Rivista trimestrale
Fascicolo 3/2016
Obiettivo 1. La giustizia tributaria

Su una recente proposta di riforma della giustizia tributaria di merito

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

1. La proposta di legge n. 3734 (d’inziativa dei deputati Ermini ed altri), utilizzando lo strumento della delega (id est, mostrando solo in parte ciò che effettivamente si vuol o, ammesso che lo si sappia, si vorrà fare), si caratterizza per l’idea della contestuale presenza ed implementazione dei seguenti principi organizzativi:

a) la soppressione delle Commissioni tributarie (provinciali e regionali);

b) l’attribuzione della giurisdizione, oggi delle sopprimende Commissioni, ai Tribunali aventi sede nei capoluoghi di provincia (salve le note eccezioni);

c) l’organizzazione dei Tribunali provinciali secondo il principio delle sezioni specializzate tributarie, opportunamente presidiato da garanzie;

d) l’articolazione delle dette sezioni specializzate in due diverse composizioni (quella monocratica e quella collegiale), la seconda delle quali con funzione di giudice del reclamo proposto contro le decisioni della prima;

e) la composizione delle sezioni esclusivamente con magistrati ordinari, il cui organico viene aumentato di numero;

f) la continuità del rito tributario, così come disciplinato dalle disposizioni processuali di cui al decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, in quanto compatibili.

 

2. Per quanto intenda occuparmi, in questa sede, solo del punto di vista delle Commissioni provinciali (o di primo grado) e dei suoi giudici, mi pare opportuno gettare, preliminarmente, uno sguardo su tutto il nuovo articolato organizzativo che la riforma, così profonda, vuole introdurre.

Orbene, l’aspetto principale della rivoluzione organizzativa voluta dalla proposta in esame mi pare, senza alcun dubbio, il passaggio definitivo alla giustizia professionale (ordinaria) anche nella materia tributaria, attraverso l’abbandono del reclutamento semionorario dei suoi giudici[1], reclutamento che – non si può tacere - ha già conosciuto una evidente accelerazione volta a dare maggiori garanzie di terzietà al giudice tributario: dapprima con l’art. 39 della legge n. 111 del 2011, di conversione del dl n. 98 di quello stesso anno [secondo cui: «1. Al fine di assicurare una maggiore efficienza del sistema della giustizia tributaria, garantendo altresì imparzialità e terzietà del corpo giudicante, sono introdotte disposizioni volte a: a) rafforzare le cause di incompatibilità dei giudici tributari; b) incrementare la presenza nelle Commissioni tributarie regionali di giudici selezionati tra i magistrati ordinari, amministrativi, militari, e contabili in servizio o a riposo ovvero tra gli avvocati dello Stato a riposo; c) ridefinire la composizione del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria in analogia con le previsioni vigenti per gli organi di autogoverno delle magistrature.»] e poi con la legge n. 183 del 2011 (e le sue successive modificazioni) che hanno finanche portato all’introduzione di un vero e proprio «ruolo unico nazionale dei componenti delle commissioni tributarie» (art. 39-bis della legge n. 183 del 2011 come introdotto dalla legge n. 44 del 2012, di conversione del dl n. 16 del 2012).

Del passaggio definitivo della giurisdizione tributaria alla magistratura professionale viene fatto carico alla magistratura ordinaria [ciò che mi sembra per molti versi assai realistico e persino corretto (in ragione della competenza generale della magistratura ordinaria, salve le specifiche sottrazioni previste dalla Costituzione in materia di giurisdizioni amministrativo-contabili, e del controllo pervasivo sui suoi orientamenti che essa già esercita, attraverso la Corte di cassazione)[2], non essendo le altre magistrature – peraltro assai più ridotte per dimensioni, numero di addetti ed esperienza organizzativa – in grado di gestire un carico di questo genere, forte di un reticolo dimensionato su una base provinciale che nessuna altra magistratura possiede, oltre quella ordinaria] che però, in ragione del nuovo aggravio, diviene creditrice di: i) un aumento di organico di 750 unità [non si sa come calcolate, posto che nella scarna relazione illustrativa si dice solo che «Con le risorse resesi disponibili a seguito della soppressione delle commissioni tributarie e del Consiglio di presidenza della giustizia tributaria sarà possibile procedere all'assunzione di un contingente di 750 magistrati da reclutarsi mediante due distinte procedure concorsuali da indire nell'arco di dodici mesi.»]; ii) oltre che (sembrerebbe) dell’intero contingente del «personale amministrativo assegnato alle segreterie delle commissioni tributarie», il quale (pur con le immaginabili contrarietà da parte degli attuali appartenenti al complesso amministrato dal Mef, ben più remunerati in termini di trattamento) «dovrà transitare nei ruoli del personale amministrativo dell'amministrazione giudiziaria ed essere assegnato alla qualifica funzionale corrispondente a quella del personale adibito alle medesime funzioni. Il transito di tale personale dovrà avere luogo attraverso due fasi, decorsi due anni dalla data di entrata in vigore della legge di riforma (lettera u).

