Prassi e orientamenti

Giurisdizione, organizzazione, risorse, innovazione e territorio

di Giuseppe AirĂ²
presidente di sezione, Tribunale di Monza

L'esperienza del caso Volgi presso il Tribunale di Monza


12 aprile 2018

Pianificazione strategica, in termini generali

Quando si parla di “Giurisdizione, organizzazione e risorse” viene immediato il collegamento con l’obiettivo di miglioramento della efficienza ed efficacia del “sistema giustizia” per la tutela effettiva dei diritti, ma non altrettanto con riferimento alla esigenza di miglioramento della giustizia come servizio per i cittadini, altrettanto rilevante.

Quando si discute di “servizio giustizia” si deve necessariamente avere la consapevolezza che molti degli interventi possono migliorare solo se correlati ad azioni congiunte di una pluralità di attori, in quanto il risultato finale per i cittadini (anche nel campo della giustizia) non dipende solo dal titolare istituzionale delle attività.

Per queste ragioni si stanno moltiplicando, in Italia e in Europa, forme di cooperazione finalizzate alla realizzazione di determinati obiettivi di interesse rilevanti per una comunità o un territorio.

Attuare tale tipo di azioni richiede oggi di fare rete, fare sistema tra gli enti del territorio, i portatori di interessi locali, i cittadini.

Il fare rete comporta un nuovo modello di definire e attuare politiche d’intervento costruite in maniera partecipata da una pluralità di attori.

Il territorio: perché e come coinvolgerlo

La giustizia è un bene della comunità e non solamente un servizio da erogare o una procedura da garantire. Infatti, l’efficienza e l’efficacia della giustizia rafforzano e sviluppano la coesione e il capitale sociale e, quindi, il clima sociale, la fiducia, lo spirito pubblico e il sistema di relazioni tra i cittadini, ma è anche fattore di competitività economica. La giustizia bene comune, ma occorre declinare i concetti oltre la retorica. Il lavoro con il territorio deve strutturare e non compromettere o spaventare che questo avvenga. È una sfida delicata e impegnativa ma ormai ineludibile.

Se così è, tutti i soggetti di un territorio sono interessati al miglioramento del “servizio giustizia” e in certi casi a concorrere alla realizzazione di alcune delle attività necessarie per la realizzazione di azioni o procedimenti di giustizia. Una cooperazione del genere può contribuire ad un miglioramento complessivo del sistema, della qualità della prestazione giudiziaria, basata sulle reali esigenze dei cittadini

Perché ciò accada bisogna saper proporre una rivoluzione: coniugare efficienza operativa e servizio di qualità soprattutto in relazione a istituti in cui il cittadino richiede un impegno maggiore, di maggiore qualità che apparentemente stride con obiettivi di pura efficienza operativa.

Se il territorio viene “sfidato” su una missione comune e su settori coinvolgenti responsabilità di più enti la risposta è certa. Quale missione?

Consolidare una sorta di idea comune di servizio come «valore condiviso» che mette il cittadino al centro dell’attenzione e che richiede superamento degli attuali inefficaci adempimenti di un complesso apparato burocratico mediante ripensamento di strutture, di meccanismi operativi e di sistemi di supporto ai processi di lavoro.

Quindi occorre proporre come necessaria l’innovazione di procedure e servizi nella logica di dare una risposta adeguata ai diritti e alle esigenze dei cittadini, anche come fattore di miglioramento dei risultati operativi, a risorse date.

Ci sono settori in cui la collaborazione inter-istituzionale per una gestione allargata dei bisogni dei cittadini risolve il problema, proprio grazie a un gioco di squadra e non offerta di singoli procedimenti.

Il metodo

Non si tratta di portare acqua al proprio mulino: per legittimare il sistema bisogna costruire rapporti win-win e fissare obiettivi specifici e non solo in termini generali. Il caso di Monza dimostra che i rapporti con il territorio si fanno stabili e si attuano cambiamenti radicati solo se l’ufficio giudiziario è in grado di guardare oltre il suo perimetro e costruire utilità oggettive e percepite.

Solo così si legittima il sistema e non i singoli enti che lo compongono (che peraltro non hanno bisogno di legittimazione) e si chiarisce che non si tratta di una caccia a risorse aggiuntive ma di qualcosa che crea valore civile e di servizi erogati, non solo sul fronte direttamente riconducibile alla filiera giudiziaria.

Proporsi come agente del cambiamento deve essere una scelta ponderata che parte dalla consapevolezza di ciò che il tribunale può offrire alla rete: sicuramente non risorse (la cui scarsità è al contrario uno dei fattori della creazione della rete stessa) ma in termini di approccio alla innovazione, di immagine di forte credibilità del “sistema giustizia”, capace di cambiare la sua organizzazione rispetto alla centralità dei bisogni del cittadino.

