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Incendi di rifiuti. Spunti per una indagine di polizia giudiziaria
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Incendi di rifiuti. Spunti per una indagine di polizia giudiziaria
di Gianfanco Amendola
già procuratore della Repubblica presso il Tribunale di Civitavecchia
Il fenomeno degli incendi in impianti di rifiuti fa pensare che buona parte di questi eventi servano a risolvere situazioni di illegalità: è necessario farvi fronte con indagini di ampia portata, fondate sulla conoscenza di tutte le norme pertinenti

Premessa: il fenomeno degli incendi di rifiuti e le indagini della Commissione bicamerale di inchiesta cd. “ecomafie”

Il gravissimo fenomeno degli incendi in impianti di rifiuti è stato recentemente oggetto di indagini approfondite condotte dalla Commissione bicamerale di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati [1], i cui risultati sono stati sintetizzati in una relazione finale, pubblicata sul sito della Commissione [2].

Rinviando alla lettura del documento, appare opportuno, in questa sede, limitarsi ad evidenziare in primo luogo il dato numerico: più di 250 incendi in impianti di rifiuti in meno di tre anni, con un vertiginoso aumento da gennaio 2015 ad agosto 2017. Cui si aggiungono almeno altri successivi 150 incendi come documentato sul suo blog dall’onorevole Claudia Mannino [3].

Ma quali sono, secondo la Commissione, le cause di un fenomeno così rilevante ed in deciso aumento? Trattasi di incendi accidentali, colposi o dolosi?

Dalle risposte delle varie procure della Repubblica alla Commissione bicamerale, risulta che almeno un terzo di questi incendi non è stato neppure segnalato alla magistratura; ma, anche quando segnalazione vi è stata, il tutto si è generalmente concluso con l'archiviazione (quasi sempre perché ignoti gli autori) e solo nel 13% dei casi si è esercitata l'azione penale; non tanto però per il delitto di incendio, doloso o colposo (solo 5 casi), quanto − ed è significativo− per altri reati, di tipo ambientale, derivanti da irregolarità nella gestione degli impianti.

Ed è altrettanto significativo ricordare che, in proposito, Roberto Pennisi, magistrato della Direzione generale antimafia, ha dichiarato che «l'autocombustione non esiste» e che dietro questi incendi «vi sono solo interessi criminali» in quanto «si brucia per coprire altri reati».

Del resto, sempre la Commissione bicamerale ha evidenziato tra le cause del fenomeno «la possibilità, determinata da congiunture nazionali e internazionali, di sovraccarico di materia non gestibile, che quindi dà luogo a incendi dolosi “liberatori” »; richiamando la circostanza che dal 2017 la Cina ha imposto un drastico giro di vite alle importazioni di rifiuti, specie italiani, chiudendo oltre seicento aziende per avere importato rifiuti non adeguatamente trattati e vietando la importazione di una serie di rifiuti solidi destinati al riciclo in quel paese; soprattutto con riferimento ai rifiuti di imballaggio in plastica ed ai rifiuti cd. “plastica e gomma”, che prima trovavano collocazione, spesso “bonaria”, nei Paesi asiatici.

Ed è ancora più significativo, a questo punto, evidenziare che molti degli impianti andati a fuoco erano di supporto alla raccolta differenziata ed erano gestiti o, comunque, in rapporti commerciali da e con soggetti già indagati o condannati per reati relativi alla violazione della normativa sui rifiuti: in particolare per il delitto di traffico illecito.

Così come spesso ricorre la circostanza che si trattava di impianti già oggetto di incendio in precedenza o di impianti per cui erano in programma o in corso controlli da parte delle autorità competenti.

Appare, quindi, fondato il sospetto che buona parte di questi incendi servano a risolvere situazioni di illegalità divenute ingombranti o pericolose per le stesse imprese andate a fuoco.

Le motivazioni più probabili sono quelle collegate alla elusione dei costi connessi con una corretta gestione dei rifiuti che sono stati accolti negli impianti a fronte di un corrispettivo, spesso molto cospicuo; tanto più se si verte in un quadro di illegalità ambientale.

E questo non riguarda solo i casi più eclatanti, quando i rifiuti derivano da un traffico clandestino. Ma anche e soprattutto il caso di chi agisce in un apparente quadro di legalità ma non può permettersi di subire controlli sulla quantità dei rifiuti ricevuti e sulla qualità della sua gestione.

Un incendio, ad esempio, può servire ad evitare controlli sul combustibile da rifiuti prodotto al di fuori delle specifiche di legge, per cui l’impresa ha, tuttavia, già percepito contributo all’ingresso del rifiuto. O ad evitare che si scopra che l’impresa ha ricevuto contributi o, comunque, compensi, per rifiuti non riciclabili o non autorizzati fatti figurare in ingresso con falsi codici.

Più in particolare, appare certamente rilevante e meritevole di approfondimento la circostanza che molti degli impianti andati a fuoco rientravano nell’ambito dell’accordo Anci-Conai per il riciclo ed il recupero, dietro corrispettivo pubblico, dei rifiuti urbani raccolti dai comuni. Riciclo che, ovviamente, richiede come presupposto una buona qualità della raccolta differenziata.

Sotto questo profilo, non sempre i comuni che si presentano come “raccoglioni” sono anche “ricicloni”. Se, infatti, come spesso avviene nel nostro Paese, la raccolta differenziata è di qualità scarsa, difficilmente i rifiuti potranno essere correttamente riciclati; tanto è vero che, in questi casi, devono essere mandati in discarica o bruciati come indifferenziato, in evidente contraddizione con le finalità della raccolta differenziata.

