Rivista trimestrale
Fascicolo 3/2016
Cronache americane

Stato di diritto, accesso ai documenti giuridici, sviluppo sostenibile: “Un progetto italiano”

di Luigi Marini *

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

1. La premessa

Con la Risoluzione di Assemblea generale 70/1 del settembre 2015, le Nazioni Unite hanno adottato la Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile, che include 17 “Goal” e un ampio numero di “targets” frutto di una lunga elaborazione e di una visione che viene definita “people centred”. In altri termini, un’idea di sviluppo che non può prescindere dalla partecipazione attiva delle persone e delle loro organizzazioni quale motore di un cambiamento che, letto secondo le logiche più vicine alla nostra cultura, deve avere basi democratiche e non essere calato autarchicamente dall’alto o concordato dalle sole organizzazioni statali. Lo iato esistente fra tale impostazione e la realtà che abbiamo sotto gli occhi non può far dimenticare come il consenso raggiunto nel settembre scorso costituisca un importante punto di forza per tutti coloro che intendono favorire e mettere in pratica le logiche e gli obiettivi della risoluzione adottata.

È ovvio che la determinazione politica accolta da tutti i 193 Stati che compongono le Nazioni Unite impegna ciascuno di essi ad agire muovendo dalle – diversissime – condizioni di partenza e impegna in particolare i Paesi con più avanzato livello di conformità a supportare gli sforzi e i bisogni di quelli che si trovano in situazione di maggiore difficoltà.

All’interno di questa impostazione e non senza grandi dibattitti e difficili punti di equilibrio ha trovato spazio il Goal 16, il cui titolo recita:

«Promote peaceful and inclusive societies for sustainable development, provide access to justice for all and build effective, accountable and inclusive institutions at all levels».

Come ricordato in un mio precedente intervento, il titolo non menziona le parole “Rule of Law”, che esprimono un concetto su cui si innestano visioni contrastanti e posizioni pragmaticamente lontane[1], ma non di meno racchiude alcuni tra i più importanti elementi essenziali che caratterizzano quel concetto.

Il collegamento che il Goal 16 stabilisce fra società pacifiche e inclusive, da un lato, e l’esistenza di un sistema di giustizia efficace e accessibile, dall’altro, è la dimostrazione dell’importanza che le Nazioni Unite attribuiscono a una relazione costruttiva fra le regole, la loro conoscibilità e il loro rispetto da parte di tutti gli attori, pubblici e privati (si veda il chiaro riferimento alla accountability delle istituzioni “a tutti i livelli”). Per restare a un linguaggio a noi familiare, si sposano in questa prospettiva i diritti individuali e quelli sociali e si opera per rendere effettive le libertà fondamentali che concorrono a costruire il modo stesso di essere di una collettività.

Di qui il ruolo centrale di un sistema di giustizia che dia risposte reali alle promesse contenute nelle leggi e agli obblighi che da quelle leggi derivano. Questa è, ragionevolmente, la lettura più corretta della previsione che sia “garantito a tutti l’accesso alla giustizia”, intesa come giustizia imparziale ed efficace.

Tale prospettiva va, poi, messa in relazione con il Goal 10, che si incentra sulla riduzione delle diseguaglianze, ivi comprese le condizioni che limitano la capacità dei singoli e delle comunità di accedere alle informazioni necessarie e di tutelare consapevolmente i propri diritti.

Come avremo modo di dire, una simile impostazione richiede che la documentazione legale, intesa in tutte le sue diverse accezioni, sia non solo accessibile ma anche comprensibile a tutti per diventare veicolo di fiducia dei cittadini verso le istituzioni e, insieme, strumento di corrette relazioni personali ed economiche.

2. La genesi del progetto 

Il 24 giugno 2015 ebbe luogo a New York un dibattito, co-organizzato dalla Missione italiana con Idlo (International Development Law Organization), Undesa (United Nation Department of Social and Economic Affairs) e Ipu (Inter Parliamentary Union), dal titolo «Providing access to legal information to accelerate sustainable development».

Il contenuto e il significato politico dell’iniziativa rendevano chiara la prospettiva di una evoluzione futura dei temi legati all’accessibilità, essendo oramai evidenti il grande accento posto già allora sul tema dello sviluppo “dal basso” e la formalizzazione che questa prospettiva stava progressivamente ottenendo nella elaborazione della nuova agenda Onu intitolata allo sviluppo sostenibile.

In un simile contesto occorreva andare oltre la tradizionale lettura dell’accesso all’informazione legale, che pone al centro dell’analisi la sola disponibilità della documentazione legislativa. Frutto degli sforzi importanti fatti da molti sistemi di produzione normativa dei Paesi occidentali, incluso quello operato a livello di Unione europea, tale impostazione trascura la rilevanza delle normazioni secondarie e, soprattutto, il ruolo essenziale che le decisioni giudiziali giocano nella relazione che si instaura fra le regole e le condotte delle persone fisiche e giuridiche. Come ricordato più volte anche dalla Corte Edu, tali decisioni danno vita al “diritto vivente” e costituiscono per tutti gli utenti un riferimento indispensabile per conoscere in modo efficace e tempestivo le condotte attese, quelle conformi alla regola e quelle vietate.

