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Seminario nazionale - Catania 20-21 febbraio 2015
L'immigrazione che verrà

Status dei migranti e riconoscimento della protezione internazionale: un punto di vista sulle prassi

Antonello Ciervo

Professore nell’Università di Perugia, avvocato ASGI

Innanzitutto consentitemi di ringraziare gli organizzatori per avermi dato l’opportunità di contribuire ai lavori di questo importante seminario di studi. Inoltre, vorrei ringraziare la redazione di Questione Giustizia per avermi conferito l’incarico, insieme alla Prof. ssa Silvia Niccolai, di curare l’Obiettivo 1 “Flussi migratori, norme e diritto alla protezione” del numero 3/2014 della rivista: mi auguro che anche i lavori presenti nell’Obiettivo possano contribuire al dibattito su questi temi, dentro e fuori la magistratura.

 

1. Quello delle prassi, amministrative e giudiziarie, in materia di riconoscimento della protezione internazionale è un tema, a mio avviso, di grande attualità e di estremo interesse per il giurista. Come è noto, lo scorso 4 novembre la Corte europea dei diritti dell’uomo, con la sentenza Tarakhel, ha condannato la Svizzera per aver trasferito in Italia una famiglia afghana composta dai due genitori e da ben sei figli minori, ai sensi del c. d. “Regolamento Dublino II”. Ad un’analisi più approfondita della decisione, si può notare come il ricorrente avesse impugnato davanti alla Corte di Strasburgo la sentenza del Tribunale amministrativo federale elvetico che predisponeva il trasferimento – suo e della sua famiglia in Italia –, in quanto tale trasferimento avrebbe violato l’art. 3 della CEDU, poiché il nostro sistema di accoglienza soffrirebbe di “mancanze strutturali” tali da integrare un trattamento inumano e degradante.

In effetti, i giudici di Strasburgo hanno valutato in maniera molto approfondita il nostro sistema di accoglienza, in particolare sotto tre diversi profili concernenti: a) la rapidità con cui le autorità amministrative interne valutano le domande di richiesta di protezione internazionale; b) la capacità di “posti-letto” nelle strutture di accoglienza predisposte dal Ministero dell’Interno, sulla base del numero di domande di protezione internazionale dei richiedenti asilo presenti sul territorio italiano; infine, c) le condizioni di accoglienza e i rispettivi standard qualitativi nelle strutture di cui sopra, alla luce dei parametri internazionali.

La Corte EDU non solo ha rilevato che i tempi di valutazione delle domande dei richiedenti asilo in Italia vengono evase in un lasso temporale ragionevole (cfr. §. 107 della sentenza), ma anche che gli standard qualitativi di accoglienza nei centri sono comunque elevati e, in ogni caso, certamente non paragonabili a quelli della Grecia (cfr. §. 116 ss.), che era stata dichiarata in precedenza “Paese non sicuro” per i richiedenti asilo proprio da Strasburgo.

Tuttavia, igiudici della Grande Chambre hanno rilevato che “... the methods used to calculate the number of asylum seekers without accommodation in Italy are disputed. Without entering into the debate as to the accuracy of the available figures, it is sufficient for the Court to note the glaring discrepancy between the number of asylum applications made in 2013, which according to the Italian Government totalled 14,184 by 15 June 2013 [...], and the number of places available in the facilities belonging to the SPRAR network (9,630 places), where – again according to the Italian Government – the applicants would be accommodated” (così al §. 110 della sentenza Tarakhel).

Pertanto, ad avviso della Corte, sussiste comunque una violazione dell’art. 3 CEDU da parte della Svizzera, in quanto non risulta dagli atti processuali che il Governo elvetico e italiano abbiano fornito dati diversi da quelli ufficiali, utilizzati dalla Corte in sede istruttoria. Se ne deve desumere, pertanto, secondo i giudici di Strasburgo, che attualmente nel nostro Paese il numero di “posti-letto” disponibili nei centri di accoglienza per richiedenti asilo sia sensibilmente inferiore al numero di domande effettivamente inoltrate dagli stranieri presenti sul territorio.

Sebbene la Corte più volte ribadisca, nelle proprie motivazioni, che la situazione italiana non sia neppure comparabile con quella della Grecia, tuttavia, la valutazione posta in essere dalla Grande Chambre resta un precedente importante che potrebbe essere utilizzato in futuro per giungere ad una condanna del nostro Paese.

 

2. In questa sentenza si tocca con mano il divario molto forte tra quanto scritto nella normativa interna e le modalità di attuazione della normativa medesima da parte degli organi istituzionali: le prassi di attuazione della normativa, infatti, trovano nella pratica quotidiana delle distorsioni significative che tendono a rimettere in discussione anche gli standard e gli strumenti di garanzia approntati dal legislatore in materia.

Si consideri, ad esempio, il lavoro delle Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale: le Commissioni, in maniera sostanzialmente uniforme su tutto il territorio nazionale, derogano costantemente all’audizione collegiale del richiedente asilo, giustificando questa prassi con il fatto che il richiedente asilo intervistato comunque dà il proprio consenso all’ascolto in deroga alla collegialità. L’effetto è che la valutazione sull’attendibilità della storia del richiedente viene formalizzata a partire dal convincimento personale di un singolo che non può essere approfondito – ma neppure può essere suscettibile di rivalutazione – da parte dell’intera Commissione.

Inoltre, si registrano casi in cui le singole Commissioni si attengono a mere comunicazioni interne della Commissione nazionale, per prendere decisioni che riguardano richiedenti asilo che provengono da uno specifico Paese, senza che queste comunicazioni vengano rese pubbliche. Il caso dei richiedenti asilo del Mali risulta, al riguardo, emblematico: nel corso della seconda metà del 2013, infatti, la Commissione nazionale ha comunicato, con una motivazione stringatissima e comunque non esaustiva, alle Commissioni territoriali che il Mali non risultava più essere teatro di conflitti interni e, pertanto, erano venuti meno i presupposti per un potenziale riconoscimento (quanto meno) della protezione sussidiaria per i richiedenti asilo provenienti da questo Paese.

L’effetto di questa decisione interna all’Amministrazione – priva di alcun forma di pubblicità legale – è stato che la maggior parte dei ricorrenti diniegati si sono rivolti ai competenti tribunali ordinari per ottenere il riconoscimento della protezione sussidiaria e l’hanno ottenuta pacificamente, in ragione anche del fatto che molti report di ONG – oltre ad alcune informative ufficiali del MAE –, provavano univocamente il persistere di una situazione di conflitto civile in tutto il territorio maliano.

Infine, non si può non far cenno alla necessità che i singoli componenti delle Commissioni risultino scelti tra persone con competenze e professionalità specifiche: in molti casi, infatti, le motivazioni di diniego delle Commissioni denotano un’evidente incapacità da parte degli intervistatori nel focalizzare le questioni (fattuali e giuridiche) legate all’accertamento dei presupposti per il riconoscimento dello status di rifugiato.

Nel corso degli ultimi anni, ad esempio, numerose sono state le domande di asilo motivate per ragioni di orientamento sessuale da parte di persone LGBTI che provengono da Paesi in cui l’omosessualità viene considerato un crimine contro natura. Mi è capitato, al riguardo, di assistere un ragazzo del Ghana che si era dichiarato omosessuale davanti alla Commissione territoriale di Roma e che, tuttavia, si era visto notificare un diniego perché, ad avviso della Commissione, dalla sua storia non si evinceva quale potesse essere il pericolo di persecuzione in cui avrebbe potuto incorrere, una volta ritornato nel proprio Paese di origine.

Evidentemente la Commissione territoriale di Roma ha voluto applicare, in questo caso, il criterio del c. d. passing – termine traducibile in italiano con “disidentificazione” –, che consiste nel diniego del riconoscimento dello status di rifugiato sulla base del principio che al ricorrente sia possibile, una volta rientrato nel proprio paese di origine, “disidentificarsi” allo scopo di sfuggire alla persecuzione lamentata.

Si tratta del c. d. “paradosso di Anna Frank”, utilizzato dalla House of Lords nel luglio del 2010 per mutare la propria precedente giurisprudenza in materia: ad avviso della Suprema Corte inglese, infatti, se Anna Frank fosse arrivata a Londra nel 1945 per chiedere asilo politico, sulla base della giurisprudenza che accoglie il principio del passing, si sarebbe vista rifiutare lo statusdi rifugiata. I giudici inglesi, infatti, coerentemente al suddetto principio, avrebbero potuto affermare che la bambina non avrebbe corso nessun rischio di deportazione da parte dei nazisti se, un volta ritornata in Olanda, si fosse ben nascosta nella soffitta della propria casa, piuttosto che andare in giro per le strade di Amsterdam (cfr. il par. 107 della sentenza HJ and HT vs Secretary of State for the Home Department et al., 2010, p. 31).

 

3. Infine, non mancano le prassi assolutamente in contrasto con il dettato legislativo da parte delle Questure, nella fase in cui il diniego viene impugnato e, quindi, il ricorrente deve rivolgersi ad esse per poter continuare a restare in accoglienza e per ottenere un permesso di soggiorno temporaneo, fino all’esaurimento (quanto meno) del giudizio di primo grado.

Al riguardo, si deve segnalare come molte Questure non utilizzino la PEC per le comunicazioni con gli avvocati o con gli stranieri interessati all’ottenimento del permesso di soggiorno temporaneo: in molti casi, si registra addirittura il fatto che le Questure non rilasciano i permessi di soggiorno, in quanto non ritengono copia conforme all’originale la PEC dell’avvocato che inoltra la sentenza del Tribunale favorevole al proprio assistito.

Bisogna poi segnalare che molte Questure inducono gli avvocati ad impugnare i dinieghi entro 15 giorni dalla notifica, nonostante gli stranieri interessati vivano in accoglienza all’interno di centri SPRAR e non nei CARA. Soprattutto a Roma, questa prassi è stata oggetto di una serie di problematiche di un certo rilievo: infatti, se gli avvocati comunicano – dopo aver iscritto a ruolo il ricorso – che il diniego è stato impugnato successivamente alla scadenza del quindicesimo giorno dalla notifica, anche nei casi in cui la sospensiva del foglio di via è automatica ai sensi di legge, gli Uffici della Questura ritengono di non poter emettere a favore dello straniero il permesso di soggiorno temporaneo, perché valutano come non tempestivo il ricorso.

Anche al fine di non creare un danno ai propri assistiti – oltre che a non creare problemi logistici ai centri che, in questo modo, sarebbero formalmente costretti ad allontanare il richiedente asilo dal centro –, gli avvocati impugnano il provvedimento di diniego comunque entro 15 giorni dalla notifica. L’effetto di questa prassi è uno scadimento significativo della qualità dei ricorsi presentati davanti alle autorità giudiziarie, a causa proprio dei tempi ristretti a disposizione dell’avvocato, con una compressione significativa anche del diritto di difesa in senso sostanziale. Concretamente, quindi, l’avvocato si limita a contestare genericamente le motivazioni del diniego della Commissione e il giudizio si tramuta in una sostanziale ripetizione dell’intervista del ricorrente davanti al giudice, il quale di fatto viene chiamato a svolgere le medesime attività di accertamento della veridicità della storia del ricorrente della Commissione territoriale.

Le prassi delle Questure che tendono a funzionalizzare in chiave burocratica le tutele e le garanzie normative a favore dei richiedenti asilo – spesso con comportamenti che tendono ad esautorare tali garanzie, se non addirittura ad andare contra legem – sono riscontrabili, in maniera tutto sommato uniforme, in tutto il territorio nazionale. Al riguardo, per approfondimenti puntuali, si rinvia al report dell’Associazione “Senza Confine”, redatto in collaborazione con ASGI e “Laboratorio 53”, che fornisce una testimonianza molto analitica delle prassi della Questura di Roma – Ufficio Immigrazione – nel periodo 2013/2014 (il report è reperibile a questo URL).

 

4. Infine, vorrei evidenziare il fatto che, ad oggi, mancano i dati ufficiali del Ministero della Giustizia per quanto concerne il numero dei ricorsi pendenti nei vari Distretti d’Appello in materia di asilo. Questi dati potrebbero contribuire significativamente ad aprire un dibattito, non soltanto su quali siano le prassi e le azioni di sostegno all’accoglienza da valorizzare – e quali, invece, da ripensare –, ma anche sulle modalità di organizzazione degli Uffici giudiziari, al fine di velocizzare i tempi processuali e smaltire gli arretrati. Questi dati, inoltre, consentirebbero – negli Uffici giudiziari in cui maggiore è il carico pendente in questo ambito –, di elaborare protocolli d’udienza, in coordinamento con i Consigli dell’Ordine e con le Associazioni di tutela legale, protocolli che contribuirebbero ulteriormente a rendere più efficace e rapido il lavoro della magistratura.

Consentitemi, infine, di fare una breve riflessione sull’art. 10-bis del Testo Unico sull’Immigrazione: nel corso di questa “due giorni” di incontri, infatti, abbiamo avuto modo di ascoltare le testimonianze di autorevoli esponenti delle Forze Armate, delle associazioni del terzo settore, di volontari e rappresentanti delle istituzioni che quotidianamente salvano in mare la vita di centinaia di persone, consentendo in questo modo ai migranti di inoltrare domanda di protezione internazionale e di provare ad incominciare una nuova vita nel nostro Paese.

Trovo singolare il fatto che il nostro ordinamento giuridico – pur garantendo effettivamente il diritto alla richiesta della protezione internazionale e, quindi, il divieto di refoulement dei richiedenti asilo –, preveda ancora al proprio interno il c. d. reato di “clandestinità” che, di fatto, criminalizza automaticamente tutti coloro che, al termine dell’iter amministrativo-giudiziario della richiesta di asilo, non riescono ad ottenere la protezione internazionale, perché non ne sussistono i presupposti fattuali.

Non soltanto questa disposizione legislativa risulta figlia di una cultura penalistica assai distante dai princìpi di civiltà giuridica e democratica della nostra Costituzione, ma essa ci dimostra come, anche nell’ambito della legislazione in materia di asilo, lo straniero migrante risulta considerato dal legislatore come una minaccia per la sicurezza e per l’ordine pubblico, piuttosto che un soggetto debole, vittima di persecuzioni fisiche e psichiche, da tutelare. In questa ottica, sarebbe auspicabile un ripensamento al riguardo visto che, oltre ad essere radicalmente incostituzionale, questa norma ha dimostrato nella prassi di essere assolutamente inefficace rispetto al fenomeno della c. d. “immigrazione irregolare”. Del resto, fino a quando sarà in vigore l’art. 10-bis del Testo Unico sull’immigrazione, tutti noi saremo costretti dalla legge a pensare che quelle stesse persone che oggi vengono salvate in mare e accolte nei centri di accoglienza, perché fuggono dalla guerra e dal dolore, domani si possano trasformare automaticamente in criminali, soltanto perché non si sono viste riconoscere lo status di rifugiato politico.

Programma completo
Terza sessione
L'Approdo
di Carlo De Chiara
Consigliere della Corte di Cassazione
di Armando Gradone
Prefetto di Siracusa
di Rosario Valastro
Responsabile della Croce Rossa Italiana per la regione Sicilia
di Emiliano Abramo
Responsabile della Comunità di Sant'Egidio - Sicilia
di Antonello Ciervo
Professore nell'Università di Perugia, avvocato ASGI
di Vittorio Gaeta
Consigliere Corte di Appello di Bari
di Viviana Valastro
Responsabile protezione minori migranti per Save the Children
di Maria Francesca Pricoco
Presidente del Tribunale per i Minorenni di Catania
di Donatella Donati
Giudice del tribunale per i Minorenni di Bologna