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Seminario nazionale - Catania 20-21 febbraio 2015
L'immigrazione che verrà

Il ruolo della Direzione Nazionale Antimafia

Franco Roberti

Procuratore Nazionale Antimafia

Un grazie caloroso, sincero e sentito a Giovanni Salvi e ai colleghi di Catania per avermi invitato a intervenire in questo convegno, anche se, avendo ascoltato le relazioni che mi hanno preceduto, in fondo il mio intervento si può ridurre veramente al ruolo,pur rilevante, che ha svolto e continuerà a svolgere la Direzione Nazionale Antimafia in questo contesto di indagine e di contrasto giudiziario. Naturalmente è anche l’occasione per incontrare il collega Kamel della Procura Generale Egiziana con il quale ci accingiamo a stringere un rapporto di collaborazione, di scambio informativo e di sostegno reciproco nel contrasto investigativo giudiziario alle indagini contro i trafficanti di essere umani.

La Direzione Nazionale Antimafia - è bene ricordarlo - è un ufficio di coordinamento giudiziario. Svolge la sua azione di coordinamento e di impulso investigativo nei confronti delle 26 Procure Distrettuali Antimafia e si propone, così come era nel disegno originario di Giovanni Falcone, come un ufficio di sostegno, una struttura di servizio che esercita uno sforzo di coordinamento verso le procure distrettuali, ne sostiene l’azione e in qualche caso dà loro l’impulso attraverso la raccolta ed elaborazione delle conoscenze attraverso i magistrati di collegamento presso le Procure Distrettuali ed attraverso le elaborazioni di un avanzato sistema informatico.

Il servizio “cooperazione internazionale” è una struttura interna alla Direzione Nazionale Antimafia e da 20 anni si propone in misura sempre più forte, centrale e crescente di sostenere l’azione delle Procure Distrettuali Antimafia proprio nei loro rapporti internazionali, per favorire i rapporti bilaterali sia con i Paesi dell’Unione europea, sia, soprattutto a questo punto, con i Paesi extra Unione europea, che noi consideriamo strategici per il contrasto alla criminalità organizzata transnazionale, sia essa criminalità di tipo mafioso sia essa di tipo terroristico eversivo.

La criminalità organizzata transnazionale deve essere contrastata sul piano transnazionale – come del resto vuole la Convenzione di Palermo – e questo postula una sempre più stretta sinergia tre le autorità giudiziarie dei vari Paesi interessati a questi fenomeni trasversali di criminalità.

Abbiamo stretto negli anni una serie di intese sul piano giudiziario. Attenzione, però! Tali intese non si vogliono sovrapporre alle intese politiche, che competono ai Governi, anche riguardo alla cooperazione giudiziaria.

Le nostre intese si pongono sul piano operativo.

Ci proponiamo ai nostri partner e ai nostri interlocutori per stringere protocolli e memorandum d’intesa operativi sul piano dello scambio delle informazioni e del sostegno reciproco nell’assistenza giudiziaria, e lo abbiamo fatto con paesi strategici, da ultimo con la Federazione Russa, specificamente con il comitato investigativo russo, che è l’organismo di investigazione russo contro la criminalità organizzata.

L’abbiamo fatto con la Turchia e con la Grecia. Ci accingiamo a farlo con l’Egitto, l’Albania, la Serbia e la Romania.

Abbiamo donato a quest’ultimo Paese il nostro software di banca dati, in modo che con il nostro sistema e con la nostra esperienza possano sviluppare un’attività di contrasto contro la criminalità transnazionale che attraversa i paesi dell’area balcanica, che è già molto sviluppata e molto sentita in quel paese. Ci ripromettiamo entro quest’anno di organizzare una grande conferenza con i nostri partner dell’area balcanica per potere fare il punto di situazione e vedere come meglio sviluppare la cooperazione giudiziaria negli anni a venire.

Dal 2005 siamo corrispondenti nazionali italiani di Eurojust. Abbiamo quindi un rapporto privilegiato con Eurojust, che abbiamo suggellato recentemente con un accordo stipulato tra me e il collega rappresentante italiano in Eurojust, attuale nuovo Procuratore nella Repubblica di Palermo Francesco Lo Voi, che tende anche in tal caso a migliorare lo scambio informativo e a mettere l’apporto delle nostre conoscenze a disposizione di tutti i Paesi dell’Unione europea.