Muovendo da tale considerazione ottenni che una delle relazioni avesse ad oggetto l’attività svolta dal Ced della nostra Corte di cassazione. Ai partner fu fatto rilevare che la lunga tradizione del Ced e, ancor di più, la recente decisione di rendere liberamente consultabili al pubblico centinaia di migliaia di decisioni delle sezioni civili e penali della Corte potevano rappresentare un’esperienza positiva e di grande impatto, oltre che uno stimolo forte per i Paesi che ancora non hanno affrontato questo aspetto del problema.

I contenuti dell’intervento svolto[2] furono molto apprezzati e attirarono l’attenzione dei rappresentanti di alcune istituzioni, fra cui il Congresso degli Stati Uniti e la Rete Internazionale delle biblioteche, così come di numerose Rappresentanze Permanenti.

Nacque così l’idea di un coordinamento fra la Rappresentanza italiana a New York, Idlo e Desa per un progetto che valorizzi a livello Nazioni Unite quanto è stato fatto in Italia e crei i presupposti per una iniziativa più ampia che si diriga, innanzitutto, all’esterno (Paesi in via di sviluppo in testa), e quindi all’intero delle stesse istituzioni Onu (standardizzazione degli strumenti e delle procedure di gestione degli strumenti giuridici).

Il progetto tiene in massimo conto la stretta relazione che esiste fra sviluppo sostenibile, trasparenza delle istituzioni e partecipazione dei cittadini; una relazione che, come accennato, attraversa tutta l’Agenda 2030 e i suoi Goal e costituirà un riferimento costante nell’azione della comunità internazionale nel corso dei prossimi quindici anni.

La prospettiva su cui ci muoviamo si articola attorno a due filoni principali: l’accesso alla documentazione legale e l’uso delle tecnologie come strumento di trasparenza, efficacia e responsabilità dei sistemi giudiziari.

3. L’Accesso alla documentazione e l’iniziativa presso il Senato della Repubblica

Il dibattito del 24 giugno 2015 mise in evidenza come in Italia sia il sistema parlamentare sia quello giudiziario abbiano imboccato da tempo strade che favoriscono la diffusione degli strumenti legali e forme di accesso che permettano di reperirli, interrogarli e rapportarli ai bisogni delle persone. Non senza, tuttavia, dover ammettere che gli strumenti di accesso sono ancora oggi pensati essenzialmente per gli addetti ai lavori. Pur con tale limite importante, i sistemi italiani presentano caratteristiche che consentono sviluppi ragionevolmente praticabili e mostrano un livello concettuale e tecnico che dobbiamo considerare avanzato anche a livello internazionale.

Partendo da queste premesse è nata l’ipotesi di dare vita a un momento di riflessione comune fra tutte le istituzioni italiane coinvolte. Le finalità dell’iniziativa sono molteplici e, in estrema sintesi, riconducibili a tre: a) rafforzare nelle istituzioni italiane la consapevolezza dell’importanza del lavoro fatto finora e dell’urgenza di riprendere a camminare assieme in modo coordinato; b) fare del momento di riflessione una opportunità per consolidare un modello di relazioni che possa diventare riferimento per altri Paesi e le realtà internazionali interessate; c) raccogliere stimoli operativi che possano favorire progetti volti a sostenere interventi e investimenti in Paesi dove l’assenza di accesso reale alla documentazione legale rappresenta un ostacolo importante alla crescita democratica e allo sviluppo sostenibile.

Un aspetto centrale dell’iniziativa è rappresentato dalla possibilità di sfruttare uno specifico linguaggio destinato a far dialogare fra loro i sistemi informatici esistenti e a favorire livelli elevati di interoperabilità. Si tratta del linguaggio chiamato “Akoma Ntoso”, un’espressione che nella lingua Akan dell’Africa orientale significa “Cuori collegati”. Nato e sviluppato in Italia, tale linguaggio ha già iniziato a trovare applicazioni importanti in aree diverse del mondo. Ricordo qui il Congresso americano, gli uffici del Parlamento europeo, il Parlamento italiano, il nostro Ced (applicazione sperimentale) e la stessa Fao, cosi che non è difficile ipotizzare che si sia in presenza di uno standard destinato a imporsi a livello mondiale.

La genesi italiana del linguaggio e il fatto che anche istituzioni italiane stiano iniziando a utilizzarlo ha rafforzato l’idea del confronto fra le esperienze delle diverse realtà nazionali e incanalato i primi passi operativi dell’iniziativa che abbiamo avviato a New York.

Il primo passo è stato quello di raccogliere l’attenzione delle istituzioni parlamentari, governative e giudiziarie. La collaborazione che da lungo tempo opera nel settore documentale fra Undesa (in particolare grazie al lavoro di Gherardo Casini) e istituzioni parlamentari ha certamente agevolato la manifestazione di interesse espressa dal Presidente del Senato. La proposta è stata accolta con altrettanta disponibilità sia dal Ministro della giustizia e dai suoi collaboratori più stretti sia dalla Presidenza della Corte di cassazione e dal Direttore del Ced. Va ricordato, a tale proposito, che il Ministro della giustizia è anche Guardasigilli e responsabile dei servizi informatici/informativi del settore giustizia.

Forte di questa base di consenso, il progetto è stato esteso all’attenzione della Presidenza della Repubblica e della Corte costituzionale; sono stati, infine, coinvolti, sia la struttura di coordinamento tecnologico della presidenza del Consiglio dei ministri sia gli organi legislativi delle Regioni attraverso il loro coordinamento nazionale.

