Rivista trimestrale
Fascicolo 4/2015
Obiettivo 1. Il valore del dissenso

Vietato dissentire: alle radici della rappresentanza politica *

di Massimo Villone

In questo contributo, l’Autore ragiona sulle recenti trasformazioni della vita parlamentare e di quella all’interno dei partiti; l’Autore rileva dunque – da una pluralità di elementi – che, anche nelle istituzioni rappresentative, abitate da parlamentari eletti senza vincolo di mandato, sempre più si tende a tacitare chi non aderisce “perfettamente” alla linea dettata dalle leadership parlamentari o di partito o chi – dai banchi dell’opposizione (o da quelli di una maggioranza “critica”) tenta di emendare disegni di riforma proposti dal Governo. E così il dissenso spesso viene soffocato con la sostituzione di membri di una commissione parlamentare, proliferare di questioni di fiducia (poste anche su temi che riguardano “le regole del gioco”), proposizione di maxi-emendamenti (sino al caso del «maxi-canguro») che hanno l’effetto di far decadere tutti gli altri (tra i quali, spesso, quelli “scomodi”).

1. Sulle riforme il Governo ha sempre ragione

Nel linguaggio comune, il dissenso indica la posizione individuale o collettiva che si pone in contrasto o comunque si allontana da una posizione prevalente. In sé considerato, può mostrarsi come esercizio di una libertà di espressione e di manifestazione del pensiero. Ma nel contesto della politica e delle istituzioni assume la ben diversa funzione di elemento del decision making process.

Un tempo, verso il dissenso sarebbe stata cercata la mediazione e la sintesi politica. Da ultimo, invece, il dissenso si stronca, sia nel rapporto tra le forze politiche, sia all’interno di quelle forze. Si tenta di contenerne o impedirne la manifestazione e gli effetti. Ciò è accaduto in particolare per le riforme messe in campo nella XVII legislatura, in corso.

Ciò anzitutto accade per avere posto le riforme come elemento del programma di Governo, e dunque espressione di scelte di indirizzo politico di maggioranza. Tale premessa ha inevitabilmente un effetto divisivo, che definisce il campo di chi beneficia dalla riforma, e chi invece ne riceve un danno. Diviene allora difficile o impossibile il conseguimento del più ampio consenso tra forze politiche diverse e inevitabilmente in competizione. E segue all’inserimento del progetto nel contesto nel rapporto maggioranza-opposizione anche l’affermazione cogente dei principi della disciplina di gruppo.

Il progetto riformatore come elemento di un indirizzo politico di Governo toglie le riforme dal campo della piena sovranità parlamentare, dove l’antica prassi invece le collocava. Nel 1993 il presidente del Consiglio Ciampi nel discorso programmatico[1] impegnò il Governo nell’attuazione della volontà popolare espressa nel referendum del 18 aprile di quell’anno. Ma l’iniziativa dei disegni di legge che si tradussero poi nelle leggi 276 e 277 del 1993 (Mattarellum) rimase parlamentare. Invece nel 1999 il Governo, con la firma del presidente D’Alema e del ministro Amato, presentò l’AC 5830, recante «Ordinamento federale della Repubblica» che divenne poi il nuovo Titolo V della parte II della Costituzione. La motivazione allora addotta per l’abbandono dell’antica prassi fu che si riprendeva la proposta approvata dalla Commissione Bicamerale per le riforme, e poi sepolta dal cambio di strategia di Berlusconi[2]. In ogni caso, che fosse una riforma esclusivamente di maggioranza, approvata con il contrasto frontale dell’opposizione, è dimostrato dal fatto che in seconda deliberazione con la maggioranza assoluta a 312 i voti favorevoli furono solo 316[3]. Analogamente, nel 2003 fu presentato dal Governo l’AS 2644, recante una vasta modifica della Parte II della Costituzione[4]. Il disegno di legge giunse alla definitiva approvazione in un contrasto frontale tra maggioranza e opposizioni e con ripetute minacce di crisi di Governo da parte della Lega nel caso di fallimento.

Nella XVII legislatura il Governo Letta esplicitamente ha legato la propria permanenza in carica alle riforme[5]. Ha preso l’iniziativa con un disegno di legge costituzionale volto a disegnare un procedimento speciale di revisione[6], che si è intrecciato con un percorso parallelo di elaborazione da parte di “saggi”, prima ad opera del presidente della Repubblica[7], e poi da parte dello stesso Governo[8]. Lo scopo di tali iniziative era quello di vestire di un’apparente neutralità il tema delle riforme, in qualche modo rendendo al governo più agevole avanzare una propria proposta e orientare su questa i successivi lavori parlamentari. Ma questo non poteva togliere la riforma ad iniziativa dell’esecutivo dall’orbita dell’indirizzo politico di governo. E nemmeno rilevava a tal fine che il governo Letta potesse considerarsi un esecutivo tecnico o del Presidente, poiché anche un siffatto governo è politicamente responsabile, e lo è certo per la presentazione di una proposta riformatrice.

Con il governo Renzi l’iniziativa dell’esecutivo sulle riforme istituzionali è stata ribadita[9], insieme al legame con la permanenza in carica. Il contenuto delle riforme è stato stabilito in un accordo (il cd patto del Nazareno) introdotto nel dibattito sulla legge elettorale già in corso alla Camera attraverso un testo unificato presentato il 21 gennaio 2014 dal relatore on. Sisto[10].E l’8 aprile 2014 è stato presentato in Senato il ddl di riforma della parte II della Costituzione, a firma del presidente Renzi e del ministro Boschi[11]. Il patto si è dissolto con l’elezione di Mattarella alla carica di Presidente della Repubblica, per la querelle sul punto che il patto stesso comprendesse o meno per il Quirinale una scelta diversa. Ma intanto il percorso delle riforme era avviato.

