma del 2006, vista in prospettiva, accentuò il carattere politico del Consiglio, diminuì il numero a 13, ridusse la rappresentatività dei giudici e portò i componenti di nomina partitica a occupare il 50% dei posti. Eppure tale soluzione non risultò sufficiente ai Kirchner, che videro i parlamentari di opposizione dialogare con giudici e avvocati per bloccare le nomine di giudici troppo affini ai governanti, ma privi di titoli, in uffici giudiziari dove si sarebbero trattate cause di grande interesse per l'Esecutivo: la consapevolezza di non avere la maggioranza in Consiglio é stata alla base della riforma successiva.

Tornando alla riforma attuale, promossa dallo stesso Governo soltanto sette anni dopo la precedente, va detto che l'impressione può essere quella di assicurare spazio alla lodevole intenzione di dare voce alla cittadinanza mediante lo strumento del suffragio universale. In realtà si tratta di un vero e proprio inganno. Non solo tale strumento serve solo per eleggere i giudici (in numero di 3), gli avvocati (di 3) e i professori (di 6) che compongono il Consiglio, mentre il Governo e il Parlamento selezionano al proprio interno i rappresentanti politici, ma tali selezioni avverranno simultaneamente  alle elezioni nazionali per la nomina del presidente della nazione. Si tratta di elezioni che vedono i precandidati al Consiglio scelti dai raggruppamenti politici nazionali dotati dei requisiti di legge insieme ai precandidati presidenziali, ben sapendo che gli elettori, soprattutto nei settori sociali più bassi, non si attivano per eleggere presidente, parlamentari e consiglieri. In altri termini, vengono esclusi dal procedimento alcuni partiti che non hanno sufficiente rappresentanza, si assicura che l'elezione dei consiglieri sia collegata a quella presidenziale e che le liste dei consiglieri siano elaborate dai partiti politici. Il tutto in un sistema che vede il partito peronista in grado di scambiare voti per prebende nella prima giurisdizione elettorale della provincia di Buenos Aires, la più popolosa del Paese.

La relatrice per la indipendenza giudiziale delle Nazioni Unite, Gabriela Knaul, ha esortato il governo argentino a riconsiderare i progetti approvati dalla Camera dei Deputati e ricordato che lo Stato deve assicurare l'indipendenza della magistratura nel rispetto degli standard internazionali. Sempre al medesimo fine, ha sollecitato l'Argentina a garantire criteri oggettivi e procedimenti trasparenti per le sanzioni e la destituzione dei giudici, nonché la possibilità effettiva per costoro di ricorrere contro le decisioni sfavorevoli.

Appare evidente che in tali forme è stata perseguita dal governo l'idea di dominare il Consiglio della Magistratura (ci sono poi altre disposizioni minori, ad esempio in tema di designazione dei nuovi giudici, che mirano allo stesso scopo e che non è possibile qui illustrare). E il governo ha trascurato tutte le critiche; fino ad oggi aveva cercato di monopolizzare il Consiglio giocando sui numeri dei voti (soprattutto nei casi di gravissima corruzione che sono stati affrontati) spingendosi fino a provocare vere crisi istituzionali per le reazioni dei settori minoritari dei giudici, degli avvocati e dei parlamentari dei partiti di opposizione. Per spazzare via tale opposizione ha fatto ricorso prima alla denuncia penale contro i consiglieri, poi a pressioni individuali sugli stessi, infine ha bloccato i lavori del Consiglio facendo mancare il numero legale, tanto che il Consiglio non opera da tempo. Adesso è arrivata la riforma in esame.

 

3. La dichiarazione di parziale incostituzionalità

Come ricordato nell'introduzione, la Corte Suprema di Giustizia della Nazione ha pronunciato in un giudizio di incostituzionalità promosso da un giudice di primo grado sugli articoli che riguardano la elezione e la composizione dei consiglieri. Nel caso "Rizzo contro Stato Nazionale" la Corte ha dichiarato con più decisioni la illegittimità costituzionale degli articoli 2, 4, 18 e 30 della legge n.26855 e del decreto 577/13 nonché la inapplicabilità delle modifiche apportate dall'art.7 della stessa legge in tema di quorum, di regime di maggioranza e di composizione delle commissioni del Consiglio. Per la Corte il sistema di suffragio alterava la trasparenza e l'uguaglianza nell'elezione a fronte dell'offerta di candidati e l'equilibrio fissato dalla Costituzione nella rappresentazione dei diversi soggetti sociali. Per quanto abbia pacificato la società in un momento di grave crisi istituzionale e di ansietà per la cittadinanza non ascoltata, la sentenza non ha risolto tutti gli aspetti critici della nuova disciplina, non essendo ancora emersi casi concreti che riguardino gli altri temi cruciali.