La necessità di rafforzare il legame tra l’iniziativa italiana e gli organismi internazionali è stata affrontata anche attraverso il forte messaggio di interesse e di apertura che nel corso dell’Assemblea annuale dell’Idlo, tenutasi a Roma a fine 2015, il Ministro della giustizia ha espresso in favore di una iniziativa internazionale in tema di accessibilità agli strumenti legali.

Si è così giunti al dibattito che ha avuto luogo presso la Biblioteca del Senato in 4 aprile 2016 e che ha pienamente corrisposto alle promesse. Non dobbiamo nasconderci che al successo dell’iniziativa hanno fornito una forte spinta, da un lato, la cultura e lo sguardo delle due istituzioni internazionali, con Undesa capace di un indispensabile raccordo e, dall’altro, l’impegno e la sensibilità di alcuni protagonisti che hanno trasferito la cultura e l’esperienza di magistrato nelle istituzioni ove attualmente operano[3].

Tutte le istituzioni invitate hanno partecipato attivamente ai lavori e contribuito a ricostruire i percorsi di un processo di trasparenza e accessibilità documentale molto più coerente a livello complessivo di quanto il singolo punto di vista lasci pensare[4].

 

Non è questa la sede per un’analisi tecnica dei profili affrontati, e mi limito a qualche osservazione di sintesi.

3.1. L’importanza politica del seminario è stata evidenziata dal telegramma di saluto del presidente della Repubblica[5], dall’intervento iniziale del presidente del Senato[6] e da quello di Irene Khan, direttore generale di Idlo. Quest’ultima, in particolare, ha evidenziato come la presenza di tutte le istituzioni italiane coinvolte costituisca un fattore centrale di successo dell’iniziativa e una premessa per impegnarsi in favore di possibili sviluppi internazionali dei risultati del confronto[7].

3.2. La partecipazione degli organismi legislativi, di quelli giudiziari e di quelli con funzioni di governo[8] ha consentito di ricostruire un panorama completo dei settori in cui l’accessibilità alla documentazione legale assume un rilievo fondamentale e sui quali occorre investire in modo ancor più coordinato.

3.3. I progressi fatti dal 1976 ad oggi sono davvero impressionanti, soprattutto se si guarda al salto di qualità che “Normattiva” (2010) rappresenta rispetto a “Normeinrete” (1999) e al coordinamento che si è instaurato fra organismi parlamentari e giudiziari (in particolare la Corte di cassazione e il suo Ced). La possibilità di far nascere i testi nel formato corretto e di effettuare ricerche secondo la vigenza delle norme va di pari passo con lo sviluppo di una interoperabilità aperta alle altre istituzioni nazionali (ad esempio, Corte di Conti, Banca d’Italia) e internazionali (in particolare quelle europee).

3.4. È oggi possibile procedere secondo il metodo della “ricerca federata”, che lascia autonomia alle singole banche dati e permette alle stesse di dialogare attraverso sistemi di interoperabilità che utilizzano e favoriscono ulteriormente il ricorso a standard riconosciuti.

3.5. Questi progressi rendono praticabili forme di ricerca della storia dei progetti/disegni di legge e dei passaggi e cambiamenti che essi hanno conosciuto, così consentendo al magistrato e a ogni altro interrogante di ricostruire il percorso parlamentare.

3.6. Altrettanto importante la possibilità di integrazione della produzione normativa regionale, anch’essa in grado dal 2008, nel contesto del progetto “Normattiva”, di utilizzare un motore di ricerca federato e di muoversi secondo logiche di convergenza in vista di un prossimo allineamento, che consentirà un accesso gratuito a vantaggio di tutti gli utenti.

3.7. Questi progressi sono stati accompagnati e sostenuti da una forte interazione fra le autorità legislative e amministrative, da un lato, e quelle giudiziarie, dall’altro. La presenza di magistrati negli organismi di governo, in primis Ministero della giustizia e Gazzetta Ufficiale, ma anche la precedente Autorità per l’informatica, e presso la Corte costituzionale ha operato come un collante in grado di collegare tra loro i diversi momenti di produzione delle norme e quelli in cui le norme vengono applicate[9]. Come ha ricordato il Direttore del Ced della Corte di Cassazione, fin dagli anni ‘70 la magistratura ha operato intensamente per affiancare e collegare le banche dati sulla legislazione e sulla giurisprudenza e per aprirle progressivamente alla dimensione europea.

3.8. I sistemi adottati e in via di sviluppo consentono oggi di avvalersi dei linguaggi e degli strumenti più usati dai grandi operatori tecnologici e istituzionali e dai cittadini, così che la fruibilità dei dati e delle informazioni è sempre più agevole e sicura[10]

Nel concludere la sintesi del dibattito del 4 aprile 2016, vorrei evidenziare due profili che mi appaiono centrali sul piano culturale. In primo luogo, questo viluppo che impegna le istituzioni italiane costituisce nei fatti l’attuazione del principio secondo cui l’accesso alle regole costituisce un diritto del cittadino, con la conseguenza che chi forma quelle regole non ne è più il “proprietario” autorizzato a disporne come vuole[11]. Il secondo profilo guarda alla necessità che le informazioni legali non siano solo accessibili, ma anche comprensibili e fruibili. Su questo ha avuto parole di grande chiarezza Ernesto Lupo, ricordando come si sia in presenza di un aspetto che vede l’Italia non certo maestra: la tecnica di redazione delle norme e il linguaggio delle sentenze producono documenti difficilmente comprensibili per gli stessi addetti ai lavori e la moltiplicazione delle fonti di diritto richiede ogni giorno di più un ripensamento dei modi in cui le regole sono scritte e rese disponibili[12].