In questo quadro di competenze, di buone intenzioni, di attività e di rapporti purtroppo nel settembre – ottobre 2013 si sono verificati i fatti tragici di Lampedusa ed il naufragio dopo pochi giorni dei 260 profughi siriani al largo delle acque internazionali che hanno scosso profondamente le nostre coscienze e hanno chiamato anche noi magistrati della Direzione Nazionale Antimafia a organizzare qualcosa, a mettere in campo le nostre conoscenze e le nostre attitudini per promuovere una risposta sempre più efficiente -era in pieno corso Mare Nostrum - sia sul piano del salvataggio delle vite umane che sul piano del contrasto giudiziario.

Vengono riunite tutte le forze in campo, grazie anche, ancora una volta, ai colleghi di Catania che già si stavano impegnando, avendo posto in essere una serie di interventi ispirati a quella giurisprudenza che poi ha trovato, come ricordava prima il collega Liguori, ampio riscontro da parte della giurisprudenza, anche della Cassazione. Quindi già Catania si stava muovendo. Anche Reggio Calabria, Lecce e Palermo stavano facendo qualcosa. Dopo settembre – ottobre 2013 ci sembrò il momento di metterci tutti intorno ad un tavolo e stabilire che cosa fare, sia sul piano della salvaguardia delle vite umane che su quello del contrasto giudiziario.

Credo che si sia fatto un buon lavoro grazie all’apporto di tutti, a partire da tutte le forze della difesa:la Marina Militare, la Capitaneria di Porto, l’Agenzia del Demanio, le Procure interessate, le tre forze di Polizia Giudiziaria, fino ai servizi centralizzati di Polizia Giudiziaria, le forze aeronavali e la Guardia di Finanza, i Carabinieri e la Polizia di Stato. Intorno ad un tavolo sono venute fuori le Linee guida per cui da allora, gennaio 2014, quando sono state pubblicate, tutti sanno che cosa si può e che cosa si deve fare in presenza delle prove di un’associazione finalizzata al traffico di migranti o alla tratta di essere umani, in presenza di situazioni di trafficanti che, muovendosi in alto mare ed utilizzando il sistema, già descritto, delle navi madri e dei barconi più piccoli, entravano e favoreggiavano l’immigrazione clandestina nel nostro paese.

Poi il fenomeno si è evoluto, per cui abbiamo dovuto prendere atto che stavano cambiando le rotte e le modalità del traffico, e che bisognava ritrovarci per mettere a fuoco i nuovi problemi ed affinare ulteriormente le nostre strategie.

L’abbiamo fatto con una nuova riunione, con gli stessi soggetti e allo stato tavolo il 9 febbraio 2015.

Anche in questo caso sono venuti fuori temi inediti: le navi che battono bandiera di comodo (prima ricordato), gli interventi in alto mare, la necessità di contrastare non gli scafisti, i “pesci piccoli” del traffico, ma i grandi trafficanti e, ancora, la necessità di rapportarci e di coordinarci sempre di più con i Paesi di provenienza del traffico, avendo constatato, peraltro, che questi Paesi erano cambiati, e che la Turchia era diventata il punto di riferimento più importante come luogo di partenza di questi traffici.

Abbiamo in itinere un rapporto di collaborazione con la Turchia. Io sono stato ad Ankara nel maggio scorso per incontrare i responsabili dell’amministrazione giudiziaria e il Ministro della Giustizia. Abbiamo ricevuto grande disponibilità ad interloquire con noi, ma dobbiamo lavorare ancora moltissimo con i turchi, perché, al di là delle parole e delle buone intenzioni, non c’è ancora una collaborazione particolarmente fattiva, come invece quella che registriamo con l’Egitto. E non per caso sono qui i colleghi egiziani, perché con l’Egitto, grazie alla reciproca buona volontà e ad una scelta politica delle autorità, sia egiziana sia italiana, oggi possiamo dire che esiste un eccellente rapporto di collaborazione.

