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Seminario nazionale - Catania 20-21 febbraio 2015
L'immigrazione che verrà

Le prassi giudiziarie della protezione internazionale

Vittorio Gaeta

Consigliere Corte di Appello di Bari

Nel 2013 l'EASO, ufficio europeo con sede a Malta che si occupa di asilo, dedicò alcune sessioni alla formazione dei magistrati italiani. Ne nacquero così contatti dei magistrati, non tutti esperti, sia con operatori delle Commissioni e dell'UNHCR, sia con magistrati di altri Paesi europei nei quali l'asilo è trattato dal giudice amministrativo.

Per molti l'esperienza risultò così interessante che si decise di creare la mailing list tematica Malta, aperta a giudici Pm e avvocati, che vide da subito un'intensa partecipazione, fatta sia di scambi di provvedimenti e di opinioni, sia di richieste di suggerimenti specifici, del tipo: “come ci si regola negli altri uffici sulla questione ...”, alle quali gli iscritti corrispondevano e corrispondono generosamente.

Il laboratorio permanente di autoformazione in tal modo creato non ha finora trovato un'interlocuzione efficace con la Scuola Superiore della Magistratura, mentre i rapporti con le sedi della formazione decentrata si sono di recente tradotti in diversi incontri di studio, lasciati però all'iniziativa dei singoli, con un inevitabile margine di casualità.

Si è deciso allora nell'autunno scorso di elaborare un questionario sulle prassi esistenti in materia di protezione internazionale, secondo l''impostazione riassunta dal suo avviso preliminare: “alle domande si dovrà rispondere sulla sola base dell'esperienza applicativa: non si risponderà a domande corrispondenti a casi mai affrontati. Le risposte, poi, dovranno basarsi sulle soluzioni adottate nella pratica, anche quando non corrispondano all'opinione personale”.

La scelta delle domande, effettuata dapprima da un gruppo ristretto di magistrati, è stata sottoposta alla lista, con interventi anche di avvocati che suggerivano integrazioni e modifiche, formali e sostanziali, e cristallizzata nella versione finale.

Le risposte delle varie sedi sono state inviate a chi vi parla, rielaborate secondo parametri (anche grafici) uniformi, e infine messe a disposizione della lista. I file delle risposte sono a vostra disposizione perché fanno parte del materiale congressuale.

 

Due parole sull'impostazione delle domande e dei contatti con gli uffici.

Premetto che la formazione dei magistrati italiani che si occupano di protezione internazionale è assai carente.

Le leggi che hanno dato attuazione alla normativa europea sull'asilo, ormai risalenti a diversi anni fa, non sono state finora oggetto di significativa implementazione da parte di uffici ministeriali o di autogoverno della magistratura; né si dispone di dati statistici ufficiali sull'entità del contenzioso o sulle percentuali di accoglimento delle domande. La legge 146/14, che ha rimodulato le attività e gli organici delle Commissioni territoriali, all'art. 5 prevede la formazione dei suoi membri, ma non dice nulla per i magistrati.

La materia soffre anche di quella che chiamerei la dublinizzazione di secondo grado: come il Regolamento di Dublino ha attribuito la competenza ad esaminare le domande di protezione al Paese della UE (per lo più, del Sud o dell'Est) di primo approdo del richiedente asilo, che pure di regola vorrebbe raggiungere dei parenti o amici ben integrati nei Paesi del Nord, così la nostra legislazione ha istituito le Commissioni territoriali e aperto i Centri di accoglienza (CARA) lì dove arriva gran parte dei profughi, nel Sud Italia. Gravandone così pesantemente le strutture amministrative e giudiziarie, le cui esigenze di funzionalità, ai governi che si succedono negli anni (tutti ormai a univoca trazione nordista), appaiono recessive rispetto a quelle del Nord, ipotetico motore morale ed economico del Paese.