In un contesto di frammentazione e di contrasto frontale sono cruciali la coesione della maggioranza e la disciplina di gruppo, insieme agli strumenti regolamentari che possono essere utilizzati per mantenere nelle mani del Governo e della maggioranza il controllo dei tempi e dell’agenda parlamentare. Risultato che si può alla fine ottenere solo reprimendo il dissenso interno alle forze politiche, e limitando il dibattito in Commissione e Aula. Dunque, anche comprimendo il libero esercizio delle proprie funzioni da parte del parlamentare, e l’effettiva capacità di rappresentare la Nazione senza vincolo di mandato, come l’art. 67 della Costituzione prescrive. Ne vediamo alcuni casi emblematici.

2. Chiudere il microfono ai dissenzienti: la sostituzione forzosa di componenti nelle commissioni

Nel maggio 2014 è in discussione presso la Commissione affari costituzionali del Senato l’AS 1429, di riforma della Parte II della Costituzione. Il ddl riflette l’orientamento per un Senato non eletto direttamente. Almeno tre senatori della maggioranza – Chiti (PD), Mauro (PI) e Mineo (PD) - sono contrari alla proposta, e mancando il loro voto si potrebbe arrivare in Aula con modifiche sostanziali e sgradite al Governo. Un segnale viene il 6 maggio 2014, con l’adozione come testo base in Commissione affari costituzionali della proposta governativa di Senato non elettivo, insieme all’approvazione di un odg Calderoli di segno esattamente opposto[12]. I gruppi di maggioranza procedono allora d’autorità alla sostituzione di Mauro e Mineo[13].

Analoga vicenda si svolge qualche tempo dopo alla Camera per la legge elettorale. Il 20 aprile 2015 l’Ufficio di presidenza del gruppo parlamentare PD decide la sostituzione nella Commissione affari costituzionali della camera di ben dieci componenti, tutti appartenenti alla minoranza del partito, per il dissenso manifestato sulla proposta in discussione. La sostituzione vuole – secondo l’indicazione del Governo – evitare che la Commissione modifichi il testo uscito dal Senato. La sostituzione vale per la sola proposta di legge elettorale, e non è stata né richiesta né consentita dagli interessati, che anzi la rifiutano. Dunque, una rimozione forzosa mirata a determinare l’esito dell’esame in Commissione[14].

La prassi in entrambe le Camere conosce la sostituzione temporanea di componenti nelle Commissioni per una o più sedute[15], ad esempio quando il tema in discussione richieda una competenza specialistica che altro parlamentare possiede. Ma si tratta ovviamente di sostituzioni concordate, e la rimozione forzosa è altra cosa. Al tempo stesso, la Costituzione stabilisce che le Commissioni siano composte in modo da riflettere il rapporto tra i gruppi parlamentari. Da ciò si evince che ciascun gruppo ha il diritto di vedere espresse nelle Commissioni posizioni coerenti con quelle assunte dal gruppo stesso sulle materie in discussione. Ed è su questa premessa che i regolamenti parlamentari assegnano ai gruppi il potere di indicare per ciascun proprio componente la Commissione di appartenenza[16].

Ma la domanda è: una volta che la scelta sia stata fatta, si può – attraverso una nuova designazione – rimuovere temporaneamente o definitivamente il parlamentare dall’incarico prima assegnato? In altre parole, la sostituzione può considerarsi un ordinario e fisiologico nuovo esercizio del potere di designazione spettante al gruppo? O comunque esercizio di un potere di rimozione necessariamente complementare al potere di designazione?

La risposta è negativa, per molteplici ragioni. Un primo ordine di argomentazioni è fondato sull’art. 67 della Costituzione, norma cui la regola parlamentare deve comunque prestare osservanza.

Non è infatti dubbio che il divieto di mandato imperativo comporti per l’eletto la libertà di determinarsi nei comportamenti, nelle opinioni e nei voti. Né e dubbio che tale libertà sia data all’eletto anche all’interno dell’ordinamento parlamentare. Per questo la disciplina di gruppo pone problemi spesso delicati e complessi. È ben vero che un gruppo deve poter tutelare la propria composizione, compattezza e capacità di formulare e attuare un indirizzo. Sarebbe sin troppo facile in caso contrario a una quinta colonna operare dall’interno recando grave danno all’immagine e alla capacità di azione politica. Ma la disciplina di gruppo di certo incontra dei limiti. Ad esempio, non sembra dubbio debba comunque arrestarsi di fronte al caso di coscienza. Nozione, questa, da intendersi in senso lato, come estensibile a questioni di particolarissimo rilievo come certo sono quelle che in vario modo toccano la natura stessa dell’istituzione di cui si fa parte.

Gli stessi regolamenti interni dei gruppi danno rilievo al pluralismo interno e al dissenso[17]. La rimozione forzosa di parlamentari dissenzienti non trova solidi fondamenti. Emerge un conflitto tra la tutela accordata sia alla libertà del singolo parlamentare, sia all’identità politica del gruppo di appartenenza. Se la composizione in sede politica fallisce – come nei casi richiamati – bisogna in principio perseguire la soluzione che sia meno lesiva per entrambi i beni protetti. E qui, oltre all’argomento fondato sull’art. 67 Cost., troviamo una seconda argomentazione di ordine sistematico.