Il che, ovviamente, diminuisce i profitti. A meno che si decida di incassare i contributi e ricorrere all’incendio liberatore che tutto cancella.

La migliore conferma, del resto viene dalla relazione della Commissione bicamerale, la quale così conclude:

«Richiamata la premessa sull’impossibilità di fornire una spiegazione complessiva del fenomeno, alcuni elementi valutativi emergono comunque dall’insieme degli eventi:

- la fragilità degli impianti, spesso non dotati di sistemi adeguati di sorveglianza e controllo;

- la rarefazione dei controlli sulla gestione che portano a situazioni di sovraccarico degli impianti e quindi di incrementato pericolo di incendio;

- la possibilità, determinata da congiunture nazionali e internazionali, di sovraccarico di materia non gestibile, che quindi dà luogo a incendi dolosi “liberatori”».

Ed evidenzia, quindi, che «la disomogeneità delle risposta investigativa e giudiziaria, associata a una elevata “cifra oscura”, genera una differenza significativa tra numero di eventi di incendio, eventi oggetto di indagine, indagini con esiti di accertamento di cause e responsabilità degli incendi; mentre, nell’ambito dei procedimenti penali instaurati, potrebbe risultare di particolare utilità la condivisione di protocolli investigativi, con diffusione su base nazionale delle migliori prassi e omogeneità negli accertamenti e nell’esercizio dell’azione penale».

In altri termini, «la natura degli impianti di cui si tratta e lo svolgimento in essi di attività pericolose, richiedono una prevenzione coordinata che abbia riguardo al rilascio delle autorizzazioni in materia ambientale, alla certificazione antincendio − e al loro rinnovo − nonché a controlli non solo documentali ma anche fisici degli impianti, numericamente adeguati», provvedendo, quindi, ad un «necessario coordinamento informativo tra Vigili del fuoco, agenzie ambientali, polizie giudiziarie specializzate e territoriali, anche costruendo una base informativa comune, che risulti coerente nel riportare la natura dei fatti e i numeri».

In questo quadro, è quindi evidente che il nodo dei controlli è di fondamentale importanza anche per quanto riguarda la prevenzione di questi incendi.

In questo contesto, appare evidente da un lato, come vedremo, la insufficienza della norma sulla combustione illecita dei rifiuti, varata nel 2014, la quale si riferisce solo agli incendi appiccati a rifiuti abbandonati o depositati in maniera incontrollata (cd. “roghi tossici”) e dall'altro la necessità che i controlli presso gli impianti di gestione dei rifiuti siano preventivi e mirati a verificare il rispetto non solo delle norme direttamente tese a prevenire incendi, ma anche di quelle che possono avere una rilevanza indiretta per prevenire, contrastare e minimizzare il fenomeno ed i suoi effetti.

In proposito, sembra opportuno evidenziare subito che, a nostro sommesso avviso, in caso di incendio di rifiuti, è sempre opportuno preservare immediatamente, con un sequestro, l'area interessata al fine di accertare elementi probatori su cause e responsabilità nonché richiedere l'intervento di Arpa e delle autorità sanitarie, la cui efficacia dipende direttamente dalla conoscenza della quantità e qualità dei rifiuti andati a fuoco.

Intervento che appare rilevante anche al fine di identificare ulteriori ipotesi di reato connesse al verificarsi dell'incendio quali, come vedremo, i delitti di inquinamento e disastro ambientale.

Da ultimo, ma non per importanza, si segnala l'opportunità di svolgere, in ogni caso, approfondite indagini circa l’operato degli organi pubblici che dovevano controllare il rispetto della normativa di prevenzione e l'adozione di provvedimenti adeguati.

In conclusione, questo scritto si propone, seguendo le indicazioni della Commissione bicamerale, di delineare alcune possibili linee di intervento operativo per una indagine a tutto campo di polizia giudiziaria mirata a prevenire incendi di rifiuti, ovvero ad accertare eventuali responsabilità per un incendio già verificatosi. A tal fine, si provvederà a sintetizzare le normative applicabili di cui, rinviando ad altre opere per gli opportuni approfondimenti, verranno messi in rilievo solo gli aspetti più pertinenti rispetto all'oggetto.

1. La normativa sulle industrie insalubri

La pericolosità per ambiente e salute degli impianti che gestiscono rifiuti è nota al legislatore sin dal secolo scorso.

Il Testo unico delle leggi sanitarie (Rd, 27 luglio 1934, n. 1265), infatti, dopo aver stabilito che le industrie insalubri devono, di regola, essere fuori del centro abitato e sottostare a particolari cautele (art. 216), ricomprende, tramite il dm 5 settembre 1994, nell'elenco di queste industrie sostanzialmente tutti gli impianti di gestione di rifiuti (inclusi gli autodemolitori); demandando attuazione e responsabilità di questi precetti al sindaco il quale è «titolare di un’ampia potestà di valutazione della tollerabilità o meno delle lavorazioni provenienti dalle industrie classificate insalubri, ... e l’esercizio di tale potestà può avvenire in qualsiasi tempo…. Inoltre può estrinsecarsi con l’adozione, in via cautelare, di interventi finalizzati ad impedire la continuazione o l’evolversi di attività che presentano i caratteri di possibile pericolosità...» [4] anche con «ordini suscettibili di essere portati ad esecuzione forzata» [5].