In questa situazione, lo scopo del questionario non era di elaborare e discutere complesse questioni giuridiche, sulle quali da anni le decisioni fortemente propulsive della Cassazione indicano la strada, bensì di coinvolgere il maggior numero possibile di operatori nella discussione dei problemi quotidiani della protezione, che sono anzitutto di organizzazione degli uffici e di gestione dei flussi di controversie.

Se infatti la condizione di solitudine è connaturata al mestiere del giudice, che si deve assumere la responsabilità della decisione, la solitudine è elevata alla seconda potenza per il giudice dell'asilo, che dispone di dati probatori fluttuanti e risponde alla domanda di chi, come il richiedente asilo, è portatore di estrema angoscia personale.

Perciò il questionario riguarda meno la ricognizione di orientamenti sostanziali, relativi cioè ai presupposti per il riconoscimento della protezione, che il modo in cui i vari uffici si organizzano e lavorano. Solo così si è potuta coinvolgere non solo la ristretta élite dei già esperti della materia, ma la gran parte di coloro che se ne occupano; sono anche aumentate le iscrizioni alla lista Malta.

 

All'inizio non si era certi neppure di quali sedi fossero competenti sulla protezione, per la presenza nel distretto giudiziario di una Commissione territoriale o di un CARA.

Adesso sappiamo che gli uffici competenti sono quelli di Ancona, Bari, Bologna, Cagliari, Caltanissetta, Catania, Catanzaro, Firenze, Lecce, Milano, Napoli, Palermo, Potenza, Roma, Torino e Trieste, mentre non sono competenti, o si occupano di un numero non significativo di casi, le sedi di Brescia, Campobasso, Genova, L'Aquila, Messina, Perugia, Reggio Calabria, Salerno, Sassari, Taranto e Venezia.

Tengo a precisare che i carichi degli uffici non sono proporzionati ai bacini di utenza: c'è fortissima sperequazione - peraltro non facile da quantificare per la carenza di dati ufficiali aggiornati - a danno di Puglia, Calabria e Sicilia Orientale.

Tutte le sedi competenti ci hanno dato risposta. Fanno eccezione i giudici di appello di Ancona e di Potenza, che finora hanno trattato un numero troppo esiguo di appelli, i giudici di appello di Palermo e, in parte, i giudici del Tribunale di Palermo.

In totale, hanno risposto 16 Tribunali, 13 Corti di Appello, 1 Procura presso il Tribunale e 3 Procure presso la Corte di Appello. Quasi mai i referenti locali per la raccolta dei dati hanno ritenuto di coinvolgere le Procure.

 

La percentuale di giudici che trattano la protezione internazionale sul totale dei giudici civili non lavoristi varia molto da un ufficio all'altro, ma è comunque più bassa in primo grado, con una media di circa il 26 %, che in appello (circa il 38 %).

In primo grado, si va da punte minime del 6, 7 o 8 % (rispettivamente, Napoli, Milano e Roma) a punte massime del 77 o 88 % (rispettivamente, Catanzaro e Caltanissetta).

In appello, si va da punte minime del 6, 15 o 17 % (rispettivamente, Napoli, Milano e Roma) a punte massime del 68 o 100 % (rispettivamente, Torino e Caltanissetta).

E' verosimile che la maggiore percentuale di addetti in appello dipenda da un maggiore tasso di impugnazioni rispetto alle altre tipologie di cause civili, determinato soprattutto dall'elevata diffusione del gratuito patrocinio.

 

Solo in 6 dei 29 uffici giudicanti che hanno risposto alla relativa domanda la protezione non è trattata da una sezione specifica; in 3 di questi 6, del resto, tutti o quasi tutti i giudici civili non lavoristi si occupano della materia.

In oltre metà degli uffici di primo grado, la sezione che tratta la protezione tratta anche “famiglia e minori” (in 2 casi, solo queste). Tale collegamento si verifica anche in metà degli uffici di appello, che in 3 casi trattano solo famiglia e minori.

