Osservatorio internazionale

Il Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione Edu è pronto per entrare in vigore

di Francesco Buffa
consigliere della Corte di cassazione, distaccato alla Corte europea dei diritti dell’uomo

Il 12 aprile scorso, con la ratifica ad opera della Francia, si è perfezionato l’iter del Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione Edu ed il Protocollo può entrare in vigore con decorrenza dal 1° agosto prossimo. Il Protocollo introduce il nuovo istituto del parere consultivo, che i giudici nazionali superiori possono chiedere alla Corte Edu in merito a questioni di principio riguardanti l'interpretazione o l'applicazione dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione. La prassi chiarirà l’effettiva utilità ed opportunità del ricorso al nuovo strumento.


2 maggio 2018

Durante la sua visita alla Corte europea dei diritti dell’uomo il 31 ottobre 2017, il Presidente della Repubblica francese Emmanuel Macron aveva dichiarato:

«Io, per parte mia, difendo una giustizia europea come area di dialogo e complementarità. Questo dialogo sarà sicuramente rafforzato con l’entrata in vigore del Protocollo n. 16. Questo è il motivo per cui la Francia ha decisamente iniziato il processo di ratifica per questo protocollo e speriamo di essere il decimo Stato a ratificarlo, abilitando il protocollo all’entrata in vigore».

Dopo alcuni mesi da quelle dichiarazioni, la Francia ha tenuto fede alle parole ed il 12 aprile scorso, il Ministro della giustizia francese, Nicole Belloubet, ha depositato, a Copenaghen, lo strumento di ratifica del Protocollo n. 16 addizionale alla Convenzione europea dei diritti dell’uomo, accordo già firmato a Strasburgo il 2 ottobre 2013.

Si tratta della decima ratifica, che ha quindi comportato l’entrata in vigore del protocollo, secondo le previsioni dello stesso (che prevedono che il Protocollo entrerà in vigore il primo giorno del mese successivo allo scadere di un periodo di tre mesi dalla data in cui dieci Alte Parti Contraenti della Convenzione hanno espresso il loro consenso ad essere vincolate dal Protocollo conformemente alle disposizioni dell’articolo 7). In particolare, il protocollo n. 16 entrerà in vigore il 1° agosto 2018.

Il Protocollo istituisce un nuovo strumento di dialogo tra la Corte di Strasburgo e le corti superiori designate dagli Stati membri.

In particolare, il Protocollo consente alle corti nazionali suddette di trasmettere alla Corte Edu richieste di pareri consultivi in merito a questioni di principio riguardanti l’interpretazione o l’applicazione dei diritti e delle libertà stabiliti nella Convenzione.

Nell’ottica delle parti contraenti, l’estensione della competenza della Corte a fornire pareri consultivi migliorerà ulteriormente l’interazione tra la Corte e le autorità nazionali e rafforzerà in tal modo l’attuazione della Convenzione, conformemente al principio di sussidiarietà. L’entrata in vigore del Protocollo n. 16 rafforzerà dunque il dialogo tra la Cedu e le Corti superiori nazionali, le quali (in numero di 67, per 35 Stati) sono legate tra loro già da una rete di interrelazioni telematiche (regolate da appositi protocolli bilaterali sottoscritti nel corso dell’ultimo anno).

Il nuovo istituto viene introdotto in un contesto che fino ad oggi limitava l’investitura della Corte ad un recours individuel (art. 34 della Convenzione), ossia a domanda dei singoli individui, escludendo dunque il meccanismo del rinvio pregiudiziale da parte dei giudici nazionali, e alla «previous exhaustion of the domestic remedies», ossia al previo esaurimento delle vie di ricorso interne (si vedano le condizioni di ricevibilità del ricorso previste dall’art. 35 della Convenzione).

Oggi si aggiunge un nuovo strumento idoneo a sollecitare l’intervento della Corte Edu in corso di causa, sia pure solo in forma consultiva.

L’iniziativa attiva è limitata all’organo giurisdizionale (e, come si dirà oltre, a specifiche figure di organi giurisdizionali), restando escluso il potere diretto delle parti.

Il meccanismo procedurale previsto dal Protocollo prevede:

- che la richiesta possa essere presentata solo dalle più alte giurisdizioni di un’Alta Parte Contraente (ed a tal fine ogni Alta Parte contraente della Convenzione, al momento della firma o al momento del deposito del suo strumento di ratifica, accettazione o approvazione, mediante una dichiarazione indirizzata al Segretario generale del Consiglio d’Europa, indica i tribunali che designa ai fini dell’articolo 1, paragrafo 1, del protocollo. Questa dichiarazione può essere modificata in qualsiasi momento successivo e allo stesso modo);

- che il parere debba vertere su questioni di principio relative all’interpretazione o all’applicazione dei diritti e delle libertà definiti nella Convenzione o nei suoi protocolli;

- che l’autorità giudiziaria richiedente possa chiedere un parere consultivo solo nel contesto di una causa pendente dinanzi ad essa;

- che la richiesta di parere sia motivata, e che la richiesta sia accompagnata dalla indicazione del quadro giuridico e fattuale pertinente del caso pendente.

Un panel di cinque giudici della Grande Camera decide se accettare la richiesta di parere consultivo; l’eventuale rifiuto deve essere motivato (e ciò segna una importante differenza con il sistema vigente di impugnazione in Grande Camera delle pronunce di camera, ove il referral è valutato da un Panel ma senza corrispondente obbligo di motivazione del provvedimento all’esterno).

L’accoglimento della richiesta investe del parere la Grande Chambre (in composizione che, come di regola, prevede la presenza del giudice nazionale della Parte contraente cui appartiene il giudice richiedente): l’atto è solenne (sono chiamati ben 17 giudici di diversi Paesi) ed oneroso sul piano economico ed organizzativo della Corte e del suo Registry, in ragione delle maggiori risorse usualmente dedicate alle pronunce di questa formazione giudiziaria.

Il Commissario per i diritti umani del Consiglio d’Europa e l’Alta Parte Contraente cui appartiene l’autorità giudiziaria richiedente hanno il diritto di presentare osservazioni scritte e partecipare a qualsiasi eventuale udienza. Il presidente della Corte può, nell’interesse della buona amministrazione della giustizia, invitare qualsiasi altra Alta parte contraente o persona a presentare osservazioni scritte o partecipare all’udienza.

Il parere consultivo è motivato ed è pubblicato.

Al pari delle sentenze di Camera o Grande Camera della Cedu (ed a differenza delle sentenze del Comitato) sono previsti atti espressi dei dissenzienti, che possono emettere pareri separati (il che forse pone problemi di compatibilità con la natura stessa del parere, che è diversa da quella della sentenza, e che dovrebbe essere univoco per assolvere alla sua funzione ontologica di indirizzo verso il richiedente).

Le richieste di parere, come si è anticipato, devono riguardare cause pendenti dinanzi ai tribunali nazionali; viene parzialmente meno, in tal modo, una differenza finora fondamentale tra l’investitura della Corte Edu, possibile solo a processo definito a livello nazionale e quindi dopo la formazione del giudicato, e quella della Corte di Giustizia dell’Unione europea, che viene operata in sede di richiesta pregiudiziale nel corso del giudizio pendente a livello nazionale. Oggi la Corte Edu potrà essere chiamata anche in corso di causa ad esprimere un parere consultivo sulla questione sottoposta dal giudice nazionale.

Non si tratta però, e qui la differenza con il diritto unionale permane, di un preliminary ruling, in quanto i pareri consultivi emessi dalla Corte saranno motivati, ma non vincolanti.

L’articolo 5 del Protocollo prevede, infatti, espressamente che «i pareri consultivi non sono vincolanti».

Ciò vuol dire che i pareri non sono vincolanti non solo nei confronti del richiedente il parere, ma anche nei confronti degli altri giudici nazionali, che restano i giudici che devono applicare la Convenzione nell’ordinamento interno, secondo il principio di sussidiarietà.

Sul piano formale, l’assenza di vincolo, inoltre, sembra riguardi anche la stessa Corte Edu, che, ove fosse adita all’esito del giudicato nazionale, potrebbe formalmente optare per soluzioni interpretative diverse. La prassi chiarirà peraltro la portata concreta dell’assenza del vincolo in un sistema giuridico (quello internazionale) in cui comunque ampio rilievo è attribuito alla consistency delle pronunce della Corte; tale principio, che finora ha riguardato le sole sentenze della Corte, e di fatto non anche – ad esempio – le decisioni (rese dal single judge), sembra infatti potersi estendere anche ai pareri, che al pari delle sentenze (ed a differenza delle predette decisioni) sono pubblicati, proprio in funzione della necessaria credibilità della Corte e coerenza dei suoi interventi; ciò sembra peraltro ipotizzabile anche in ragione dell’elevato costo economico ed organizzativo, già evidenziato, dello strumento.

Quanto all’impatto del parere consultivo sulle decisioni dei giudici nazionali, è bene ricordare che secondo i principi generali, il giudice nazionale da un lato è il dominus del processo e dell’interpretazione delle norme nazionali e, dall’altro, riveste il ruolo di «giudice comune della Convenzione» e come tale è investito del potere-dovere di applicare le relative norme, sebbene nell’interpretazione offertane dalla Corte di Strasburgo.

Per altro verso, è limitato alle sole sentenze della Corte sia la capacità produttiva di res iudicata (ai sensi dell’art. 46 della Convenzione), sia la rilevanza quale res interpretata, idonea ad incidere anche verso Stati contraenti terzi nel giudizio svoltosi innanzi alla Corte, quando il loro ordinamento giuridico ponga problematiche analoghe. Il valore suddetto non riguarda invece il parere consultivo emesso dalla Corte Edu, che non è vincolante.

La prassi chiarirà allora anche quale sarà l’opportunità effettiva del nuovo istituto, in un sistema di tutela multilivello in cui da un lato il giudice rimane vincolato nell’interpretazione della (sola) Convenzione dalle (sole) sentenze della Corte Edu, e, dall’altro lato, le parti del processo (nazionale e, poi, internazionale) non sono di solito le stesse, potendo tradursi il parere consultivo in un temporaneo diniego di giustizia difficilmente giustificabile alla luce degli interessi delle parti del processo.