 

3. La soluzione di questo problema organizzativo (quello degli uomini e della loro quantificazione e selezione)[3] si coniuga con la precedente articolazione delle Commissioni di primo grado su base provinciale che la riforma intende risolvere in base al principio [da me sopra sintetizzato al § 1, lett. b)] secondo cui l’attribuzione della giurisdizione, oggi delle sopprimende Commissioni, spetterebbe ai soli Tribunali aventi sede nei capoluoghi di provincia (salve le note eccezioni).

Ma qui la riforma sembra percorrere una strada che appare alquanto datata (ancor più oggi che le province non sono più lo snodo centrale e necessario dell’organizzazione amministrativa), ma che non tiene conto delle peculiarità proprie dei flussi della giurisdizione tributaria (che esigono di essere studiati specificamente)[4].

Tenendo presenti questi ultimi, piuttosto che il principio del cd. parallelismo di organi e funzioni giurisdizionali (di cui sono ad es. espressione gli artt. 2 e 3 della legge di Ordinamento giudiziario n. 12 del 1941[5] e che nella proposta Ermini si esprimono secondo la nota equazione: dove c’è il capoluogo di provincia là ci deve essere una sezione specializzata tributaria del Tribunale), dovendosi semmai utilizzare lo strumento di cui all’art. 5 Ordinamento giudiziario, si può ipotizzare un reticolo analitico dettato, per la localizzazione degli uffici, da apposite tabelle contenenti l’elenco delle sezioni istituende (se non tutti i Tribunali ordinari devono essere muniti, necessariamente, della sezione specializzata tributaria, non si vede perché vi debba essere una predeterminazione su base provinciale, piuttosto che dettata in ragione dei flussi circoscrizionali registrati in un congruo periodo di rilevazione, in modo tale da consentirne la creazione, potendosi altrimenti prevedere una tale sezione presso il tribunale viciniore).

In sostanza, postulare una suddivisione delle sezioni specializzate tributarie secondo gli snodi amministrativi delle province appare come la sopravvivenza di una tecnica organizzativa non efficace poiché ritagliata su misure tra di loro assai diverse e bisognose di una nuova e razionale definizione[6], che potrebbe essere consegnata ad una apposita tabella (si pensi a quella relativa al Tribunale delle imprese) da allegarsi ad uno dei decreti delegati di attuazione, ottenuto attraverso l’individuazione delle sedi sulla base dei carichi di lavoro/flussi, così da selezionare i Tribunali ordinari che devono essere dotati di tali articolazioni, anche in base ai collegamenti esistenti nel relativo ambito circoscrizionale.

 

4. La legge prevede, altresì, un ridotto periodo transitorio di vita delle soppresse Commissioni (della durata di soli due anni, il che mi pare una pia illusione, tenuto conto dell’esperienza transitoria della Commissione tributaria centrale, resistita per qualche decennio alla sua soppressione, e smantellata solo dopo le energiche misure di “commissariamento” poste in essere con la sua “regionalizzazione” e attraverso la sua sostanziale inclusione, ma frammentata, nell’ambito delle Commissioni regionali, che l’hanno metabolizzata in tempi diversi ma sufficientemente rapidi), nel corso del quale gli organi soppressi avranno ulteriore vita allo scopo di esaurire tutto il carico già introitato con la semplice iscrizione a ruolo degli affari soggetti al regime processuale anteriore, di cui al d.Lgs n. 546 del 1992.

Infatti, il successo dell’operazione transitoria [secondo la quale «le commissioni tributarie provinciali e le commissioni tributarie regionali esistenti alla data di entrata in vigore della presente legge continu(eranno) a operare per la definizione del contenzioso relativo ai procedimenti iscritti in data anteriore alla data di entrata in vigore della presente legge o comunque iscritti, non oltre il secondo anno dalla data di entrata in vigore della presente legge»] viene legato a due fragili strumenti: a) la previsione (a differenza di quanto avvenne per la Commissione centrale) «che, in ogni caso, le commissioni tributarie provinciali e regionali cessino dalle proprie funzioni a decorrere dalla scadenza del secondo anno dalla data di entrata in vigore della presente legge, con riassegnazione dei procedimenti ancora pendenti alle sezioni specializzate tributarie»; b) l’invenzione di previsioni agevolative di tipo economico, con «modifiche del trattamento economico dei componenti delle commissioni tributarie introducendo misure premiali per la sollecita definizione dell'arretrato, anche eliminando il compenso fisso mensile».

