Cronache fuori dal Consiglio

Il Consiglio superiore della magistratura, la discrezionalità ed il criterio attitudinale della specializzazione nelle funzioni per la selezione dei dirigenti degli uffici minorili

di Ezia Maccora
Presidente aggiunto sezione Gip, Tribunale di Milano

Il potere di scelta dei dirigenti degli uffici giudiziari appartiene alla discrezionalità del Consiglio superiore della magistratura che la attua attraverso una motivata comparazione tra le esperienze professionali dei magistrati–candidati nel rispetto della normativa secondaria. Per gli uffici specializzati la scelta non può essere in danno al corretto peso da attribuire alla valenza attitudinale costituita dalla pregressa esperienza nel settore specifico dell’ufficio da conferire


11 settembre 2017

Il nuovo Testo unico sulla dirigenza giudiziaria ha inteso provvedere alla riscrittura della circolare per il conferimento degli incarichi direttivi e semidirettivi nella prospettiva di garantire esigenze di trasparenza, comprensibilità e certezza delle decisioni consiliari (così si legge nella relazione introduttiva che accompagna la nuova normativa secondaria).

In particolare sono stati «ridefiniti gli indicatori di idoneità direttiva, stabilendo distinti e specifici indicatori, diversificati secondo le tipologie di incarico e, soprattutto, si sono poste nuove e chiare regole del giudizio di comparazione tra aspiranti… il fine degli indicatori specifici è quello di individuare esperienze giudiziarie che siano espressione di una particolare idoneità a ricoprire l'incarico messo a concorso. L’innovazione mira, da un lato, a valorizzare la discrezionalità del Consiglio superiore nell’adozione di scelte che siano opportunamente calibrate in ragione delle “necessità degli uffici” e, dall’altro, a individuare in modo oggettivo elementi di affinità gestionali delle realtà giudiziarie in ossequio al principio di legalità».

Per gli Uffici direttivi giudicanti e requirenti specializzati, in continuità con quanto previsto dal Testo unico del 2010, la scelta è stata quella di valorizzare il criterio della specializzazione delle funzioni.

L’art. 19 così recita:

«Indicatori specifici per gli Uffici direttivi giudicanti e requirenti specializzati

1. Costituiscono specifici indicatori di attitudine direttiva per il conferimento degli incarichi direttivi giudicanti e requirenti negli uffici specializzati nei settori dei Minorenni e della Sorveglianza:

a) la professionalità ed esperienza specifica acquisite nel relativo settore, desunte concretamente dalla qualità dell’attività giudiziaria svolta e dalla durata dell’esperienza di almeno quattro anni negli ultimi quindici;

b) le pregresse o attuali esperienze direttive nel medesimo settore di specializzazione, valutate in base agli elementi di cui all’articolo 7, tenendo conto anche della loro durata quale requisito di validazione, le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici di cui all’art. 9».

Quanto invece al giudizio attitudinale comparativo (art. 26) si stabilisce che esso: «è formulato in maniera complessiva e unitaria, frutto della valutazione integrata e non meramente cumulativa degli indicatori. Nell’ambito di tale valutazione, speciale rilievo è attribuito agli indicatori individuati negli articoli da 15 a 23 in relazione a ciascuna delle tipologie di ufficio. Gli indicatori di cui agli articoli da 7 a 13 sono utilizzati quali ulteriori elementi costitutivi del giudizio attitudinale».

Ed in particolare per il conferimento degli incarichi direttivi specializzati nei settori dei Minorenni, speciale rilievo è attribuito agli indicatori di cui all’articolo 19 (art. 31).