Il vero profilo di addomesticamento della magistratura contenuto nella legge n.26855 è rappresentato dalla possibilità che la destituzione dei giudici sia disposta dalla maggioranza dei consiglieri presenti e non più dalla maggioranza qualificata, come richiedeva la vecchia legge. In tal modo il governo, garantendosi la maggioranza dei componenti del Consiglio, si assicura: a) la richiesta di rimozione e l'efficacia della semplice minaccia verso quei giudici che si oppongono al suo cammino; b) al contrario, la frustrazione di qualsiasi giudizio politico promosso contro i giudici che si adeguassero ai  suoi disegni o pronunciassero decisioni in suo favore negli innumerevoli casi di processi per corruzione contro funzionari governativi e soprattutto contro le sfere di potere più alte.

E' bene ricordare che per rimuovere un giudice di prima o seconda istanza è necessario un giudizio politico gestito dal "Jurado de Enjuiciamento"sulla base di una richiesta che proviene dal plenum del Consiglio della Magistratura. La riforma nella parte ancora non dichiarata incostituzionale dà luogo a una situazione molto grave e qualsiasi giudice che intenda decidere imparzialmente nei confronti di un rappresentante di governo o che si ponga contro il governo o comunque risulti sgradito al potere politico può essere soggetto a un giudizio politico avviato dalla maggioranza consiliare e, se non rimosso, trovarsi a sopportare le pene del giudizio e della sua gestione mediatica, magari sospeso dalle funzioni.

Infine, per completare il quadro deve dirsi che la nomina dei giudici surroganti viene effettuata con la nuova legge sulla base di una lista formata dal Potere esecutivo nazionale con scelta successiva del Consiglio, previo accordo del Senato; anteriormente le nomine avvenivano in sede giudiziale con approvazione del Consiglio. La figura dei giudici surroganti  ha acquistato negli ultimi tempi grande importanza dato che col governo Kirschnerista l'Esecutivo ha rallentato il complesso processo di nomina dei giudici previsto dalla Costituzione. I concorsi risultano così paralizzati o richiedono un tempo di almeno 5 anni; le scoperture in tutte le sedi sono ormai altissime, e ammontano al 30% nel settore civile e al 50% in quello del lavoro, con i giudici che devono fronteggiare due uffici allo stesso tempo. L'Esecutivo ha deciso di nominare solo giudici che conosce; l'esempio più evidente è quello della provincia di Santa Cruz, una sede dove sono pendenti processi per corruzione che riguardano ambienti presidenziali e avvocati legati a tali ambienti e dove si corre il rischio che vengano proposti solo giudici strettamente legati al partito di governo.

 

4. La limitazione del potere di agire contro lo Stato

Immagino il disagio che il lettore può provare davanti a quanto ho fin qui esposto e non intendo andare oltre, anche perché tutto questo causa in noi un senso di vergogna per la distruzione sistematica del sistema istituzionale del Paese che il governo sta portando a compimento. Voglio solo aggiungere che, in un settore totalmente diverso, si sta legiferando sulle misure cautelari che il cittadino può azionare contro lo Stato. Sono state introdotte limitazioni circa l'interesse tutelato, lasciando aperta la via solo nei casi di lesione dei diritti alla vita degna o alla salute e dei bisogni alimentari o ambientali, senza che negli altri casi rilevino esigenze di urgenza o di effettività che consentivano finora di agire inaudita altera parte. Inoltre, è stato fissato un limite di durata ed efficacia delle misure pari a sei mesi! Per il momento gli effetti della nuova disciplina sono sospesi a seguito della decisione di un giudice di prima istanza che ha dichiarato la non costituzionalità delle norme e che è stato oggetto di appello.

 

5. In definitiva, resterebbero da trattare altri temi, come la creazione di diverse Camere di Cassazione che ha la finalità manifesta di prolungare alcuni processi contro lo Stato e di nominare giudici affini al governo in una istanza diversa dalla Corte Suprema, così da sottrarre potere a quest'ultima. Resta il fatto che, nonostante la pronuncia di incostituzionalità parziale, sono oggi in vigore aspetti della nuova legge che richiederanno alla totalità della comunità giuridica e alla cittadinanza di lottare ancora per tutelare lo Stato di diritto, che avevamo creduto ormai acquisito. La magistratura si trova oggi in una momento di crisi e di divisioni, col risultato che vengono messe da parte discussioni su come migliorare la risposta giudiziaria a causa della necessità di difendere principi essenziali del regime democratico e repubblicano che credevamo consolidati, in una crisi da cui non sappiamo in quanto tempo riusciremo ad uscire.  

6 giugno 2014
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