home search menu
La riforma della protezione internazionale: una prima lettura
Leggi e istituzioni
La riforma della protezione internazionale: una prima lettura
di Vittorio Gaeta
Consigliere della Corte di appello di Bari
Tra gli obiettivi condivisibili del D. l. 13/2017 vi è la specializzazione del giudice. La videoregistrazione del colloquio sarà una delle principali novità. La previsione di un unico grado di merito caratterizzato da una cognizione di regola cartolare costituisce il maggiore vulnus ai principi del contraddittorio e della pubblicità del processo. L'eliminazione dell'appello sopprimerà per la sola materia della protezione internazionale un essenziale momento di uniformazione degli orientamenti giurisprudenziali

1. Il decreto-legge 17 febbraio 2017 n. 13 era nell'aria da molto tempo, nella parte (di cui si occupa questo articolo) concernente la c.d. accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, mentre la parte del contrasto dell'immigrazione illegale (in sostanza, la ripresa del sistema dei Cie) è stata oggetto di annunci nelle ultime settimane, frutto dell'attivismo del nuovo ministro dell'Interno dopo gli attentati di Berlino e di Istanbul e dell'ulteriore aumento delle migrazioni provenienti dalla rotta libica. Non pare tuttavia che il tempo trascorso dai primi annunci in materia di protezione, risalenti alla primavera del 2016, sia stato utilizzato per un effettivo confronto con gli operatori del settore o per l'adeguato finanziamento della riforma. D'altro canto, l'abitudine ormai invalsa di considerare alfiere del “sempre no” chiunque muova critiche argomentate porta con sé la crescente incapacità dei destinatari di tenere conto dell'utilità per loro stessi di quelle critiche.

2. A costo di risultare rétro, non si possono dimenticare i rilievi da sempre mossi dalla dottrina al ricorso alla decretazione di urgenza nella materia processuale, retta dal principio tempus regit actum. Nel caso del D.l. 13/2017, l'innegabile esigenza di fronteggiare l'incremento dei procedimenti di protezione internazionale poteva essere soddisfatta da un'ampia discussione su disegni di legge governativi trattati in “corsia preferenziale” dalle Camere, evitando il rischio di innovazioni immediatamente applicabili ma cancellate in sede di conversione. D'altronde, come mostrano gli artt. 2 e 21, molte delle norme più importanti del D.l. saranno operative entro sei mesi o dopo sei mesi dalla sua emanazione, il che contraddice la stessa annunciata straordinaria necessità ed urgenza delle norme emanate e rischia di comportarne l'invalidazione da parte della Consulta per difetto di quei requisiti.

3. La specializzazione del giudice dell'immigrazione è indubbiamente un condivisibile obiettivo del decreto: chi finora si è occupato di asilo ha dovuto imparare sul campo, con una sperimentazione sul corpo vivo delle parti solo negli ultimi anni accompagnata da iniziative di formazione e autoformazione, le tante complessità fattuali e giuridiche della materia. Cercare di uscire dalla dimensione puramente artigianale e amatoriale, come mostrano di voler fare gli artt. 1-2 del D.l., non può che essere positivo. Resta il dubbio tuttavia che il sistema scelto, quello dell'istituzione di sezioni dedicate in via esclusiva alla protezione, possa dar luogo alla creazione di un giudice totalmente separato dal restante mondo giudiziario e dalle cognizioni e attitudini necessarie per operare nei suoi vari settori: in tal caso, passati i primi tempi di attuazione “entusiasta”, l'andata a regime della nuova normativa si accompagnerebbe prevedibilmente alla minore considerazione degli altri operatori, foriera di marginalizzazione della materia. Passando ai dettagli, è da rilevare che:

a) la mancata concentrazione nel nuovo giudice delle competenze sull'immigrazione riservate al giudice di pace e al giudice amministrativo non aiuta la visione d'insieme dei fenomeni;

b) l'accentramento della competenza per territorio in soli 14 Tribunali ridurrà il diritto degli stranieri alla prossimità del giudice e ostacolerà l'attività dei difensori provenienti da sedi diverse;

c) le piante organiche degli uffici dove si radica il nuovo giudice specializzato (e della stessa Cassazione che non potrà più giovarsi del filtro dell'appello) non vengono aumentate, mentre il sistema delle applicazioni straordinarie (art. 11 del decreto) riguarderà i soli incrementi straordinari dei procedimenti;

d) non sono menzionati i compiti dei giudici onorari, laddove un giudice onorario specializzato (come i componenti delle sezioni agrarie o gli esperti dei Tribunali minorili e di sorveglianza) può aversi solo se previsto dalla legge; l'art. 2 del D.l. 13/2017 del resto elenca una serie di requisiti e di doveri dei giudici professionali che non si può pensare di estendere agli onorari senza un'apposita previsione normativa, e anche un apposito trattamento economico e previdenziale.

4. La videoregistrazione del colloquio con la Commissione territoriale con l'ausilio di sistemi di riconoscimento vocale, prevista dall'art. 6 (norma omnibus che modifica un gran numero di articoli del D.lgs. 25/2008), costituisce una delle principali novità del D.l. e va salutata con favore. Occorrerà tuttavia un notevole sforzo organizzativo per rendere effettiva l'innovazione e concretamente utilizzabili i suoi risultati da parte del giudice e dei difensori. Né dovrebbe negarsi allo straniero la facoltà di rifiutare per gravi ragioni la videoregistrazione, dotata pur sempre di una potenzialità distorsiva della genuinità del colloquio, o trascurarsi la permeabilità dei sistemi informatici, attestata dalle cronache anche recenti, dovuta all'assenza di un piano nazionale della sicurezza: attacchi mirati alle copie informatiche delle videoregistrazioni potrebbero porre in pericolo la sicurezza dei richiedenti asilo a rischio di persecuzione.

5. La possibilità di tenere l'udienza per la convalida urgente di misure di trattenimento incidenti sulla libertà personale mediante collegamento audiovisivo a distanza, prevista dagli artt. 8 e 10 del D.l., impedirà al giudice di esaminare il richiedente nel luogo dove si trova e di verificarne le condizioni (spesso deficitarie) di accoglienza. E costringerà il difensore alla difficile scelta tra il presenziare alla convalida accanto al suo assistito o accanto al giudice: in ciascuna delle due ipotesi la pienezza della sua funzione risulterà compressa, secondo un modello finora proprio dei soli processi di criminalità organizzata.

6. La previsione da parte dell'art. 6 del decreto di un unico grado di merito caratterizzato da una cognizione di regola cartolare, nel quale l'udienza è solo un'eventualità e ha forma camerale, costituisce indubbiamente il maggiore vulnus ai principi del contraddittorio e della pubblicità del processo, pur consolidati nella normativa e nella giurisprudenza costituzionale e della Corte europea dei diritti dell'uomo, e da ultimo riaffermato dalla Cassazione con sentenza n. 395/2017 (richiamata nel comunicato del 14.2.2017 della sezione Anm della Cassazione). Il giudice dovrà addirittura visionare la videoregistrazione del colloquio con la Commissione territoriale in assenza delle parti (e senza l'ausilio di mediatori culturali, che lo aiutino a comprendere la semantica dei gesti e delle espressioni) per stabilire se è necessaria l'audizione dello straniero.

6.1. L'audizione sarà invece dovuta se nel ricorso al Tribunale la parte invocherà “elementi non dedotti nel corso della procedura amministrativa di primo grado”: così testualmente il comma 11° del nuovo art. 35-bis D.lgs. 25/08 introdotto dall'art. 6 del D.l., che in tal modo sembra quasi considerare il processo come una mera prosecuzione (in quale grado?) della fase amministrativa “di primo grado”. Ad ogni modo, è evidente il rischio di “eterogenesi dei fini” della previsione, che potrà incoraggiare tattiche difensive strumentali, finalizzate a ottenere la fissazione dell'udienza: mentre oggi il cambiamento di versione dalla fase amministrativa a quella giudiziaria è ragionevolmente considerato un elemento di minore attendibilità del racconto di persecuzione, in futuro tale valutazione non sarà possibile, perché giustificata dall'esercizio di una facoltà difensiva prevista dalla legge. In altri termini, lo straniero avrà interesse a mentire nel ricorso al Tribunale pur di ottenere di essere ascoltato dal Tribunale stesso sulle verità raccontate alla Commissione, e da questa non credute.

6.2 L'audizione peraltro rimarrà dovuta sia quando il giudice, visionata la videoregistrazione del colloquio con la Commissione, la riterrà necessaria, sia quando riterrà indispensabile richiedere chiarimenti alle parti. Si tratterà probabilmente di ipotesi tutt'altro che rare, tenuto conto del principio di attenuazione dell'onere della prova e dell'obbligo di cooperazione istruttoria gravante sul giudice, sì che la pratica potrebbe dimostrare la residualità delle ipotesi di accoglimento, e ancor più di rigetto, de plano, limitate a ipotesi di fondatezza o infondatezza così manifeste da rendere superflua la verifica diretta dei timori personali del richiedente da parte del giudice.

7. L'eliminazione dell'appello, indubbiamente suggestiva sul piano mediatico e gradita a molta parte della magistratura, sopprimerà per la sola materia della protezione internazionale un essenziale momento di uniformazione degli orientamenti giurisprudenziali e finirà per gravare pesantemente sui carichi della Cassazione (tenuta a decidere entro sei mesi dalla presentazione del ricorso), che finora si era occupata in misura ridotta della materia proprio a causa dell'efficacia del filtro dell'appello. C'è da sperare che la discussione parlamentare ripristini forme di controllo di merito sulla decisione del Tribunale, magari mediante lo strumento agile e deformalizzato del reclamo al collegio, e in generale tenga il massimo conto delle opinioni e delle perplessità della dottrina e degli addetti ai lavori. Che – per adoperare un'espressione da qualche mese un po' meno in voga – non sono sempre “gufi”.

27 febbraio 2017
Se ti piace questo articolo e trovi interessante la nostra rivista, iscriviti alla newsletter per ricevere gli aggiornamenti sulle nuove pubblicazioni.
«La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza
«La legge non dispone che per l’avvenire» (art. 11 disp. prel. cc): a proposito del decreto sicurezza
di Cesare Massimo Bianca
Considerazione critiche sull'ordinanza 11750/2019 della Corte di cassazione in tema di efficacia retroattiva del dl 113/2018
17 giugno 2019
Conseguenze della condanna penale del rifugiato secondo la sentenza della Cgue del 14 maggio 2019
Conseguenze della condanna penale del rifugiato secondo la sentenza della Cgue del 14 maggio 2019
di Francesco Buffa* e Salvatore Centonze**
La commissione di reati gravi sul territorio nazionale non fa dell’immigrato un soggetto privo del tutto di protezione e di diritti, spettandogli comunque i diritti salvaguardati per tali ipotesi dalla Convenzione di Ginevra e tutti i diritti spettanti allo straniero e non presupponenti una sua residenza regolare
14 giugno 2019
L’attualità del caso Khlaifia. Gli hotspot alla luce della legge 132/2018: la politica della detenzione extralegale continua
L’attualità del caso Khlaifia. Gli hotspot alla luce della legge 132/2018: la politica della detenzione extralegale continua
di Adelaide Massimi* e Francesco Ferri**
I centri di prima identificazione italiani continuano ad essere caratterizzati da prassi detentive non disciplinate dalla normativa vigente. Il processo di supervisione dell'attuazione della sentenza Khlaifia può essere un'occasione per interrogarsi sull'attuale funzionamento degli hotspot e sull'illegittimità dei trattenimenti finalizzati all'identificazione
12 giugno 2019
Le ordinanze prefettizie limitative della libertà di movimento nelle “zone rosse” *
di Giacomo Cresci
È stata di recente inaugurata a Firenze e Bologna una nuova frontiera nell’esercizio dei poteri di polizia con riflessi sui principi cardine di un ordinamento democratico: ma l’ordinanza prefettizia del Prefetto di Firenze, limitativa della libertà di movimento a seguito di mera denuncia, è stata annullata dal Tar Toscana con la decisione che si commenta
10 giugno 2019
Storie vere. L’inevitabile ambiguità all’esame del giudice dell’asilo
Storie vere. L’inevitabile ambiguità all’esame del giudice dell’asilo
di Barbara Sorgoni
La necessità di dotarsi di strumenti per comprendere a fondo le storie di altri mondi richiede un nuovo impegno formativo multidisciplinare
3 giugno 2019
Accesso alla procedura di asilo e poteri “di fatto” delle Questure
Accesso alla procedura di asilo e poteri “di fatto” delle Questure
di Guido Savio
Prassi e attribuzioni di competenze di dubbia legittimità ad opera delle Questure si frappongono all’esercizio dell’accesso alla procedura di protezione internazionale ritardandola o eludendo l’intervento delle competenti Commissioni territoriali: l’analisi del fenomeno partendo da alcune recentissime decisioni giurisprudenziali.
29 maggio 2019
L’Europa dei diritti e le migrazioni. Le norme e la realtà
L’Europa dei diritti e le migrazioni. Le norme e la realtà
di Elena Paciotti
Con la pubblicazione dell’intervento di Elena Paciotti al seminario su “L’Europa dei diritti e le migrazioni”, tenutosi alla Fondazione Basso il 15 maggio scorso, la redazione di Questione Giustizia on-line intende offrire ai lettori una serie di spunti di riflessione in vista delle elezioni del Parlamento europeo del 26 maggio 2019. I contributi che verranno pubblicati quotidianamente in questa settimana intendono porre in luce alcuni aspetti cruciali della posta in gioco e degli scenari europei che si apriranno con la nuova legislatura nell’Europa integrata dei diritti. Buona lettura!
20 maggio 2019
Il prefetto, il brutto e il cattivo: prove atecniche di neo-ostracismo. Le ordinanze prefettizie sulle zone rosse e il diritto penale “Google Maps”
Il prefetto, il brutto e il cattivo: prove atecniche di neo-ostracismo. Le ordinanze prefettizie sulle zone rosse e il diritto penale “Google Maps”
di Carlo Ruga Riva
Le due ordinanze in commento benché non trovino fondamento normativo nelle norme introdotte dal cd. decreto Salvini, ne condividono senz'altro l'opzione securitaria, perseguita con parossismi punitivi ai limiti del surreale. Il commento analizza le numerose criticità delle ordinanze, tanto in prospettiva di legittimità costituzionale, che in chiave politico-criminale
13 maggio 2019
Il diritto all’accoglienza dei richiedenti asilo in Italia: quali sfide dopo la legge 132/2018 *
di Anna Brambilla
Il dl 113/2018 ha ridotto drasticamente le potenzialità di accoglienza del sistema di asilo italiano, reso ancora più debole a causa della riduzione dei servizi erogati nei Cas e di una prassi di molte amministrazioni volta ad ostacolare l’accesso o la revoca all’accoglienza, ritenuta illegittima dalla giurisprudenza sia di merito sia amministrativa
8 maggio 2019
Asilo, falsi miti e poteri divinatori. Così muore il diritto al contraddittorio. Osservazioni critiche a Cass. n. 1681/2019
Asilo, falsi miti e poteri divinatori. Così muore il diritto al contraddittorio. Osservazioni critiche a Cass. n. 1681/2019
di Maurizio Veglio
Se il giudice si sottrae all'obbligo di esame del richiedente sulla base di meri argomenti logici tratti dalla lettura del verbale di audizione della Commissione territoriale lede il diritto di difesa e la possibilità di tutela giurisdizionale del diritto di asilo subisce una severa lesione, tanto più dopo l’abolizione dell’appello
16 aprile 2019
Newsletter


Fascicolo 1/2019
Populismo e diritto
Leggi e istituzioni
Reddito di cittadinanza: assistenza alla povertà o governo penale dei poveri?
Reddito di cittadinanza: assistenza alla povertà o governo penale dei poveri?
di Roberto Riverso
L’intreccio di funzioni operato nella legge sul reddito di cittadinanza (RDC) ha prodotto un vasto programma normativo ispirato dalla logica combinatoria del Contratto che regge l’impianto di Governo. Nella delineazione del sistema sanzionatorio si evidenzia la marcata accentuazione dell’aspetto della condizionalità e dell’intransigenza punitiva, non priva di elementi di irrazionalità ed asimmetrie, a scapito degli obbiettivi della solidarietà e del sostegno al reddito nelle more della ricollocazione lavorativa
6 giugno 2019
Inquinamento mafioso della politica e legge penale
Inquinamento mafioso della politica e legge penale
di Piergiorgio Morosini
L’inquinamento mafioso della politica rappresenta un serio pericolo per economia, diritti e democrazia. Ma le recentissime innovazioni introdotte dal legislatore in tema di “scambio elettorale politico mafioso” − e cioè l’estensione dell’area dei “patti” penalmente rilevanti ai sensi dell’art. 416-ter e l’aumento consistente dei carichi sanzionatori − meritano una attenta riflessione critica
5 giugno 2019
La privatizzazione della gestione dei servizi no core delle strutture penitenziarie: il caso dell’erigendo carcere di Bolzano
La privatizzazione della gestione dei servizi no core delle strutture penitenziarie: il caso dell’erigendo carcere di Bolzano
di Claudio Sarzotti
Il progetto di costruzione del nuovo carcere di Bolzano utilizza il modello del project financing non solo per l’edificazione dell’istituto, ma anche per la gestione dei servizi no core per i successivi 17 anni. Si tratta di una soluzione che, debitamente applicata e implementata, può scardinare le logiche dell’istituzione totale
31 maggio 2019
Castrazione chimica: il dibattito politico e la proposta di legge n. 272 del 2108
Castrazione chimica: il dibattito politico e la proposta di legge n. 272 del 2108
di Nello Rossi
Sono in molti a nutrire la segreta speranza che la “castrazione farmacologica” sia solo un fuoco d’artificio elettorale. Ma intanto una proposta di legge c’è, è sostenuta da una raccolta di firme ed è “benedetta” da un sondaggio favorevole. Vale la pena di guardarla più da vicino
9 maggio 2019
Promulgata la nuova legge sulla difesa… non sempre legittima
Promulgata la nuova legge sulla difesa… non sempre legittima
di Riccardo De Vito
La promulgazione della legge contenente la nuova disciplina della legittima difesa è accompagnata da una motivazione che fissa il perimetro di costituzionalità delle norme e disinnesca i miti della propaganda
28 aprile 2019
Scuola superiore della magistratura, i discorsi di Mattarella e Silvestri per l'inaugurazione dell'anno formativo 2019
Scuola superiore della magistratura, i discorsi di Mattarella e Silvestri per l'inaugurazione dell'anno formativo 2019
Gli interventi del Capo dello Stato e del Presidente della Ssm si sono sottratti alla tirannia dell’ufficialità, cogliendo, al contrario, la particolarità, le difficoltà ed i rischi del momento storico che il Paese attraversa e i riverberi di questa congiuntura sulla magistratura
9 aprile 2019