Fermo restando che, in base a quanto stabilito dall’art. 26 del Testo unico l’attribuzione del peso da attribuire a ciascuno degli indicatori specifici resta affidata alla comparazione in concreto fra aspiranti che ne siano in possesso (come nella recente delibera per il conferimento dell’incarico di presidente di Tribunale dei minorenni discussa all’Assemblea plenaria tenutasi in data 15 marzo 2017 in cui il Consiglio a maggioranza ha ritenuto prevalente la posizione del candidato che aveva esercitato funzioni specifiche minorili in II grado quale giudice e poi di presidente della Sezione per la persona e la famiglia e della Sezione per i minorenni di Corte d'appello rispetto ad un aspirante che aveva maturato nel settore minorile anche esperienze direttive), deve ritenersi che nell’ambito di una procedura di selezione per il conferimento dell’incarico di presidente del Tribunale dei minorenni e/o di procuratore della Repubblica presso il Tribunale dei minorenni, il criterio attitudinale che traccia la strada per una corretta selezione, in assenza di elementi negativi nel profilo professionale dei candidati, è quello di aver esercitato funzioni analoghe all’ufficio da ricoprire per almeno quattro anni negli ultimi 15 di carriera (art. 19) e a fronte di tale requisito, ulteriore rilievo, a titolo di validazione, viene attribuito all’esercizio pregresso di esperienze direttive e di collaborazione.

Ed infatti come esplicitato nella relazione introduttiva del Testo unico le specifiche regole (da art. 27 a art. 34) riconducibili al canone generale dello “speciale rilievo” altro non sono che criteri di orientamento e guida della discrezionalità riferiti esclusivamente allo specifico ambito attitudinale.

L’attenzione alla specializzazione e la conoscenza del settore la ritroviamo anche nella circolare precedente (Integrazioni alla circolare n. 13000/1999 in tema di conferimento di uffici direttivi - Deliberazione del 21 novembre 2007) dove si legge: «Una particolare attenzione, poi, va riservata agli uffici caratterizzati da elementi di specializzazione (Tribunale di sorveglianza, Uffici minorili, Procure distrettuali e Procure generali di distretti connotati da rilevante criminalità organizzata). Le vigenti disposizioni mirano a garantire nell’ambito dei candidati da porre in comparazione la presenza di magistrati che siano in possesso della necessaria specializzazione secondo un meccanismo ad excludendum: se all’interno della fascia vi sono magistrati in possesso dei requisiti richiesti (esercizio delle funzioni per almeno un quadriennio negli ultimi quindici anni) non sono valutati quelli che, pur in possesso dei medesimi requisiti, sono fuori fascia; se, invece, in fascia non vi sono magistrati “specializzati”, quelli fuori fascia vengono comunque esaminati in comparazione. Questo meccanismo merita di essere conservato ed anzi rafforzato: la valutazione in comparazione, infatti, va estesa a tutti coloro che siano in possesso dei requisiti di specializzazione richiesta purché abbiano svolto funzioni specialistiche per almeno 4 anni negli ultimi quindici a prescindere dalla presenza o meno tra quelli ordinariamente valutabili di magistrati “specializzati».

Può quindi concludersi affermando che da moltissimi anni la normativa secondaria del Consiglio superiore prevede che per il conferimento di incarichi direttivi negli uffici “specializzati” deve essere accordata la preferenza nella selezione dei candidati a coloro che hanno svolto funzioni analoghe, peraltro non risalenti nel tempo (quattro anni negli ultimi quindici).

Anche in altri settori ordinamentali il Consiglio ha, da ultimo, prestato particolare attenzione alla valorizzazione della specializzazione nelle funzioni se si pensa ad esempio che anche in fase di tramutamento ordinario la pubblicazione dei posti avviene con indicazione del settore (civile e penale) in modo da consentire ai magistrati, che presentano domanda di tramutamento, di poter salvaguardare anche la loro professionalità specifica.

Analoga previsione si ritrova relativamente alle pubblicazioni degli uffici semidirettivi, che viene effettuata distinguendo la funzione specifica (penale, civile, lavoro, gip-gup) da ricoprire. Ed anche i requisiti attitudinali esplicitati nel TU sulla dirigenza rimandano all’aver positivamente esercitato le funzioni giurisdizionali nel settore specifico da ricoprire.