Il collegamento con famiglia e minori può assicurare nelle grandi città una certa considerazione alla protezione internazionale, mentre nelle sedi meno grandi, che a volte trattano come secondarie le materie inerenti alla persona, potrebbe non invogliare i dirigenti alla predisposizione di adeguate misure organizzative; tanto più se, come accade talvolta in appello, a famiglia minori e protezione si aggiunge l'imponente contenzioso seriale della legge Pinto.

Da notare l'originalità della soluzione di Torino, che in primo grado attribuisce la protezione e tutta l'immigrazione alla sezione che tratta il Tribunale delle imprese, e in appello a due diverse sezioni, nessuna delle quali si occupa di minori e famiglia.

Si utilizzano giudici onorari per le cause di protezione internazionale non negli uffici di appello, ma in circa due terzi dei Tribunali, in numero mediamente pari a circa metà dei giudici togati. In un Tribunale il giudice onorario si occupa solo di singoli atti delegati (l'intervista), mentre in tutti gli altri tratta l'intero processo assegnato. Metà degli uffici di primo grado assicura una certa formazione, in genere poco strutturata.

La durata media del processo non supera i 9 mesi in circa metà degli uffici ed è tra i 9 e i 18 mesi nell'altra metà, senza particolari differenze tra primo grado e appello; in taluni uffici di primo grado ci sono variazioni tra giudice e giudice, e tra togati e onorari. Solo in due uffici si superano o si tende a superare i 18 mesi, senza che sulla durata influisca l'ascolto del richiedente asilo, che non avviene quasi mai in uno di essi (Tribunale di Bari), e quasi sempre nell'altro.

La Commissione invia pressoché sempre il verbale del colloquio col richiedente asilo, e abbastanza spesso la documentazione prodotta dall'interessato; meno frequente l'invio delle informazioni sul Paese di origine (COI); raro l'invio di codice unico identificativo (CUI), di rilievi dattiloscopici e di modello C3 di domanda di asilo.

Solo 4 uffici, tutti di primo grado, attestano forme di collaborazione con la Commissione, mediante incontri occasionali, telefonate, scambi di provvedimenti.

La presenza del Pm nelle procedure di protezione è ridotta. Solo in 5 uffici di Tribunale vi è una forma di partecipazione della Procura, con minime richieste istruttorie (anche sulle condizioni ostative alla protezione ex artt. 10, 12 e 16 d.lgs. 251/07) e formulazione di conclusioni che solo in un ufficio (Napoli) sono articolate. La Procura Generale invece partecipa quanto meno con le conclusioni in 11 uffici di appello, peraltro solo in 2 formulando richieste istruttorie e in 3 articolando le conclusioni.

L'Avvocatura dello Stato si costituisce “quasi sempre” in 3 uffici di primo grado (in 1 dei quali tramite la Commissione), e “in meno del 25 % dei casi” in tutti gli altri, così privando il giudice di una voce utile al contraddittorio. Prevalgono invece le risposte “in circa il 75 % dei casi“ oppure “quasi sempre” per l'appello, quando però gli elementi istruttori essenziali sono spesso già cristallizzati.

In quasi tutti gli uffici i richiedenti asilo sono assistiti da avvocati specializzati, la cui difesa peraltro non appare sempre adeguata agli occhi dei magistrati, se si considera che gli avvocati solo per circa un terzo degli uffici sanno interloquire “spesso” in lingua straniera con i clienti (tale risposta arriva meno spesso dai giudici di appello, che effettuano meno ascolti dei richiedenti asilo), mentre quelli incaricati del gratuito patrocinio per quasi il 20 % degli uffici non appaiono informati del caso e per circa un quarto non appaiono avere avuto contatti con il cliente.

Circa metà dei Tribunali ascolta il richiedente asilo “sempre o quasi sempre”; un quarto “non spesso”, un altro quarto “mai o quasi mai”. Le percentuali cambiano in appello, dove la risposta “mai o quasi mai” prevale nettamente, pur senza essere esclusiva.

Differentemente da quanto avverrebbe in altre cause civili, oppure nei processi penali, è poco frequente la nomina dell'interprete mediante l'apposito albo di Cancelleria oppure degli specialisti di cui si avvale la Polizia; si ricorre invece quasi sempre alla collaborazione delle parti, e talvolta a mediatori culturali.

