home search menu
La riforma della protezione internazionale: una prima lettura
Leggi e istituzioni
La riforma della protezione internazionale: una prima lettura
di Vittorio Gaeta
Consigliere della Corte di appello di Bari
Tra gli obiettivi condivisibili del D. l. 13/2017 vi è la specializzazione del giudice. La videoregistrazione del colloquio sarà una delle principali novità. La previsione di un unico grado di merito caratterizzato da una cognizione di regola cartolare costituisce il maggiore vulnus ai principi del contraddittorio e della pubblicità del processo. L'eliminazione dell'appello sopprimerà per la sola materia della protezione internazionale un essenziale momento di uniformazione degli orientamenti giurisprudenziali

1. Il decreto-legge 17 febbraio 2017 n. 13 era nell'aria da molto tempo, nella parte (di cui si occupa questo articolo) concernente la c.d. accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, mentre la parte del contrasto dell'immigrazione illegale (in sostanza, la ripresa del sistema dei Cie) è stata oggetto di annunci nelle ultime settimane, frutto dell'attivismo del nuovo ministro dell'Interno dopo gli attentati di Berlino e di Istanbul e dell'ulteriore aumento delle migrazioni provenienti dalla rotta libica. Non pare tuttavia che il tempo trascorso dai primi annunci in materia di protezione, risalenti alla primavera del 2016, sia stato utilizzato per un effettivo confronto con gli operatori del settore o per l'adeguato finanziamento della riforma. D'altro canto, l'abitudine ormai invalsa di considerare alfiere del “sempre no” chiunque muova critiche argomentate porta con sé la crescente incapacità dei destinatari di tenere conto dell'utilità per loro stessi di quelle critiche.

2. A costo di risultare rétro, non si possono dimenticare i rilievi da sempre mossi dalla dottrina al ricorso alla decretazione di urgenza nella materia processuale, retta dal principio tempus regit actum. Nel caso del D.l. 13/2017, l'innegabile esigenza di fronteggiare l'incremento dei procedimenti di protezione internazionale poteva essere soddisfatta da un'ampia discussione su disegni di legge governativi trattati in “corsia preferenziale” dalle Camere, evitando il rischio di innovazioni immediatamente applicabili ma cancellate in sede di conversione. D'altronde, come mostrano gli artt. 2 e 21, molte delle norme più importanti del D.l. saranno operative entro sei mesi o dopo sei mesi dalla sua emanazione, il che contraddice la stessa annunciata straordinaria necessità ed urgenza delle norme emanate e rischia di comportarne l'invalidazione da parte della Consulta per difetto di quei requisiti.

3. La specializzazione del giudice dell'immigrazione è indubbiamente un condivisibile obiettivo del decreto: chi finora si è occupato di asilo ha dovuto imparare sul campo, con una sperimentazione sul corpo vivo delle parti solo negli ultimi anni accompagnata da iniziative di formazione e autoformazione, le tante complessità fattuali e giuridiche della materia. Cercare di uscire dalla dimensione puramente artigianale e amatoriale, come mostrano di voler fare gli artt. 1-2 del D.l., non può che essere positivo. Resta il dubbio tuttavia che il sistema scelto, quello dell'istituzione di sezioni dedicate in via esclusiva alla protezione, possa dar luogo alla creazione di un giudice totalmente separato dal restante mondo giudiziario e dalle cognizioni e attitudini necessarie per operare nei suoi vari settori: in tal caso, passati i primi tempi di attuazione “entusiasta”, l'andata a regime della nuova normativa si accompagnerebbe prevedibilmente alla minore considerazione degli altri operatori, foriera di marginalizzazione della materia. Passando ai dettagli, è da rilevare che:

a) la mancata concentrazione nel nuovo giudice delle competenze sull'immigrazione riservate al giudice di pace e al giudice amministrativo non aiuta la visione d'insieme dei fenomeni;

b) l'accentramento della competenza per territorio in soli 14 Tribunali ridurrà il diritto degli stranieri alla prossimità del giudice e ostacolerà l'attività dei difensori provenienti da sedi diverse;

c) le piante organiche degli uffici dove si radica il nuovo giudice specializzato (e della stessa Cassazione che non potrà più giovarsi del filtro dell'appello) non vengono aumentate, mentre il sistema delle applicazioni straordinarie (art. 11 del decreto) riguarderà i soli incrementi straordinari dei procedimenti;

d) non sono menzionati i compiti dei giudici onorari, laddove un giudice onorario specializzato (come i componenti delle sezioni agrarie o gli esperti dei Tribunali minorili e di sorveglianza) può aversi solo se previsto dalla legge; l'art. 2 del D.l. 13/2017 del resto elenca una serie di requisiti e di doveri dei giudici professionali che non si può pensare di estendere agli onorari senza un'apposita previsione normativa, e anche un apposito trattamento economico e previdenziale.

4. La videoregistrazione del colloquio con la Commissione territoriale con l'ausilio di sistemi di riconoscimento vocale, prevista dall'art. 6 (norma omnibus che modifica un gran numero di articoli del D.lgs. 25/2008), costituisce una delle principali novità del D.l. e va salutata con favore. Occorrerà tuttavia un notevole sforzo organizzativo per rendere effettiva l'innovazione e concretamente utilizzabili i suoi risultati da parte del giudice e dei difensori. Né dovrebbe negarsi allo straniero la facoltà di rifiutare per gravi ragioni la videoregistrazione, dotata pur sempre di una potenzialità distorsiva della genuinità del colloquio, o trascurarsi la permeabilità dei sistemi informatici, attestata dalle cronache anche recenti, dovuta all'assenza di un piano nazionale della sicurezza: attacchi mirati alle copie informatiche delle videoregistrazioni potrebbero porre in pericolo la sicurezza dei richiedenti asilo a rischio di persecuzione.

5. La possibilità di tenere l'udienza per la convalida urgente di misure di trattenimento incidenti sulla libertà personale mediante collegamento audiovisivo a distanza, prevista dagli artt. 8 e 10 del D.l., impedirà al giudice di esaminare il richiedente nel luogo dove si trova e di verificarne le condizioni (spesso deficitarie) di accoglienza. E costringerà il difensore alla difficile scelta tra il presenziare alla convalida accanto al suo assistito o accanto al giudice: in ciascuna delle due ipotesi la pienezza della sua funzione risulterà compressa, secondo un modello finora proprio dei soli processi di criminalità organizzata.

6. La previsione da parte dell'art. 6 del decreto di un unico grado di merito caratterizzato da una cognizione di regola cartolare, nel quale l'udienza è solo un'eventualità e ha forma camerale, costituisce indubbiamente il maggiore vulnus ai principi del contraddittorio e della pubblicità del processo, pur consolidati nella normativa e nella giurisprudenza costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo, e da ultimo riaffermato dalla Cassazione con sentenza n. 395/2017 (richiamata nel comunicato del 14.2.2017 della sezione Anm della Cassazione). Il giudice dovrà addirittura visionare la videoregistrazione del colloquio con la Commissione territoriale in assenza delle parti (e senza l'ausilio di mediatori culturali, che lo aiutino a comprendere la semantica dei gesti e delle espressioni) per stabilire se è necessaria l'audizione dello straniero.

6.1. L'audizione sarà invece dovuta se nel ricorso al Tribunale la parte invocherà “elementi non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado”: così testualmente il comma 11° del nuovo art. 35-bis D.lgs. 25/08 introdotto dall'art. 6 del D.l., che in tal modo sembra quasi considerare il processo come una mera prosecuzione (in quale grado?) della fase amministrativa “di primo grado”. Ad ogni modo, è evidente il rischio di “eterogenesi dei fini” della previsione, che potrà incoraggiare tattiche difensive strumentali, finalizzate a ottenere la fissazione dell'udienza: mentre oggi il cambiamento di versione dalla fase amministrativa a quella giudiziaria è ragionevolmente considerato un elemento di minore attendibilità del racconto di persecuzione, in futuro tale valutazione non sarà possibile, perché giustificata dall'esercizio di una facoltà difensiva prevista dalla legge. In altri termini, lo straniero avrà interesse a mentire nel ricorso al Tribunale pur di ottenere di essere ascoltato dal Tribunale stesso sulle verità raccontate alla Commissione, e da questa non credute.

6.2 L'audizione peraltro rimarrà dovuta sia quando il giudice, visionata la videoregistrazione del colloquio con la Commissione, la riterrà necessaria, sia quando riterrà indispensabile richiedere chiarimenti alle parti. Si tratterà probabilmente di ipotesi tutt'altro che rare, tenuto conto del principio di attenuazione dell'onere della prova e dell'obbligo di cooperazione istruttoria gravante sul giudice, sì che la pratica potrebbe dimostrare la residualità delle ipotesi di accoglimento, e ancor più di rigetto, de plano, limitate a ipotesi di fondatezza o infondatezza così manifeste da rendere superflua la verifica diretta dei timori personali del richiedente da parte del giudice.

7. L'eliminazione dell'appello, indubbiamente suggestiva sul piano mediatico e gradita a molta parte della magistratura, sopprimerà per la sola materia della protezione internazionale un essenziale momento di uniformazione degli orientamenti giurisprudenziali e finirà per gravare pesantemente sui carichi della Cassazione (tenuta a decidere entro sei mesi dalla presentazione del ricorso), che finora si era occupata in misura ridotta della materia proprio a causa dell'efficacia del filtro dell'appello. C'è da sperare che la discussione parlamentare ripristini forme di controllo di merito sulla decisione del Tribunale, magari mediante lo strumento agile e deformalizzato del reclamo al collegio, e in generale tenga il massimo conto delle opinioni e delle perplessità della dottrina e degli addetti ai lavori. Che – per adoperare un'espressione da qualche mese un po' meno in voga – non sono sempre “gufi”.

27 febbraio 2017
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
Per la chiarezza di idee sul problema flussi migratori*
di Andrea Proto Pisani* e Giuliana Civinini**
Le grandi migrazioni determinate dalla guerra e dalla fame sono un fenomeno che interesserà tutta la nostra epoca e oltre. Per affrontarle ci vogliono chiarezza e umanità. Prioritario appare garantire l’asilo a chi ne ha diritto, riaprire i canali di migrazione regolare, evitare politiche che possono danneggiare i già precari Stati africani
26 luglio 2018
Ninna nanna per un bambino siriano, ghanese oppure marziano *
Le ong in acque agitate tra Sicilia orientale e Sicilia occidentale
Le ong in acque agitate tra Sicilia orientale e Sicilia occidentale
di Stefano Greco
Questo scritto non ha la pretesa e l’intenzione di risolvere un dibattito interessantissimo attualmente in corso tra i vari uffici giudiziari sul soccorso in mare e i possibili risvolti del favoreggiamento dell’immigrazione, ma vuole solo porre alcune questioni che sono rimaste in ombra ma necessitano di un maggiore approfondimento anche alla luce di quanto accade di ora in ora tra chiusure dei porti, navi che aspettano un luogo sicuro dove sbarcare i sopravvissuti, navi che vengono impedite alla partenza pur non essendo sotto sequestro
18 luglio 2018
Reati motivati da ragioni di odio e discriminazione etnico-religiosa e immigrazione: le direttive del Procuratore della Repubblica di Torino
Reati motivati da ragioni di odio e discriminazione etnico-religiosa e immigrazione: le direttive del Procuratore della Repubblica di Torino
Pubblichiamo le Direttive per un più efficace contrasto dei reati motivati da ragioni di odio e discriminazione etnico-religiosa e per la più rapida trattazione degli Affari dell’Immigrazione, nel rispetto dei diritti fondamentali delle persone emanate il 9 luglio 2018
17 luglio 2018
La rilevanza dell’appello e dell’audizione nel procedimento di protezione internazionale. Riflessioni a margine della sentenza della Corte di appello di Bari n. 1117/2018
La rilevanza dell’appello e dell’audizione nel procedimento di protezione internazionale. Riflessioni a margine della sentenza della Corte di appello di Bari n. 1117/2018
di Alessandra Favi
La sentenza in commento permette di svolgere alcune brevi riflessioni circa la rilevanza dell’appello e dell’audizione nel procedimento di protezione internazionale, oggetto di profonda revisione ad opera della l. n. 46/2017. Punto di riferimento dell’analisi è il diritto fondamentale ad una tutela giurisdizionale effettiva sancito all’art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea
9 luglio 2018
L’asilo come diritto, un momento di riflessione sul tema dell'inclusione
L’asilo come diritto, un momento di riflessione sul tema dell'inclusione
di Carlo Sorgi
Il volume curato da Marco Omizzolo rappresenta uno dei primi tentativi seri di sistematizzare l’esperienza di un venticinquennio di accoglienza dei migranti in Italia, evidenziando l’esigenza di trasformare la migrazione da fenomeno emergenziale a progetto per la crescita e lo sviluppo economico e culturale del Paese
30 giugno 2018
Diritto dell’Ue e soggiorno del richiedente protezione internazionale in attesa dell’esito del ricorso in Cassazione: qualche osservazione a margine dell’ordinanza di rinvio pregiudiziale del Tribunale di Milano (n. 44718/2017)
Diritto dell’Ue e soggiorno del richiedente protezione internazionale in attesa dell’esito del ricorso in Cassazione: qualche osservazione a margine dell’ordinanza di rinvio pregiudiziale del Tribunale di Milano (n. 44718/2017)
di Adelina Adinolfi
Il diritto dell’Unione europea incide sulle norme processuali nazionali attraverso una pluralità di fonti: atti normativi che, pur in assenza di un’armonizzazione complessiva, pongono alcune regole relative a specifici settori, principi enunciati dalla Corte di giustizia, nonché la Carta dei diritti fondamentali. L’incidenza di tali fonti sull’ordinamento interno è talora incerta, in relazione sia al campo di applicazione sia ai contenuti; non è facile, infatti, declinare in regole concrete l’obbligo generale degli Stati membri di assicurare la tutela giurisdizionale effettiva nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione. Tali difficoltà interpretative sono ben evidenziate dall’ordinanza di rinvio pregiudiziale del Tribunale di Milano riguardo alla controversa questione del diritto del richiedente protezione internazionale di soggiornare nello Stato in attesa dell’esito del ricorso in Cassazione. L’ordinanza costituisce l’occasione per mettere in luce le possibili interpretazioni di alcune norme dell’Unione rilevanti per la questione considerata, avvalorando l’opportunità di ottenere un chiarimento da parte della Corte di giustizia
29 giugno 2018
Il processo volto al riconoscimento della protezione internazionale: i primi orientamenti giurisprudenziali
Il processo volto al riconoscimento della protezione internazionale: i primi orientamenti giurisprudenziali
di Salvatore Casciaro
Lo scritto costituisce il testo della relazione tenuta alle giornate di studio La protezione internazionale e umanitaria: aspetti processuali e sostanziali, promosse da Ordine degli avvocati di Bari, Asgi e Scuola superiore della magistratura
28 giugno 2018
Sull’addebito delle spese all’amministrazione soccombente nel giudizio di protezione internazionale promosso dal richiedente ammesso al patrocinio a spese dello Stato
Sull’addebito delle spese all’amministrazione soccombente nel giudizio di protezione internazionale promosso dal richiedente ammesso al patrocinio a spese dello Stato
di Elisa Bertillo
Con la pronuncia n. 164 del 2018, la Cassazione individua i presupposti per l’ammissione al patrocinio a spese dello Stato dello straniero richiedente protezione internazionale, fornendo un’interpretazione estensiva del concetto di «straniero regolarmente soggiornante sul territorio nazionale». La sentenza offre l’occasione per affrontare il tema del rapporto tra gratuito patrocinio e regolamento delle spese di lite, analizzando in particolare le differenti posizioni espresse, da una parte, da Cass. 29 ottobre 2012, n. 18583, dall’altra, dal Tribunale di Firenze, con ordinanza del 6 dicembre 2017, e da Cass. 9 marzo 2018, n. 5819
25 giugno 2018
Open Arms e Sea Watch, la richiesta di archiviazione della Procura di Palermo
Open Arms e Sea Watch, la richiesta di archiviazione della Procura di Palermo
Pubblichiamo, in attesa di commenti più approfonditi, la richiesta di archiviazione formulata dalla Procura della Repubblica di Palermo – accolta dal gip – in relazione ad un procedimento penale in cui si ipotizzava, a carico di ignoti, la commissione dei reati di associazione per delinquere (art. 416, comma 6, cp) e favoreggiamento dell’immigrazione irregolare sul territorio nazionale (art. 12, d.lgs n. 286/1998)
21 giugno 2018
Newsletter


Fascicolo 2/2018
L’ospite straniero.
La protezione internazionale
nel sistema multilivello di tutela
dei diritti fondamentali
Leggi e istituzioni
Il Presidente Mattarella agli “uditori” e a tutti i magistrati
Il Presidente Mattarella agli “uditori” e a tutti i magistrati
di Edmondo Bruti Liberati
Affrontate le non poche difficoltà quotidiane e la «fatica del decidere» con senso della misura, passione e tenacia «avendo sempre ben presente anche il fascino del compito che la Repubblica vi affida»
25 luglio 2018
Nomine dei “laici” al Csm e negli altri Consigli di garanzia: per la trasparenza delle procedure e il rispetto dell’art. 51 Cost.
Nomine dei “laici” al Csm e negli altri Consigli di garanzia: per la trasparenza delle procedure e il rispetto dell’art. 51 Cost.
di Tania Groppi
La lettera inviata dalle costituzionaliste ai Presidenti delle Camere pone il problema della elezione, da parte del Parlamento, di 21 uomini nelle 21 posizioni disponibili, in piena sintonia con l’esortazione del Capo dello Stato, che ha ricordato alla politica che il mondo «è composto da donne e da uomini, e non soltanto dal genere maschile»
25 luglio 2018
Legittima difesa: il comunicato dell’Associazione italiana dei professori di diritto penale
Legittima difesa: il comunicato dell’Associazione italiana dei professori di diritto penale
«La riforma della legittima difesa deve essere conforme ai principi costituzionali e sovranazionali e non può ingannare i cittadini. Nessuna riforma potrà impedire indagini e processi, che si svolgono anche quando si uccide il cane del vicino»
24 luglio 2018
Ergastolo e preclusioni all’accesso ai benefici penitenziari: dalla Corte costituzionale un richiamo alla centralità del finalismo rieducativo della pena
Ergastolo e preclusioni all’accesso ai benefici penitenziari: dalla Corte costituzionale un richiamo alla centralità del finalismo rieducativo della pena
di Alessandra Galluccio
La dichiarazione di illegittimità costituzionale dell’art. 58-quater, comma 4, ord. pen. – che prevedeva un trattamento penitenziario estremamente rigido e rigoroso per i condannati all’ergastolo ai sensi degli artt. 630, comma 3 e 289-bis, comma 3 cp (sequestro di persona a scopo di estorsione o terrorismo ed eversione, con morte del sequestrato) – è l’occasione, per la Consulta, di affermare nuovamente la centralità del finalismo rieducativo della sanzione, nella forma del reinserimento sociale del condannato che dimostri di partecipare al percorso rieducativo
16 luglio 2018
Sull’attenuazione della clausola di salvaguardia in materia di responsabilità civile del magistrato: questioni ancora aperte? *
di Federico Sorrentino
La sentenza della Corte costituzionale n. 164 del 2017, che ha ritenuto infondata la questione di legittimità costituzionale sull’abrogazione (ad opera della legge 27 febbraio 2015, n. 18) del procedimento di ammissibilità (cd. filtro) delle domande risarcitorie in tema di responsabilità civile del magistrato, non si è invece pronunziata su altre questioni coinvolgenti le modifiche apportate alla legge n. 117 del 1988. Tra queste, si esamina quella concernente l’attenuazione della cd. clausola di salvaguardia (posta a garanzia della funzione giurisdizionale), per vagliarne i possibili esiti alla luce del quadro normativo interno, costituzionale ed eurounitario
27 giugno 2018
Tanti auguri alla Repubblica
Tanti auguri alla Repubblica
di Renato Rordorf
La festa della Repubblica coincide quest’anno con la grave crisi istituzionale provocata dalla mancata formazione del Governo auspicato dalle due forze politiche che hanno maggiormente beneficiato dell’esito della recente consultazione elettorale. Il rifiuto da parte del Capo dello Stato di avallare la nomina di uno dei ministri indicati da dette forze politiche ha innescato una polemica violentissima e persino la prospettata messa in stato d’accusa del presidente della Repubblica. La gravità della crisi non dipende dalla difficoltà di formare un Governo in grado di ottenere la fiducia del Parlamento, quanto piuttosto nella messa in discussione delle prerogative e dei poteri del Capo dello Stato, le cui decisioni possono essere criticate ma che non dovrebbe essere delegittimato in nome di una pretesa supremazia della volontà popolare impersonata dai partiti vittoriosi nelle elezioni. È in gioco la tenuta dell’assetto costituzionale. Occorre perciò davvero fare fervidi auguri il 2 giugno alla Repubblica, nel giorno del suo compleanno
30 maggio 2018