4. L’iniziativa newyorkese sulla “E-Justice”

Contemporaneamente allo svilupparsi del confronto sull’accesso alle diverse forme di documentazione legale nei termini fin qui ricordati, abbiamo continuato ad adottare un approccio “parallelo” collegato in modo più diretto al lavoro giudiziario. Mi riferisco all’importanza di un sistema giudiziario efficace e trasparente quale strumento per lo sviluppo di ogni società.

Anche in questo settore il panorama mondiale presenta situazioni locali e livelli di servizio drammaticamente diversi e sbilanciati, rendendo evidente come la comunità internazionale abbia un fortissimo interesse a favorire la crescita dei Paesi ove i sistemi giudiziari presentano strutture e (in)capacità che divengono quasi un ostacolo alla crescita. Una larga parte dei documenti Onu concentra l’attenzione sull’esigenza di miglioramento della giustizia penale, definita uno strumento essenziale di contrasto alle forme di crimine organizzato e a quei reati che sottraggono alla collettività risorse fondamentali e che ostacolano lo sviluppo equilibrato della società e dell’economia, oltre a incidere negativamente sulle giovani generazioni[13]. Non mancano, tuttavia, risoluzioni che affrontano in termini generali il tema del rafforzamento della Rule of Law[14] e altre che si occupano più specificamente del ruolo svolto dal settore privato-commerciale in relazione allo sviluppo[15].

In tale contesto la Rappresentanza italiana ha organizzato a New York con altre Rappresentanze e con l’ufficio dedicato alla Rule of Law del Segretariato una giornata di riflessione sul supporto che gli strumenti elettronici possono dare al miglioramento della giustizia e della risposta giudiziaria in rapporto ai bisogni dei cittadini. Il sistema italiano è stato presentato dal Direttore della Dgsia del Ministero della giustizia, Pasquale Liccardo.

Mentre altri relatori hanno concentrato l’attenzione essenzialmente sulla maggiore produttività e sull’abbattimento dei tempi che possono derivare dalla gestione informatica degli uffici e dei procedimenti, da parte italiana si è ritenuto importante evidenziare anche altri profili che assumono un grande rilievo a livello di sistema. Soprattutto in una prospettiva più ampia, infatti, ci sono aspetti di ordine generale che meritano di essere sottolineati e che giustificano, a nostro avviso, quegli investimenti che sono necessari per far crescere le risposte nazionali e la collaborazione internazionale: l’applicazione delle moderne tecnologie ai sistemi giudiziari porta con sé avanzamenti importanti anche sul piano istituzionale, su quello delle politiche giudiziarie e su quello, non meno importante, delle relazioni.

In termini molto sintetici, possiamo affermare che la gestione informatica dei registri e dei procedimenti rende il sistema trasparente e, insieme, favorisce le forme di responsabilità sociale (accountability) di chi ha il compito di gestirlo. Essa, inoltre, rende disponibili dati statistici essenziali per il miglioramento della gestione locale e, insieme, per l’adozione di politiche nazionali sulla giustizia fondate su informazioni reali e utili. Infine, agevolando e formalizzando le transazioni e i passaggi propri dei procedimenti giudiziari, essa rende più chiare e potenzialmente più efficaci le relazioni fra tutti i soggetti coinvolti, a partire da quelli professionali.

Un ulteriore elemento va evidenziato: un sistema gestito con strumenti informatici mette il singolo utente in grado di conoscere e seguire l’evoluzione del procedimento che lo riguarda, così come (a seconda dei livelli di accesso previsti) di conoscere i documenti presentati e i provvedimenti adottati nel procedimento di cui è protagonista.

In conclusione: conoscibilità, tracciabilità, trasparenza, informazione. Sono, questi, benefici che corrispondono esattamente ai valori e agli obiettivi inclusi nel Goal 16.

Queste considerazioni sono uscite rafforzate dal dibattito del primo giugno 2016 e gli interventi effettuati dai presenti al termine delle relazioni introduttive si sono posti la domanda su come sistemi avanzati come quelli illustrati possano essere estesi a Paesi le cui strutture e la cui condizione complessiva non sembrano in grado di importare modelli complessi.

Le risposte che anche da parte italiana sono state fornite su questo profilo meritano un breve cenno.

a) È evidente a chiunque approcci il tema con obiettività che la “esportazione” di sistemi complessi non solo non è pensabile, ma neppure avrebbe esito positivo. Del resto, ogni Paese con sistemi di giustizia avanzati ha costruito nel tempo procedure e strutture “cucite” sulle proprie leggi, sulla propria organizzazione, sulla propria cultura giuridica, sul proprio contesto sociale.