Si riporta per una migliore comprensione il testo dell’articolo 15:

«(Indicatori specifici per gli Uffici semidirettivi di primo grado)

1. Costituiscono specifici indicatori di attitudine direttiva per il conferimento degli incarichi semidirettivi di primo grado:

a) le esperienze maturate nel lavoro giudiziario, tenuto conto della specificità del settore in cui si colloca il posto da conferire − penale, civile, lavoro − e i risultati conseguiti in termini qualitativi e quantitativi, valutati in base agli elementi di cui all’articolo 8, considerando anche la loro durata quale criterio di validazione;

b) le pregresse esperienze direttive e semidirettive in settori analoghi a quelli dell’ufficio da conferire, valutate in base agli elementi di cui all’articolo 7, tenendo conto anche della loro durata quale criterio di validazione nonché le esperienze di collaborazione nella gestione degli uffici di cui all’art. 9;

c) per l’ufficio di presidente della Sezione gip e presidente aggiunto gip, inoltre, le esperienze di pregresso esercizio delle funzioni di gip/gup per almeno cinque anni negli ultimi quindici, avuto riguardo alla data di vacanza del posto a concorso;

d) per gli uffici di presidente della Sezione lavoro, la competenza desunta dall’esercizio esclusivo o prevalente di attività giurisdizionale in materia per almeno cinque anni negli ultimi quindici, avuto riguardo alla data della vacanza del posto a concorso, e da pubblicazioni scientifiche di rilevante interesse in materia di diritto del lavoro».

Analoga previsione si ritrova all’art. 16 del richiamato TU relativamente agli uffici di secondo grado.

La normativa secondaria che attribuisce particolare rilievo al valore della “specializzazione” nell’esercizio delle funzioni trova copertura in ambito europeo, dato che nell’Avviso n. 15 adottato dal Ccje nel corso della riunione tenutasi a Parigi il 5-6 novembre 2012 si sottolinea che «giudici e tribunali specializzati dovrebbero essere stabiliti quando ciò sia necessario per la corretta amministrazione della giustizia, a causa della complessità e specificità del diritto o del fatto».

Anche l’orientamento della giurisprudenza amministrativa ha validato la scelta del Consiglio superiore nell’attribuire, in sede di normativa secondaria, particolare valenza attitudinale alla pregressa positiva esperienza ad esempio nel settore minorile, tenuto conto non solo della specificità della disciplina sostanziale e processuale della materia, ma dello stesso approccio richiesto all’autorità giudiziaria, tale da attribuire rilievo preminente alle esigenze di tutela del soggetto minore, vero e proprio valore trasversale destinato ad essere bilanciato con tutti gli altri interessi pubblici e privati perseguiti nei vari settori (C. Stato, IV, 12 giugno 2014, n. 2989).

«Ai fini del conferimento di posizioni direttive dei Tribunali per i minorenni, la preferenza accordata al candidato in possesso del significativo requisito costituito dalla rilevante esperienza specifica nel settore minorile non appare né illogica né fuorviante, rilevandosi, anzi, armonicamente finalizzata alla individuazione del magistrato più idoneo a ricoprire il posto di vertice di un ufficio cui è propria l’attività lavorativa del settore minorile, in quanto concorre a giustificare la designazione del candidato che in tale specifico campo di attività professionale possa vantare una indiscussa e pluriennale competenza» (C. Stato, IV, 12 maggio 2009, n. 2928; 12 giugno 2014, n. 2989).