Dovremmo necessariamente arrivare alla stessa collaborazione con le autorità turche, anche se le condizioni politiche della Turchia sono diverse.

Ma i temi affrontati in questa seconda riunione sono stati molto importanti. Segnalo, tra l’altro, il tema della necessità di demolire e smaltire le navi impiegate per il trasporto dei migranti, che ora occupano i nostri porti. Si tratta di un problema enorme che già la Marina Militare sta affrontando insieme alle dogane, ma che con l’accrescimento progressivo della nostra azione di contrasto ai trafficanti si porrà in modo sempre più pressante e drammatico.

Abbiamo preso atto anche delle difficoltà che la nostra amministrazione incontra nel ricevere i flussi migratori e in particolare nel procedere alla identificazione degli immigrati.

Le procedure di identificazione degli immigrati devono essere necessariamente accurate, ma sono per ciò stesso piuttosto lunghe, e richiedono tempi molto dilatati e un impegno di personale straordinario. Poi, una volta identificati, bisogna trovare soluzioni di sistemazione o di collocazione di questi soggetti. Si tratta di problemi enormi che, pur non riguardando strettamente l’amministrazione giudiziaria, possono avere ricadute sul piano dell’ordine pubblico o del contrasto ai reati che queste persone possono commettere nel nostro territorio.

Nella seconda riunione è entrato in scena il tema del terrorismo e dei collegamenti possibili tra il terrorismo internazionale ed il traffico di migranti.

Sappiamo bene che sono fenomeni molto diversi. Il traffico di migranti e anche la tratta di essere umani sono una cosa; il terrorismo internazionale è un'altra cosa.

Ma ci sono due punti di contatto. Il primo, al quale accennava il collega Liguori è costituito dal fatto che i lucrosissimi traffici di migranti possono alimentare, in termini di finanziamento, anche coloro che agiscono sul piano del terrorismo internazionale.

Il secondo punto di contatto è dato dal fatto che è la stessa situazione di instabilità nelle aree dell'Africa sub Sahariana, del Maghreb e della Libia, che, per un verso, determina i fenomeni dell’emigrazione e della tratta e, per altro verso, incentiva i fenomeni di terrorismo internazionale.

E a questo punto, poiché il legislatore ha ritenuto di attribuire alla Direzione Nazionale Antimafia, l’ufficio che ho l’onore di dirigere, la competenze in materia di coordinamento anche delle indagini contro il terrorismo, e di terrorismo internazionale in particolare, permettetemi di fare qualche osservazione.

Io credo opportunamente che questo decreto legge pubblicato pochi giorni fa1, abbia completato un iter normativo che già fin dal 2001 ha operato la “distrettualizzazione” delle indagini in materia di terrorismo e la creazione nel 2005 di nuove più specifiche figure di reato nel contrasto al terrorismo internazionale.

Questo iter normativo è stato completato con l’attribuzione alla Procura Nazionale Antimafia delle competenze di coordinamento.

Noi abbiamo esperienza in materia di contrasto al terrorismo internazionale e anche con risultati giudiziari molto positivi. Lo ricordava l’altro giorno a Roma nell’intervento all’ISPI il collega Armando Spataro, che ha lunga esperienza in materia.

Abbiamo utilizzato gli strumenti che ci sono stati dati dal legislatore nel 2001 e nel 2005, abbiamo contestato e fatto condannare un notevole numero di jihadisti per il reato di associazione con finalità di terrorismo internazionale.

Non dimentichiamo che abbiamo conoscenza di questa fenomenologia dell’associazionismo criminale terroristico anche con riferimento alle cellule jihadiste che si sono mosse nel nostro Paese, utilizzato fin dagli anni 2000come base logistica e non come luogo d’attentati.

Queste cellule avevano già allora struttura molecolare. Il reato di associazione con finalità di terrorismo, a differenza degli altri reati associativi che conosce il nostro ordinamento, prevede la possibilità di costituirsi soltanto con due persone che ne fanno parte, mentre le altre associazioni prevedono almeno la presenza di tre soggetti.

Già il legislatore nel 2001 prevedeva che un’associazione di terroristi internazionali potesse essere composta soltanto da due persone. Abbiamo contrastato questo tipo di associazionismo criminale, con positivi risultati che sono consacrati in sentenze di condanna definitive.