Tuttavia, abbiamo buoni motivi per credere tutti quei Paesi abbiano dovuto affrontare alcuni punti di criticità comuni e dare risposta ad alcune esigenze fondamentali che non differiscono molto fra le varie realtà locali. Tutti i Paesi, poi, hanno nel tempo affinato le proprie soluzioni, imparando dagli errori commessi e introducendo metodologie rese via via possibili dallo sviluppo tecnologico.

Tutto questo know how e queste esperienze possono contribuire alla creazione di un modello relazionale semplice ed essenziale in grado di diventare un punto di riferimento per ogni sviluppo legato alla condizione delle singole realtà nazionali che richiedono di essere sostenute. A ben considerare, poi, l’idea di una base tecnica comune che possa venire adattata di volta in volta nelle sue forme più essenziali risponde anche a una duplice esigenza. Da un lato, quella di realizzare una struttura-base comune che possa essere più facilmente manutenuta e di garantire la coerenza degli sviluppi e la interoperabilità (incluso il dialogo fra sistemi tecnologici non interattivi). Dall’altro, quella di permettere a ciascuna realtà di adattare il sistema alle proprie esigenze senza perdere di vista i fattori che mantengono un collegamento con le altre realtà più vicine (ovvero di muoversi all’interno di politiche regionali coerenti).

b) Il discorso si fa più complesso quando si passa ad affrontare il tema di quale possa essere il soggetto in grado di coordinare un simile approccio a livello globale. Il primo pensiero va, ovviamente, alle Nazioni Unite, e cioè all’unica realtà che presenta quel carattere di universalità necessario per mettere in piedi un progetto e per ricevere una accettazione di massima da parte degli attori statali.

Il dibattito del primo giugno si è mosso in questa prospettiva, mettendo allo stesso tavolo rappresentanti degli Stati, esponenti degli uffici del Segretariato delle Nazioni Unite e potenziali interlocutori, come la World Bank.

c) Non possiamo dimenticare che le esigenze a cui si è inteso dare una prima risposta sono oramai sentite da tutti i Paesi del mondo e stanno spingendo gli attori nazionali più avveduti ad adottare le soluzioni rese possibili alle condizioni date. Basti per tutti l’esempio dell’Uganda, dove una piccola associazione di giuristi ha preso atto del fatto che il 90% del territorio nazionale non ha luoghi o strutture cui le persone possano rivolgersi per assistenza legale, comprese le esigenze più semplici. Ebbene, sfruttando il fatto che le piccole comunità situate fuori dalla capitale (dove si concentra la quasi totalità degli studi legali e delle strutture di giustizia) sono ancora prive di accesso a internet ma hanno accesso alla telefonia mobile, l’associazione ha creato una “app” per apparati cellulari che fornisce gratuitamente informazioni generali e che consente alla singola persona di inviare una richiesta o una doglianza alla centrale che poi la smista tra gli avvocati che accettano di prestare tale servizio. Da quel momento in poi, la persona riceve sul telefono informazioni sulla propria richiesta o sulla causa iniziata, dialogando con il proprio avvocato senza doversi recare nella capitale o venendo comunque sostenuta dalla struttura di assistenza legale più vicina a cui è stata indirizzata. Questo ha consentito a migliaia di persone, in numero crescente in modo esponenziale e tale da mettere in difficoltà il servizio, di poter far valere i propri diritti e di avvicinarsi alla giustizia.

Ciò detto, siamo ben consapevoli che la decisione dei promotori dell’iniziativa del primo giugno di offrire ciascuno un possibile modello e di presentare tali modelli in modo comparato rappresenta solo un primo passo. Ma abbiamo ritenuto che anche questa prospettiva debba essere valorizzata in una fase in cui gli organismi internazionali iniziano a muoversi verso la concreta implementazione dell’Agenda 2030 e dei suoi Goal.

In conclusione

Per la sua storia e la sua cultura l’Europa costituisce a livello globale un soggetto fondamentale per la difesa dei valori e delle regole che stanno alla base della Rule of Law.

Non sempre possediamo la flessibilità intelligente per cogliere le esigenze legittime altrui e le relative difficoltà; talvolta ci illudiamo/pretendiamo di fare della nostra lettura della Rule of Law l’unico “vero e autentico” modello e prestiamo poca considerazione alle soluzioni che altri hanno adottato o stanno elaborando. Pur con questi limiti (tipici di chi si considera titolare del copyright), dobbiamo apprezzare gli sforzi che quotidianamente i Paesi europei esprimono nei diversi settori delle relazioni internazionali per la salvaguardia dei diritti e delle libertà fondamentali, per la responsabilizzazione di chi governa, per la trasparenza e democraticità delle istituzioni, per la partecipazione di tutte le persone in condizione di pari dignità alla vita della collettività.

In questo i giuristi continuano a rivestire un ruolo fondamentale di analisi, di approfondimento e di impulso. Il confronto con la realtà che molti di loro praticano (o hanno praticato a lungo) porta a cogliere le premesse e i segnali dei cambiamenti, così come le potenziali conseguenze sui sistemi e sulla vita delle persone che derivano dalle tendenze in atto e dalle modifiche normative che vengono proposte.

Sono queste alcune delle ragioni che spingono la Rappresentanza dell’Italia presso le Nazioni Unite a progettare percorsi di collaborazione che aiutino a diffondere le soluzioni per una accessibilità effettiva alla documentazione giuridica o quelle per una gestione trasparente ed efficiente dei sistemi di giustizia.