Si tratta di una doppia misura, efficace solo in apparenza, che pare illogica in quanto posta in essere assieme alla misura organizzativa della coesistenza tra le (vecchie) Commissioni tributarie (destinate ad estinguersi entro due anni) e le (nuove) sezioni specializzate tributarie del giudice ordinario (destinate a divenire il giudice tributario tout court).

Infatti, se è previsto che le (nuove) sezioni specializzate siano competenti a trattare tutti gli affari di nuova introduzione (ossia, quelli iscritti a ruolo sotto il vigore del nuovo strumento processuale) e se è detto al contempo che «in sede di prima applicazione della presente legge, ai magistrati ordinari in servizio da almeno due anni presso una delle cessate commissioni tributarie, che abbiano presentato domanda di riassegnazione a una sezione specializzata tributaria di tribunale, sia riconosciuto, a tal fine, un punteggio aggiuntivo», si correrà il concreto rischio che i giudici tributari estratti dalla giurisdizione ordinaria (che costituiscono la gran parte dei presidenti delle commissioni ed un notevole numero dei suoi componenti) optino subito per l’ingresso nelle sezioni specializzate (se non altro per vivere la prima esperienza organizzativa e fondante delle nuove sezioni), lasciando gli organi transitori alle sole componenti residue, così prive di autorevoli guide e dimezzate nel loro numero, non apparendo l’incentivo economico (peraltro già decurtato della componente fissa) uno stimolo sufficiente a svolgere il lavoro di «smaltimento» dell’arretrato.

Perciò, a mio avviso, una soluzione più razionale potrebbe essere quella di prevedere, accanto alle nuove sezioni specializzate, una sezione per la gestione transitoria degli affari pendenti o sezione stralcio, se del caso allocata presso le vecchie sedi di Commissione, ma affidata alla presidenza di magistrati ordinari destinati ad esercitare quantomeno le funzioni di presidenza dei collegi delle nuove articolazioni, allo scopo di avere una direzione unitaria e coordinata di tutto il complesso dei giudizi già pendenti, che le menzionate sezioni stralcio potrebbero eliminare con i tempi compatibili necessari (con un termine ordinatorio), servendosi dei giudici laici già in servizio presso le vecchie Commissioni ed inquadrati (temporaneamente) nell’ambito della nuova magistratura onoraria (ma senza la presenza dei componenti appartenenti alle altre magistrature, del tutto incompatibili per l’impossibilità di appartenere a due ordini giudiziari diversi). Del resto, le vecchie Commissioni, al di là del rito e della composizione collegiale (già necessaria in primo grado) sono chiamate ad occuparsi dei medesimi problemi di diritto tributario sostanziale proprie delle nuove sezioni specializzate, con il dovere del rispetto del principio di uguaglianza nelle decisioni giurisdizionali.

La componente onoraria residua delle Commissioni (dopo le riforme del 2011, ormai in via di esaurimento perché né più reclutata né più reclutabile) potrebbe (concordando con l’intervento del collega Manzon, in questo numero di questa Rivista), anche nelle nuove sezioni specializzate, essere delegata alla trattazione di alcuni affari settoriali un po’ come avviene per i magistrati onorari di tribunale (che, forse va ricordato, trattano cause civili di non scarso rilievo ed anche un’ampia fascia di penale cd. monocratico, non meno rilevante – per i suoi destinatari – di molti settori del diritto tributario), nel rispetto delle incompatibilità che, ovviamente, verrebbero ad essere rivisitate – sulla base della legge – dall’esperienza interpretativa del Csm nella materia.

Una tale torsione della proposta, probabilmente, consentirebbe di contare su una componente professionale che potrebbe essere naturalmente alleata nel processo di avanzamento dell’idea riformatrice.

In tal senso, andrebbe rivisto il principio [da me sopra puntualizzato al § 1, lett. e)], secondo cui la composizione delle sezioni specializzate tributarie dovrebbero avere esclusivamente magistrati ordinari, potendo esse, invece, avvalersi utilmente della componente onoraria, opportunamente disciplinata sia con riferimento alle decisioni monocratiche che in riferimento a particolari affari collegiali.

 

5. Si arriva così al principio sopra esposto [alla lett d) del § 1], secondo cui le dette sezioni specializzate potrebbero articolarsi su due diverse composizioni (quella monocratica e quella collegiale), la seconda delle quali propria del giudice del reclamo proposto contro le decisioni monocratiche, pronunciate dalla stessa struttura sezionale organizzata.

Anche qui lo schematismo adottato secondo il principio del parallelismo tra organi giudiziari appare fuorviante in quanto rischia di creare più problemi di quanti ne risolve.

Infatti, nell’attuale assetto delle Commissioni tributarie, le due funzioni (quella di giudice di primo e quella di giudice di secondo grado) sono tenute nettamente distinte, secondo il principio di specializzazione delle stesse (e dei rispettivi riti), onde ciascun magistrato che le compone si occupa esclusivamente degli affari a lui attribuiti secondo la logica della ripartizione per competenza funzionale. E le funzioni di giudice di appello si concentrano nelle Commissioni regionali o nelle sue sezioni distaccate.

Nell’erigendo sistema riformato, invece, ciascun magistrato professionale sarebbe chiamato ad occuparsi, come giudice monocratico, degli affari a lui assegnati in prime cure e, come componente del collegio del reclamo, di quelli già decisi da un suo collega (ciò che ricorda, particolarmente, oltre che i giudizi cautelari anche il funzionamento delle sezioni fallimentari, dove i provvedimenti del giudice delegato – peraltro spesso adottati sulla proposta di una figura pubblica, qual è il curatore fallimentare – sono supervisionati da un collegio del quale, tuttavia, il giudicante non può poi far parte).

Una tale articolazione potrebbe generare problemi non solo in ordine alla quantità degli affari attribuibili a ciascun magistrato (come giudice monocratico e come giudice di appello), soprattutto negli uffici di piccole dimensioni, ma anche con riguardo alla necessaria distanza (ed all’apparenza di essa) che il giudice di appello deve tenere rispetto alle decisioni adottate dal collega di primo grado. Non è un caso che l’appello, quando è affidato ad un giudice che, di norma, svolge soprattutto funzioni di primo grado (è il caso del Tribunale rispetto alle decisioni del Giudice di Pace), viene attribuito e deciso rispetto a controversie che provengono da altro e diverso ufficio giudiziario, non dallo stesso e magari dal collega della porta accanto.

In sostanza, v’è un doppio problema: uno di ottimizzazione delle risorse (che potrebbe risolversi concentrando i reclami presso gli uffici specificamente indicati in tabella, più o meno corrispondenti a quelli che oggi sono le Commissioni regionali o alle sue sezioni distaccate); ed un altro di apparenza e di credibilità (che, forse, non può essere risolto soltanto attraverso il presidio delle incompatibilità nella singola controversia, ma esige una distanza, anche fisica, tra il giudice di seconda istanza rispetto a quello di prima). Infatti, diversamente che nella materia fallimentare o cautelare ed urgente, in cui il reclamo risponde a peculiari ragioni endoprocessuali (la procedura fallimentare o concorsuale; la natura della cognizione), nella specie si viene ad adattare il modello del reclamo ad un vero e proprio processo di cognizione piena nel suo doppio grado, dove il rischio che esso si schiacci in un sostanziale unico grado (perché il giudice di prima o di seconda istanza fanno proprio lo stesso orientamento interpretativo o valutativo) è piuttosto visibile, essendo i giudici dei due giudizi componenti della stessa sezione specializzata.

A tale ultimo proposito, si potrebbe immaginare che concentrando i «reclami» in apposite sezioni esistenti presso i tribunali ordinari maggiori (ma allora perché non chiamarli, come si chiamano oggi, ossia appelli?), laddove esse sarebbero distinte da quelle specializzate di primo grado, si verrebbe a richiamare un modello diverso di organizzazione ordinamental-processuale, non già quelle delle sezioni fallimentari ma quella dei tribunali (penali) per il riesame (o anche per gli appelli) sui provvedimenti cautelari (reali e personali). Tali moduli organizzativi dimostrano la possibilità di far coesistere nell’organo giurisdizione di primo grado (o meglio, in alcuni di essi, di norma a livello di capoluogo di regione) sia funzioni di cognizione di prima istanza che di quelle di appello, tenute tra loro rigorosamente distinte, con distinti magistrati e distinti ruoli semidirettivi. Di conseguenza, nella gran parte degli uffici giudiziari, la sezione specializzata tributaria tratterebbe solo cause monocratiche di primo grado, senza occuparsi degli appelli, che verrebbero concentrati in un numero assai più ridotto di Tribunali, corrispondenti alle sedi delle Commissioni regionali, pressappoco come avviene già ora.

 

6. Infine, ed in ogni caso, appare assai ingenua la previsione di cui al principio riportato sopra al § 1, lett. f), secondo il quale le disposizioni processuali di cui al decreto legislativo 31 dicembre 1992, n. 546, saranno applicabili, in quanto compatibili, al giudizio dinanzi alle sezioni specializzate tributarie, sia per la fase della cognizione sia per la fase dell'esecuzione.

Infatti, sia che venga introdotta la (come si è visto) problematica previsione del giudizio di secondo grado a seguito di reclamo, sia che venga mantenuta (come mi pare preferibile) la tecnica dell’appello, caratterizzante anche la tradizione del giudizio tributario (non solo di quello attuale), comunque la legge processuale regolatrice del doppio grado di giudizio deve essere espressamente normata attraverso l’esplicitazione di almeno alcune indicazioni di delega.

Una semplice dichiarazione di sua applicabilità in quanto compatibile appare assai generica e confusa, possibile fonte di censure ex post per eccesso di delega, essendo del tutto mancante la rima baciata tra la modifica ordinamentale tracciata e le scansioni del processo (come potrebbe essere se la questione si riducesse – ma così non è – al semplice adattamento delle regole concernenti il collegio di primo grado con la previsione che ne affida il giudizio esclusivamente al giudice monocratico).

In ogni caso, mantenere la conformazione del giudizio di secondo grado con la tecnica impugnatoria del reclamo (troppo difforme da quella attuale dell’appello) esige che siano dettati almeno alcuni criteri direttivi per il legislatore delegato.

[1] Non intendo soffermarmi sulla nozione di reclutamento semionorario del personale giudicante della magistratura tributaria, rinviando al riguardo alle trattazioni di ordine generale sull’Ordinamento giudiziario, a cominciare dall’intramontato testo di A. Pizzorusso, L’Organizzazione della giustizia in Italia, Torino 1990, 75 ss. e, se è consentito, in parte qua, anche al mio Ordine giudiziario, magistratura professionale e magistratura onoraria, in Il Giudice di pace, 1997, n. 2, 139 ss., ove altra assai copiosa bibliografia.

[2] Ovviamente il mio intervento non intende affrontare il problema (che meriterebbe una trattazione apposita) che ha già allarmato alcuni processualtributaristi (cfr., ad esempio, quanto affermato da C. Glendi, Nuovi fermenti legislativi sulla giurisdizione tributaria... e qualche proposta, in Corriere tributario, 7 maggio 2016 e, sulla sua scia, persino dal Cndcec, circa il presunto attentato alla «quarta giurisdizione», impraticabile senza una riforma costituzionale... pur nell’assenza di una qualche disposizione nella Costituzione che l’imponga o, semplicemente, ce lo ricordi) ma non anche gli Avvocati Tributaristi (dell’Uncat) che, anzi, hanno aderito alle linee della riforma diversamente dai professori aderenti alla Aipdt (che, pur non andando in quella direzione, ma anzi invocando la soluzione della “quarta giurisdizione”, nulla hanno eccepito riguardo alla presunta incostituzionalità della soluzione proposta, addirittura considerata minusvalente rispetto all’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella amministrativa generale, considerata preferibile rispetto a questa che stiamo esaminando), né i magistrati appartenenti alla corrente dell’Anm di Unicost, i quali (il 21 maggio 2016), pur paventando rischi organizzativi d’impatto sulla tenuta della Giurisdizione ordinaria, nulla hanno eccepito circa la (da altri ipotizzata) violazione di disposizioni costituzionali.

[3] Si vedano le contrarietà espresse dai magistrati di Unicost (nel detto documento), preoccupati dall’entità del reclutamento straordinario e dall’accesso alle sezioni specializzate solo con un’anzianità minima di otto anni di servizio ed professionalità, ossia per dettagli non decisivi, suscettibili di trovare una soluzione, se si aderisce all’impianto proposto dai proponenti.

[4] Tra l’altro, molti documenti approvati e pubblicizzati dopo la presentazione del disegno di legge, sottolineano che i flussi in uscita sono, specie negli ultimi anni, più ampi di quelli in entrata e il documento del Cndcec (in questa parte assai più attendibile che in quella sui profili di incostituzionalità dell’iniziativa legislativa) sottolinea che l’indirizzo preventivistico, privilegiato nella cd. tax compliance, è in via di prevalenza su quello repressivo e, di conseguenza, sui flussi di controversie attese.

[5] Per un esame di tali principi, che mi appaiono a dir poco ormai vetusti, si consente ancora un rimando a F.A. Genovese, Commento gli artt. 2 e 3 della legge di O.G., in (a cura di A. Gaito), Codice di procedura penale ipertestuale, Torino 2006, II, 1421-1429 (Sull’art. 5 O.G., si vedano le considerazioni svolte alle pp. 1432-4).

[6] A conforto di una tale scelta si possono richiamare i principi contenuti, da ultimo, nel’Ordinanza della Corte costituzionale n. 200 del 2015, secondo cui «È manifestamente infondata, in ragione di quanto statuito nella sentenza n. 237 del 2013, la questione di legittimità costituzionale, in riferimento agli artt. 70, 72, primo e quarto comma, 76 e 77, secondo comma, Cost., del d.lgs 7 settembre 2012, n. 155, con l'allegata tabella A, sia nell'intero che con riguardo, in particolare, agli artt. 1, 2, 9 e 11, limitatamente alla soppressione del Tribunale ordinario di Pinerolo e della Procura della Repubblica presso il medesimo Tribunale. Infatti, la citata sentenza ha affermato che, «da una parte, risulta per tabulas che non vi è stata una esplicita o formale violazione dei criteri di delega (a parte il caso già esaminato di Urbino), dall'altra, la loro applicazione non manifesta elementi di irragionevolezza e risponde a un corretto bilanciamento degli interessi»; inoltre la disciplina in esame ha ad oggetto una misura organizzativa, in cui la soppressione dei singoli tribunali ordinari ha costituito la scelta rimessa al Governo, nel quadro di una più ampia valutazione del complessivo assetto territoriale degli uffici giudiziari di primo grado, finalizzata a realizzare un risparmio di spesa e un incremento di efficienza, e tale valutazione è stata effettuata sulla base di un'articolata attività istruttoria, come si desume dalla relazione che accompagna il d.lgs n. 155 del 2012 e dalle schede tecniche nonché dalle relazioni e dai pareri delle competenti commissioni parlamentari.».

E la sentenza n. 237 del 2013, che più diffusamente si è intrattenuta sul problema, a termini della quale «Non sono fondate le questioni di legittimità costituzionale degli artt. 1, commi 2, lett. a ), b ), d ), e ), ed f ), 3, 5 e 5- bis, della legge 14 settembre 2011, n. 148, 1, con la relativa tabella A, 2, 3 e 9 del d.lgs 7 settembre 2012, n. 155, e 1, 2, 3, 4, 5 e 6 del d.lgs 7 settembre 2012, n. 156, censurati, in riferimento agli artt. 2, 3, 9, secondo comma, 24, 25, primo comma, 27, terzo comma, 35, commi primo e secondo, 97 e 111, commi secondo e terzo, Cost., relativamente alla prevista soppressione di diversi uffici giudiziari. Considerata la necessità di verificare la ragionevolezza e la proporzionalità del bilanciamento tra i vari interessi di rilievo costituzionale che possono essere coinvolti da un intervento legislativo di vasta portata, come la riforma organizzativa in questione, non ha fondamento la censura con cui si lamenta la prevalenza dei principi dell'economicità e dell'efficienza rispetto a quello della solidarietà, e la incidenza su territori caratterizzati da riserve naturali; né quella relativa alla mancata tutela dei diritti dei lavoratori, trattandosi di situazioni giuridiche che nel complesso appaiono adeguatamente salvaguardate. Non è violato l'art. 3 Cost. sia in ragione della complessiva ragionevolezza della delega conferita al Governo – per le sue finalità e per l'indicazione di criteri oggettivi ed uniformi per tutto il territorio nazionalesia, quanto ai decreti legislativi, per la diversità delle situazioni degli uffici giudiziari interessati. Non risulta leso neppure l'art. 24 Cost., atteso che non si determina alcun impedimento o limitazione dell'accesso alla giustizia e che la soluzione adottata contempera, in una dimensione di ragionevolezza, una pluralità di valori costituzionalmente protetti, al fine di garantire una giustizia complessivamente più efficace. Inoltre, la presenza del tribunale nei comuni capoluogo di provincia e quella di non meno di tre degli attuali tribunali in ciascun distretto di corte d'appello sono criteri direttivi conformi al principio di ragionevolezza, in quanto volti a far permanere il presidio giudiziario in luoghi che hanno assunto nel tempo una maggiore centralità nella vita del territorio e a garantire l'accesso alla giustizia, articolando, comunque, in più uffici l'amministrazione giudiziaria di primo grado in ciascuna Corte d'appello. È da escludere, infine, la lesione dell'art. 25, primo comma, Cost., posto che la nozione di giudice naturale «corrisponde a quella di “giudice precostituito per legge”» e che la normativa impugnata concreta tale «precostituzione per legge» dell'art. 27 Cost., atteso che permangono tutte le garanzie che devono trovare applicazione rispetto alle persone detenute; dell'art. 97 Cost., perché la normativa denunciata persegue al contrario le finalità di complessivo buon andamento dell'amministrazione.».

Fascicolo 3/2016
Editoriale
di Renato Rordorf
Obiettivo 1
La giustizia tributaria
di Antonio Lamorgese
di Alberto Marcheselli

La giurisdizione tributaria è una giurisdizione cardine dello Stato di diritto, massimamente nei periodi di difficoltà economica, perché essenziale alla tutela dei diritti fondamentali, sia di chi fruisce dei servizi pubblici, sia di chi è chiamato ai doveri di solidarietà.

Allo stato attuale della evoluzione economica e giuridica, la giurisdizione tributaria è e deve essere una giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere amministrativo di applicazione dei tributi.

Il giudice tributario deve essere indipendente e portatore di una cultura speciale della giurisdizione, che non coincide né è assimilabile né a quella del giurista generalista, né a quella del giudice civile, amministrativo, o del cultore dell’economia aziendale o della contabilità di Stato.

L’attuale assetto della giustizia tributaria poggia sulla meritoria dedizione dei giudici che vi sono addetti, ma necessita di una profonda revisione che ne renda strutturalmente presidiate competenza e indipendenza.

Il risultato di un giudice tributario competente e indipendente, che contribuisca a recuperare certezza del diritto tributario (e disincentivi il contenzioso) può essere raggiunto indifferentemente con la attribuzione della funzione a un giudice speciale o a un giudice comunque specializzato inquadrato in un’altra giurisdizione esistente, ma a prezzo di un ingente investimento culturale, più che economico.

Il risultato può essere raggiunto attraverso adeguati e ponderati regimi transitori, che valorizzino le professionalità esistenti, anche in raccordo con le recenti riforme della giustizia onoraria.

di Francesco Oddi

Il processo tributario di appello, soprattutto alla luce delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, è andato assumendo una propria autonomia dal modello originario, rappresentato dal processo civile.

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

di Massimo Scuffi

Ripetuti interventi della Corte Costituzionale hanno interessato i principali istituti del processo tributario ma non sempre sono stati ispirati ai principi del giusto processo stante la specificità del rito che ha spesso indotto a tollerare disomogeneità di tutela e disparità di trattamento.

Peraltro negli ultimi tempi la Corte ha operato revisioni maggiormente allineate sull’art.111 della Costituzione che hanno orientato anche la recente riforma legislativa e rappresentano un importante segnale in vista della creazione di un modello processuale unitario per tutto ed in tutto parificato alle giurisdizioni contermini.

di Emilio Zecca

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’evoluzione della giustizia tributaria in Italia, vengono evidenziati i punti critici dell’attuale sistema: dalla ridotta imparzialità oggettiva dell’organo giudicante, strutturalmente legato al Ministero dell’economia e composto da giudici che vi si dedicano come “dopolavoro”, alla irragionevole esclusione dell’azione di accertamento, alla limitazione del diritto alla prova da parte del contribuente; inoltre, si dimostra che il principio costituzionale della progressività dell’imposizione fiscale è stato di fatto abbandonato, mediante tecniche che hanno favorito, nel tempo, un aumento crescente del carico fiscale nei confronti dei ceti più poveri e di quelli medio bassi e una notevole diminuzione di esso nei confronti dei ricchi e del ceto medio-alto.

di Antonio Ortolani

La specificità degli interessi coinvolti nelle controversie tributarie rende irrinunciabile l’apporto di specifiche competenze tecniche ai fini della loro cognizione e contrasta l’ipotesi del giudice monocratico come forma generalizzata di decisione delle controversie medesime, pur essendo possibili ed auspicabili correttivi idonei a migliorare il funzionamento del processo innanzi al giudice tributario.

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

di Enrico Manzon

Il tema della riforma ordinamentale della giustizia tributaria, anche se un po’ di nicchia, deve considerarsi un “classico” nella letteratura tributaristica italiana ed in più occasioni ha attinto la politica di settore. Nell’età repubblicana vi sono state due revisioni legislative della giurisdizione speciale di merito (1972/1992) ed in via tabellare è stata istituita la sezione specializzata presso la Corte di cassazione (1999), ma è comunemente riconosciuto che tali interventi non abbiano prodotto risultati pienamente appaganti. Recentemente, da parte di esponenti di rilievo del partito di maggioranza relativa, è stata presentata alla Camera una proposta di legge delega che contiene principi di innovazione organizzativa radicale e profonda di questo settore di attività giudiziaria. Poiché non è prospettato un restyling, ma un new model, è dunque opportuno valutarne la bontà delle intenzioni, evidenziarne i pregi ed i difetti, in “via riconvenzionale” indicarne qualche variante progettuale ed infine stimarne la fattibilità. E se son rose...

di Gianfranco Gilardi

La proposta di legge delega relativa alla soppressione delle Commissioni tributarie con devoluzione delle relative materie a sezioni specializzate dei Tribunali e delle Corti d’appello, mira a realizzare anche per la giustizia tributaria il pieno adeguamento ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura oltre che una maggiore efficienza e qualità di funzionamento.

Tale scelta non vale tuttavia ad assicurare che i risultati in termini di resa del servizio sarebbero migliori di quelli che caratterizzano il contesto attuale, suscettibile di pur necessari miglioramenti con l’adozione di soluzioni alternative ugualmente idonee ad assicurare quei principi in un quadro unitario della giurisdizione.

Obiettivo 2
La riforma della magistratura onoraria
di Luca Minniti
di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

di Antonella Di Florio

La recente legge delega 57/2016 per la riforma della magistratura onoraria deve essere esaminata alla luce della normativa europea, tenendo conto delle scelte effettuate dagli altri Paesi ma anche della diversa disfunzionale realtà esistente in Italia.

La Legge delega ed il primo decreto delegato di attuazione presentano luci ed ombre. Il nuovo assetto della magistratura onoraria che farà ingresso nella giurisdizione dopo la completa attuazione della Legge delega, offre ancora l’impressione che il legislatore non sia ancora riuscito ad uscire dall’ambiguità legata ad una obiettiva necessità di stabilizzazione (finalizzata a supplire le carenze di organico della magistratura togata) senza l’investimento delle risorse necessarie.