Abbiamo condotto tale azione giudiziaria di contrasto nel pieno rispetto delle garanzie processuali e dei diritti della persona.

Non abbiamo mai cercato scorciatoie. Una sola cosa abbiamo fatto, ma non era una scorciatoia. Nel 2004 io insieme ai colleghi spagnoli eravamo alla vigilia degli atroci attentati di Madrid, andammo in Algeria, accompagnati da Eurojust per chiedere alla magistratura algerina di darci il supporto probatorio - quelle che loro chiamavano con un brutto terminele “liste di proscrizione”, cioè l’elenco di quelli che ritenevano fossero gli affiliati alle organizzazioni jihadiste che all’epoca erano del “Gruppo Salafita perla predicazione e il combattimento”, affiliato ad Al Qaeda. Noi chiedemmo le liste di proscrizione, perché potessero costituire la base di conoscenza per procedere nei confronti dei soggetti che si trovavano nel nostro Paese e che agivano in funzione di supporto logistico al terrorismo internazionale verso gli altri paesi europei, come purtroppo poi si verificò in Spagna nel 2004 e nel Regno Unito nel 2005.

Ottenemmo, grazie all’impegno del Ministro dell’Interno all’epoca, Giuseppe Pisanu,la risposta che chiedevamo ai colleghi algerini ed abbiamo potuto, grazie anche a questo apporto, ottenere risultati giudiziari tangibili sul piano del contrasto.

Ora abbiamo questo nuovo strumento del Decreto Legge Antiterrorismo. Pieno di ottime soluzioni normative, con previsione di nuove ipotesi di reato che aggiornano lo strumentario normativo con previsione di garanzie funzionali più estese, necessarie per gli appartenenti ai servizi d’informazione, con previsione ad estensione delle misure di prevenzione anche a coloro che si accingono a partire per l’estero per fare i foreign fighters.

Una serie di interventi molto positivi da valutare favorevolmente.

Valuto meno favorevolmente la soluzione trovata nell’attribuire sì al Procuratore Nazionale Antimafia (e Antiterrorismo)poteri di coordinamento verso le 26 procure distrettuali, ma non anche il potere, previsto invece nelle indagini antimafia, di disporre dei servizi centralizzati di Polizia Giudiziaria.

Comprendo che si tratta di una soluzione di compromesso, ma bisognerà spiegare pure ai cittadini perché ciò che il Procuratore Antimafia e Antiterrorismo può fare nei confronti delle mafie, non lo può fare nelle indagini in materie di terrorismo. Lo capiamo noi, ma bisogna spiegarlo. Non parliamo dei Servizi segreti, ma parliamo dello SCO, dello SCICO, dei ROS cioè di quei corpi che insieme all’ammiraglio Foffi, hanno preso parte di quei tavoli in tema di traffico di migranti che citavo prima.

È difficile dire che nei confronti di questi organismi di Polizia il Procuratore Antimafia non possa richiedere informazioni, dare indicazioni e direttive di indagini, come è stato fatto finora.

Non vorrei che si arrivi al paradosso alla prossima riunione, la terza che faremo, che magari parlando di immigrazione clandestina e di contrasto al traffico di immigranti dovremmo stare attenti a non chiedere allo SCO, al ROS e allo SCICO informazioni troppo dettagliate sulle indagini che stanno facendo, perché qualcuno potrebbe legittimamente rispondermi, magari non lo farà, ma potrebbe farlo “guardi, io non sono tenuto a darle queste informazioni, perché lei non dispone dell’organismo che io rappresento per le indagini antiterrorismo, ma ne dispone soltanto per le indagini antimafia.”

Secondo me è una contraddizione che il Parlamento nella sua sovranità ed autonomia dovrà risolvere attribuendo, anche in questo caso, poteri di disponibilità al Procuratore Antimafia e Antiterrorismo.