Trattasi, quindi, di norma ampia ed elastica che attribuisce importanti poteri-doveri, anche ai fini della prevenzione, al sindaco, a tutela della salute e dell'ambiente.

Ma purtroppo viene troppo spesso ignorata come dimostrato dalla frequente installazione di impianti di gestione di rifiuti in pieno centro abitato senza adeguata valutazione preventiva [6].

2. La normativa del d.lgs 152/06

Come abbiamo detto, molto spesso le indagini su incendi di rifiuti hanno portato a evidenziare, come presupposti, la sussistenza di reati previsti dalla parte quarta del d.lgs 152/06 nonché del delitto di traffico illecito di rifiuti oggi previsto dall'art. 452-quaterdecies cp (ex art. 260, d.lgs 152/06) [7].

Rinviando ad altre opere [8] per una disamina di questi reati, sembra sufficiente, in questa sede, ribadire che, ai fini della problematica in esame, una seria indagine, preventiva o successiva (ad un incendio) deve, in primo luogo, controllare il rispetto della normativa ambientale in tema di autorizzazioni, tracciabilità e gestione dei rifiuti soprattutto per accertare provenienza, qualità, quantità e tempo di permanenza dei rifiuti stoccati, vicende societarie e contributi richiesti o ricevuti.

Indagine che si rivela, peraltro, indispensabile, dopo un incendio, al fine di accertarne le reali responsabilità («incendio liberatorio»?).

A tal fine, ovviamente, è rilevante l'immediato sequestro probatorio di tutta la documentazione amministrativa, e, in particolare, delle autorizzazioni, del registro di carico e scarico e dei formulari di trasporto al fine di verificare in loco la rispondenza della situazione reale a quella cartacea, anche e soprattutto con riferimento alla provenienza ed alla classificazione dei rifiuti nonché alle prescrizioni dell'autorizzazione. E contestualmente acquisire presso l'autorità competente tutta la documentazione relativa, appunto, alle vicende dell'autorizzazione, ai controlli precedentemente effettuati (con esito e relativi, eventuali provvedimenti) ed ai contributi eventualmente percepiti.

Così come, agli stessi fini, se vi è stato incendio, è indispensabile procedere subito, come già abbiamo anticipato, al sequestro probatorio di tutta l'area relativa all'impianto andato a fuoco, chiedendo l'intervento della Asl e dell'Arpa competenti per verificare la classificazione dei rifiuti stoccati (urbani, speciali o pericolosi) rispetto a quelli oggetto della autorizzazione [9].

Giova ricordare, a questo punto, che, all'esito di questi controlli, sarà anche possibile qualificare esattamente la natura giuridica del deposito di questi rifiuti.

In questo quadro, vale la pena di evidenziare che, ai sensi del d.lgs 36/2003, un deposito di rifiuti superiore ad un anno (se deposito temporaneo) o, al massimo a tre anni (se stoccaggio) viene considerato ex lege discarica abusiva, purché l'area dove avviene il deposito sia destinata a ricettacolo permanente di rifiuti [10].

E pertanto, in questo caso, risulta applicabile l'art. 256, comma 3, d.lgs 152/06 il quale, tra l'altro, prevede che «alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale, consegue la confisca dell’area sulla quale è realizzata la discarica abusiva se di proprietà dell'autore o del compartecipe al reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica o di ripristino dello stato dei luoghi»; dove, ovviamente, il reato di cui si parla non riguarda l'incendio ma la gestione di una discarica abusiva.

Con tutte le conseguenze in tema di sequestro preventivo

3. La normativa antincendio

Quanto alla normativa antincendio, essa, per quanto interessa in questa sede, si basa sul d.lgs 8 marzo 2006, n. 139 (Riassetto delle disposizioni relative alle funzioni ed ai compiti del Corpo nazionale dei vigili del fuoco, a norma dell'articolo 11 della legge 29 luglio 2003, n. 229.) e sul dPR 1 agosto 2011, n. 151 (Regolamento recante semplificazione della disciplina dei procedimenti relativi alla prevenzione degli incendi...); e ruota attorno al Cpi (Certificato prevenzione incendi) che «attesta il rispetto delle prescrizioni previste dalla normativa di prevenzione incendi e la sussistenza dei requisiti di sicurezza antincendio nei locali, attività, depositi, impianti ed industrie pericolose, individuati, in relazione alla detenzione ed all’impiego di prodotti infiammabili, incendiabili o esplodenti che comportano in caso di incendio gravi pericoli per l’incolumità della vita e dei beni ed in relazione alle esigenze tecniche di sicurezza...»; e viene rilasciato dal competente Comando provinciale dei vigili del fuoco «a conclusione di un procedimento che comprende il preventivo esame ed il parere di conformità sui progetti, finalizzati all’accertamento della rispondenza dei progetti stessi alla normativa di prevenzione incendi, e l’effettuazione di visite tecniche, finalizzate a valutare direttamente i fattori di rischio ed a verificare la rispondenza delle attività alla normativa di prevenzione incendi e l'attuazione delle prescrizioni e degli obblighi a carico dei soggetti responsabili delle attività medesime».