Vediamo infatti che il bavaglio imposto al parlamentare con l’estromissione forzosa dalla Commissione non era l’unica via percorribile. Sia per i senatori che per i deputati il dissenso era dichiaratamente mirato alla singola questione, e non volto in via generale alle politiche del gruppo. E qualunque esito non gradito della votazione in Commissione sulla legge elettorale o sulla riforma costituzionale avrebbe potuto essere agevolmente corretto in Aula in via emendativa. Solo se ci si fosse trovati in Commissione in sede deliberante – ma tale non era il caso – la linea politica del gruppo avrebbe potuto eventualmente mostrarsi irreparabilmente distorta dal voto espresso dal singolo parlamentare in dissenso dal gruppo medesimo.

Certo, il gruppo avrebbe subito un costo politico dal dissenso. Ma, se fosse stato ritenuto intollerabile, ci sarebbe stata un’alternativa. E qui troviamo il terzo argomento. Sarebbe stata infatti possibile la espulsione dal gruppo, cui sarebbe seguita la sostituzione definitiva in Commissione con un parlamentare espressione del gruppo. Qui vediamo il modo corretto di affrontare la rottura non recuperabile dell’idem sentire tra parlamentare e gruppo di appartenenza. Espulsione dal gruppo, e conseguente estromissione del parlamentare dissenziente dalla Commissione non per le opinioni manifestate o i voti espressi in dissenso, ma in applicazione del principio costituzionalmente sancito di corrispondenza tra la composizione della Commissione e il rapporto tra i gruppi parlamentari.

La sostituzione forzosa in Commissione per il singolo affare nel caso di dissenso non sembra invece essere la soluzione corretta. Ancor più se adottata per grandi numeri, come è stato nella Camera dei deputati, indicando ciò che il problema sarebbe più appropriatamente collocato in una sede di partito.

C’era rimedio per la sostituzione d’autorità? Il regolamento del gruppo PD prevede che contro le sanzioni è ammesso il ricorso all’assemblea del gruppo. Ma in un caso come quello in esame è un rimedio inefficace, essendo il dissenso volto contro la linea che il gruppo sostiene a larga maggioranza.

Nella specie, si può ritenere che le presidenze delle assemblee avrebbero potuto e dovuto intervenire per bloccare la sostituzione. I regolamenti parlamentari non riconoscono ai presidenti poteri specifici sulle decisioni dei gruppi. Non potrebbero certo opporsi, ad esempio, all’espulsione di un componente dal gruppo parlamentare motivata con la connivenza con l’avversario politico. Ma è anche vero che il Presidente è in termini di principio garante del rispetto delle regole - in primis quelle costituzionali - nell’ambito dell’ordinamento particolare dell’istituzione. Da questo punto di vista, non può rimanere indifferente rispetto a possibili violazioni dei diritti costituzionalmente garantiti del singolo parlamentare. E dunque un intervento del Presidente, volto a bloccare la sostituzione forzosa di un parlamentare unicamente motivata sul dissenso e volta a modificare gli equilibri esistenti in Commissione in vista di uno specifico voto, avrebbe potuto ipotizzarsi.

3. Il “maxi-canguro” contro ostruzionismi e dissensi

Il 21 gennaio 2015 in Senato nel corso della discussione sugli AS 1385 e 1449 viene approvato l’emendamento 01.103, a firma Esposito – oggi, art. 1 della legge 52/2015. L’emendamento premette all’art. 1 dell’Italicum un articolo 01 recante in sintesi gli indirizzi generali desumibili dall’intera proposta, e fa decadere migliaia di emendamenti[18]. In pratica, un solo emendamento decisivamente contribuisce a imbavagliare ostruzionismi e dissensi.

Si dice sia stata applicata una tecnica – il “canguro” – ben nota alla prassi parlamentare. Ma non è così. Il principio alla base del “canguro” è che l’assemblea non può essere chiamata a votare nuovamente su quello che ha già deciso. Quindi, se un emendamento viene rigettato, il voto travolge anche gli altri emendamenti di contenuto sovrapponibile al primo, assumendo tra l’altro che uguale volontà esprimerebbe l’Aula votandoli uno a uno. Si salta all’emendamento successivo, e da qui il nome. Ma è corretto ritenere che il voto negativo su un emendamento ne travolga altri solo fino a quando si può assumere che in tutti gli emendamenti vi sia una parte coincidente, e che questa sia assorbente per il merito dell’emendamento nel complesso[19]. E va nella specie ricordato che per l’art. 72 Cost. la legge elettorale è necessariamente discussa e approvata in assemblea articolo per articolo. Per l’art. 100 del regolamento Senato gli emendamenti seguono la stessa logica.

L’emendamento in questione non richiamava altri articoli, commi, emendamenti, e non ne toccava quindi il contenuto normativo specifico. Nemmeno poneva norme autonomamente applicabili. Né infine rispettava il principio della discussione e approvazione articolo per articolo, come è provato proprio dalla decadenza di emendamenti a molteplici articoli del disegno di legge. Come è stato detto in Aula, al più avrebbe potuto configurarsi come ordine del giorno.

Seguendo la logica dell’emendamento Esposito basterebbe — sotto le mentite spoglie di emendamento — anteporre a qualsiasi disegno di legge un riassunto dei suoi contenuti e approvarlo per far ritenere preclusi tutti gli emendamenti. Un bavaglio istantaneo e, se fatto dal Governo, una sostanziale ghigliottina disponibile in ogni momento, con effetti di fatto analoghi a quelli ottenibili attraverso una questione di fiducia, ma senza l’attivazione dello speciale procedimento a tal fine previsto e senza l’assunzione di una specifica responsabilità. Ciò prova il tradimento della lettera e dello spirito della Costituzione e del regolamento. Nel caso specifico, in una materia cruciale, come è quella elettorale.