I costi dell'interprete sono sopportati in misura di poco più frequente dall'Erario rispetto alla parte richiedente, che però si avvale spesso di interpreti volontari, di amici o di mediatori culturali. La generale difficoltà di avere un servizio affidabile e trasparente di interpreti è ben sintetizzata nelle risposte del Tribunale di Lecce. Originale la soluzione di Cagliari, dove la Provincia mette a disposizione del Tribunale interpreti di varie lingue; si ignora se tale soluzione proseguirà pur dopo la rottamazione delle Province.

Altre forme di istruttoria sono diffuse in quasi tutti gli uffici (solo pochi dei quali non ne effettuano alcuna), a testimonianza di un'effettiva volontà di approfondimento.

Molto frequente il ricorso a informazioni da uffici ministeriali o alla traduzione di documenti stranieri; frequenti anche le informazioni da organi di polizia o la verifica di autenticità di documenti. Diffuse le consulenze mediche per riscontrare torture o maltrattamenti, o le richieste di informazioni a centri che si occupano delle vittime di tali fenomeni; non mancano infine prove orali con testimoni o informatori, acquisizione di referti degli ospedali o di certificati del casellario o dei carichi pendenti.

In poco meno di metà dei casi l'istruzione è disposta di ufficio, ma è diffusa anche la modalità dell'invito alle parti a depositare entro un termine la documentazione rilevante; più rara l'istruzione su prevalente istanza di parte.

E' generalizzata la prassi di raccogliere le informazioni sul Paese di origine (COI) del richiedente asilo, avvalendosi di Internet. I siti più frequentemente consultati sono quelli di “Viaggiare sicuri” del Ministero degli Esteri, di Amnesty International, dell'UNHCR; diffusa anche la consultazione per Human Rights Watch e Refworld; segnalata la consultazione dei siti dell'EASO, di ecoi.net, della stampa internazionale o del Paese di provenienza del profugo o dei periodici “Internazionale” e “The post Internazionale”. Meno diffusa ma presente la consultazione di siti di associazioni LGBT, di Wikipedia e di Yahoo regionalcountries, di peacereporter.net, della BBC, della CIA librarypublications, dell'Immigration Board of Canada.

La consultazione di fonti diverse può favorirne l'uso incrociato, senza privilegiarne alcuna ma verificandole le une attraverso le altre.

Per circa due terzi degli uffici le criticità tipiche dei Paesi d'origine dei richiedenti asilo, come la presenza di conflitti etnico-religiosi, hanno sempre rilevanza, perché date per scontate; il restante terzo ne richiede invece una specifica allegazione.

Per chi proviene da Paesi caratterizzati da violenza indiscriminata, la protezione sussidiaria è concessa con più frequenza prescindendo da una specifica valutazione di attendibilità del racconto del richiedente. L'opinione opposta, che esige una narrazione individualizzata dei fatti, rimane comunque diffusa, anche perché circa metà degli uffici segue in via solo prevalente, e non esclusiva, l'uno o l'altro dei due criteri enunciati.

In circa due terzi degli uffici si concede la protezione sussidiaria solo a chi viene dalla zona specifica di un Paese, nella quale vi sia conflitto accertato; il restante terzo invece ritiene sufficiente la provenienza da un Paese che comprenda zone di conflitto.

Nonostante la presumibile diversità degli atteggiamenti soggettivi verso i flussi di profughi, è quasi unanime il giudizio positivo sulla protezione umanitaria, istituto ritenuto idoneo a soddisfare, con funzione di chiusura, esigenze comunque meritevoli di tutela. Le altre tre risposte, tutte di per sé plausibili (“valvola di sfogo”, extrema ratio, fonte di possibili distorsioni), incontrano poco successo, a conferma del favorverso l'istituto: peculiarità italiana dovuta forse sia alla storica propensione nazionale al compromesso, sia alla volontà di porre un qualche rimedio alla vulnerabilità di cui sono portatori i richiedenti asilo, spesso accentuata dalla lunghezza e defatigatorietà delle procedure amministrative e giudiziarie.