Dare vita a risposte essenziali, quanto più possibile semplici, dà corpo alla possibilità di rendere le soluzioni adattabili e adottabili da ogni Paese, dialoganti fra loro e potenzialmente coerenti, in grado di avvicinare i sistemi e di far passare, attraverso le buone prassi, messaggi positivi. Insomma un piccolo contributo alla parte “buona” della globalizzazione in un’epoca in cui sono soprattutto gli aspetti negativi a predominare nella percezione collettiva e, sfortunatamente almeno in parte, anche nei fatti.

[*] I contenuti del presente intervento esprimono esclusivamente le posizioni personali dell’Autore.

[1] Si veda l’intervento I diritti, I tempi, I luoghi (Le Nazioni Unite e i loro percorsi), in questa Rivista trimestrale, 4/2015, 228-229, www.questionegiustizia.it/rivista/2015-4.php.

[2] L’intervento del Ced, The experience of the Center for electronic documentation (Ced) of the Italian High Court, può leggersi www.questionegiustizia.it/rivista/2016/3/ced-24-06-2015-free-public-access -jurisprudence.pdf.

[3] Posso ricordare il presidente del Senato Piero Grasso, che ha patrocinato l’iniziativa e messo a disposizione la sala della Biblioteca del Senato, oltre ad aprire i lavori con un intervento di grande apertura; Ernesto Lupo, che è stato direttore del servizio della Gazzetta Ufficiale, presidente della Corte di cassazione e oggi opera con ruolo di grandissima responsabilità presso la presidenza della Repubblica; Carlo Visconti, segretario generale della Corte costituzionale, e Floretta Rolleri, che ha la responsabilità del settore informativo della Corte; Giovanni Melillo, Capo di gabinetto del Ministro della giustizia.

[4] Il programma dei lavori del seminario tenutosi il 4 aprile 2016, presso la Sala degli Atti parlamentari della Biblioteca del Senato “Giovanni Spadolini”, intitolato L’esperienza italiana in materia di accesso aperto alla normativa e all’informazione giuridica, può leggersi www.questionegiustizia.it/rivista/2016/3/senato-programma-seminario-4-aprile-2016.pdf.

[5] Il testo del telegramma del Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, può leggersi www.questionegiustizia.it/rivista/2016/3/mattarella-telegramma-4-aprile-2016.pdf.

[6] L’intervento del Presidente del Senato, Pietro Grasso, può leggersi www.questionegiustizia.it/rivista/2016/3/grasso-intervento-4-aprile-2016.pdf.

[7] Giampaolo Cantini ha ricordato il grande investimento che l’Italia ha fatto nel 2002 (la somma è di circa 3,7 milioni di euro) per raccordare il sistema “Normattiva” con gli sviluppi in atto nei Paesi africani e ha sottolineato come anche quella esperienza ci dica dell’importanza di costruire indicatori statistici adeguati agli obiettivi di sviluppo: l’accesso ai dati legali dovrebbe essere incluso fra gli indicatori, così come gli indicatori che misurano l’impatto delle leggi sulle istituzioni e sulla società.

[8] Ad esempio, Luigi Capogna, della presidenza del Consiglio dei ministri, ha ricordato che la legge 124 del 2015 e il decreto legislativo sulla trasparenza renderanno possibile quel controllo “diffuso” che, non consentito dalla legge 241/1990, costituisce per cittadini e associazioni una opportunità fondamentale di conoscenza, critica e partecipazione alla vita amministrativa.

[9] Floretta Rolleri ha ricordato che la collaborazione fra Ministero della giustizia e Ced è iniziata negli anni ‘70, al giorno d’oggi il progetto Ecli è in grado di includere tutte le istituzioni interessate fino al livello europeo. Giovanni Cattarino, a sua volta, ha ricordato la collaborazione fra il Ministero della giustizia e il Poligrafico e le iniziative adottate in cooperazione con l’Università di Torino per favore gli “open data”, non senza nascondere i passi ancora da compiere per completare il sistema.

[10] Il riferimento è ai sistemi Xhtml, Rdf/Owl e Skos, da un lato, e ai sistemi ePub e Pdf/A, dall’altro.

[11] Tale espressione, introdotta nel dibattito da Maria Pia Giovannini, esprime bene il salto culturale che le nostre Istituzioni hanno fatto e la profondità di un approccio “democratico” al sapere giuridico di cui dobbiamo andare fieri e che abbiamo il dovere di far conoscere, diffondere, sostenere.

[12] Il testo della “traccia” dell’intervento di Ernesto Lupo può leggersi qui www.questionegiustizia.it/rivista/2016/3/lupo-relazione-senato-4-aprile-2016.pdf.

[13] Richiamo per tutte la risoluzione, che l’Italia facilita annualmente, dedicata alla prevenzione del crimine e alla giustizia penale (da ultimo, risoluzione di Assemblea Generale 70/178).

[14] Da ultimo, risoluzione di Assemblea Generale 70/118.

[15] Da ultimo, risoluzioni di Assemblea Generale 70/187, 188 e 189.

* I contenuti del presente intervento esprimono esclusivamente le posizioni personali dell’Autore.