È del tutto ovvio che una tecnica emendativa come quella descritta può essere utilizzata in modo mirato e con efficacia per sterilizzare il dissenso interno ai gruppi parlamentari, evitando che giungano al voto gli emendamenti sui quali componenti del gruppo annuncerebbero in Aula il proprio voto in dissenso. Rimanendo quegli emendamenti preclusi, il dissenso viene reso invisibile, e dunque politicamente irrilevante.

L’emendamento 01.103 avrebbe dovuto essere dichiarato inammissibile, in quanto privo di «reale portata modificativa» (art. 100.8 reg. sen.).

4. Questioni di fiducia sulla legge elettorale

Nel dibattito nella Camera dei deputati il 28 aprile 2015 il Governo ha posto la fiducia sugli artt. 1, 2, 4 della proposta di legge elettorale in discussione[20]. Tale iniziativa avrebbe dovuto essere preclusa, ai sensi degli artt. 49 e 116 del regolamento. La presidente Boldrini ha ritenuto diversamente.

Per l’art. 49 il voto è palese, salvo che per alcune materie enumerate in cui è necessariamente segreto, e per alcune altre in cui è segreto a richiesta di almeno 30 deputati (art. 51). Tra queste ultime - voto segreto a richiesta - troviamo appunto la legge elettorale. Per l’art. 116 la questione di fiducia non può essere posta «su tutti quegli argomenti per i quali il Regolamento prescrive votazioni per alzata di mano o per scrutinio segreto». Il che è ovvio, visto che la fiducia si vota per appello nominale. La domanda dunque è: lo scrutinio segreto a richiesta sulla legge elettorale ex art. 49 si configura come voto segreto «prescritto» ai sensi dell’art. 116? O deve considerarsi «prescritto» solo il voto «necessariamente» segreto, e cioè segreto anche in assenza di richiesta?

La risposta corretta è che anche il voto segreto a richiesta - beninteso, una volta che la richiesta sia stata avanzata - deve considerarsi «prescritto» ai sensi dell’art. 116, e dunque idoneo a determinare la preclusione della questione di fiducia. Bisogna partire dalla considerazione che la modalità di votazione in ambito parlamentare non è mai oggetto di valutazione discrezionale. Che il voto sia segreto o palese non discende da una scelta di opportunità, ma dal dettato regolamentare. Ciò per ovvi motivi di garanzia dei singoli parlamentari e delle forze politiche, in specie di minoranza.

Ci può essere un «dubbio sull’oggetto della deliberazione», cioè un dubbio interpretativo se una fattispecie rientri o meno nelle materie per cui il voto è segreto o palese. Ma, sciolto il dubbio da parte della presidenza dell’assemblea, eventualmente con il parere della Giunta per il regolamento, il voto è obbligatoriamente determinato dalla norma regolamentare. Quindi, la modalità di votazione è sempre «prescritta».

Nel caso, non c’era alcuna possibilità di dubbio interpretativo, poiché la legge elettorale è esplicitamente inclusa nell’elenco delle materie per cui il voto è segreto a richiesta. E pertanto la questione di fiducia avrebbe dovuto considerarsi preclusa ai sensi dell’art. ll6, laddove il voto segreto fosse stato richiesto (come è accaduto).

Anche i precedenti suggerivano che lo strumento della fiducia non poteva essere utilizzato. Nel gennaio 2014 la Camera discuteva la legge elettorale. Sulla pregiudiziale di costituzionalità a prima firma Migliore (allora capogruppo di SEL, ora Pd) si votò a scrutinio segreto, su richiesta dello stesso Migliore[21]. Nessuno parlò di fiducia.

Quanto alla fiducia posta sugli articoli della legge elettorale, un precedente si trova con De Gasperi e la cd legge truffa. Lo stesso De Gasperi, intervenendo alla Camera il 17 gennaio 1953, difese la richiesta di fiducia argomentando che l’iniziativa del governo sulla legge elettorale era giustificata dall’intento di rafforzare il centro politico contro il rischio per la democrazia posto da una possibile saldatura tra le ali estreme e anti-sistema. Ma sottolineò che il premio sarebbe scattato solo se voluto dalla maggioranza assoluta degli elettori[22]. Ribadì poi questa caratteristica nel porre la fiducia in Senato nella seduta dell’8 marzo[23]. Il Presidente dell’assemblea tenne a precisare che la richiesta di fiducia non costituiva precedente[24]. E la questione di fiducia fu definita una «mostruosità»[25] dall’allora senatore Pertini, futuro Presidente della Repubblica.

Più in generale, va considerato che la validità di un richiamo al precedente non è data soltanto dalla mera ripetizione di un comportamento tenuto in passato. Il precedente va visto anche nel contesto in cui il comportamento si colloca.

In termini generali, dopo la sentenza 1/2014 qualsiasi precedente avrebbe dovuto essere valutato con estrema cautela. La sentenza poteva anche - secondo l’opinione prevalente e il suggerimento della stessa Corte - non inficiare la legittimità formale del Parlamento in carica. Ma certo determinava una situazione eccezionale e priva di riscontro nel passato. Ne veniva ineluttabilmente che il rapporto tra le forze politiche era falsato dall’indebito vantaggio nei numeri parlamentari concesso ad alcune di esse dal premio di maggioranza dichiarato illegittimo. Questo avrebbe dovuto togliere peso e significato ai precedenti volti a garantire un dominio maggioritario dei lavori in Commissione e in Aula. Il fulmine che colpisce la maggioranza nel suo momento genetico colpisce fatalmente al tempo stesso il suo diritto a governare.