A parte le sanzioni specifiche previste da questa normativa, appare importante ricordare che «qualora l’esito del procedimento rilevi la mancanza dei requisiti previsti dalle norme tecniche di prevenzione incendi, il Comando provinciale non provvede al rilascio del certificato, dandone comunicazione all’interessato, al sindaco, al prefetto e alle altre autorità competenti ai fini dei provvedimenti da adottare nei rispettivi ambiti. Le determinazioni assunte dal Comando provinciale sono atti definitivi» (art. 16, comma 40, d.lgs 139/2006). Anzi, «qualora nell'esercizio dell'attività di vigilanza siano rilevate condizioni di rischio, l'inosservanza della normativa di prevenzione incendi ovvero l'inadempimento di prescrizioni e obblighi a carico dei soggetti responsabili delle attività, il Corpo nazionale adotta, attraverso i propri organi, i provvedimenti di urgenza per la messa in sicurezza delle opere e dà comunicazione dell'esito degli accertamenti effettuati ai soggetti interessati, al sindaco, al prefetto e alle altre autorità competenti, ai fini degli atti e delle determinazioni da assumere nei rispettivi ambiti di competenza» (art. 19, comma 3, d.lgs cit.); incluso il divieto di prosecuzione dell'attività (art. 4, commi 2 e 3, dPR 151/2011). Nello stesso quadro, «ferme restando le sanzioni penali previste dalle disposizioni vigenti, il prefetto può disporre la sospensione dell’attività nelle ipotesi in cui i soggetti responsabili omettano di richiedere: il rilascio ovvero il rinnovo del certificato di prevenzione incendi...» (art. 20, comma 59, d.lgs cit.).

In conclusione, dai brevi cenni di cui sopra appare evidente il ruolo centrale dei Vigili del fuoco per la prevenzione incendi; e pertanto, è necessario accertare, per ogni caso, se si è ottemperato alle norme di legge finalizzate a tale prevenzione, se sono state impartite prescrizioni e se si è proceduto a controllo per verificarne l'ottemperanza; nonché i provvedimenti (oltre, ovviamente, alle sanzioni penali) adottati in caso di inadempienza a tutela della incolumità pubblica.

Tenendo conto che la moltiplicazione delle competenze (Vigili del fuoco, sindaco e prefetto) certamente non aiuta nell'accertamento di eventuali responsabilità omissive, in un Paese in cui tutti si professano competenti al momento del potere ma incompetenti al momento delle responsabilità.

4. La normativa per la sicurezza dei lavoratori

Limitandoci anche in questo caso allo stretto indispensabile, sembra sufficiente ricordare che la normativa base è contenuta nel d.lgs n. 81 del 9 aprile 2008 (ex d.lgs 626/1984) sulla tutela della salute e della sicurezza nei luoghi di lavoro, e, in particolare, nell'art. 46 che, per quanto interessa, giova riportare integralmente:

Art. 46. Prevenzione incendi

1. La prevenzione incendi è la funzione di preminente interesse pubblico, di esclusiva competenza statuale, diretta a conseguire, secondo criteri applicativi uniformi sul territorio nazionale, gli obiettivi di sicurezza della vita umana, di incolumità delle persone e di tutela dei beni e dell'ambiente.

2. Nei luoghi di lavoro soggetti al presente decreto legislativo devono essere adottate idonee misure per prevenire gli incendi e per tutelare l'incolumità dei lavoratori.

3. Fermo restando quanto previsto dal decreto legislativo 8 marzo 2006, n. 139 e dalle disposizioni concernenti la prevenzione incendi di cui al presente decreto, i Ministri dell'interno, del lavoro e della previdenza sociale, in relazione ai fattori di rischio, adottano uno o più decreti nei quali sono definiti:

a) i criteri diretti atti ad individuare:

1) misure intese ad evitare l'insorgere di un incendio ed a limitarne le conseguenze qualora esso si verifichi;

2) misure precauzionali di esercizio;

3) metodi di controllo e manutenzione degli impianti e delle attrezzature antincendio;

4) criteri per la gestione delle emergenze;

b) le caratteristiche dello specifico servizio di prevenzione e protezione antincendio, compresi i requisiti del personale addetto e la sua formazione.

4. Fino all'adozione dei decreti di cui al comma 3, continuano ad applicarsi i criteri generali di sicurezza antincendio e per la gestione delle emergenze nei luoghi di lavoro di cui al decreto del Ministro dell'interno in data 10 marzo 1998.

Lo strumento attraverso cui attuare queste disposizioni è costituito dal Dvr (Documento di valutazione dei rischi) che il datore di lavoro deve predisporre a seguito di una valutazione di tutti i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, inclusi, ovviamente, i rischi da incendio di cui all'art. 46. Ed è, quindi, a questo documento che occorre far riferimento per valutare la ottemperanza agli obblighi di legge; e, in particolare, ai sensi del comma 4 dell'art. 46, ai criteri stabiliti in proposito dal dm 10 marzo 1998, alla cui lettura si rinvia.

Appare, quindi, indispensabile acquisire sempre, e al più presto, il Dvr (la cui materia è competenza dell'apposito servizio della Asl).

5. Il delitto di combustione illecita di rifiuti

Dopo aver sommariamente ricordato la normativa-presupposto, è ora di passare all'esame delle norme specificamente attinenti alla combustione di rifiuti.

In proposito, vale la pena di leggere integralmente l'art. 256-bis aggiunto al d.lgs 152/06 dall'art. 3 del decreto-legge 10 dicembre 2013, n. 136, convertito con legge 6 febbraio 2014, n. 6, recante Disposizioni urgenti dirette a fronteggiare emergenze ambientali e industriali ed a favorire lo sviluppo delle aree interessate [11].

Art. 256-bis d.lgs. 152/06

(Combustione illecita di rifiuti)

1. Salvo che il fatto costituisca più grave reato, chiunque appicca il fuoco a rifiuti abbandonati ovvero depositati in maniera incontrollata è punito con la reclusione da due a cinque anni. Nel caso in cui sia appiccato il fuoco a rifiuti pericolosi, si applica la pena della reclusione da tre a sei anni. Il responsabile è tenuto al ripristino dello stato dei luoghi, al risarcimento del danno ambientale e al pagamento, anche in via di regresso, delle spese per la bonifica.

2. Le stesse pene si applicano a colui che tiene le condotte di cui all'articolo 255, comma 1, e le condotte di reato di cui agli articoli 256 e 259 [12] in funzione della successiva combustione illecita di rifiuti.

3. La pena è aumentata di un terzo se il delitto di cui al comma 1 è commesso nell'ambito dell'attività di un'impresa o comunque di un'attività organizzata. Il titolare dell'impresa o il responsabile dell'attività comunque organizzata è responsabile anche sotto l'autonomo profilo dell'omessa vigilanza sull'operato degli autori materiali del delitto comunque riconducibili all'impresa o all'attività stessa; ai predetti titolari d'impresa o responsabili dell'attività si applicano altresì le sanzioni previste dall'articolo 9, comma 2, del decreto legislativo 8 giugno 2001, n. 231.

4. La pena è aumentata di un terzo se il fatto di cui al comma 1 è commesso in territori che, al momento della condotta e comunque nei cinque anni precedenti, siano o siano stati interessati da dichiarazioni di stato di emergenza nel settore dei rifiuti ai sensi della legge 24 febbraio 1992, n. 225.

5. I mezzi utilizzati per il trasporto di rifiuti oggetto del reato di cui al comma 1 del presente articolo, inceneriti in aree o in impianti non autorizzati, sono confiscati ai sensi dell'articolo 259, comma 2, salvo che il mezzo appartenga a persona estranea alle condotte di cui al citato comma 1 del presente articolo e che non si configuri concorso di persona nella commissione del reato. Alla sentenza di condanna o alla sentenza emessa ai sensi dell'articolo 444 del codice di procedura penale consegue la confisca dell'area sulla quale è commesso il reato, se di proprietà dell'autore o del concorrente nel reato, fatti salvi gli obblighi di bonifica e ripristino dello stato dei luoghi.

6. Si applicano le sanzioni di cui all'articolo 255 se le condotte di cui al comma 1 hanno a oggetto i rifiuti di cui all'articolo 184, comma 2, lettera e)» [13].

OMISSIS

In sostanza, quindi, si configurano tre delitti:

1) la combustione illecita di rifiuti (comma 1);

2) la combustione illecita di rifiuti pericolosi (comma 1);

3) l'abbandono, il deposito incontrollato, la raccolta, il trasporto, la spedizione o comunque la gestione senza autorizzazione di rifiuti in funzione della successiva combustione illecita (comma 2).

Trattasi di delitti pensati evidentemente con riferimento ai cd “roghi tossici” della “Terra dei fuochi”, tanto è vero che la combustione è illecita solo se riguarda rifiuti abbandonati ovvero depositati in maniera incontrollata; e, quindi, non si applica ad un incendio di rifiuti regolarmente depositati o stoccati in un impianto di trattamento o di smaltimento [14] (o anche in un cassonetto). Anche se, ovviamente, le conseguenze su ambiente e salute sono le stesse.

Così come, sempre per la stessa impostazione, manca la previsione della ipotesi colposa [15].

Tuttavia, in ogni caso, esiste la clausola di salvaguardia «Salvo che il fatto costituisca più grave reato»; e pertanto resta, comunque, applicabile (ed eventualmente prevale) il delitto di incendio, (art. 423 cp) che punisce con la reclusione da tre a sette anni «chiunque cagiona un incendio» anche di cosa propria (comma 2); e prevede anche l'ipotesi colposa (reclusione da uno a cinque anni, art. 449 cp). Trattasi, come è noto, di un delitto contro l'incolumità pubblica e pertanto la giurisprudenza richiede costantemente, per la sua integrazione, che si tratti di «un fuoco distruggitore, dalle proporzioni notevoli, che tende a diffondersi e non è facile da estinguere» [16]; condizioni quasi sempre riscontrabili ictu oculi nell'incendio di un impianto di rifiuti; mentre, nella combustione illecita «il legislatore per ritenere integrato il delitto di cui all’art. 256-bis sembra accontentarsi della presa delle fiamme sui rifiuti, indipendentemente dalla propagazione del fenomeno (anche solo potenziale). Il reato, dunque, si configurerà anche nel caso di un rogo individuale, circoscritto e senza alcuna possibilità di diffusione nello spazio» [17].

Conclusione confermata dalla suprema Corte la quale ha evidenziato che la fattispecie incriminatrice dell'art. 256-bis, comma 1, d.lgs 152/06 «si configura come reato di pericolo concreto e di condotta (“appicca il fuoco”) nel quale non assume rilievo, per la sua integrazione, l'evento dannoso, reato di pericolo concreto, perché dalla condotta di appiccare il fuoco deriva il concreto pericolo per l'ambiente e per la collettività, rappresentando una concreta applicazione del principio di precauzione» [18].