Fascicolo 3/2016
Editoriale
di Renato Rordorf
Obiettivo 1
La giustizia tributaria
di Antonio Lamorgese
di Alberto Marcheselli

La giurisdizione tributaria è una giurisdizione cardine dello Stato di diritto, massimamente nei periodi di difficoltà economica, perché essenziale alla tutela dei diritti fondamentali, sia di chi fruisce dei servizi pubblici, sia di chi è chiamato ai doveri di solidarietà.

Allo stato attuale della evoluzione economica e giuridica, la giurisdizione tributaria è e deve essere una giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere amministrativo di applicazione dei tributi.

Il giudice tributario deve essere indipendente e portatore di una cultura speciale della giurisdizione, che non coincide né è assimilabile né a quella del giurista generalista, né a quella del giudice civile, amministrativo, o del cultore dell’economia aziendale o della contabilità di Stato.

L’attuale assetto della giustizia tributaria poggia sulla meritoria dedizione dei giudici che vi sono addetti, ma necessita di una profonda revisione che ne renda strutturalmente presidiate competenza e indipendenza.

Il risultato di un giudice tributario competente e indipendente, che contribuisca a recuperare certezza del diritto tributario (e disincentivi il contenzioso) può essere raggiunto indifferentemente con la attribuzione della funzione a un giudice speciale o a un giudice comunque specializzato inquadrato in un’altra giurisdizione esistente, ma a prezzo di un ingente investimento culturale, più che economico.

Il risultato può essere raggiunto attraverso adeguati e ponderati regimi transitori, che valorizzino le professionalità esistenti, anche in raccordo con le recenti riforme della giustizia onoraria.

di Francesco Oddi

Il processo tributario di appello, soprattutto alla luce delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, è andato assumendo una propria autonomia dal modello originario, rappresentato dal processo civile.

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

di Massimo Scuffi

Ripetuti interventi della Corte Costituzionale hanno interessato i principali istituti del processo tributario ma non sempre sono stati ispirati ai principi del giusto processo stante la specificità del rito che ha spesso indotto a tollerare disomogeneità di tutela e disparità di trattamento.

Peraltro negli ultimi tempi la Corte ha operato revisioni maggiormente allineate sull’art.111 della Costituzione che hanno orientato anche la recente riforma legislativa e rappresentano un importante segnale in vista della creazione di un modello processuale unitario per tutto ed in tutto parificato alle giurisdizioni contermini.

di Emilio Zecca

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’evoluzione della giustizia tributaria in Italia, vengono evidenziati i punti critici dell’attuale sistema: dalla ridotta imparzialità oggettiva dell’organo giudicante, strutturalmente legato al Ministero dell’economia e composto da giudici che vi si dedicano come “dopolavoro”, alla irragionevole esclusione dell’azione di accertamento, alla limitazione del diritto alla prova da parte del contribuente; inoltre, si dimostra che il principio costituzionale della progressività dell’imposizione fiscale è stato di fatto abbandonato, mediante tecniche che hanno favorito, nel tempo, un aumento crescente del carico fiscale nei confronti dei ceti più poveri e di quelli medio bassi e una notevole diminuzione di esso nei confronti dei ricchi e del ceto medio-alto.

di Antonio Ortolani

La specificità degli interessi coinvolti nelle controversie tributarie rende irrinunciabile l’apporto di specifiche competenze tecniche ai fini della loro cognizione e contrasta l’ipotesi del giudice monocratico come forma generalizzata di decisione delle controversie medesime, pur essendo possibili ed auspicabili correttivi idonei a migliorare il funzionamento del processo innanzi al giudice tributario.

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

di Enrico Manzon

Il tema della riforma ordinamentale della giustizia tributaria, anche se un po’ di nicchia, deve considerarsi un “classico” nella letteratura tributaristica italiana ed in più occasioni ha attinto la politica di settore. Nell’età repubblicana vi sono state due revisioni legislative della giurisdizione speciale di merito (1972/1992) ed in via tabellare è stata istituita la sezione specializzata presso la Corte di cassazione (1999), ma è comunemente riconosciuto che tali interventi non abbiano prodotto risultati pienamente appaganti. Recentemente, da parte di esponenti di rilievo del partito di maggioranza relativa, è stata presentata alla Camera una proposta di legge delega che contiene principi di innovazione organizzativa radicale e profonda di questo settore di attività giudiziaria. Poiché non è prospettato un restyling, ma un new model, è dunque opportuno valutarne la bontà delle intenzioni, evidenziarne i pregi ed i difetti, in “via riconvenzionale” indicarne qualche variante progettuale ed infine stimarne la fattibilità. E se son rose...

di Gianfranco Gilardi

La proposta di legge delega relativa alla soppressione delle Commissioni tributarie con devoluzione delle relative materie a sezioni specializzate dei Tribunali e delle Corti d’appello, mira a realizzare anche per la giustizia tributaria il pieno adeguamento ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura oltre che una maggiore efficienza e qualità di funzionamento.

Tale scelta non vale tuttavia ad assicurare che i risultati in termini di resa del servizio sarebbero migliori di quelli che caratterizzano il contesto attuale, suscettibile di pur necessari miglioramenti con l’adozione di soluzioni alternative ugualmente idonee ad assicurare quei principi in un quadro unitario della giurisdizione.