La più grande perplessità deriva dall’assenza di una “prova di tenuta” della riforma rispetto alla condizione attuale della giurisdizione nella quale le persistenti carenze di organico della magistratura togata inducono a ritenere che anche i Gop dovranno ancora in gran parte essere dedicati alla funzione di supplenza sinora svolta dai Got.

di Claudio Viazzi

Per affrontare i problemi posti dalla riforma attualmente al cospetto del legislatore delegato in primo luogo vengono ricostruiti i tasselli fondamentali di una storia lunga e dall’altra, stigmatizzando le modifiche parlamentari al disegno di legge governativo, con fulminante chiarezza individuati i nodi ordinamentali e pratici che non potranno esser elusi prima di tutto dal legislatore delegato e poi dal Consiglio superiore della magistratura.

di Cinzia Capano

Nell’articolo si evidenzia che sarebbe stato opportuno definire e puntualizzare i criteri in base ai quali definire le modalità di accesso, la formazione, l'organizzazione del lavoro, il rapporto con l'ufficio del processo. In particolare si rileva l'insufficienza della sola laurea in giurisprudenza come titolo di accesso, si suggerisce la necessità di un più rigoroso sistema di accesso e formazione come criterio guida su cui costruire i decreti attuativi della riforma. Si propone di dare la possibilità di accesso ad avvocati anche di oltre sessanta anni che abbiano continuativamente ed apprezzabilmente esercitato per almeno 30 anni la professione. Si rappresenta il rischio di creare una categoria di magistrati comunque separata, evitabile solo con l'inserimento effettivo del magistrato onorario nell'ufficio del processo, dentro ad una squadra che lavora insieme con compiti distinti, sotto la direzione di un giudice che ne assuma la responsabilità.

di Ilaria Pagni

L’esame delle novità del 2016 in tema di magistratura onoraria, sia quanto alle linee essenziali della delega, sia quanto alla sua prima attuazione (parziale), relativa alla conferma dei magistrati in servizio, offre lo spunto per una riflessione più generale sul ruolo della magistratura onoraria oggi, e sulla rilevanza che la finalità di deflazione del contenzioso va assumendo nel quadro delle riforme della giustizia civile, nella prospettiva dell’efficienza della risposta dell’ordinamento giudiziario alla domanda di tutela. Un cenno è riservato anche all’ufficio del processo e, in particolare, al modo in cui dovrebbe essere intesa l’attività di assistenza al giudice togato che vi svolgono i tirocinanti previsti dall’art. 37 del dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito in l. 15 luglio 2011, n. 111, e dall’art. 73 del dl 21 giugno 2013, n. 69, convertito in l. 9 agosto 2013, n. 98.

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

di Paola Bellone

Il peccato originale della disciplina della magistratura onoraria viene individuato negli atti dell’Assemblea costituente e si critica – con uno sguardo all’Europa – la legge 57/2016, in quanto non emenda i vizi della disciplina precedente e introduce ulteriori fattori di inefficienza. Vengono poste in luce le contraddizioni delle rationes legislative e l’inidoneità della delega a perseguire l’efficienza e la qualità del sistema giustizia.

di Antonio De Nicolo

Viene descritta l’esperienza fatta nella Procura della Repubblica di Udine con la collocazione dei vice procuratori onorari in uno specifico Gruppo di lavoro nel contesto della disciplina previgente. Ci si sofferma poi sulle direttrici principali della riforma della magistratura onoraria (l. 28.4.2016 n. 57): l’invarianza finanziaria, la riduzione delle indennità, le accresciute competenze e responsabilità, l’inserimento nell’ufficio per il processo per formulare alcune osservazioni sul decreto legislativo delegato (d.lgs 31.5.2016 n. 92) e sul regime transitorio proponendo alcune prime conclusioni sul futuro che attende i vice procuratori onorari ed il servizio giustizia che anche dal loro apporto dipende.

di Bruno Giangiacomo

La scelta del legislatore delegante conseguente all’assimilazione delle figure dei magistrati onorari tende ad estendere a tutti il sistema disciplinare oggi previsto per i soli giudici di pace, innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, mediante la graduazione di esse, sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. Costituisce invece una vera novità la tipizzazione degli illeciti disciplinari secondo il modello già adottato per la magistratura professionale.

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

ARCHIVIO
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono.
Il multiculturalismo e le Corti.
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria.
La riforma della magistratura onoraria.
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso.
Il punto sul processo civile.
Associazionismo giudiziario.
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act.
Unitarietà della giurisdizione.
Riforma della responsabilità civile.
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani.
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione.
La risoluzione amichevole dei conflitti.
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali