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Sulla proposta di legge di riforma della giustizia tributaria
Leggi e istituzioni
Sulla proposta di legge di riforma della giustizia tributaria
di Enrico Manzon
Consigliere della Corte di cassazione
La riforma è necessaria e indilazionabile ma, allo stesso tempo, è senza dubbio una riforma complessa. Il progetto di legge va nella direzione giusta, ma ha dei difetti gravi ed evidenti che devono essere assolutamente corretti

Premesse generali

1. Il sistema attuale di giustizia tributaria italiana è di tipo misto.

Nei gradi di merito è una giurisdizione speciale, ordinaria in quello di legittimità.

Per la parte relativa alla giurisdizione speciale ne è quantomeno dubbia la legittimità costituzionale, per contrasto all’art. 102, secondo comma, prima parte, Cost. ed alla VI disposizione transitoria, primo comma.

Tuttavia la Corte costituzionale ha respinto tutte le questioni di costituzionalità sollevate al riguardo, ancorchè con argomenti molto discutibili.

E’ dunque evidente che riportare tutta la materia tributaria nell’alveo della giurisdizione ordinaria abbia un significato di ripristino costituzionale, essendo per un verso un “ritorno all’antico” (art. 9, primo comma, cod. proc. civ. tuttora vigente, ma abrogato implicitamente dall’art. 2, d.lgs. 546/1992), per altro verso una attuazione della previsione dell’art. 102, secondo comma, seconda parte, Cost.

2. La giustizia tributaria ha come mission l’attuazione del principio della capacità contributiva (art. 53, Cost.) ed in ultima analisi dell’art. 3, Cost.

Per un verso dunque ha come oggetto la tutela del fondamentale diritto del cittadino/contribuente alla “giusta imposta”, per altro verso dell’interesse pubblico primario alla acquisizione delle risorse per il complessivo welfare dello Stato-comunità.

Si tratta perciò di un ambito di intervento giurisdizionale della massima importanza e tecnicamente impegnativo.

3. Quanto ai profili quantitativi, i dati numerici più significativi che fotografano la situazione presente delle Commissioni tributarie (di primo grado e di appello) sono i seguenti (fonte CPGT):

- pendenza al 31.12.2015, 530.884 ricorsi;

- 2015, in entrata 256.901; esauriti, 298.313.

Presso la Corte di cassazione allo stato pendono circa 48.000 ricorsi (quasi il 50% del contenzioso civile di legittimità).

4. Attualmente quasi la metà dei componenti delle Commissioni tributarie (circa 3.000) sono magistrati ordinari. Si tratta di una percentuale che aumenterà progressivamente nel corso degli anni per effetto del turn over e delle previsioni normative del 2011 [(artt. 39, comma 4, DL n. 98/2011 e 4, comma 39, L. n. 183/2011 (legge di stabilità 2012)], secondo le quali i nuovi componenti possono essere soltanto magistrati ordinari, amministrativi ed avvocati dello Stato.

5. I noti fatti di cronaca giudiziaria recenti (plurimi arresti di componenti, fortunatamente, non togati delle Commissioni tributarie) fanno ragionevolmente presumere l’esistenza di una più estesa e rilevante “questione morale” nell’ambito della giurisdizione speciale.

6. Le considerazioni che precedono inducono a considerare come indilazionabile un radicale intervento riformatore del settore giudiziario in oggetto, sia per ragioni di rispetto/attuazione del dettato costituzionale sia di tutela effettiva dei diritti e degli interessi pubblici sia di politica giudiziaria concreta.

I pur sommari dati di flusso esposti tuttavia rappresentano, con la forza dell’evidenza, che si tratta di un intervento che deve affrontare e risolvere rilevanti difficoltà tecnico organizzative e che perciò, se lo si vuole effettivamente efficace, deve essere strutturato - anzitutto con la normazione primaria, ma non solo - con elevato grado di “diligenza, perizia e prudenza”.

 

La proposta del PD di riforma della giustizia tributaria (atti Camera n. 3734, XVII legislatura)

Si tratta di un progetto di legge delega, il cui principio di fondo è la “ordinarizzazione” della giustizia tributaria di merito, previa soppressione delle Commissioni tributarie nonché del CPGT, con passaggio delle funzioni di autogoverno al CSM.

I suoi aspetti salienti sono:

- istituzione di sezioni specializzate tributarie in ogni Tribunale con sede presso i capoluoghi di Provincia;

- assunzione di 750 magistrati finalizzato a tale scopo;

- passaggio del personale amministrativo delle Commissioni tributarie all’ amministrazione giudiziaria;

- formazione specialistica dei magistrati ordinari nella materia tributaria;

- giudizio di primo grado monocratico; giudizio di secondo grado con reclamo al Collegio presso il medesimo Tribunale, ma sempre con (altri) componenti della stessa sezione specializzata;

- ricorribilità per cassazione della decisione sul reclamo;

- applicazione al processo di cognizione ed a quello esecutivo delle attuali norme procedurali speciali (d.lgs. 546/1992; d.P.R. 602/1973);

- patrocinio in primo grado degli attuali soggetti legittimati (platea molto ampia); in sede di reclamo solo degli avvocati e dottori commercialisti; difesa personale possibile fino ad euro 3.000;

- previsione di giudici ausiliari presso la Corte di Cassazione al fine dello smaltimento dell’arretrato attuale; ruolo attribuibile a magistrati in pensione da non più di 2 anni e che abbiano svolto per almeno 5 anni le funzioni di legittimità;

- regime transitorio di 2 anni per lo smaltimento dell’attuale arretrato delle Commissioni tributarie, decorsi i quali le cause non esaurite vengono assegnate alle sezioni specializzate dei Tribunali.

 

I principali punti critici

E’ indubbio che il progetto di legge si muova della direzione giusta, quella della Costituzione e quindi di una tutela finalmente piena dei diritti/interessi di cui sopra.

E’ peraltro altrettanto evidente che le previsioni di delega sono, in punti decisivi, quantomeno eccessivamente sommarie, se non addirittura errate, con qualche sospetto di incostituzionalità.

In particolare:

1. Si prevedono sezioni specializzate di Tribunale con soli togati (minimo di seconda valutazione).

Pur al netto della pendenza attuale (che si vuole “stralciata” per almeno due anni presso le Commissioni tributarie “in liquidazione”), i dati di flusso dicono che per aversi un rapporto minimamente efficiente, nell’ottica costituzionale e convenzionale della “ragionevole durata”, tra carichi e giudici, di questi ce ne vogliono non meno di 1.000.

E’ chiaro a chiunque conosca minimamente la realtà della giurisdizione ordinaria che non è possibile destinare alla specifica funzione de qua questo numero di togati, se non aumentandone di pari numero l’organico complessivo, con costi e, soprattutto, tempi non realistici.

In questo senso l’ assunzione di 750 nuovi giudici (pare a copertura dell’organico attuale) è comuque una misura farraginosa ed in ultima analisi inefficace.

2. Si prevede la regola del giudizio monocratico per il primo grado, collegiale in secondo, ma non presso altro Ufficio (Corte di appello), bensì presso lo stesso.

La prima previsione è criticabile a fronte del dato empirico che una quota rilevante delle controversie tributarie ha un valore ed una complessità molto elevate, sicché ne pare opportuna la trattazione collegiale, come è già per omologhe cause civili.

La seconda presenta possibili profili di incostituzionalità (art. 111, secondo comma, Cost.) e comunque implica che in ogni Tribunale vi siano almeno 4 giudici tributari specializzati.

Il che nei Tribunali medio-piccoli, ancorchè capoluoghi di provincia, che sono peraltro la grande maggioranza di quelli italiani, non è concretamente possibile, se non alterandone in misura irragionevole l’equilibrio organizzativo;

3. Le norme sulla difesa tecnica di fatto sanciscono lo status quo nel primo grado del giudizio e di non molto lo modificano per il secondo grado.

Il che significa, in buona sostanza, l’accesso dei commercialisti al patrocinio avanti ad un organo di giustizia ordinaria, ancorchè specializzato. Sono da mettere in conto reazioni non positive da parte degli avvocati, nella attuale situazione di crisi della loro professione;

4. Si prevede la “migrazione” del personale amministrativo ausiliario delle Commissioni tributarie alla amministrazione giudiziaria ordinaria.

A parte la diacronicità del passaggio (metà subito, metà dopo due anni), che evidentemente lo depotenzia, è assai dubbio che ciò possa soddisfare il correlativo fabbisogno presso i Tribunali.

5. Si prevede l’istituzione di una nuova figura di “giudice ausiliario di cassazione”, ancorchè finalizzata allo stralcio/smaltimento dell’abnorme pendenza attuale di ricorsi tributari presso la S.C., trattandosi quindi di una misura straordinaria e limitata temporalmente.

La legittimazione all’accesso è eccessivamente ristretta e fa ragionevolmente presumere la acquisizione di risorse umane non affatto adeguate.

 

Le modifiche auspicabili

1. Eliminare il divieto di utilizzo di magistrati onorari per il primo grado del giudizio.

Questa appare l’unica via realistica per avere un primo grado del giudizio diffuso sul territorio, come pare giusto (al netto di revisioni generali della geografia giudiziaria).

Si potrebbe prevedere che nel “nuovo corpo” della magistratura onoraria, come recentissimamente strutturato dalla legge delega di riforma approvata, venga inserita una componente specialistica tributaria.

Tale soluzione nell’immediato avrebbe a disposizione gli attuali componenti “non togati” delle Commissioni tributarie (che potrebbero dividersi tra “stralcio” e nuove sezioni specializzate di tribunale); in prospettiva, con il turn over, si potrebbero prevedere nuovi progressivi innesti, pescando tra i laureati in giurisprudenza/economia ovvero tra gli avvocati/dottori commercialisti.

Si tratterebbe di un procedimento di reclutamento/impiego del tutto analogo a quello “tradizionale” delle sezioni specializzate agrarie oppure dei membri esperti dei Tribunali per i minorenni (per i quali peraltro si ipotizza un del tutto analogo assorbimento nelle nuove sezioni specializzate per le persone e la famiglia).

Così si può risolvere l’altrimenti inestricabile problema di organico che nei Tribunali verrebbe creato dalle nuove sezioni specializzate tributarie, valorizzando esperienze professionali utili al fine di una giustizia anche qualitativamente adeguata.

In questo contesto bisognerebbe pensare ad un equilibrato rapporto tra monocraticità/collegialità, tenendo conto che molte controversie tributarie riguardano importi non rilevanti e questioni non particolarmente complesse, molte altre invece il contrario.

2. Prevedere l’appello per le sentenze di primo grado alla Corte di appello.

Pur vero che le Corti di appello italiane sono attualmente in grave difficoltà, tuttavia va tenuto conto che un buon primo grado del giudizio, con ampio impiego/incentivo delle modalità definitorie deflative, potrebbe produrre flussi gestibili nel secondo grado.

Chiaro tuttavia che sarebbe indispensabile aumentare in modo robusto gli organici delle Corti territoriali, anche se l’ordine di grandezza dovrebbe risultare fattibile e non altrettanto “sconvolgente” per l’equilibrio organizzativo delle Corti stesse.

3. Ampliare i requisiti per la funzione di “giudice ausiliario” per lo smaltimento dell’arretrato di ricorsi in Cassazione.

Si potrebbe estendere la platea dei legittimati agli avvocati cassazionisti con titoli specialistici (ad es. accademici), in analogia alle attuali nomine per “meriti insigni”.

Da valutare anche l’ estensione ai magistrati, ordinari o amministrativi, che attualmente compongono le commissioni tributarie.

4. La questione del personale ausiliario non può essere risolta soltanto con la migrazione di quello attualmente addetto alle Commissioni e deve essere inquadrato nel più ampio e grave problema degli organici complessivi del settore giudiziario.

 

Conclusioni

La riforma è necessaria ed indilazionabile, ma, allo stesso tempo, è senza alcun dubbio una riforma complessa.

Il progetto di legge del Partito Democratico va nella direzione giusta, ma ha dei difetti gravi ed evidenti, che devono essere assolutamente corretti, pena l’irragiungibilità degli obiettivi, che si pone, di una giustizia tributaria adeguata ed efficiente.

Così come è, il progetto ha, purtroppo, i connotati di uno spot (l’ennesimo di quest’era!), sull’onda mediatica dei fatti di cronaca giudiziaria. Anche perché non è affatto chiaro quale “copertura governativa” la proposta abbia, il che ne determina inevitabilmente le sorti, in un senso o nell’altro.

Se sarà effettivamente un’occasione, va assolutamente sostenuta, con le riserve e le controproposte necessarie.

 

24 maggio 2016
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