E' infine dominante la prassi, incoraggiata dalla diffusione del gratuito patrocinio, di compensare le spese processuali e di liquidarle in importi minimi, che forse non è del tutto conforme alle previsioni dei parametri forensi per le cause di valore indeterminato, nonché alla recente limitazione legislativa del potere giudiziale di compensazione.

Provo a concludere con qualche suggerimento per il miglioramento della trattazione delle cause di protezione internazionale.

Vi confesso un certo scetticismo verso le riforme normative, che spesso sono mal scritte e mal pensate, e creano più problemi di quelli che credono di risolvere.

Credo anche che occorra abbandonare l'illusione di risolvere i problemi anzitutto con le leggi, anziché con le prassi e con una nuova cultura. Anche se, naturalmente, nuove leggi possono servire e possono essere approvate.

Ma credo che ad es. già ora il Ministero dell'Interno potrebbe emanare una circolare che inviti le Commissioni territoriali, quando ricevono il ricorso del richiedente asilo, a trasmettere al giudice della protezione una copia di tutti gli atti della procedura amministrativa, e non della sola intervista. Certo, si potrebbe disporre questo con legge, sulla falsariga del procedimento di opposizione ad ordinanza-ingiunzione: ma perché creare l'ennesimo rito che faccia scervellare giudici e avvocati, quando si può provvedere con circolare a legge invariata?

Già ora il CSM potrebbe stabilire che i giudici onorari addetti alla protezione non trattino le convalide dei trattenimenti dei richiedenti asilo, provvedimenti che incidono sulla libertà personale la cui responsabilità deve pesare sul solo giudice togato.

Già ora il Ministero della Giustizia potrebbe raccogliere i dati dei ricorsi in materia di protezione internazionale; e, perché no, i presidenti di Corte di Appello potrebbero illustrarli nelle inaugurazioni dell'anno giudiziario.

Già ora il Ministero della Giustizia potrebbe, anche su sollecitazione del CSM o di organismi associativi, assumere le determinazioni (ad es., massicce applicazioni straordinarie di magistrati e di personale) necessarie per fronteggiare – possibilmente con procedure standard anche se flessibili, e non estemporanee - punte abnormi di flussi migratori che gravano all'improvviso su certi uffici giudiziari più che su altri: vere e proprie emergenze, non meno importanti di quella che ha prodotto i provvedimenti straordinari adottati per il Tribunale di Milano in vista di EXPO 2015.

Già ora il Ministero della Giustizia potrebbe adeguare e rendere remunerative le tariffe degli interpreti e traduttori, sì da incentivare la collaborazione di soggetti realmente a conoscenza delle lingue straniere, che siano in grado di svolgere il loro incarico con efficienza e senza condizionamenti di sorta.

Già ora, infine, si potrebbe pensare a una seria formazione civile (non, quindi, per la sola protezione internazionale) dei Pm, o altrimenti a sopprimere o ridurre al minimo le tante funzioni civili del Pm, che altri Paesi non hanno.

Scusate la banalità di queste divagazioni propositive: come avrete capito, mi appassiona soprattutto l'autoformazione.

Programma completo
Terza sessione
L'Approdo
di Carlo De Chiara
Consigliere della Corte di Cassazione
di Armando Gradone
Prefetto di Siracusa
di Rosario Valastro
Responsabile della Croce Rossa Italiana per la regione Sicilia
di Emiliano Abramo
Responsabile della Comunità di Sant'Egidio - Sicilia
di Antonello Ciervo
Professore nell'Università di Perugia, avvocato ASGI
di Vittorio Gaeta
Consigliere Corte di Appello di Bari
di Viviana Valastro
Responsabile protezione minori migranti per Save the Children
di Maria Francesca Pricoco
Presidente del Tribunale per i Minorenni di Catania
di Donatella Donati
Giudice del tribunale per i Minorenni di Bologna