Nel conferimento degli incarichi direttivi nel settore minorile si deve quindi aver riguardo alla professionalità ed all’esperienza acquisite nel settore stesso, nonché all’impegno culturale ivi esplicato, potendosi far ricorso alla disamina delle pregresse esperienze giudiziarie solo in caso di sostanziale equivalenza della esperienza specifica. Diversamente ragionando per un verso si eluderebbe la normativa secondaria di cui al TU (che appunto richiede la valutazione prioritaria della esperienza maturata in questo particolare ambito), per altro verso si perverrebbe a rendere molto difficile ai magistrati del settore minorile, che si vuole molto specializzato, conseguire incarichi direttivi, perché la loro attitudine è inevitabilmente segnata dall’esperienza specifica se si tratta di conferire un incarico direttivo “generico” ma non è adeguatamente considerata quando si tratta di conferire un incarico direttivo nel settore specifico attribuendosi sostanziale prevalenza alla diversità di esperienze professionali (Tar Lazio, IV, 19 luglio 2016, n. 10018).

Nell’applicazione concreta della regola attitudinale di valorizzazione della specializzazione nelle funzioni minorili per il conferimento degli incarichi direttivi nel suddetto settore il Consiglio non ha sempre operato in modo conseguente.

In due recenti occasioni (conferimento dell’ufficio di presidente del Tribunale dei minorenni e di procuratore della Repubblica presso il Tribunale dei minorenni) sono pervenute in plenum due proposte contrapposte ed è stata approvata, a maggioranza, quella nei confronti di due candidati che nel loro profilo professionale non hanno una esperienza specifica nel settore corrispondente a quello dell’ufficio da ricoprire, rispetto al profilo degli altri due candidati risultati soccombenti che diversamente potevano contare su tale esperienza.

La lettura delle motivazioni delle delibere discusse nell’Assemblea plenaria tenutasi in data 15 febbraio 2017, quanto alla nomina di presidente del Tribunale dei minorenni, e in data 17 gennaio 2017, quanto alla nomina di procuratore della Repubblica presso il Tribunale dei minorenni, non aiutano a comprendere il percorso valutativo effettuato nella selezione rispetto alla regola generale sopra richiamata (art. 19 TU sulla dirigenza).

Ed infatti di fronte ad una valutazione positiva del profilo professionale di tutti i magistrati oggetto delle proposte contrapposte pervenute nell’Assemblea plenaria, sono risultate soccombenti quelle nei confronti di candidati che presentavano una esperienza specifica proprio nel settore minorile.

La proposta di maggioranza per la nomina del presidente del Tribunale dei minorenni ha ritenuto non particolarmente rilevante l’esercizio delle funzioni minorili esercitate a far data dal 2005 dal candidato soccombente che aveva svolto anche le funzioni di presidente facente funzioni nello stesso Tribunale per circa dieci mesi, privilegiando nel profilo del candidato, che è stato nominato, l’esercizio di funzioni direttive “generiche” e di funzioni civili nel settore della famiglia e dei minori.

La preferenza è stata quindi accordata ad un profilo professionale che non presentava l’indicatore specifico (art. 19 TU) dell’esercizio per un periodo di quattro anni negli ultimi quindici di funzioni minorili.

Né può considerarsi equivalente a tale indicatore l’aver svolto in primo grado funzioni nel settore giurisdizionale della famiglia e dei minori da considerarsi settore al più connesso all’esercizio delle funzioni minorili, diversamente dall’aver svolto le funzioni minorili nell’ufficio di II grado dato che, quale giudice dell’impugnazione, assicura un analogo livello di specializzazione rispetto a chi opera in un ufficio minorile di I grado.

Al riguardo basta considerare quanto ha scritto lo stesso Consiglio superiore della magistratura nel parere reso sul disegno di legge delega al Governo per la soppressione del Tribunale per i minorenni e dell’Ufficio del pubblico ministero presso il Tribunale dei minorenni (delibera del 13 luglio 2016) sull’importanza di mantenere un Tribunale autonomo su persone, famiglia e minori, per la specificità rispetto alle autonome sezioni civili riportando tra l’altro anche le osservazioni formulate dall’Aimmf:

«in campo minorile emerge in maniera evidente la necessità di una visione complessiva ed unitaria delle problematiche (legali, personali, familiari, sociali) dei giovani: il disagio personale e/o sociale del minore può unirsi a condotte illecite e l’accertamento della responsabilità penale non è mai slegato dalle valutazioni di recupero del minore e dalla necessità di prevedere interventi rieducativi adeguati. Si impongono analisi e valutazioni che richiedono competenze specialistiche di diverse professionalità, capaci di leggere i fattori sociali ed educativi di influenza sul caso di specie, di formulare prognosi ed avanzare proposte sul recupero del minore e sul suo migliore inserimento sociale. Sono necessari interventi e decisioni dell’Autorità giudiziaria caratterizzati da organicità, che sappiano tenere insieme il quadro della devianza (reati/processo penale) e quello del recupero dei minori e di sostegno delle relazioni familiari (interventi a tutela del minore, di recupero della genitorialità e delle relazioni parentali)».

Anche nella procedura di conferimento dell’incarico di procuratore della Repubblica presso il Tribunale dei minorenni sopra citata è stato nominato a maggioranza il candidato che, a fronte di un profilo professionale valutato positivamente, non ha mai svolto funzioni minorili, valorizzando l’esercizio di funzioni svolte in una Procura ordinaria nell’ambito del gruppo cd. “fasce deboli” rispetto al candidato destinatario di diversa proposta che poteva vantare, oltre all’esercizio di funzioni requirenti ordinarie, l’esercizio ininterrotto delle funzioni minorili giudicanti da oltre dodici anni svolte sia nel settore civile sia in quello penale.

Anche qui appare opportuno richiamare quanto lo stesso Consiglio superiore della magistratura ha affermato nel parere già citato (delibera del 13 luglio 2016):

«il disegno di legge sembra omettere la necessaria adeguata considerazione della specialità funzionale e culturale del ruolo e dei compiti della Procura dei minori, che non è in alcun modo equiparabile e confondibile con quella della Procura ordinaria. Non occorre eccessiva argomentazione della peculiarità della funzione dell’ufficio requirente minorile di generale iniziativa multisettoriale e multidisciplinare in vista della tutela dell’interesse dei minori, con finalità marcatamente preventive e procedimentalizzate secondo una impostazione inquisitoria e l’utilizzo di speciali strumenti processuali, con poteri in tal senso particolarmente ampi, in stretta connessione con i presidi sociosanitari territoriali e gli operatori sociali. (…) Del tutto eterogenea è l’attività delle Procure presso il Tribunale dei minorenni rispetto a quella esercitata dalle Procure ordinarie che si muovono nella logica della repressione penale priva della istanza di mediazione educativa propria del settore minorile. L’impostazione descritta, connaturata al sistema attuale di tutela dell’interesse del minore, ha per presupposto proprio la eccezionale peculiarità e l’autonoma estrema delicatezza dello specifico settore di intervento giudiziario. Di tale specialità sembrano quindi dover essere permeati non solo la struttura burocratica degli uffici che se ne occupano, ma in primo luogo la professionalità dei magistrati che vi sono addetti, l’adeguatezza puntuale della gestione organizzativa, la stessa selezione dei ruoli organizzativi e le responsabilità di dirigenza».

Le modalità concrete di attuazione della normativa secondaria portano a due interrogativi.

Siamo nel campo di un problematico esercizio della discrezionalità propria dell’organo di governo autonomo o vi è un ripensamento del principio di specializzazione, nonostante ne siano stati ben evidenziati gli aspetti positivi nel condivisibile parere reso ex art. 10 della legge 24 marzo 1958 n. 195?

In questo secondo caso non sarebbe opportuno avviare una riflessione che porti eventualmente alla modifica dell’art. 19 del TU della dirigenza?

Il rischio è di non attuare la finalità indicata nel Testo unico: garantire esigenze di trasparenza, comprensibilità e certezza delle decisioni consiliari, con gravi ripercussioni sul rapporto di fiducia che deve intercorrere tra i magistrati e l’organo di governo autonomo e sulla stessa credibilità dell’Istituzione nell’esercizio concreto dell’amministrazione della giurisdizione.