Le presidenze delle Assemblee avrebbero dovuto interpretare regolamenti, prassi e precedenti con intelligenza istituzionale volta a tenere conto di tale eccezionalità. Al contrario, l’esperienza parlamentare recente ha conosciuto un uso mai visto prima di strumenti volti a comprimere la dialettica parlamentare. Proprio nel momento in cui ne veniva colpito il fondamento con la sentenza 1/2014, alla maggioranza numerica in Parlamento sono stati consentiti strumenti di ampiezza inusitata rispetto al passato.

Se quanto è accaduto dovesse consolidarsi in precedenti e prassi[26], il Parlamento scivolerebbe verso uno scenario di dittatura di maggioranza, contribuendo in tal modo ad aggravare ulteriormente il deficit di rappresentatività che le riforme – quella elettorale già approvata e quella costituzionale in itinere – decisivamente prefigurano. Mentre la libertà nella dialettica tra le forze politiche e nell’espletamento del mandato elettivo da parte dei singoli parlamentari si mostra elemento necessario per la vitalità, oggi quanto mai necessaria, dell’istituzione parlamentare.

[1] «… La questione elettorale è la priorità assoluta… L’indicazione referendaria inequivocabilmente chiara, la consapevolezza del danno per ogni aspetto della vita del Paese che deriverebbe dal non provvedere, consentono, impongono, al Governo di uscire da quella che, in altre stagioni politiche, era intesa come una neutralità dovuta sulle questioni elettorali. … Il Governo faciliterà e solleciterà per quanto ad esso compete … l’attività parlamentare volta all’approvazione di una nuova normativa elettorale». Camera dei deputati, XI leg., 6 maggio 1993.

[2] Come dimostra l’attacco portato al progetto approvato: Camera dei deputati, XIII leg., 28 gen. 1998.

[3] Camera dei deputati, XIII leg., 28 febbraio 2001,.

[4] Il ddl recava le firme di Berlusconi, Fini, Bossi, Buttiglione, Pisanu e La Loggia.

[5] «… fra diciotto mesi verificherò se il progetto sarà avviato verso un porto sicuro. Se avrò una ragionevole certezza che il processo di revisione della Costituzione potrà avere successo, allora il nostro lavoro potrà continuare. In caso contrario, … non avrei esitazione a trarne immediatamente le conseguenze». Così Letta il 29 aprile 2013, nel discorso programmatico nella Camera dei deputati, in cui avanza anche la proposta, poi abbandonata, di istituire una Convenzione aperta anche alla partecipazione di esperti non parlamentari, che avrebbe dovuto partire dalle conclusioni del Comitato dei saggi istituito dal Presidente della Repubblica.

[6]XVII leg., AS 813, Istituzione del Comitato parlamentare per le riforme costituzionali, presentato il 10 giugno 2013, in http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/00703332.pdf. Il ddl reca le firme di Letta, di Quagliariello, ministro per le riforme costituzionali, e di Franceschini, ministro per i rapporti con il Parlamento. Il ddl viene poi abbandonato in seguito alla mutata situazione politica che vede il PDL frantumarsi, con la formazione dei gruppi NCD che rimangono nella maggioranza e nel Governo. Letta prende atto della necessità di tornare al procedimento di revisione ex art. 138 intervenendo in Senato nel dibattito su una questione di fiducia l’11 dicembre 2013.

[7] Il gruppo di “saggi” istituito dal presidente Napolitano era composto da Mauro, Onida, Quagliariello e Violante. La Relazione Finale si trova in http://www.quirinale.it/qrnw/statico/attivita/consultazioni/c_20mar2013/gruppi_lavoro/2013-04-12_relazione_finale.pdf.

[8] Per la istituzione e la composizione della Commissione istituita dal Governo v. http://www.governo.it/AmministrazioneTrasparente/DisposizioniGenerali/AttiGenerali/OrdinamentoPCM/OrganizzazioneInterna/DPCM_20130611_Comm_rif_istituz.pdf. La relazione finale si legge a http://riformecostituzionali.gov.it/primo-piano/283-disponibile-il-volume-per-una-democrazia-migliore-relazione-finale-e-documentazione-in-formato-digitale.html.

[9] Nel discorso programmatico in Senato il 24 febbraio 2014 Renzi assume l’insieme delle riforme tra le priorità del Governo: «… esiste un nesso netto tra l’accordo sulla legge elettorale, la riforma del Senato e la riforma del Titolo V: sono tre parti della stessa faccia» http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=Resaula&leg=17&id=00750049&part=doc_dc-ressten_rs-gentit_cdpdcdmecd&parse=no.

[10]http://documenti.camera.it/leg17/resoconti/commissioni/bollettini/pdf/2014/01/21/leg.17.bol0161.data20140121.pdf.

[11] AS 1429, «Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione».

[12] http://www.senato.it/japp/bgt/showdoc/frame.jsp?tipodoc=SommComm&leg=17&id=764862.

[13] Per Chiti la situazione sembrava presentarsi almeno formalmente diversa, in ragione della sua titolarità di altri incarichi parlamentari. Riforme istituzionali: Mario Mauro sostituito in commissione al Senato. Corradino Mineo ago della bilancia, in Huffingtonpost.it, 10 giugno 2014.

[14]http://www.repubblica.it/politica/2015/04/20/news/italicum_in_commissione_135_emendamenti_11_sono_del_pd-112396104/.

[15] Possibilità espressamente prevista dai regolamenti: v. art. 19.3 reg. Camera, e 31.2 reg. Senato.

[16] La disciplina di dettaglio si trova nei regolamenti interni dei gruppi. Ad esempio, il regolamento del gruppo PD[16] Senato dispone (art. 7, co. 4, lett. e) che il direttivo designa i senatori per le Commissioni permanenti e per gli altri incarichi parlamentari. Quindi non è dubbio che la scelta della Commissione è rimessa alla volontà del gruppo, e non a quella del singolo parlamentare.

[17] Il regolamento PD Senato all’art. 2 dispone che: il gruppo riconosce e valorizza il pluralismo interno (co. 1); riconosce e garantisce la libertà di coscienza dei Senatori (co. 3); su questioni che riguardano i principi fondamentali della Costituzione repubblicana e le convinzioni etiche di ciascuno, i singoli Senatori possono votare in modo difforme dalle deliberazioni dell’Assemblea del Gruppo ed esprimere eventuali posizioni dissenzienti nell’Assemblea del Senato a titolo personale (co. 5). Coerentemente, per le sanzioni – art. 13: richiamo orale; richiamo scritto; sospensione dalle cariche interne al gruppo o dalla partecipazione all’assemblea del gruppo; esclusione dal gruppo - il regolamento non menziona il dissenso. Bisognerebbe si trattasse di un dissenso sufficientemente grave o ripetuto, tale da rientrare in una delle fattispecie indicate, e da non poter essere riportato nelle tutele di cui all’art. 2 prima citato.

Il gruppo PD della Camera dei deputati ha uno “Statuto” approvato per la XVII legislatura il 25 marzo 2013: http://www.camera.it/application/xmanager/projects/leg17/file/documenti/statuto_pd.pdf. Per l’art. 1.4 «4. Il pluralismo è elemento fondante del Gruppo e suo principio costitutivo. Esso si basa sul rispetto e la valorizzazione del contributo personale di ogni parlamentare alla vita del Gruppo, nel quadro di una leale collaborazione e nel rispetto delle norme del presente Statuto». Per l’art. 2.2 «Ogni aderente al Gruppo nello svolgimento della sua attività parlamentare si attiene agli indirizzi deliberati dagli organi del Gruppo, che sono vincolanti».

[18] Per l’elenco degli emendamenti preclusi http://www.senato.it/leg/17/BGT/Testi/Allegati/00000184.pdf.

[19] Un esempio. Primo emendamento: «è rinviato l’inizio del procedimento per …». Secondo: «è rinviato l’inizio dell’anno scolastico …». Terzo: «è rinviato l’inizio della stagione venatoria …». Non sarebbe una corretta applicazione del canguro mettere in votazione per il primo le parole «è rinviato l’inizio», e assumere che il voto negativo travolga anche gli altri due. Ovviamente, non si potrebbe desumere dal rigetto che l’assemblea sia contraria ad ogni rinvio, di qualsiasi oggetto o finalità. Ugualmente scorretto sarebbe mettere in votazione il rinvio come principio unificante, e trarre dal voto negativo il rigetto.

[20]http://www.camera.it/leg17/410?idSeduta=0417&tipo=stenografico#sed0417.stenografico.tit00070.sub00020.

[21] Camera dei deputati, XVII leg., 31.01.2014, p. 9-11.

[22] Camera dei deputati, I leg. 17 gennaio 1953, p. 45485 e 45488: «Egregi colleghi, qualunque sia il vostro giudizio sulla legge, potete chiamarla come volete voi, ma non potete negare questo: che la decisione viene presa a maggioranza assoluta, ci vuole la maggioranza per lo schieramento, e che solo lo schieramento che raggiunge la maggioranza assoluta avrà una maggiorazione dei propri seggi … abbiamo introdotto una maggioranza ridotta in favore dello schieramento che nella Nazione avrà raggiunto la maggioranza assoluta dei voti …». http://legislature.camera.it/_dati/leg01/lavori/stenografici/sed1074/sed1074.pdf.

[23] Senato della Repubblica, I leg., 8 marzo 1953, p. 3923: «… la legge, nella sua applicazione, dipende infine dal voto popolare, giacché sarà la maggioranza degli elettori che deciderà se il premio funzionale verrà raggiunto o meno e in qual misura esso risulti …». http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/487882.pdf.

[24] Ibidem.

[25] Senato della Repubblica, I leg., 10 marzo 1953, p. 39351, http://www.senato.it/service/PDF/PDFServer/BGT/487886.pdf.

[26] Per considerazioni ulteriori v. il mio Italicum. Un danno è per sempre, in Il Manifesto, 6 maggio 2015, p. 1.

* Il presente scritto riprende in alcune parti le riflessioni da me già svolte, che si possono leggere in Il Tempo della Costituzione, V ed., Roma, 2014, part. Cap. IV; La legge 52/2015 (Italicum): da pochi voti a molti seggi, in

Fascicolo 4/2015
Editoriale
di Renato Rodorf
Obiettivo 1
Il valore del dissenso
di Andrea Natale
di Roberto Zaccaria

In questo contributo, l’Autore enuclea una serie di sedi – istituzionali e sociali - nelle quali si pone il problema della tutela dell’opinione minoritaria, richiamando quale sia il fondamento costituzionale che impone la tutela del dissenso e quali siano i limiti costituzionalmente accettabili che possono essere posti al suo esercizio. Il contributo registra poi la tendenza a comprimere sempre più nei processi decisionali delle istituzioni lo spazio di espressione del dissenso (a vantaggio della governabilità); con il rischio però di rendere la democrazia sempre meno contendibile. Nel contributo si prende poi in esame (con preoccupata attenzione) quanto le recenti riforme (elettorale, costituzionale, del sistema di governance della Rai) rischino di marginalizzare sempre più chi è fuori dalle maggioranze consolidate.

di Massimo Villone

In questo contributo, l’Autore ragiona sulle recenti trasformazioni della vita parlamentare e di quella all’interno dei partiti; l’Autore rileva dunque – da una pluralità di elementi – che, anche nelle istituzioni rappresentative, abitate da parlamentari eletti senza vincolo di mandato, sempre più si tende a tacitare chi non aderisce “perfettamente” alla linea dettata dalle leadership parlamentari o di partito o chi – dai banchi dell’opposizione (o da quelli di una maggioranza “critica”) tenta di emendare disegni di riforma proposti dal Governo. E così il dissenso spesso viene soffocato con la sostituzione di membri di una commissione parlamentare, proliferare di questioni di fiducia (poste anche su temi che riguardano “le regole del gioco”), proposizione di maxi-emendamenti (sino al caso del «maxi-canguro») che hanno l’effetto di far decadere tutti gli altri (tra i quali, spesso, quelli “scomodi”).

di Umberto Romagnoli

Gli interessi del datore di lavoro e quelli del lavoratore non sempre coincidono e – nel rapporto di lavoro – esiste una parte forte e una categoria sottoprotetta. In questo contributo, l’Autore segue la traiettoria del diritto del lavoro, dalla legislazione corporativa alle speranze indotte dalla Carta costituzionale, sino alla constatazione del fatto che, oggi, tornano a prevalere le logiche economiche. E qui si innesta una riflessione sul senso profondo di una disciplina – quella del diritto del lavoro – che sempre più sembra faticare a trovare una propria missione. Per adempiere alla sua funzione di garanzia, il diritto del lavoro deve godere di consenso nella società, nelle istituzioni e nell’accademia. Ma una società sempre più stretta dalla crisi, un’accademia sempre meno incline a riconoscere la speciale autonomia del diritto del lavoro non sembrano in grado di garantire questa base di consenso. Per dirla con l’Autore, sembra che «il lavoro abbia potuto rompere un millenario silenzio a condizione di metabolizzare il divieto di non alzare troppo la voce».

di Marco Pelissero

In questo contributo, l’Autore mette in evidenza come – al di là delle declamazioni di principio – l’art. 21 Cost. e la tutela che esso offre alla libertà di espressione possa essere messo seriamente in discussione dallo strumento penale; l’Autore constata, anzitutto, come la categoria dei reati di opinione attinga a criteri valutativi pregiuridici, tanto nella definizione dei suoi confini, quanto nella sua pratica applicazione; l’Autore registra poi – come un dato di fatto – la sostanziale continuità riscontrabile tra l’assetto ereditato dal regime fascista e norme sul controllo penale del dissenso vigenti in epoca repubblicana. L’Autore passa poi in rassegna una serie di fattispecie che, tuttora, criminalizzano la manifestazione di pensieri “scomodi”, interrogandosi – per ciascuna – se esse si fondino su una necessità costituzionale di repressione penale o se, viceversa, si possa rinunziare in una democrazia matura - almeno per alcune incriminazioni - allo strumento penale.

di Elisabetta Grande

Il diritto di manifestare liberamente il proprio pensiero fa parte del DNA delle istituzioni statunitensi, ricevendo esplicita protezione sin dal 1791. Tuttavia – osserva l’Autrice in questo contributo – occorre considerare che, ove non ne venga garantita l’effettività, la proclamazione di un diritto può rivestire una funzione puramente retorica e, dunque, di dubbia concludenza. E, così, in questo contributo, si passano in rassegna tanto le decisioni della Corte Suprema che hanno effettivamente garantito un ampio spazio all’espressione del dissenso, quanto le decisioni che, con diversi strumenti interpretativi, hanno infine compresso la formazione ed espressione di opinioni minoritarie. E l’Autrice ci consegna questa riflessione attraverso una lettura degli orientamenti giurisprudenziali condotta in parallelo con gli eventi della storia.

di Silvia Niccolai

Dei pregi e dei difetti immediati che deriverebbero dall’introduzione nel nostro ordinamento della dissenting opinion si è già detto molto (soprattutto con riferimento alla giurisprudenza costituzionale). In questo contributo, l’Autrice – prendendo come un dato di fatto il mancato ricorso a tale strumento nelle nostre istituzioni – ragiona sulle ragioni culturali profonde di tale ritrosia. Ripercorrendo allora vari filoni di pensiero (storico-comparatistico e costituzionalistico), l’Autrice giunge ad ipotizzare che – dietro la scelta (o non scelta) di non introdurre nel nostro sistema la dissenting opinion – si celi una precisa visione dei rapporti tra legge e diritto (con il prevalere di una visione imperativistica e esclusivamente legalistica del diritto) e della stessa funzione del giudice (anche costituzionale): mero esecutore della legge o creatore (con il legislatore) del diritto; non senza notare, però, che il dissenso nella pratica giudiziaria sarebbe coerente con la nostra esperienza storica e potrebbe dare un importante contributo ad una istanza di garanzia coessenziale alla giustizia (l’arginare i possibili abusi degli organi di governo).

di Daniela Piana e Leonardo Morlino

In questo contributo, gli Autori inquadrano prima da un punto di vista teorico il valore del dissenso all’interno della teoria democratica; passano poi ad indagare quali siano gli effetti benefici del pluralismo e del conflitto inter-istituzionale e intra-istituzionale, soffermandosi poi ad indagare sulle dinamiche di conflitto che coinvolgono l’istituzione giudiziaria (rispetto ad altre istituzioni) e su quelle che si verificano all’interno di questa istituzione.

