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Osservatorio internazionale / Europa
La proposta che istituisce la Procura europea e il principio di sussidiarietà: analisi del riesame della Commissione
di Guglielmo Taffini
LLM Diritto EU - VUB
La CE risponde alle obiezioni dei Parlamenti Nazionali sull'istituzione del PM europeo
La proposta che istituisce la Procura europea e il principio di sussidiarietà: analisi del riesame della Commissione

Nel quadro della procedura prevista agli artt. 6-7  del Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità, la Commissione ha riesaminato la proposta di Regolamento che istituisce la Procura Europea alla luce del principio di sussidiarietà. A tal fine, essa ha adottato una comunicazione (COM (2013) 851 final) indirizzata al Parlamento Europeo, al Consiglio e ai Parlamenti Nazionali dove ha indicato tutte le ragioni per cui la proposta di Regolamento è conforme al principio di sussidiarietà e deve perciò essere mantenuta senza modifiche.

Prima di analizzare le motivazioni addotte dalla Commissione, è necessario svolgere alcune considerazioni preliminari riguardo alla procedura prevista dal Protocollo sull'applicazione dei principi di sussidiarietà e proporzionalità.

In base al primo paragrafo dell'art.6 del Protocollo, "ciascuno dei parlamenti nazionali o ciascuna camera di uno di questi parlamenti può, entro un termine di otto settimane a decorrere dalla data di trasmissione di un progetto di atto legislativo nelle lingue ufficiali dell'Unione, inviare ai presidenti del Parlamento europeo, del Consiglio e della Commissione un parere motivato che espone le ragioni per le quali ritiene che il progetto in causa non sia conforme al principio di sussidiarietà".

Ogni Parlamento Nazionale dispone di due voti, ripartiti tra le due camere nei sistemi bicamerali, e attribuiti entrambi all'unica camera nei sistemi unicamerali (art.7 (1), secondo comma del Protocollo). Qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di proporzionalità rappresentino almeno un terzo dei voti attribuiti ai Parlamenti Nazionali, il testo di legge oggetto dei pareri deve essere riesaminato. Per le proposte adottate sotto il Capo relativo alla Cooperazione Giudiziaria in materia Penale (Capo 4, Titolo V, TFUE), e perciò anche per la Proposta di Regolamento che istituisce la Procura Europea, la soglia di un terzo dei voti si abbassa ad un quarto (l'abbassamento della soglia ad un quarto è previsto per i progetti di legge previsti sotto l'art.76 TFUE riguardanti lo spazio di libertà, sicurezza e giustizia). Essendo stata raggiunta tale soglia (COM (2013) 851 final, p. 3: "The issued reasoned opinions represent 18 votes out of 56. In accordance with article 7 (2) of Protocol No 2, the threshold to trigger the review is 14"), la Commissione, ex art.7 (2) del Protocollo, ha adottato una Comunicazione ove ha esaminato la conformità della Proposta di Regolamento al principio di sussidiarietà.

Al contrario non è stata raggiunta la soglia prevista dall'art.7 (3), che recita: "Inoltre, secondo la procedura legislativa ordinaria, qualora i pareri motivati sul mancato rispetto del principio di sussidiarietà da parte di una proposta di atto legislativo rappresentino almeno la maggioranza semplice dei voti attribuiti ai parlamenti nazionali conformemente al paragrafo 1, secondo comma, la proposta è riesaminata. Al termine di tale riesame, la Commissione può decidere di mantenere la proposta, di modificarla o di ritirarla.

Qualora scelga di mantenerla, la Commissione spiega, in un parere motivato, perché ritiene la proposta conforme al principio di sussidiarietà. Tale parere motivato e i pareri motivati dei parlamenti nazionali sono sottoposti al legislatore dell'Unione affinché ne tenga conto nella procedura:

a) prima della conclusione della prima lettura, il legislatore (Parlamento europeo e Consiglio) esamina la compatibilità della proposta legislativa con il principio di sussidiarietà, tenendo particolarmente conto delle ragioni espresse e condivise dalla maggioranza dei parlamenti nazionali, nonché del parere motivato della Commissione;

b) se, a maggioranza del 55% dei membri del Consiglio o a maggioranza dei voti espressi in sede di Parlamento europeo, il legislatore ritiene che la proposta non sia compatibile con il principio di sussidiarietà, la proposta legislativa non forma oggetto di ulteriore esame". 

In base al meccanismo ex art.7 (2) del Protocollo, la Commissione ha analizzato i pareri motivati dei Parlamenti Nazionali alla luce del principio di sussidiarietà. Tale principio fissa i criteri in base ai quali determinare il riparto del potere legislativo in settori di competenza condivisa tra stati membri ed Unione Europea. L'Unione potrà legiferare nei settori di competenza condivisa solamente qualora due condizioni siano soddisfatte: primo, l'obiettivo della legge in questione non possa essere raggiunto in maniera sufficiente dagli stati membri; secondo, l'obiettivo, in ragione della sua portata e dei suoi effetti, possa essere raggiunto efficacemente a livello Europeo.

Ciò che occorre esaminare è: la necessità dell'istituzione della Procura Europea, ed il valore aggiunto che essa apporterebbe alla luce dei pareri motivati ricevuti dai Parlamenti Nazionali. La Commissione suddivide le obiezioni espresse nei pareri motivati, rilevanti ai fini del riesame sulla conformità della Proposta di Regolamento al principio di sussidiarietà, per argomenti. Ogni argomento affronta una delle tematiche della Proposta di Regolamento, che assume rilevanza sotto il profilo della sussidiarietà.

Il primo argomento riguarda l'insufficienza della motivazione data dalla Commissione in relazione al rispetto del principio di sussidiarietà. La maggiore obiezione, sollevata dal Regno Unito, imputa alla proposta della Commissione di non aver dato una motivazione sufficientemente analitica e di non aver spiegato i motivi per cui ritiene che la Proposta sia conforme al principio di sussidiarietà. La Commissione ha esaminato la propria Proposta in maniera analitica spiegando dettagliatamente sia perché l'azione a livello statale non è sufficiente sia perché l'azione a livello Europeo può determinare un valore aggiunto.

Numerosi Parlamenti Nazionali hanno espresso un parere in base al quale ritengono che, sia a livello nazionale che Europeo, siano presenti meccanismi che assicurano sufficientemente la protezione degli interessi finanziari dell'Unione. Per replicare ai pareri motivati, la Commissione analizza la situazione a livello statale ed Europeo separatamente. Per entrambi i livelli viene sottolineato come attualmente gli obbiettivi indicati all'art.325 TFUE (efficacia ed equivalenza della protezione degli interessi finanziari dell'Unione) siano ancora lontani dall'esser raggiunti. Da un lato le statistiche indicano che gli stati membri non perseguono sufficientemente i reati perpetrati a danno degli interessi finanziari dell'Unione. Dall'altro, i meccanismi presenti a livello Europeo sono insufficienti, OLAF, Eurojust ed Europol non hanno i poteri necessari per assicurare il raggiungimento degli obiettivi del trattato. La conclusione cui giunge la Commissione è che una protezione equivalente ed efficace degli interessi finanziari dell'Unione possa essere raggiunta solo tramite l'istituzione di una Procura Europea.

Il terzo argomento ha per oggetto il valore aggiunto che l'istituzione della Procura Europea determinerebbe. In risposta ai pareri negativi di alcuni parlamenti, la Commissione espone alcuni vantaggi intrinseci nella istituzione della Procura Europea; tra questi: il raggiungimento di una politica comune in materia di reati contro gli interessi finanziari dell'Unione; la prevenzione del c. d. forum shopping da parte degli autori dei reati; perseguire efficacemente i casi transfrontalieri; eliminare le lunghe tempistiche necessarie per gli strumenti di mutua assistenza; l'ammissibilità "automatica" delle prove raccolte in uno stato membro in tutti gli altri stati membri.

Molti Parlamenti Nazionali hanno ritenuto che la struttura della Procura Europea così come nella Proposta violi il principio di sussidiarietà. Gli stessi Parlamenti Nazionali hanno espresso la propria preferenza per la struttura collegiale. La scelta della struttura acquisisce rilevanza sotto il profilo della sussidiarietà, in quanto l'adozione dell'uno o dell'altro modello (quello proposto dalla Commissione o quello collegiale), determinerà un diverso assetto dei poteri e dell'organizzazione della Procura Europea. Il modello proposto dalla Commissione, grazie alla struttura gerarchica, assicurerebbe l'effettività e la speditezza dell'azione della Procura Europea. Al contrario il modello collegiale, oltre a rappresentare una struttura atipica rispetto a quelle delle procure nazionali degli stati membri, potrebbe ostacolare il rapido svolgimento delle indagini. In mancanza di un vertice netto, capace di prendere le decisioni in tempi brevi, l'efficacia della Procura potrebbe risentirne. Il modello collegiale non sembra compatibile con le necessità proprie di una procura. Se venisse adottato tale modello, i vantaggi derivanti dall'istituzione di una Procura Europea previsti dalla Commissione rischierebbero di non avverarsi. In seguito all'analisi dei due modelli la Commissione conclude asserendo la conformità del modello da essa proposto col principio di sussidiarietà.

L'ultimo punto analizzato nella Comunicazione riguarda la competenza della Procura Europea. La Comunicazione della Commissione segue la stessa logica della Proposta di Regolamento: analizza prima la competenza esclusiva, disciplinata all'art.12, e, successivamente la competenza accessoria, che trova la propria disciplina all'art.13.

Alcuni Parlamenti Nazionali hanno criticato l'esclusività della competenza della Procura Europea in relazione ai reati contro gli interessi finanziari dell'Unione. La Commissione spiega che in assenza di competenza esclusiva si creerebbero una serie di problemi: il rischio di duplicazione delle indagini; le violazioni del principio del ne bis in idem; lo spreco di risorse determinato dalla presenza di "zone grigie" di competenza; e, i conflitti, sia positivi che negativi, di competenza. La Commissione sottolinea che l'esclusività della competenza della Procura Europea per i reati contro gli interessi finanziari dell'Unione sorge dalla natura e dalla dimensione Europea che caratterizza tali reati.

Per quanto concerne la competenza accessoria per i reati strettamente connessi, qualora non fosse prevista, si potrebbero sviluppare investigazioni parallele che determinerebbero uno spreco di risorse e finirebbero col danneggiare l'efficacia della lotta ai reati contro gli interessi finanziari dell'Unione. La competenza accessoria della Procura Europea eviterebbe un'inutile duplicazione delle indagini assicurando che solo un pubblico ministero svolga le indagini in relazione al medesimo reato. La Commissione conclude che le competenze, esclusiva ed accessoria, della Procura Europea, rispettano il principio di sussidiarietà.

La Commissione indica infine che la Proposta è conforme al principio di sussidiarietà e che perciò la manterrà senza apportare modifiche.

Gli indirizzi espressi dai Parlamenti Nazionali nei pareri motivati sono il frutto delle paure legate alla necessaria perdita di sovranità che deriverebbe dalla creazione della Procura Europea. I Parlamenti nazionali esprimono delle posizioni volte ad arginare e a ridurre il ruolo della futura Procura Europea. Dare ascolto agli "umori" più conservatori e gelosi della sovranità statale in questa fase delicata di negoziazioni comprometterebbe il funzionamento della Procura Europea. Come giustamente nota la Commissione; da un lato la Proposta è conforme al principio di sussidiarietà; e dall'altro, se si seguissero le opinioni di alcuni stati membri, contrari alla struttura gerarchica e all'esclusività della competenza, si finirebbe col creare una Procura senza alcun valore aggiunto. Si otterrebbe un'inutile duplicazione delle procure nazionali a livello Europeo. La Procura Europea in forma collegiale senza poteri di controllo e con una competenza dai limiti incerti rappresenterebbe il triste epilogo di una saga cominciata in salita. Gli stessi che ora criticano il Progetto della Commissione strumentalizzerebbero l'insuccesso della Procura Collegiale per seppellire tutte le ambizioni di politica criminale comune. Per questi motivi, la Comunicazione della Commissione, che difende la struttura gerarchica e l'attribuzione alla Procura Europea della competenza esclusiva nonché accessoria, sottolineandone la necessità ai fini dell'ottenimento di un valore aggiunto, non può che essere accolta positivamente.

Il testo della Comunicazione della Commissione è consultabile qui 

 

13 gennaio 2014
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