Di notevole interesse, ai fini del presente lavoro, si appalesa il comma 5, in quanto, ricorrendone le condizioni, prevede la confisca obbligatoria dei mezzi utilizzati per il trasporto dei rifiuti destinati alla combustione illecita nonché dell'area sulla quale è commesso il reato, se di proprietà dell'autore o del concorrente nel reato.

6. I nuovi “ecoreati”. In particolare inquinamento e disastro ambientale

Come è noto, dopo 25 anni di attesa, è stata promulgata la legge 22 maggio 2015, n. 68, recante Disposizioni in materia di delitti contro l'ambiente, comunemente conosciuta come la “legge sugli ecoreati”, la quale introduce nel codice penale il Titolo VI−bis Dei delitti contro l'ambiente, con cinque nuove fattispecie delittuose.

Anche per essi ci limiteremo, in questa sede, ad alcuni cenni strettamente relativi alle fattispecie che possono essere rilevanti in indagini relative a incendi di rifiuti, rinviando, per i necessari approfondimenti, ad altri lavori [19].

Ciò premesso, appare di tutta evidenza che un incendio di rifiuti (inclusi, ovviamente, i “roghi tossici”), a meno che non sia di minime dimensioni e rigorosamente circoscritto, può provocare rilevanti conseguenze per l'ambiente e la salute a causa delle sostanze inquinanti e tossiche che sprigiona.

E pertanto, oltre all'incendio, possono essere integrati anche i delitti di inquinamento (art. 452-bis cp) o di disastro ambientale (art. 452-quater cp).

Per la parte che interessa in questa sede, il primo punisce, come fattispecie base, «con la reclusione da due a sei anni e con la multa da euro 10.000 a euro 100.000 chiunque abusivamente cagiona una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili: 1) delle acque o dell'aria, o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo; 2) di un ecosistema, della biodiversità, anche agraria, della flora o della fauna...».

Il secondo, invece, prevede che: «Fuori dai casi previsti dall'articolo 434, chiunque abusivamente cagiona un disastro ambientale è punito con la reclusione da cinque a quindici anni. Costituiscono disastro ambientale alternativamente: 1) l'alterazione irreversibile dell'equilibrio di un ecosistema; 2) l'alterazione dell'equilibrio di un ecosistema la cui eliminazione risulti particolarmente onerosa e conseguibile solo con provvedimenti eccezionali; 3) l'offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto per l'estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo».

Come si vede, il secondo delinea una fattispecie più grave del primo ma entrambi i delitti richiedono che il fatto avvenga «abusivamente». Molto si è scritto sulla opportunità dell'inserimento di questo avverbio, ma l'importante è notare subito che la Cassazione, sin dalle prime sentenze, si è premurata di ampliarne opportunamente al massimo l'ambito di operatività, precisando che la norma postula «un concetto ampio di condotta “abusiva”, comprensivo non soltanto di quella posta in essere in violazione di leggi statali o regionali, ancorché non strettamente pertinenti al settore ambientale, ma anche di prescrizioni amministrative» [20]. E pertanto, restando alle considerazioni già svolte, anche la inosservanza delle prescrizioni in tema di ambiente, antincendi e sicurezza sul lavoro rientra in «abusivamente»; e, in presenza di nesso di causalità con uno degli eventi previsti dalle norme incriminatrici, può integrare i delitti in esame.

Così come l'intervento della suprema Corte si è rivelato prezioso per meglio delineare l'ambito delle due fattispecie.

Per completare il quadro normativo, occorre ricordare che entrambi i delitti sono puniti anche a titolo di colpa.

Appare evidente, a questo punto, che un incendio di rifiuti di una certa consistenza può certamente provocare quanto meno «una compromissione o un deterioramento significativi e misurabili dell'aria o di porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo» (inquinamento ambientale); arrivando, nei casi più gravi a quella «offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto per l'estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo», che integra il disastro ambientale.

Ed è altrettanto evidente che, comunque, salvo casi particolarmente eclatanti, le indagini su queste fattispecie devono necessariamente essere avallate e supportate a livello tecnico, per cui è opportuno per la Polizia giudiziaria avvalersi subito dell'ausilio dell'Arpa e della Asl competente, lasciando al magistrato ulteriori valutazioni ed approfondimenti anche tramite consulenti specializzati.

Conclusioni

Una volta completata questa rapida panoramica sulla normativa applicabile, è possibile formulare e ribadire alcuni spunti per una indagine di Pg sul fenomeno degli incendi di rifiuti.

Una prima distinzione va fatta, ovviamente a seconda che si tratti dei cd “roghi tossici” − quando il fuoco interessa ammassi di rifiuti depositati in modo incontrollato − ovvero di incendi in impianti di gestione di rifiuti.

Nel primo caso, infatti, è certamente ipotizzabile il delitto di combustione illecita (salvo ricorra quello di incendio) e la vera difficoltà consiste nella identificazione degli autori rispetto alla quale appare rilevante chiarire quale sia lo scopo dell'incendio: ad esempio, se, come spesso accade, per ricavare rame dai rifiuti combusti ovvero se per liberarsi di rifiuti oggetto di traffici illeciti. A tal fine, si può, ovviamente, ricorrere ad un sequestro probatorio dell'area e dei rifiuti combusti, ricordando altresì che, come abbiamo visto, la norma prevede, in caso di condanna o patteggiamento, la confisca obbligatoria dei mezzi di trasporto e dell'area sulla quale è stato commesso il reato, se di proprietà dell'autore o del concorrente del reato; con tutte le implicazioni sopra evidenziate in tema di sequestro preventivo [21].

Peraltro, è altamente consigliabile far installare, ove possibile, telecamere di controllo delle aree dove frequentemente si verificano questi “roghi tossici”.

Ben più articolata deve essere una indagine relativa a incendi in un impianto di gestione di rifiuti, per i quali, come prima ipotesi di reato si può ricorrere all'incendio colposo e/o all'inquinamento ambientale colposo, con immediato sequestro probatorio dell'area e di tutta la documentazione.

Infatti, come abbiamo visto, in questi casi, le indagini devono riguardare non solo la dinamica dell'incendio ma anche la gestione dell'impianto con specifico riferimento alla normativa antincendio, a quella ambientale e a quella della sicurezza sul lavoro.

A tal fine è consigliabile la formazione di nuclei di indagine interforze con la partecipazione di Vigili del fuoco, Asl, e Arpa, al fine di verificare, come suggerisce la Commissione bicamerale e come già abbiamo evidenziato:

- le vicende autorizzative riguardanti i gestori degli impianti;

- le situazioni societarie, assicurative e fideiussorie degli impianti;

- la natura e misura dei materiali stoccati (se rientrino nella tipologia di rifiuti per i quali il gestore è in possesso di autorizzazione, sia con riferimento alle caratteristiche qualitative che quantitative) nonché la loro provenienza e destinazione ed eventuali contributi percepiti o da percepire;

- il rispetto delle prescrizioni delle autorizzazioni ambientali;

- il rispetto della normativa antincendio e prevenzionistica.

Aggiungendo anche un accertamento sui controlli precedentemente effettuati e su eventuali coinvolgimenti dei gestori in altre vicende illecite relative ai rifiuti.

Tecnica di indagine che può, del resto, essere utilizzata anche e soprattutto in caso (auspicabile) di controlli preventivi.

Nella stessa direzione, peraltro, sembra muoversi l'attuale Ministro dell'ambiente, generale Costa, il quale da un lato ha richiesto che tutti i provvedimenti relativi alla Terra dei fuochi (soprattutto in tema di bonifiche) passino sotto la competenza del suo Ministero; e dall’altro che in tutta Italia i siti di stoccaggio dei rifiuti siano considerati «sensibili» e rientrino, quindi, nel piano coordinato di controllo del territorio gestito dalle prefetture con tutte le forze dell’ordine.

Infine, in caso di incendio, è sempre necessario, come già detto, promuovere indagini tecniche per accertarne le conseguenze sull'ambiente e sulla salute; per cui sarebbe auspicabile poter avere al più presto, a cura del Ministero dell'ambiente, un protocollo tipo ove, con la collaborazione di Ispra e di Iss, si stabilisca, al verificarsi di un incendio di rifiuti, quali debbano essere, a livello nazionale, le rilevazioni e le misure immediate da adottare.



[1] Chi scrive ha partecipato, in qualità di consulente, alle indagini ed ha collaborato alla stesura della relazione della Commissione, con particolare riferimento al caso della soc. Eco X di Pomezia.

[2] Camera dei deputati-Senato della Repubblica, Commissione parlamentare di inchiesta sulle attività illecite connesse al ciclo dei rifiuti e su illeciti ambientali ad esse correlati: Il fenomeno degli incendi negli impianti di trattamento e smaltimento di rifiuti, Relatori: On. Braga, Sen. Arrigoni, Sen. Puppato, On. Vignaroli, doc. XXIII, n. 35, approvato dalla Commissione nella seduta del 17 gennaio 2018.

[3] Di contro, i «roghi tossici» nella Terra dei fuochi sono nettamente diminuiti, come dimostrano i dati forniti alla Commissione bicamerale dalla Procura della Repubblica di Napoli Nord con riferimento alla zona specifica delle province di Napoli e Caserta.

[4] Cons. Stato, sez. 5, 15 febbraio 2001, n. 766 in Riv. giur. ambiente 2001, n. 5, pp. 627 ss.

[5] Cons. Stato, sez. 5,27 aprile 1988, n. 247.

[6] Sempre con riferimento alla ECO X, il sindaco di Pomezia, nel corso dell'audizione della Commissione, interrogato circa l'applicazione delle disposizioni sulle industrie insalubri, rispondeva di non aver trovato, negli incartamenti, un particolare riferimento alla normativa riguardo a questo tipo di attività.

[7] Da ultimo, per un panorama aggiornato della giurisprudenza in proposito, cfr. A. Galanti, Il traffico illecito di rifiuti: il punto sulla giurisprudenza di legittimità, in Diritto penale contemporaneo, 2018, n. 12.

[8] Ci permettiamo rinviare, anche per approfondimenti e richiami, al nostro Il diritto penale dell'ambiente, seconda edizione, Roma 2016, pp. 141 e ss.

[9] Elementi che, peraltro, come abbiamo detto, sono indispensabili all'Autorità sanitaria per decidere eventuali misure per la tutela della salute e dell'ambiente nelle aree circostanti l'incendio.

[10] Cfr. per tutti Cass. pen., sez. 3, 11 marzo 2009, n. 19330, Pagliara, secondo cui «il riferimento alla durata annuale contenuto nell’articolo 2 comma 1 lettera g) del decreto legislativo n 36 del 2003 è riferito al deposito temporaneo nel senso che questo si trasforma automaticamente in discarica se l’accumulo dei rifiuti nel luogo di produzione si protrae oltre l’anno. Ai fini del concetto di discarica ciò che conta è la destinazione di un’area a ricettacolo permanente di rifiuti da parte di un determinato soggetto e non la sua durata».

Cfr. altresì più in generale, pur se i riferimenti sono all'analoga normativa precedente del d.lgs 22/1997, Cass. pen., sez. 3, 30 settembre 2004, n. 1830, Savinelli: «Da tali definizioni discende che il raggruppamento di rifiuti nel luogo dove vengono prodotti, se non supera l'anno e ricorrono le altre condizioni previste dalla norma, non è soggetto ad alcuna autorizzazione, ma solo all'obbligo del registro di carico e scarico; se supera l'anno diventa discarica punibile ex art. 51 terzo comma decreto legislativo citato; se non supera l'anno ma evidenzia il mancato rispetto degli altri i limiti previsti dalla norma, diventa deposito incontrollato punibile, secondo l'orientamento di questa sezione, a norma del comma secondo dell'articolo 51 (cfr. per tutte Cass. 4957 del 2000, Rigotti). Il raggruppamento di rifiuti in attesa di recupero, trattamento o smaltimento, qualora non ricorra l'ipotesi del deposito temporaneo (perché effettuato non nel luogo di produzione), diventa stoccaggio e quindi smaltimento, se riguarda rifiuti destinati allo smaltimento, o recupero se riguarda rifiuti destinati al recupero (art. 6 comma 1, lett. 1 D.Leg.vo n. 22 del 1997), a condizione che sia ora contenuto nei termini fissati dall'art. 2 lett. g) D.Leg.vo n. 36 del 2003), altrimenti diventa discarica . L'area in cui i rifiuti vengono abbandonati in maniera non occasionale o sporadica, quando assume una univoca destinazione alla definitiva ed incontrollata ricezione di rifiuti con immediato impatto ambientale, diventa discarica (Cass. Pen. Sez. 3^ 6163 del 1998)».

[11] Per un primo esame si rinvia a G. Battarino I drammatici fuochi. Un esempio di diritto penale simbolico, in questa Rivista on-line, 7 gennaio 2014, http://questionegiustizia.it/articolo/i-drammatici-fuochi_un-esempio-di-diritto-penale-simbolico_07-01-2014.php; nonché al nostro Combustione di rifiuti: un commento al DL “Terra dei fuochi” in Ambiente e sicurezza sul lavoro 2014, n. 1, pp. 60. In dottrina, per un approfondito esame critico della norma, cfr. A.L. Vergine, Tanto tuonò... che piovve! A proposito dell’art. 3, D.L. n. 136/2013, in Ambiente e sviluppo, 2014, n. 1, pp. 7 ss., secondo cui «la proposizione di una nuova incriminazione scritta con precipitosa approssimazione da addetti che evidentemente non hanno fatto studi approfonditi di diritto penale, è azione priva di costrutto e ad alto tasso di autolesionismo».

[12] Cioè: abbandono, deposito incontrollato, raccolta, trasporto, spedizione o comunque gestione senza autorizzazione di rifiuti

[13] Cioè i rifiuti vegetali provenienti da aree verdi, quali giardini, parchi e aree cimiteriali. In proposito, per approfondimenti e richiami, ci permettiamo rinviare, da ultimo, al nostro La combustione di rifiuti vegetali. Il quadro attuale della regolamentazione e delle sanzioni, in Diritto e giurisprudenza agraria, alimentare e dell'ambiente, www.rivistadga.it, marzo 2018.

[14] Dai lavori preparatori sembra di capire che tale limitazione sia dovuta alla preoccupazione del legislatore che la fattispecie potesse essere utilizzata contro i cd “termovalorizzatori” (che bruciano rifiuti). Preoccupazione, francamente, del tutto infondata visto che si tratta di impianti regolarmente autorizzati e disciplinati dalla legge. Comunque, sarebbe bastato aggiungere “abusivamente”, utilizzando un avverbio tanto caro, anche a sproposito, al nostro legislatore ambientale.

[15] Già l'espressione «appiccare il fuoco» esclude un fatto colposo. Trattasi, peraltro della stessa espressione usata dall'art. 424 cp (Danneggiamento seguito da incendio).

[16] Cfr. per tutti, da ultimo, Cass. pen., sez. 3, 7 aprile-8 agosto 2017, n. 38983, la quale parla di «fiamme di vaste proporzioni, dalla notevole capacità distruttiva, quando esse possano facilmente progredire, rendendo difficili le operazioni di spegnimento...»

[17] A. Alberico, Il nuovo reato di combustione illecita di rifiuti, in Diritto penale contemporaneo, 17 febbraio 2014, p. 8, cui si rinvia per approfondimenti e richiami.

[18] Cass. pen., sez. 3, 17 novembre 2017 (dep.), n. 52610, in www.dirittoambiente.net.

[19] Ci permettiamo rinviare, anche per richiami, al nostro Il diritto penale dell'ambiente, cit., p. 307 ss. In particolare per una approfondita disamina dei due delitti e per richiami, si rinvia per tutti a L. Ramacci, Ambiente in genere. Il “nuovo” disastro ambientale, in www.lexambiente.it, 10 novembre 2017.

[20] Cass. pen., sez. 3, cc 21 settembre-3 novembre 2016, n. 46170.

[21] Ovviamente, se sono stati identificati gli autori del reato.

21 marzo 2019
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