Magistratura democratica
L’interpretazione dei giudici nella disciplina dei permessi di soggiorno per motivi umanitari
di Franca Mangano
presidente della sezione famiglia e minori della Corte d’appello di Roma
I ricorsi regionali proposti avverso il dl n. 113/2018 hanno riguardato anche la disciplina dei permessi di soggiorno per motivi umanitari: la Corte costituzionale, con la sentenza n. 194 del 2019, orienta la giurisprudenza verso il rispetto dei valori costituzionali e degli obblighi internazionali

Perché questa rubrica

La Rubrica “Diritti senza confini” nasce dalla collaborazione fra le Riviste Questione Giustizia e Diritto, Immigrazione e Cittadinanza per rispondere all’esigenza di promuovere, con tempestività e in modo incisivo, il dibattito giuridico sulle principali questioni inerenti al diritto degli stranieri.

continua

I giudizi in via principale introdotti da alcune Regioni in relazione al decreto legge 4 ottobre 2018, n. 113, convertito, con modificazioni, in legge 1° dicembre 2018, n. 133, cd. "decreto sicurezza", sono stati decisi dalle sentenze della Corte costituzionale nn. 194 e 195 del 2019, tra le quali sono state ripartite per gruppi omogenei le numerose questioni poste dalle Regioni con riguardo ad altrettante norme dell’impugnato dl n. 113/2018, peraltro censurato anche nella sua interezza con riferimento all’art. 77 Cost.

In particolare le Regioni hanno censurato le disposizioni innovative del regime di soggiorno dei cittadini stranieri nel nostro territorio, tanto relative ai presupposti per il riconoscimento del titolo di soggiorno per motivi umanitari tanto riguardanti la disciplina delle procedure di accoglienza (artt. 1, 9 e 12 del Decreto). Tali questioni sono state decise dalla sentenza n. 194 del 2019, con una pronuncia di inammissibilità che ha svolto un percorso argomentativo di forte incidenza, tra l’altro, sulla configurazione dell’istituto della protezione umanitaria. I principi che se ne traggono, oltre ad orientare la giurisprudenza applicativa delle norme impugnate, nell’imprescindibile rispetto dei valori costituzionali e degli obblighi internazionali, costituiscono altrettanti limiti ai quali dovrà attenersi il legislatore che si accinge ad intervenire per emendare la disciplina in materia di immigrazione, approvata dalla precedente compagine governativa.

L’art. 1 del cd. decreto sicurezza, recante «disposizioni in materia di permesso di soggiorno per motivi umanitari e disciplina di casi speciali di permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario», è stato impugnato da tutte le otto Regioni ricorrenti (benché solo cinque siano i ricorsi pervenuti alla decisione della Corte, per la rinuncia delle Regioni Sardegna e Basilicata e per la richiesta di rinvio della Regione Piemonte).

Come ben noto, la disposizione affianca ad un contenuto abrogativo della norma generale previgente, un contenuto innovativo dei titoli di soggiorno già previsti. Infatti, da un lato, sopprime il permesso di soggiorno per motivi umanitari, abrogando i riferimenti ai «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano», già presenti nell’art. 5, co. 6, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286; d’altro canto, in luogo di tale istituto, individua alcuni «speciali permessi di soggiorno temporanei per esigenze di carattere umanitario», secondo l’intestazione riportata nello stesso art. 1 e nel Titolo I del dl n. 113 del 2018, elencando sette distinti tipi di permessi di soggiorno temporanei (cd. protezione speciale).

Si tratta di una disposizione presentata come "norma simbolo’ delle scelte politico-legislative alla base del cd. decreto sicurezza.

La relazione introduttiva alla legge di conversione del dl n.113/2018 (XVIII legislatura, AS 840), dopo avere esposto la finalità dell’intervento normativo in atto consistente in "una più efficace ed efficiente gestione del fenomeno migratorio" affiancata all’introduzione "di misure di contrasto al possibile uso strumentale della richiesta di protezione internazionale", esordisce proprio con la stigmatizzazione degli effetti che l’istituto della protezione umanitaria avrebbe provocato, "per i suoi contorni normativi incerti". Il dato quantitativo sarebbe il sintomo evidente di tale pretesa distorsione definita come la "principale criticità dell’attuale sistema…per l’anomala sproporzione verificatasi tra il numero di riconoscimenti di protezione internazionale (7% status di rifugiati e 15% protezione sussidiaria) e il numero dei permessi di soggiorno per motivi umanitari (25% aumentati al 28% nell’ultimo anno)", con la precisazione che ai provvedimenti delle Commissioni Territoriali si aggiungono i permessi di soggiorno per protezione umanitaria accordati dall’autorità giudiziaria, pari al 25%. Il rimedio esplicitato nella relazione illustrativa è drastico: "Si ritiene pertanto necessario delimitare l’ambito di esercizio di tale discrezionalità alla individuazione e valutazione di ipotesi predeterminate…", progetto nel quale è insita una insanabile contraddizione logica con l’inciso ("Fermo restando il rispetto degli obblighi costituzionali e internazionali dello Stato..."), più avanti richiamato a premessa della successiva e dettagliata illustrazione dei sette casi di permessi di protezione speciale.

La Relazione illustrativa al disegno di legge di conversione del dl n. 113/2018 riprende anche letteralmente in alcuni passaggi il testo della circolare del 4 luglio 2018 prot. n. 8819, con la quale il Ministro dell’Interno allora in carica si rivolse alla Commissione nazionale per il Diritto di asilo e alle Commissioni territoriali per la protezione internazionale, indicando vere e proprie linee guida interpretative, dichiaratamente ispirate ad un modello applicativo dell’istituto maggiormente restrittivo ("…intendo richiamare l’attenzione dei Collegi per il riconoscimento del diritto di asilo sulla necessaria rigorosità dell’esame delle circostanze di vulnerabilità degne di tutela che, ovviamente, non possono essere riconducibili a mere e generiche condizioni di difficoltà… Confido dunque nella massima attenzione delle Commissioni e Sezioni territoriali per l’esercizio, improntato al più assoluto rigore e scrupolosità, di una funzione che si presenta essenziale nel più ampio contesto di gestione del fenomeno della migrazione, a salvaguardia degli interessi primari della collettività, oltre che a tutela dei diritti dei richiedenti"). Anche in quella sede veniva sottolineato il rilievo quantitativo dei riconoscimenti della protezione umanitaria, a conferma di una prassi interpretativa che si intendeva correggere, in vista di un complessivo riordino della disciplina normativa di settore.

Un gruppo di Regioni ha ritenuto che una legge statale che ridefinisce i contorni della protezione umanitaria in senso restrittivo, come programmaticamente dichiarato dal Governo, realizza una lesione delle competenze regionali, tale da legittimare il ricorso alla Corte costituzionale. In tal modo elevando al livello costituzionale la loro manifestazione di opposizione ad un intervento riformatore espressivo di una linea di indirizzo politico non condivisa.

Ed invero, ad avviso delle Regioni ricorrenti, l’intervento del legislatore statale nei termini sopra descritti avrebbe comportato una complessiva riduzione dell’ambito di operatività della protezione umanitaria, in quanto l’eliminazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari ex art. 5, co. 6, t.u. immigrazione e la conseguente impossibilità di un suo rinnovo alle condizioni previgenti avrebbe potuto ridurre la platea dei beneficiari dei servizi di integrazione e assistenza sociale finora resi dagli enti territoriali, con un rilevante aumento di stranieri privi di permesso di soggiorno, così incidendo su competenze concorrenti e residuali delle Regioni, in materia, in particolare, di assistenza sociale, sanitaria, formazione e politiche attive del lavoro, istruzione ed edilizia residenziale pubblica.

Le Regioni che si sono avvalse dello strumento del ricorso in via principale previsto dall’art. 127 co. 2 Cost., per ottenere una risposta giurisdizionale alla loro opposizione, hanno invocato anche parametri ricompresi tra i Principi Fondamentali della Carta costituzionale, prevalentemente utilizzati per censurare la violazione costituzionale asseritamente dovuta all’art. 1 del cd. decreto sicurezza e alla trasformazione dell’istituto della protezione umanitaria ivi prodotta, ritenuta in contrasto con gli artt. 2, 3, 10 co. 3, 11 della Costituzione.

Infatti, nel prospettare tale questione, tutte le Regioni ricorrenti hanno sostenuto la propria legittimazione a promuovere giudizi di costituzionalità in via principale con riferimento a parametri costituzionali diversi da quelli competenziali, evidenziando, come l’intervento statuale avesse costretto le Regioni a ridefinire non solo la propria legislazione in materia di assistenza sociale, formazione, governo del territorio, ma anche la propria organizzazione, non potendo più erogare prestazioni in favore di soggetti che, non rientrando nel generale ambito di applicazione del permesso per motivi umanitari, né possedendo i requisiti per il rilascio delle nuove fattispecie di permessi di soggiorno per casi speciali, si sarebbero trovati come irregolari nel territorio regionale. Situazione che avrebbe avuto altresì delle ricadute anche in termini di polizia locale, oltre che – secondo le ricorrenti – sulla stessa autonomia finanziaria regionale.

Malgrado tale prospettazione, i ricorsi non hanno superato il vaglio di ammissibilità, ma ciò non ha impedito alla Corte, nella definizione del difetto di "ridondanza’, di esporre principi di forte impatto, soprattutto in relazione alla questioni attinenti alla disciplina dei presupposti per il riconoscimento della protezione umanitaria.

La Corte ha declinato il proprio giudizio di inammissibilità sul presupposto della possibilità delle Regioni di "denunciare la violazione di parametri costituzionali diversi da quelli relativi al riparto di competenze, assumendo la lesione indiretta di proprie attribuzioni costituzionalmente garantite".

La scelta di sancire l’inammissibilità delle questioni riferite all’art. 1 del cd. decreto sicurezza, per la inadeguatezza delle motivazioni addotte dalle Regioni a dimostrare la concreta invasione delle competenze regionali da parte delle norme statali, e non, invece, per l’attinenza delle norme dubitate di legittimità costituzionale a materie quali immigrazione e diritto di asilo, di attribuzione statuale esclusiva, assume rilievo per un duplice ordine di ragioni.

Da un lato, ed è stato il profilo immediatamente evidenziato (C. Padula, Le decisioni della Corte costituzionale del 2019 sul decreto sicurezza, in Consulta online, 2019, II), la Corte, nel ribadire il principio secondo cui "le questioni sollevate dalle Regioni in riferimento a parametri non attinenti al riparto delle competenze statali e regionali sono ammissibili quando la disposizione statale, seppur conforme al riparto costituzionale delle competenze obbligherebbe le Regioni − nell’esercizio delle loro attribuzioni normative, amministrative o finanziarie − a conformarsi a una disciplina legislativa asseritamente incostituzionale, per contrasto con parametri estranei a tale riparto’, ha consolidato una giurisprudenza che amplia la legittimazione delle Regioni ad impugnare leggi statali regolanti materie di competenza esclusiva dello Stato, ammettendo in via di principio la possibile lesione indiretta delle competenze regionali. Con una prospettiva di valorizzazione delle potenzialità del giudizio in via principale, quale rimedio più tempestivo del giudizio incidentale, al fine di censurare leggi lesive di diritti fondamentali, così anche riequilibrando la posizione dello Stato e delle Regioni nella disciplina del ricorso in via principale alla Corte costituzionale.

D’altro canto, la circostanza che la Corte non abbia rinunciato a verificare in concreto la sussistenza delle lesioni delle competenze regionali addotte dalle Regioni ricorrenti, ha dato modo al giudice delle leggi di consegnare all’interprete e al legislatore indicazioni non eludibili, sia in relazione alla definizione della protezione umanitaria nel contesto costituzionale e internazionale, sia con riguardo al peso del formante giurisprudenziale nella configurazione dell’istituto, sia infine, e in una prospettiva più generale, in riferimento al ruolo della giurisdizione e alla tutela dei suoi confini costituzionali in rapporto agli altri poteri dello Stato.

Il giudizio conclusivo di inammissibilità delle questioni opposte dalle Regioni all’art. 1 del dl 113/2018, poggia sul "carattere ipotetico e meramente eventuale" delle lesioni lamentate, le quali "danno per certo" che per effetto di quelle disposizioni si verificherebbe una riduzione della quota dei destinatari delle competenze amministrative regionali in materia di assistenza sociale e sanitaria, formazione e governo del territorio.

In realtà, per la Corte tale effetto, ancorché coincidente con lo scopo che si era prefisso il legislatore con la riforma, non può essere presunto dal testo della legge statale impugnata, ma deve essere verificato alla luce della applicazione di cui essa sarà oggetto, da parte dei giudici e delle pubbliche amministrazioni.

La sentenza n. 194/2019, nel corpo del punto 7, ripercorre sinteticamente la storia dell’istituto, originariamente configurato "in negativo" come limite al potere del questore di rifiutare o revocare il permesso di soggiorno per la insussistenza dei requisiti richiesti dalle leggi dello Stato, con salvezza dei seri motivi di carattere umanitario, e successivamente sedimentato nella formulazione dell’art. 5, co. 6 del t.u. immigrazione, che, in relazione all’art. 32, co. 3 del d.lgs n. 25 del 2008, accordava alle Commissioni territoriali, qualora non avessero riconosciuto i presupposti per la concessione della protezione internazionale, la possibilità di trasmettere gli atti al questore per il rilascio del permesso di soggiorno, ricorrendo "gravi motivi di carattere umanitario".

La giurisprudenza di legittimità e di merito che nel corso degli anni ha consolidato la fisionomia dell’istituto, soltanto in seguito denominato di protezione umanitaria, ha irreversibilmente ancorato al diritto di asilo costituzionale le norme approvate nel nostro ordinamento, in attuazione della normativa europea (Direttiva n. 115/2008 art, 6 par. 4) che prevede la regolamentazione di una protezione complementare, in base alla quale gli stati membri possono rilasciare in qualsiasi momento “per motivi umanitari, caritatevoli e di altra natura” un permesso di soggiorno autonomo o un’altra autorizzazione che consente ad un cittadino di uno stato terzo di soggiornare nel paese, anche quando non possa accedere ai benefici della protezione internazionale.

Pertanto, il carattere aperto e flessibile dell’istituto disciplinato dall’abrogato art. 5, co. 6 del d.lgs n. 286/986 è il portato di un sistema di protezione che deriva dalla Costituzione e dagli obblighi internazionali.

Il diritto di asilo che l’art. 10 della Costituzione elenca tra i principi fondamentali del nostro ordinamento, accomunato agli artt. 2 e 3 della Costituzione, si connette ai valori fondamentali della persona da garantirsi in condizioni di effettiva uguaglianza. Nel rimettere al legislatore la competenza a disciplinare le forme concrete di tutela, rimanda ad un catalogo aperto di valori e di diritti che con carattere di indivisibilità appartengono all’uomo. Pertanto, la definizione dei "seri motivi di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali" contenuta nell’art. 5, co. 6 del d.lgs 286/98 era norma confacente alla necessaria presenza di un istituto a formazione aperta, ma non ne costituiva essa stessa il fondamento. Il sistema che le assegnava il ruolo di norma di chiusura degli istituti di protezione internazionale si fonda, infatti, sull’art. 10 della Costituzione, che fornisce "uno strumento interpretativo delle norme di diritto positivo" (come espressamente definito dalla fondamentale Cass., sez. I, n. 4455/2018), la cui legittimità si commisura alla capacità di adeguarsi alle ragioni umanitarie che esigono protezione in relazione alle variabili fisionomie ed esigenze dei flussi migratori, nel rispetto degli obblighi internazionali.

Tale elaborazione giurisprudenziale, richiamata dalla Corte costituzionale anche con la citazione espressa delle più recenti pronunce di legittimità, conferma quanto il portato applicativo del cd. decreto sicurezza è necessariamente condizionato dall’interpretazione del contesto costituzionale; sicché l’eliminazione della norma primaria di contenuto generale non vale a ridurre l’effetto espansivo degli obblighi costituzionali e internazionali che permangono a definire il sistema. Mutano i nomi e gli strumenti preposti alla tutela delle esigenze di carattere umanitario, ma non ne mutano i presupposti[1].

Lo scopo prefisso dal legislatore del 2018, con la proclamata eliminazione di una "norma dai contorni incerti" è stato quindi mancato[2] e la pronuncia della Corte costituzionale ne dà atto, rimettendone la verifica all’applicazione concreta delle nuove norme.

Il percorso argomentativo esposto dalla Corte costituzionale nel contesto di una pronuncia di inammissibilità comporta implicazioni diverse e ulteriori, che involgono la definizione dei confini legittimi del rapporto tra potere legislativo e potere giurisdizionale, qualificando il ruolo e i limiti dell’interpretazione giurisprudenziale.

La prima riflessione che sollecita la decisione di inammissibilità della Corte costituzionale è che il diritto vivente, che ha costituito il formante giurisprudenziale dell’istituto della protezione umanitaria esprime il metodo interpretativo imprescindibile dell’attuazione delle norme in materia di soggiorno dei cittadini stranieri. La Corte, infatti, pone l’interpretazione del parametro costituzionale quale limite invalicabile, ma non limita le potenzialità applicative delle norme impugnate. È ipotizzata infatti, tanto la eventualità che la norma vigente possa consentire che il "paventato effetto restrittivo rispetto alla disciplina previgente sia, alla verifica dei fatti, contenuto entro margini costituzionalmente accettabili" − ipotesi che non esclude la possibilità di un’applicazione diretta dell’art. 10 della Costituzione e, dunque, addirittura estensiva rispetto al regime previgente −, tanto che le norme riformate possano contenere aspetti di rigidità tali da costringere i giudici a sollevare la questione in via incidentale, allorquando ne sperimentino invano le potenzialità applicative conformi alla costituzione.

Ne deriva il postulato per cui, in via di principio, non è in sé illegittima una riforma delle disposizioni di diritto positivo vigenti che si prefigga un effetto correttivo del diritto vivente formatosi sulle stesse disposizioni di legge, purché questa consenta una interpretazione delle nuove norme comunque compatibile con i principi costituzionali.

La notazione successiva estende le considerazioni sin qui svolte sull’istituto della protezione umanitaria al ruolo della giurisdizione e alla essenzialità della interpretazione come suo connotato ineludibile. Infatti, nel disegno offerto dalla Corte costituzionale l’interpretazione giurisprudenziale è essa stessa garanzia di costituzionalità delle norme impugnate, in quanto ne inserisce il portato precettivo nella cornice dei principi costituzionali e degli obblighi internazionali, con un procedimento che non può non essere ricostruttivo e creativo della regola del caso concreto.

La corretta definizione del potere giurisdizionale non tollera limitazioni derivanti da interventi legislativi di rigida determinazione e tipizzazione della regola applicabile. L’elencazione di fattispecie tipiche di permessi di soggiorno speciali, dunque, è legittima in quanto non escluda una applicazione esemplificata delle relative fattispecie, allorché le situazioni concrete di vulnerabilità siano ricomprese nell’ambito del diritto di asilo costituzionale e degli obblighi internazionali. In tal modo, la Corte indica come imprescindibile e necessario l’unico metodo interpretativo costituzionalmente legittimo per l’applicazione della disciplina dei riformati permessi di protezione speciale.

L’interpretazione giurisprudenziale è garanzia di legittimità costituzionale della disciplina della protezione umanitaria al pari di tutti gli istituti di diritto positivo attinenti ai diritti fondamentali della persona. La sentenza n. 194 del 2019 è coerente con le numerosissime pronunce della Corte con le quali è stata esclusa la legittimità costituzionale di disposizioni portatrici di presunzioni, tipizzazioni e, in generale, automatismi applicativi, come tali insuscettibili di fondare una applicazione giurisprudenziale aderente al caso, allorché siano in gioco diritti fondamentali della persona.

Non è questa la sede per enumerare le tante pronunce con le quali la Corte ha sanzionato e continua a sanzionare o a integrare norme di legge che in materia di diritti fondamentali della persona, pongono precetti rigidi senza offrire adeguati criteri alla prudente discrezionale valutazione del giudice all’interno di un sistema equilibrato di valori, al fine di consentire la creazione di regole personalizzate, meglio rispondenti anche al principio di uguaglianza.

È sufficiente osservare quanto questi precedenti costituiscano il sostrato della pronuncia di inammissibilità in esame, che in tanto esclude la attualità e la concretezza della lesione delle competenze regionali in quanto accorda alle ipotesi tipizzate di permesso di soggiorno speciale la possibilità di una interpretazione aderente al sistema costituzionale, che applichi le singole fattispecie dei permessi di speciale protezione come ipotesi esemplificate delle tutele, comunque riferibili alla gamma delle condizioni di vulnerabilità che diano luogo all’ingresso nel nostro territorio.

In tal senso, va rimarcato il richiamo contenuto nella sentenza n. 194 del 2019 alla lettera con la quale il Capo dello Stato, il 4 ottobre del 2018, ha accompagnato l’emanazione del decreto legge n. 113 del 2018, ammonendo sulla invariabile cogenza dei principi costituzionali e degli obblighi internazionali. È un richiamo con il quale la Corte costituzionale salda il rapporto tra le istituzioni di garanzia del nostro ordinamento (Capo dello Stato-Corte costituzionale-Magistratura), confermando il ruolo fondamentale che assolve la funzione interpretativa della giurisdizione nel circuito delle garanzie costituzionali.

Anche la promulgazione della legge di conversione n. 77/2019 del dl n. 53 del 14 giugno 2019 (cd. decreto sicurezza bis), è stata accompagnata da una lettera del Capo dello Stato, quasi a confermare una prassi costituzionale consolidatasi proprio in occasione dell’approvazione della disciplina in materia di sicurezza introdotta della passata compagine governativa. Esattamente, in quella occasione si è sottolineato come i destinatari di una lettera indirizzata al Presidente del Consiglio e ai due presidenti delle Camere, fossero i giudici, quali reali interlocutori dell’iniziativa del Capo dello Stato[3].

Ogni scelta legislativa che impedisce al giudice di valutare la concreta sussistenza dei diritti riconosciuti così come la offensività delle condotte poste in essere, imbrigliandole nella rete di clausole chiuse o di tipizzazione insofferenti ad una interpretazione conforme, rende irragionevoli la norme introdotte, esponendole alla sanzione di incostituzionalità.

La Corte costituzionale, così come il capo dello Stato, consegna ai giudici il compito di saggiare la tenuta delle norme che innovano il sistema della protezione umanitaria nel quadro dei principi costituzionali di riferimento e, al tempo stesso, delimita il rapporto tra potere legislativo e potere giudiziario, additandone i rispettivi confini.

Il difetto di "ridondanza in concreto" delle questioni di costituzionalità sollevate dalle Regioni che hanno impugnato la nuova disciplina della protezione umanitaria introdotta dal dl n. 113 del 2018, poggia anche su una seconda motivazione. Ad essa la sentenza n. 194 del 2019 dedica un passaggio stringato, ma non meno rilevante nella economia complessiva del giudizio di inammissibilità.

La Corte afferma che "anche qualora le norme statali producessero l’effetto di escludere una parte delle persone che in precedenza avrebbero avuto il permesso umanitario, dal godimento dei nuovi permessi speciali, non sarebbe comunque impedito oggi alle Regioni di continuare a offrire alle medesime persone le prestazioni in precedenza loro assicurate nell’esercizio delle proprie competenze legislative concorrenti o residuali".

Il presidio delle garanzie costituzionali, quindi, è l’unico riferimento anche per l’iniziativa legislativa e amministrativa delle regioni.

La Corte costituzionale ribadisce la propria precedente giurisprudenza che ha fatto salve dalla sanzione di incostituzionalità leggi regionali che prevedono l’erogazione di servizi anche a cittadini stranieri presenti sul territorio regionale in condizione di irregolarità, giudicando tale azione come non interferente con le regole relative al rilascio del permesso di soggiorno, che restano riservate alla legge statale sulla base della competenza esclusiva in materia di immigrazione e di diritto di asilo (Corte cost. n. 269 del 2010).

Anche sotto questo profilo, dunque, il carattere ipotetico ed eventuale della paventata lesione delle competenze regionali, rilevato dalla Corte per affermare l’inammissibilità delle questioni proposte dalle Regioni, si traduce nella sostanziale inefficacia dell’effetto limitativo del riconoscimento di condizioni di soggiorno regolare ai cittadini stranieri presenti sul nostro territorio, che, viceversa, costituisce la ratio della legge impugnata.

Così come "...la ratio della protezione umanitaria rimane quella di non esporre i cittadini stranieri al rischio di condizioni di vita non rispettose del nucleo minimo di diritti della persona che ne integrano la dignità...". (Cass. n. 4455/2018), allo stesso modo poiché "la garanzia dei bisogni essenziali si riconnette alla tutela della dignità della persona umana, nucleo essenziale di uguaglianza e di non discriminazione, in attuazione dell’art. 3 della Costituzione", le Regioni esercitano "in questo quadro costituzionale, le proprie potestà legislative, concorrenti e residuali, in materia di tutela della salute, assistenza sociale, istruzione e formazione professionale".

Le frasi richiamate sono comprese nel preambolo della l.r. Toscana 17 luglio 2019 n. 45 recante “Disposizioni per la tutela dei bisogni essenziali della persona umana.”. È una legge regionale, peraltro approvata quasi contestualmente al deposito della sentenza della Corte costituzionale n. 194 del 2019, che può rappresentare un esempio di quella verifica concreta della effettiva potenzialità lesiva delle competenze regionali a cui la Corte ha condizionato il giudizio di ammissibilità dei ricorsi, in relazione alla disciplina della protezione umanitaria.

Tale legge regionale, infatti, è stata approvata sul presupposto che "le nuove disposizioni in materia di immigrazione, introdotte dal decreto legge n. 113/2018 rendono necessaria la revisione delle norme regionali che disciplinano gli interventi per gli stranieri che si trovano sul territorio regionale, per riaffermare la tutela dei bisogni essenziali di tutte le persone... in coerenza con la giurisprudenza della Corte costituzionale che già con la sent. n. 269 del 2010 ha ritenuto legittime le previsioni della l.r. n. 29 del 2009, in quanto volte a tutelare i diritti inviolabili di ogni persona umana,’ sicché “la Regione riconosce e promuove i diritti elementari di tutte le persone che trovandosi in condizione di estremo bisogno, devono avere accesso alle cure mediche essenziali, all’alimentazione, a una dimora temporanea, all’istruzione e ai servizi sociali e supporta, in continuità con gli interventi già assicurati dal sistema regionale di accoglienza e di integrazione, tutti gli enti e le associazioni che operano in tale direzione…”

È evidente come il principio di territorialità tende a scardinare il principio di cittadinanza, quantomeno con riferimento al nucleo essenziale di diritti e di bisogni che fondano l’essenza della dignità delle persone.

Ciò espone tutte le fondamentali contraddizioni che esplodono nel contrasto tra il riconoscimento universale dei diritti umani e l’interesse collettivo alla concreta realizzazione di tali diritti, sulla scorta di valutazioni che non sono solo giuridiche ma anche economiche e sociali.

Ma se ciò rimanda ad una visione generale e complessiva del fenomeno dell’immigrazione, che esige di essere governato da interventi e regole interdisciplinari[4] è altrettanto vero che le soluzioni non possono essere perseguite con il metodo della contrazione dei diritti fondamentali.

In conclusione, il senso della decisione di inammissibilità delle questione di legittimità costituzionale promosse dalla Regioni in via principale con riferimento alle norme relative al permesso di soggiorno per motivi umanitari è nella complessiva tenuta di un sistema, che ha come unico riferimento il quadro dei principi costituzionali e che traccia confini nitidi e non equivoci ai diversi poteri dello Stato, riconoscendo nella interpretazione giurisprudenziale la fondamentale garanzia di costituzionalità delle norme in materia di immigrazione e di diritto di asilo.

Un sostegno all’opera dei giudici e la conferma di un metodo interpretativo che, verificato anche alla luce del diritto vivente preesistente, è legittimato a proseguire e a sperimentare i propri percorsi in una prospettiva ottimistica, che assicuri coerenza sistematica e costituzionale anche alle nuova normativa.

Alle prese con le nuove norme e con la soluzione dei diversi problemi interpretativi, la lettura in chiave di non discontinuità che sta orientando la ricostruzione del sistema da parte dei giudici, di merito e di legittimità, da ultimo anche con la tanto attesa pronuncia delle Sezioni Unite resa con le sentenze gemelle n. 29459 e n. 24560 del 14 novembre 2019, sulla questione della applicazione intertemporale dei nuovi permessi di soggiorno, gode dell’avallo della Corte costituzionale, che con la decisione di inammissibilità delle questioni sollevate dalle regioni in relazione al dl n. 113/2018, non ha mancato di tessere un dialogo costruttivo con tutti gli attori coinvolti nella materia della protezione umanitaria.

D’altra parte, il riconoscimento dell’interpretazione come essenza della funzione giurisdizionale e garanzia di costituzionalità delle leggi, è quasi più di un monito che la Corte rivolge al legislatore.

Non solo il parametro della tavola dei valori costituzionali ma anche il requisito dell’efficacia viene inesorabilmente mancato da una legislazione che sostituisce alla compiuta disciplina dei flussi migratori la mera regolazione giudiziaria del fenomeno.

La supplenza dell’interpretazione giurisdizionale e l’irriducibile ruolo di normazione che essa svolge, sebbene strutturale nel sistema che la riconosce come sua componente fisiologica, è una funzione che agisce per l’emersione di nuovi diritti sospinti dalle modificate relazioni umane e sociali o dall’evoluzione scientifica e tecnologica. Non può essere piegata a fini di contenimento dei diritti stessi, come sembrerebbe pretendersi dagli ultimi interventi legislativi, che incidono sui presupposti dei titoli di soggiorno e sulla limitazione delle garanzie processuali, per fini di proclamata accelerazione dei giudizi, come indebiti strumenti sostitutivi di una politica di regolazione del fenomeno migratorio.

 

 

[1] M. Benvenuti, Testo dell’audizione resa davanti alla commissione Affari costituzionale del Senato, il 16 agosto 2018, in Osservatorio costituzionale, 3/2018.

[2] C. Favilli, Il Re è morto lunga vita al Re. Brevi note sull’abrogazione del permesso di soggiorno per motivi umanitari, in Rivista di Diritto Internazionale, 2019, pp. 164 ss.

[3] G. Azzariti, La promulgazione con riserva di Mattarella sul decreto sicurezza parla ai giudici, Il Manifesto – 9.8.2019.

[4] M. Savino, Il diritto dell’immigrazione: quattro sfide, in Rivista di Diritto pubblico, 2019.

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di Stefano Calabria
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29 luglio 2019