Obiettivo 2
La riforma della magistratura onoraria
di Luca Minniti
di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

di Antonella Di Florio

La recente legge delega 57/2016 per la riforma della magistratura onoraria deve essere esaminata alla luce della normativa europea, tenendo conto delle scelte effettuate dagli altri Paesi ma anche della diversa disfunzionale realtà esistente in Italia.

La Legge delega ed il primo decreto delegato di attuazione presentano luci ed ombre. Il nuovo assetto della magistratura onoraria che farà ingresso nella giurisdizione dopo la completa attuazione della Legge delega, offre ancora l’impressione che il legislatore non sia ancora riuscito ad uscire dall’ambiguità legata ad una obiettiva necessità di stabilizzazione (finalizzata a supplire le carenze di organico della magistratura togata) senza l’investimento delle risorse necessarie.

La più grande perplessità deriva dall’assenza di una “prova di tenuta” della riforma rispetto alla condizione attuale della giurisdizione nella quale le persistenti carenze di organico della magistratura togata inducono a ritenere che anche i Gop dovranno ancora in gran parte essere dedicati alla funzione di supplenza sinora svolta dai Got.

di Claudio Viazzi

Per affrontare i problemi posti dalla riforma attualmente al cospetto del legislatore delegato in primo luogo vengono ricostruiti i tasselli fondamentali di una storia lunga e dall’altra, stigmatizzando le modifiche parlamentari al disegno di legge governativo, con fulminante chiarezza individuati i nodi ordinamentali e pratici che non potranno esser elusi prima di tutto dal legislatore delegato e poi dal Consiglio superiore della magistratura.

di Cinzia Capano

Nell’articolo si evidenzia che sarebbe stato opportuno definire e puntualizzare i criteri in base ai quali definire le modalità di accesso, la formazione, l'organizzazione del lavoro, il rapporto con l'ufficio del processo. In particolare si rileva l'insufficienza della sola laurea in giurisprudenza come titolo di accesso, si suggerisce la necessità di un più rigoroso sistema di accesso e formazione come criterio guida su cui costruire i decreti attuativi della riforma. Si propone di dare la possibilità di accesso ad avvocati anche di oltre sessanta anni che abbiano continuativamente ed apprezzabilmente esercitato per almeno 30 anni la professione. Si rappresenta il rischio di creare una categoria di magistrati comunque separata, evitabile solo con l'inserimento effettivo del magistrato onorario nell'ufficio del processo, dentro ad una squadra che lavora insieme con compiti distinti, sotto la direzione di un giudice che ne assuma la responsabilità.

di Ilaria Pagni

L’esame delle novità del 2016 in tema di magistratura onoraria, sia quanto alle linee essenziali della delega, sia quanto alla sua prima attuazione (parziale), relativa alla conferma dei magistrati in servizio, offre lo spunto per una riflessione più generale sul ruolo della magistratura onoraria oggi, e sulla rilevanza che la finalità di deflazione del contenzioso va assumendo nel quadro delle riforme della giustizia civile, nella prospettiva dell’efficienza della risposta dell’ordinamento giudiziario alla domanda di tutela. Un cenno è riservato anche all’ufficio del processo e, in particolare, al modo in cui dovrebbe essere intesa l’attività di assistenza al giudice togato che vi svolgono i tirocinanti previsti dall’art. 37 del dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito in l. 15 luglio 2011, n. 111, e dall’art. 73 del dl 21 giugno 2013, n. 69, convertito in l. 9 agosto 2013, n. 98.

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

di Paola Bellone

Il peccato originale della disciplina della magistratura onoraria viene individuato negli atti dell’Assemblea costituente e si critica – con uno sguardo all’Europa – la legge 57/2016, in quanto non emenda i vizi della disciplina precedente e introduce ulteriori fattori di inefficienza. Vengono poste in luce le contraddizioni delle rationes legislative e l’inidoneità della delega a perseguire l’efficienza e la qualità del sistema giustizia.

di Antonio De Nicolo

Viene descritta l’esperienza fatta nella Procura della Repubblica di Udine con la collocazione dei vice procuratori onorari in uno specifico Gruppo di lavoro nel contesto della disciplina previgente. Ci si sofferma poi sulle direttrici principali della riforma della magistratura onoraria (l. 28.4.2016 n. 57): l’invarianza finanziaria, la riduzione delle indennità, le accresciute competenze e responsabilità, l’inserimento nell’ufficio per il processo per formulare alcune osservazioni sul decreto legislativo delegato (d.lgs 31.5.2016 n. 92) e sul regime transitorio proponendo alcune prime conclusioni sul futuro che attende i vice procuratori onorari ed il servizio giustizia che anche dal loro apporto dipende.

di Bruno Giangiacomo

La scelta del legislatore delegante conseguente all’assimilazione delle figure dei magistrati onorari tende ad estendere a tutti il sistema disciplinare oggi previsto per i soli giudici di pace, innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, mediante la graduazione di esse, sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. Costituisce invece una vera novità la tipizzazione degli illeciti disciplinari secondo il modello già adottato per la magistratura professionale.

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

ARCHIVIO
Fascicolo 2/2017
Le nuove disuguaglianze
Beni comuni

Dedicato a Stefano Rodotà
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono
Il multiculturalismo e le Corti
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso
Il punto sul processo civile
Associazionismo giudiziario
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act
Unitarietà della giurisdizione
Riforma della responsabilità civile
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione
La risoluzione amichevole dei conflitti
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali