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Di che cosa parliamo, quando parliamo di <i>ius soli</i>?
Alcune osservazioni sul ddl n. 2092 (Atto Senato)
Leggi e istituzioni
Di che cosa parliamo, quando parliamo di ius soli? Alcune osservazioni sul ddl n. 2092 (Atto Senato)
di Antonello Ciervo
avvocato cassazionista, docente a contratto di Diritto costituzionale
L’obbiettivo del ddl n. 2092 (AS), già approvato dalla Camera dei deputati in prima lettura nel mese di ottobre 2015, è quello di introdurre una serie di temperamenti ai requisiti soggettivi per la concessione della cittadinanza italiana a favore dei minori stranieri nati e cresciuti nel nostro Paese. Nel tentativo di adeguare il nostro ordinamento giuridico alla realtà sociale italiana, si facilitano moderatamente le procedure di riconoscimento della cittadinanza, senza stravolgere l'assetto normativo originario della materia, già definito con la legge n. 91/1992. L'introduzione dello ius soli temperato e del cd. ius culturae apporta solo minimi aggiustamenti necessari, per consentire alla normativa italiana vigente di essere al passo con quella degli altri ordinamenti giuridici europei

1. È molto difficile discutere di cittadinanza in questo particolare momento storico in cui il dibattito parlamentare sembra essersi arenato a causa di una sovrapposizione impropria tra le questioni giuridiche sottese a questa importante riforma, il suo effettivo contenuto normativo e la crisi migratoria che sta investendo l’Europa e in cui l’Italia si trova, da sola ormai, in prima linea a fronteggiare un massiccio esodo di persone provenienti dall’Africa e dal vicino Oriente.

Nel corso delle ultime settimane abbiamo assistito ad una rapida approvazione della nuova legge elettorale che, al di là delle valutazioni di merito, è stata licenziata dal Parlamento dopo che il Governo ha fatto ricorso a ben otto questioni di fiducia. Il ddl di riforma della legge sulla cittadinanza, invece, che pure era stato approvato in prima lettura il 13 ottobre 2015, attende ormai da più di due anni di essere calendarizzato al Senato e il rischio che non venga approvato entro la fine di questa legislatura appare ormai concreto. Non sembri inappropriato questo accostamento tra l’iter di approvazione della legge elettorale e le reticenze dell’attuale maggioranza parlamentare (e del mondo politico, in generale) ad approvare la riforma della legge sulla cittadinanza.

Si tratta, a mio avviso, di un dato politico-istituzionale molto grave che denota lo scadimento della qualità della democrazia, oltre che dell’attività parlamentare, nel nostro Paese. Mentre, infatti, l’approvazione della legge elettorale, ai sensi dell’ultimo comma dell’art. 72 Cost., dovrebbe godere di una riserva assoluta di Assemblea – e, pertanto, il Parlamento dovrebbe poter discutere e approvare una legge così importante, nel pieno rispetto delle proprie prerogative costituzionali –, un ddl come quello sulla riforma della cittadinanza, che pure era stato oggetto di un chiaro impegno politico-istituzionale da parte del principale partito di maggioranza (essendo uno dei primi punti del suo programma elettorale), invece, ad oggi non risulta neppure calendarizzato.

Al di là del fatto che questa riforma interesserebbe nell’immediato circa 700.000 cittadini stranieri di età compresa tra i 7 e 20 anni che risiedono da decenni nel nostro Paese regolarmente, c’è da considerare che il testo approvato dalla Camera dei deputati nasce da una proposta di iniziativa popolare, anche se la versione originaria dell’articolato normativo è stata accorpata ad altri progetti di legge di iniziativa parlamentare. In ogni caso, si tratta di un dato costituzionale molto importante, visto che in rarissimi casi nel corso della storia repubblicana, un disegno di legge di iniziativa popolare è stato approvato dal Parlamento.

2. Ma proviamo ad entrare nel merito delle questioni giuridiche che la riforma pone: il ddl n. 2092 non prevede uno stravolgimento radicale delle norme che regolano l’acquisto della cittadinanza italiana; si tratta, semmai, di un disegno di legge che prova a realizzare, per così dire, una sorta di “manutenzione” legislativa di questa parte dell’ordinamento giuridico, provando ad adeguarlo alla realtà sociale del Paese.

Come è noto, infatti, lo ius soli, ossia la concessione della cittadinanza per residenza continuata e regolare sul territorio italiano, è già riconosciuto dalla legge n. 91/1992 per tutti quegli stranieri che risiedono nel nostro Paese da almeno dieci anni nel caso degli stranieri extracomunitari; da almeno cinque anni nel caso dei titolari di protezione internazionale; da almeno quattro anni per i cittadini comunitari e da almeno tre anni, per i discendenti di cittadini italiani per nascita sino al secondo grado. Questo diritto, in particolare, viene riconosciuto anche allo straniero nato in Italia che, al compimento dei 18 anni, avendovi risieduto legalmente senza interruzioni, può richiedere la cittadinanza entro un anno di tempo dal compimento della maggiore età.

Al riguardo, non si può non ricordare come, con l’art. 33 del decreto legge n. 69/2013, poi convertito nella legge n. 98/2013, il legislatore abbia introdotto alcune misure di semplificazione del procedimento per l’acquisto della cittadinanza italiana. La norma, che ha un carattere meramente interpretativo, stabilisce che: «Ai fini di cui all’articolo 4, comma 2, della legge 5 febbraio 1992, n. 91, all’interessato non sono imputabili eventuali inadempimenti riconducibili ai genitori o agli uffici della Pubblica Amministrazione, ed egli può dimostrare il possesso dei requisiti con ogni idonea documentazione».

Il secondo comma, inoltre, prevede che: «Gli ufficiali di stato civile sono tenuti, nel corso dei sei mesi precedenti il compimento del diciottesimo anno di età a comunicare all’interessato, nella sede di residenza quale risulta all’ufficio, la possibilità di esercitare il diritto di cui al comma 2 del citato articolo 4 della legge n. 91 del 1992 entro il compimento del diciannovesimo anno di età. In mancanza, il diritto può essere esercitato anche oltre tale data».

L’allora ministro Kyenge, pur non riuscendo a trovare in Parlamento un sufficiente consenso politico per sostenere una riforma sistemica della legge sulla cittadinanza, ottenne comunque questo piccolo aggiustamento normativo che ha determinato un vero e proprio ribaltamento di prospettiva in materia, in quanto positivizza una sorta di inversione dell’onere della prova a favore dello straniero. In pratica, il comune di residenza del neo-maggiorenne straniero oggi ha l’onere di informarlo, almeno sei mesi prima del compimento del diciottesimo anno di età, della possibilità di richiedere la cittadinanza italiana nell’anno solare successivo. Se il comune non adempie a questo onere, l’anno di tempo previsto dalla legge resta, per così dire, sospeso fino a quando l’ufficiale di stato civile competente non abbia notificato la comunicazione all’interessato.

Un altro importante cambiamento in materia lo si può trovare nella legge n. 46/2017 che di recente ha posto in essere, per quanto concerne la giurisdizione, una riforma che non esiterei a definire “epocale” (anche se il legislatore non sembra neppure essersi reso conto di ciò che ha fatto, poiché la norma in questione è stata introdotta per ragioni di mera economia processuale, al solo fine cioè di ridurre i processi e la loro durata). Infatti, a partire dal mese di agosto 2017, tutti i dinieghi di concessione della cittadinanza italiana del Ministero dell’interno sono impugnabili davanti alle neonate sezioni specializzate per la protezione internazionale, presso il Tribunale civile del Distretto di Corte d’appello competente per territorio.

Si tratta di uno di quei casi di scuola in cui, davvero, un tratto di penna del legislatore è stato in grado di mandare al macero interi scaffali di biblioteche, visto che per oltre un secolo la dottrina italiana, interrogandosi sulla qualificazione giuridica del provvedimento di concessione della cittadinanza, si era domandata se esso fosse un atto di alta amministrazione – pertanto non impugnabile innanzi al giudice amministrativo – ovvero un provvedimento amministrativo certamente impugnabile davanti al Tar, il cui contenuto tuttavia godeva di amplissimi margini di discrezionalità da parte della Pubblica amministrazione.

3. Ma, nel merito, cosa cambierebbe nel nostro ordinamento giuridico, se il ddl n. 2092 venisse approvato dal Parlamento?

Per quanto concerne l’introduzione del cd. “ius soli temperato”, all’art. 1, primo comma della legge n. 91/1992 viene aggiunta la lettera b-bis) che prevede che chi è nato in Italia, da un genitore titolare di un permesso di soggiorno permanente o lungo soggiornante Ue, possa manifestare la volontà di chiedere la cittadinanza. Tale dichiarazione può essere formalizzata in presenza dell’ufficiale dello stato civile competente per territorio dal diretto interessato, entro due anni dal compimento della maggiore età – tempo entro il quale può anche essere esercitato un ripensamento da parte dello stesso –, ovvero dal genitore o dall’esercente la potestà genitoriale: in questo caso, la manifestazione di volontà deve essere annotata dall’ufficiale di stato civile sull’atto di nascita del minore.

Il ddl, inoltre, introduce due canali preferenziali per la richiesta (e l’ottenimento) della cittadinanza italiana, ipotesi queste che sono state definite, con linguaggio giornalistico più che giuridico, come riconoscimento della cittadinanza per ius culturae.

La prima ipotesi, prevista da una modifica all’art. 4, secondo comma della legge n. 91/1992, stabilisce che il minore straniero nato in Italia ovvero entrato regolarmente sul territorio italiano prima del compimento del dodicesimo anno di età e che abbia frequentato per almeno cinque anni, uno o più cicli di studio presso istituti appartenenti al sistema nazionale di istruzione ovvero percorsi di istruzione e formazione professionale triennali o quadriennali, può richiedere ed ottenere la cittadinanza italiana. Anche in questo caso, tuttavia, è comunque necessario che lo straniero esprima la volontà di acquisire la cittadinanza entro il compimento della maggiore età; tale manifestazione di volontà può essere espressa dal genitore legalmente residente ovvero da chi esercita la potestà genitoriale, sempre all’ufficiale dello stato civile del comune di residenza.

La seconda ipotesi di ius culturae, invece, prevede l’introduzione all’art. 9, primo comma della legge n. 91/1992 della lettera f-bis): in questo caso, se il minore straniero entra in Italia prima dei 18 anni e risiede legalmente e continuativamente nel nostro Paese per almeno sei anni, la frequenza regolare di un ciclo scolastico con il conseguimento del titolo conclusivo presso gli istituti scolastici del sistema nazionale, ovvero un percorso di istruzione e formazione professionale triennale o quadriennale con il conseguimento della qualifica professionale, consente allo stesso di chiedere (ed ottenere) la cittadinanza.

Inoltre, il ddl introduce il nuovo articolo 23-bis, una norma con cui il legislatore svolge una sorta di interpretazione autentica dei termini giuridici introdotti con la riforma: l’articolo in questione, infatti, stabilisce che la minore età viene considerata tale dalla richiesta della cittadinanza, mentre per «legalmente residente nel territorio italiano», si deve intendere il minore straniero che sia entrato in Italia nel rispetto delle norme previste dal Testo unico per l’immigrazione e di quelle in materia di iscrizione anagrafica.

L’articolo 23-bis, inoltre, stabilisce che il periodo di residenza legale debba essere calcolato dalla data del rilascio del primo permesso di soggiorno, purché lo straniero risulti già iscritto all’anagrafe, mentre eventuali periodi di cancellazione anagrafica non ne pregiudicano la qualifica di residente, purché l’interessato dimostri, con qualsiasi mezzo di prova, di aver comunque soggiornato regolarmente in Italia anche in questi periodi di “vuoto anagrafico”.

In ogni caso, allo straniero è consentito di allontanarsi dal territorio italiano per periodi di tempo continuati non superiori a novanta giorni all’anno e comunque per non più di sei mesi consecutivi, fermo restando che si considera, ai sensi di legge, allontanamento giustificato quello motivato (e provato) da ragioni di salute, ovvero quello finalizzato ad adempiere agli obblighi di leva nel proprio Paese di origine.

Si evidenzia, infine, come il ddl introduca anche il nuovo art. 23-ter che prevede una clausola di invarianza finanziaria: «I comuni, in collaborazione con gli istituti scolastici di ogni ordine e grado, promuovono, nell’ambito delle proprie funzioni, senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica, a favore di tutti i minori, iniziative di educazione alla conoscenza e alla consapevolezza dei diritti e dei doveri legati alla cittadinanza e una giornata dedicata alla ufficializzazione dei nuovi cittadini».

4. In conclusione, mi sembra opportuno evidenziare quelli che, ad avviso di chi scrive, sono i meriti e i limiti del ddl n. 2092. 

Per quanto riguarda i limiti: il fatto che il soggetto interessato ad ottenere la cittadinanza, ovvero uno dei genitori o l’esercente la potestà genitoriale, debba adempiere all’onere della manifestazione di volontà, appare irragionevole. Nell’ordinamento francese, ad esempio, il soggetto che ha maturato i requisiti per ottenere la cittadinanza viene automaticamente contattato dall’ufficiale di stato civile del comune di residenza ovvero dall’istituto scolastico di appartenenza, al solo fine di dichiarare se rinuncia o meno alla cittadinanza transalpina. In sintesi, al contrario di quanto avviene in Francia, in Italia la cittadinanza non viene riconosciuta automaticamente dallo Stato e questo perché l’ufficiale di stato civile (ma non gli istituti scolastici, al contrario di quanto avviene sempre oltralpe) sono solo tenuti, al compimento della maggiore età, a rendere edotto l’interessato della possibilità di fare richiesta di cittadinanza.

Un altro limite del ddl è che non vengono modificati i tempi massimi del procedimento amministrativo che ad oggi sono di 730 giorni: si tratta del procedimento amministrativo più lungo tra quelli previsti dal nostro ordinamento giuridico. Tale durata temporale risulta assolutamente irragionevole, visto che due anni di tempo per un’istruttoria – in cui il responsabile del procedimento deve verificare la sussistenza di requisiti soggettivi (la cui prova, tra l’altro, viene fornita dal diretto interessato in allegato alla domanda di cittadinanza) –, appaiono abnormi e certamente non conformi al principio di efficacia, efficienza e buon andamento della Pubblica amministrazione, così come stabilito dall’art. 97 della Costituzione.

Nella prassi, poi, la valutazione della domanda viene fatta dal ministero utilizzando tutti e 730 i giorni e, in concomitanza con la scadenza del termine, il responsabile del procedimento tende di solito a chiedere un’integrazione documentale al richiedente, al fine di verificare se i requisiti soggettivi siano ancora posseduti o meno dall’interessato. Si tratta di una prassi dilatoria – che non denota certamente un favor della Pubblica amministrazione nei confronti dello straniero – che nell’ipotesi in cui dovessero essere introdotte nella legge le nuove procedure di riconoscimento per ius culturae, renderebbe l’iter amministrativo in questione sempre più elefantiaco.

Criticabile, inoltre, è senz’altro l’articolo 23-ter che non prevede finanziamenti a favore dei comuni e degli istituti scolastici, al fine di implementare progetti e buone prassi di integrazione degli stranieri che si apprestano a diventare neo-cittadini. Questa disposizione stride fortemente con una certa retorica dell’integrazione, quale argine all’emarginazione sociale degli stranieri e ad eventuali rischi di radicalizzazione degli stessi nel nostro Paese, molto à la page nel dibattito pubblico, ma anche scientifico. Si tratta, a mio avviso, della dimostrazione fattuale di come la politica utilizzi demagogicamente determinati slogan per rassicurare a parole l’opinione pubblica, ma poi non faccia effettivamente nulla in concreto, dal punto di vista finanziario e legislativo, per attivare quei processi sociali di integrazione che dovrebbero, al contempo, consentire agli stranieri di diventare cittadini a tutti gli effetti e rassicurare quella parte dell’opinione pubblica che pure teme che possano entrare a far parte della comunità nazionale persone distanti dalla nostra cultura.

Passando, infine, ai meriti della riforma: è certamente da valutarsi positivamente la norma che consente allo straniero di provare in qualsiasi modo la sua presenza regolare sul territorio nazionale, anche nei cd. periodi di “vuoto anagrafico”. Il fatto, quindi, che la mancata iscrizione anagrafica per brevi periodi di tempo possa essere superata con una prova di facile esperimento da parte dello straniero, denota certamente un favor del legislatore nei confronti di quest’ultimo.

In conclusione, a me pare che siamo di fronte ad una normativa che, come detto, altro non fa che prevedere nuovi canali, almeno sulla carta più semplici, per riconoscere la cittadinanza italiana a quanti sono nati, vivono e studiano nel nostro Paese. Si tratta, tutto sommato, di una riforma di buon senso che, registrando l’attuale composizione sociale del Paese, prova ad introdurre nuovi strumenti giuridici per facilitare il riconoscimento di uno status il cui disconoscimento, per tanti adolescenti e bambini nati in Italia, potrebbe nel lungo periodo tramutarsi in una vera e propria discriminazione giuridica. Che il legislatore abbia così tanti dubbi e ritrosie ad approvare un ddl di questo tenore, davvero non sembra un buon segnale per la qualità della nostra democrazia e del nostro ordinamento giuridico.

21 novembre 2017
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