Ma comunque è già un fatto rilevante la previsione di tali poteri di coordinamento, che la Procura Nazionale Antimafia, grazie anche al suo sistema di banca dati cercherà di sviluppare e di mettere al servizio delle Procure Distrettuali. Bisognerà andare avanti, organizzarsi, stringere i rapporti di collaborazione con tutti, in particolare con l’Egitto, come ci accingiamo a fare, e con i colleghi e le istituzioni della Turchia. Bisognerà spingere – è una grande sfida – per l’effettiva revisione e l’attuazione della Convenzione di Palermo, perché al di là delle enunciazioni la Convenzione di Palermo sta scritta sulla carta, ma è molto poco attuata negli ordinamenti interni. È diventato indispensabile ed urgente avere una collaborazione sempre più schietta sui principi e sui protocolli di Palermo.

Sento dire che la prossima riunione del Comitato che dovrebbe provvedere all’attuazione della Convenzione è fissata per settembre 2016. È troppo tardi, rispetto all’emergenza che ci troviamo a fronteggiare.

Occorre pertanto insistere per attuare rapidamente le previsioni della Convenzione e per fare capire ai nostri partner, al livello delle Nazionali Unite, che è fondamentale una risposta corale sul piano del contrasto investigativo e giudiziario al terrorismo internazionale e a questi fenomeni collaterali, ma convergenti, come il traffico di migranti e la tratta di essere umani.

Così come rilevo che una recente direttiva del Parlamento e del Consiglio dell’Unione europea del 3 aprile 2014, promossa non dall’Italia, ma da altri 8 – 10 Paesi dell’Unione, ha introdotto l’Ordine Europeo di Indagine Penale. Si tratta di uno strumento che si potrebbe rivelare molto efficace, facendo superare tutte quelle strettoie e quell’impasse che oggi ancora frenano i meccanismi di assistenza giudiziaria, e ciò in quanto è uno strumento molto agile che ci consente di andare a concertare direttamente con i nostri omologhi delle autorità giudiziarie dell’altro Paese, attività d’indagine sul campo, senza passare necessariamente per le strettoie rogatoriali o per quelle ingessature dell’assistenza giudiziaria che siamo abituati a scontare.

Allora, abbiamo davanti una sfida enorme; abbiamo, da un lato i fenomeni di immigrazione e di tratta, dall’altro questi fenomeni di terrorismo internazionale, che possono trovare punti di coincidenza.

Sono problemi politici giganteschi, rispetto ai quali noi magistrati possiamo dare il nostro sostegno. Credo che insieme alle forze di Polizia stiamo facendo il nostro dovere; siamo tutti convinti che le nostre Forze di Polizia e i nostri servizi segreti siano tra i migliori del mondo.

Però, pur essendo certi di essere i migliori tra i migliori, dobbiamo essere consapevoli che da soli non si va da nessuna parte. Il senatore Minniti ce l’ha detto lucidamente l’altra volta e credo ce lo ripeterà anche in quest’occasione. Quindi non possiamo che promuovere sempre di più la cooperazione internazionale e questo momento di crisi senza precedenti può essere anche l’occasione per un riscatto. La parola “crisi” viene dal sostantivo greco crisis che significa scelta, e ci fa capire che di fronte a una situazione di pericolo imminente, come quello che abbiamo davanti, si viene fuori assumendosi la responsabilità delle scelte.

Scelte difficili, scelte pesanti, scelte impopolari, ma necessarie.

L’ora delle scelte batte alle nostre porte, cerchiamo di non farci trovare, per superficialità, per impreparazione, per sopravvalutazione di noi stessi, comunque drammaticamente impreparati. Ma sono convinto che ciò non accadrà.

Grazie.

1 Decreto Legge 18 febbraio 2015 n. 7, successivamente convertito nella Legge 17 aprile 2015 n. 43.
Programma completo
Seconda sessione
Il viaggio per mare
di Simona Ragazzi
Giudice del Tribunale di Catania
dell'Ammiraglio Filippo Maria Foffi
Comandante della Squadra Navale della Marina Militare italiana
di Kamel Samir Kamel Guirguis
Avvocato Generale ecapo dell'Ufficio della Cooperazione Internazionale della Procura Generale egiziana
di Franco Roberti
Procuratore Nazionale Antimafia
di Marco Minniti
Sottosegretario di Stato Autorità delegata per la Sicurezza della Repubblica