Esperienza di Monza (avviata con Progetto Fse Innova-Giustizia)

La collaborazione inter-istituzionale per la gestione allargata dei bisogni dei cittadini richiede un cambiamento tanto forte quanto faticoso e proprio dall’esperienza maturata a Monza si comprende che riesce a partire solo in presenza di alcuni prerequisiti: 

  1. Un accordo istituzionale di alto livello politico sulla necessità di “fare rete” per la giustizia. A Monza è stato, infatti, prima formalizzato un “Piano strategico” mediante l’istituzione di un “Tavolo della giustizia” (17 enti): ratificava la volontà di discutere insieme sul sistema dei “servizi di giustizia” del territorio locale come interlocuzione istituzionale su elaborazione e sperimentazione di soluzioni a problemi considerati prioritari.
  2. Affidabilità dell’ufficio giudiziario, che a Monza, in ambito Progetto Fse, si è proposto come agente innovatore e promotore del cambiamento organizzativo, disponibile a mettersi in gioco e al confronto.

Oltre tali prerequisiti, è stato assai favorevole l’incontro con la rete del terzo settore che nel territorio Monza e Brianza (MB) si stava strutturando sullo specifico tema della Ads (Amministrazione di sostegno).

Ne è così scaturito un “progetto esemplare realizzato attivando competenze e partecipazione di magistrati e personale amministrativo, funzionari pubblici della Brianza, volontari per ottenere cambiamenti profondi dei servizi e dell’organizzazione con risultati non marginali e sostenibili”.

Progetto Volgi (Volontaria Giurisdizione)

Si è individuato il settore della “protezione giuridica” perché era evidente che il sistema della “volontaria giurisdizione” − in tema di fasce deboli e amministrazione di sostegno − richiedeva il superamento di una visione settoriale e a pezzi del singolo attore coinvolto nella gestione:

  1. Il Tribunale (ambito giuridico);
  2. I servizi sociali dei comuni (ambito socio-assistenziale);
  3. L’Asl (ambito socio-sanitario);
  4. Il terzo settore (ambito del volontariato)

Si è pensato di fare un cambio forte in modo da ribaltare il problema e ingaggiare enti, strutture, persone in un ripensamento totale del proprio ruolo come nodi all’interno di una rete e di un sistema capace di pensare un servizio unitario che si avvicina ai bisogni degli utenti: progettazione congiunta di politiche di protezione dei diritti e di organizzazione dei servizi in una unica danza guidata dalla cura del cittadino.

Il progetto Volgi ha attivato e strutturato un’esemplare collaborazione fra le istituzioni per gestire insieme un processo unitario volto al miglioramento sia dei diritti che dei servizi (due dimensioni di natura profondamente diversa) per il cittadino fragile.

Progetto Volgi: anche per problemi contingenti 

  1. I ricorsi di Ads (Amministrazione di sostegno) crescono a livello regionale di oltre il 20% anno e non si chiudono con lo stesso tasso.
  2. I tribunali non avranno mai le risorse per gestire la massa ingente di nuovi utenti e affari ex legge 6/04, anche dal punto di vista qualitativo, per il nuovo aspetto consulenziale insito nel servizio: ascolto, consiglio e assistenza gestionale delle esigenze del cittadino, solo di fronte a una sfida da risolvere in una pluralità di rapporti e ridondanze burocratiche.
  3. I comuni sono in serie difficoltà e non sono in grado di gestire i casi affidati ai sindaci, sovente i più critici.
  4. Il terzo settore, almeno in Lombardia, ha raggiunto una strutturazione e una competenza fortemente specifica ma non ha stabilità di finanziamenti che lo mettano in sicurezza.

Era allora evidente che solo un lavoro di squadra in rete poteva garantire un servizio di qualità anche a risorse date: peraltro, anche la migliore risposta di ciascuno snodo non raggiungerebbe un risultato analogo e comunque soddisfacente.

Come si è intervenuti

Sono stati attuati interventi a tre livelli: 

  1. Interni: mediante riorganizzazione del lavoro dei giudici e della cancelleria, previa analisi dei numerosi processi di lavoro; introduzione del sistema automatico di agende condivise per generare il decreto di fissazione udienza al momento del primo deposito dell’istanza; allineamento della sezione su procedure, prassi e regole in modo da garantire uniformità delle procedure e delle decisioni.
  2. Nuovi canali on-line: mediante riprogettazione del sito web con implementazione di specifici canali on-line per divulgare nuova modulistica e schede informative semplici e comprensibili per i cittadini; in particolare, il sito contiene sezioni “Servizi al cittadino” e “Servizi on-line” in cui, da un lato, sono contenute le schede, la modulistica, Faq (Frequently asked questions) e, dall’altro, consente l’accesso al sistema di Tracking del fascicolo (“Controlla lo stato del procedimento”).
  3. Interventi esterni: mediante: costituzione della rete sul territorio e creazione degli sportelli di prossimità.

Tracking del fascicolo basato su codice a barre: come funziona e vantaggi 

  • Il Cittadino deposita in Cancelleria l’istanza;
  • La cancelleria registra il fascicolo sul Tracking (sistema web) ed appone il codice a barre;
  • Ad ogni movimento del fascicolo la cancelleria registra il codice a barre (invio al giudice, invio al pm, deposito del provvedimento, richiesta integrazioni, etc.);
  • Il cittadino ha la certezza di essere sempre informato sul fascicolo senza doversi recare in Tribunale;
  • Utile strumento di controllo interno sui vari step di avanzamento del fascicolo;
  • Mail automatica a giudici e cancellieri quando il fascicolo risulta “bloccato” in uno stato per più di un termine ritenuto congruo;
  • Il sistema di Tracking del fascicolo è sostenibile ed utile anche a seguito della introduzione della utilità fornita dal servizio di consultazione pubblica dei registri tramite Pst (Portale servizi telematici del Ministero).

Notizie informatiche via mail o sms tramite Tracking 

  • Il cittadino, subito dopo il deposito in cancelleria, si collega al sito web del Tribunale di Monza e registra la propria mail e/o il proprio numero di cellulare sul Tracking;
  • Ogni qualvolta il fascicolo “cambia stato” (fascicolo in lavorazione, fascicolo bloccato, provvedimento depositato, etc.) il sistema avvisa automaticamente il cittadino tramite mail e/o sms.

Canali on-line: risultati aggiornati al 31 dicembre 2017 

  • Riduzione di oltre il 50% negli accessi di cittadini alla cancelleria;
  • 416.00 accessi gestiti tramite sistema Tracking on-line;
  • 8.286 cittadini hanno inserito il proprio indirizzo mail per ricevere notizie sullo stato del proprio provvedimento;
  • 4.380 cittadini hanno inserito il loro numero di cellulare per essere avvertiti via sms sullo stato del proprio provvedimento;
  • 1.962 suggerimenti inviati per migliorare le schede.

Interventi esterni: la rete sul territorio (di circa 1.200.000 abitanti) 

  • Da ormai cinque anni nel territorio della Brianza stanno lavorando insieme il sistema della giustizia, il terzo settore (rete composta da 15 associazioni), l’Asl, enti locali, avvocati, altre organizzazioni professionali, per strutturare una “innovazione di sistema” in tema di Volontaria giurisdizione e Ads (Amministrazione di sostegno);
  • Protocolli definiscono competenze e ruoli e garantiscono trasparenza;
  • Tutto supportato da formazione continua;
  • Tutto monitorato e presidiato da gruppo operativo composto da referenti di tutti gli attori: assai utile come momento di confronto su eventuali criticità operative, necessità di pareri giuridici e consolidamento di prassi comuni e condivise. 

Le soluzioni 

  • Creati 7 sportelli cd. di prossimità con funzioni istituzionali (nei comuni capo area);
  • Di recente creato 8^ sportello interno di supporto alla cancelleria per gestione della utenza abituata a recarsi in tribunale o non a conoscenza degli altri sportelli;
  • Definito il ruolo Asl: ufficio di protezione giuridica quale interfaccia istituzionale tra il Tribunale e i servizi socio sanitari (si pensi ai casi psichiatrici);
  • L’Asl ha ridefinito le funzioni dell’Upg (Ufficio di protezione giuridica) e attivato elenchi degli Amministratori di sostegno (volontari, associazioni, professionisti) e le relative linee guida;
  • Coinvolti gli uffici tutela dei comuni.
  • L’Ufficio di protezione giuridica Asl Monza ha coinvolto le articolazioni della Direzione sociale e il Dipartimento Pac (Programmazione acquisto e cure primarie). 

I risultati

  • Gli “Sportelli di prossimità” sono il fiore all’occhiello della rete e hanno attuato un reale rinnovamento nel rapporto cittadino/tribunale;
  • Attualmente vi operano oltre 40 volontari delle reti del terzo settore professionalmente attrezzati e formati;
  • Coinvolti funzionari dei comuni quali referenti istituzionali;
  • Consulenza legale gratuita a cura di avvocati per casi complessi. 

Utenti raggiunti dal servizio negli sportelli 

Nel 2017 (in aumento di oltre 30% per anno): 

  • In territorio “Monza e Brianza”(5 sportelli): 8.827 accessi/contatti;
  • In territorio“Milano”(2 sportelli): 3.145 accessi/contatti;
  • Consulenza gratuita di 40 avvocati su prenotazione; 

Risultati generali e di sistema

  • Miglioramento complessivo del servizio;
  • Strutturata una collaborazione inter-istituzionale e una Rete organizzativa;
  • Trasparenza e supporto per il cittadino;
  • Cittadino al centro del sistema;
  • Ha aumentato efficienza del Tribunale e riduzione dei tempi
  • Diffusione sul territorio nazionale;
  • Ha avvicinato l'istituzione alla società;
  • Ha riconfigurato e coniugato il servizio, i processi, i ruoli e la abilitazione delle persone;
  • Ha i contenuti di una vera spending-review;
  • Ha supportato l’emergenza della cancelleria. 

Riconoscimenti e premi 

  • Premio Costantinus-Feaco (Federazione delle Società di Consulenza Europee): primo premio conferito a Fondazione Irso e Uffici giudiziari monzesi – Roma maggio 2013;
  • Premio Nazionale per l’Innovazione: dal Cnr alla presenza del Presidente della Repubblica – Roma, giugno 2013;
  • È stato selezionato per partecipare alla VII Conferenza su qualità dell’Unione Europea organizzata dalla Presidenza europea – Vilnius, ottobre 2013;
  • Eipa (Istituto europeo di pubblica amministrazione) ha selezionato e conferito la nomination come uno dei migliori 5 progetti di una delle tre categorie valutate – Maastricht, novembre 2013.

Eipa ha validato progetto su campo sotto più ambiti: innovazione, appropriatezza delle azioni, impatti/effetti e risultati, sostenibilità, trasferibilità, supporto della rete, equità sociale, effetti su crescita economica ed ha evidenziata in una propria scheda: «Risulta pertanto alto e ragionevole il grado di trasferibilità di un servizio così complesso e innovativo che avrebbe senso sia in molti Paesi Europei che in altri Sistemi giudiziari».

Luci ma anche ombre 

Avendo avviato e seguito, sin dal 2009, i progetti Fse (Fondo sociale europeo) per il Tribunale di Monza mi viene facile dire quali siano anche le principali ombre cui occorre porre rimedio: 

1. Rischio di fughe in avanti: capire che non una questione solo del capo

Da tre anni ai corsi per aspiranti direttivi della Scuola superiore della magistratura si parla di questo argomento, ma il solo direttivo non basta. Quella di cui parliamo è una filosofia che deve attraversare tutto l’ufficio, a tutti i livelli, dal direttivo, passando per il semi-direttivo e arrivando al singolo magistrato. Il rischio è la fuga in avanti: il direttivo che sui “tavoli” prende impegni, assicura risultati e concerta azioni comuni… le sezioni o i singoli magistrati che disattendono gli impegni assunti centralmente possono essere un boomerang senza eguali. 

Bisogna mettere in campo una piccola rivoluzione che i consulenti chiamano cambiamento organizzativo capace di allineare tutti i livelli degli uffici su questi punti.

2. Mettere in sicurezza i risultati oltre le persone: la sfida a passare dalle buone prassi ai sistemi

Ad oggi il tema del rapporto tra uffici giudiziari e territorio ha alcuni nemici dichiarati: rotazione degli incarichi, pensionamenti, trasferimenti.

Le persone cambiano e tutto si perde, si torna indietro, si perdono i benefici.

Come fare a mettere in sicurezza i risultati ottenuti?

A mio avviso le buone prassi su questo punto vanno superate perché raccontano di soluzioni puntuali a problemi puntuali. Il paradigma necessario è passare da soluzione a sistema.

Ministero e Csm devono favorire questo passaggio

Prossimi passi 

  • Realizzazione del progetto ministeriale su “Sportelli prossimità” con Fondi europei (vedi slide del Ministero) con previsione di altre funzioni e loro formale strutturazione;
  • Costituire coordinamento Ads (Amministrazione di sostegno) a livello regionale per il governo del sistema;
  • Consolle del pm per Volontaria giurisdizione;
  • Avviare abilitazione degli sportelli al deposito telematico degli atti e alla consultazione dei fascicoli (in fase di attivazione);
  • Promuovere una specifica normativa che sostenga anche finanziariamente i progetti attuati (vedi Regione Friuli) e la rete.