Il contributo si chiude rilevando un apparente paradosso: il dissenso – pur espletando un’importante funzione di autocorrezione e auto-mutamento all’interno del regime democratico – rischia, ove esasperati i momenti di conflittualità, di comportare dei costi sul piano della stessa legittimazione delle istituzioni (e sulla fiducia che, in esse, i cittadini ripongono, come forse avvenuto nel caso del calo di fiducia nella magistratura).

di Giovanni Palombarini e Gianfranco Viglietta

In questo contributo, gli Autori ripercorrono l’esperienza di Magistratura democratica e ricordano come – tra i suoi elementi fondativi – vi sia stata la scelta di campo in favore di un garantismo di impronta liberaldemocratica e una caparbia attenzione alla tutela della manifestazione del pensiero.

Da qui – in un affresco di quella difficile stagione – gli Autori muovono per ricordare le nette prese di posizione di Magistratura democratica contro alcune iniziative giudiziarie che comprimevano tale libertà, l’impegno di Magistratura democratica per l’abrogazione dei reati di opinione e il prezzo che i suoi aderenti dovettero pagare.

Gli Autori concludono il loro contributo registrando – come un dato di fatto – il diverso atteggiamento che Magistratura democratica ha recentemente assunto in relazione a procedimenti penali scaturiti a seguito della manifestazione di un pensiero.

Obiettivo 2
Il punto sul processo civile
di Luca Minniti
di Remo Caponi

L’Autore richiamati i tratti essenziali del processo ordinario di cognizione e puntualizzati gli elementi distintivi che differenziano i modelli di processo ordinario di cognizione adottati nei diversi Paesi, evidenzia che la tendenza prevalente a livello europeo promuove una disciplina elastica del processo a cognizione piena, che affida lo svolgimento alle determinazioni discrezionali del giudice nel caso concreto. In questa direzione l’Autore mette in rilievo il portato della recente introduzione dell’art. 183 bis cpc (convertibilità in sommario del rito ordinario) e saluta con favore l’annunciata modifica della fase introduttiva che a suo avviso marcia nella direzione della valorizzazione della udienza principale.

In conclusione l’Autore rappresenta problematicamente la discrasia tra obiettivi perseguiti dal disegno di legge delega del Governo e strumenti proposti.

di Elena Riva Crugnola

L’autore nella prima parte del suo intervento tratta le questioni concernenti il modello e la struttura del processo di cognizione ordinario e rileva che in ordine al processo di cognizione di primo grado il principio/criterio direttivo contenuto nella delega è generico e tale da non consentire alcuna ragionevole previsione circa il contenuto delle future norme delegate, ricavabile solo dalla lettura della relazione. Nel merito delle scelte operate dalla relazione (e non dal ddl) nega decisamente che ci si possa attendere alcuna “accelerazione evidente” dei tempi processuali in dipendenza delle modifiche proposte. Ed in ciò richiama l’esperienza, rimossa dal legislatore, del cd rito societario di cui al dlgs n. 5/2003. Secondo l’autore lo scambio di atti difensivi, anticipati rispetto alla comparizione dei difensori avanti al giudice è inefficiente costoso ed inutile. Ma segnala che tutta l’impostazione della Relazione al ddl dimostra la sua lontananza dalle aule giudiziarie di primo grado, appare volta a consolidare le prassi meno efficaci in termini di tempi complessivi di definizione, enfatizzando una trattazione scritta “anticipata” e “obbligata”, trascurando il pregio di una conduzione della trattazione orientata alla formazione progressiva della decisione, nel dialogo tra parti e giudice.

Nella seconda parte invece, ove la delega ha un contenuto effettivo, Riva Crugnola analizza nel dettaglio le proposte di modifica della disciplina del Tribunale delle imprese e alcune sue criticità in relazione alle quali formula puntuali osservazioni anche propositive.

di Annamaria Casadonte

Il disegno di legge di delega presentato dal Governo presentato l’11.3.2015 prevede l’istituzione presso i tribunali ordinari della sezione specializzata per la famiglia e la persona, cui vengono accorpate una serie di competenze già devolute al tribunale ordinario in materia di stato, capacità delle persone, separazione, divorzio, figli nati fuori dal matrimonio, procedimenti di competenza del giudice tutelare e quelli di cui all’art. 38 disp att cc non di competenza del tribunale per i minorenni, secondo la modifica restrittiva che viene pure prevista dalla delega.

La delega opta per il mantenimento delle competenze civili in capo al tribunale per i minorenni, con particolare riguardo alla materia del pregiudizio del minore (artt.330 e 333 cc, quest’ultimo al di fuori dei casi trattati avanti al tribunale ordinario).

La soluzione va a discapito del principio di concentrazione delle tutele e non appare idonea a realizzare la ratio di un processo comprensibile e spedito, che pure il legislatore delegante si prefigge.

di Domenico Dalfino

Nel corso degli ultimi decenni, a fronte della perdurante crisi della giustizia civile, definitivamente accantonate le tesi “iconoclastiche” favorevoli alla soppressione dell’appello, i dubbi degli interpreti si sono polarizzati sull’adesione al modello della revisio prioris instantiae o a quello del novum iudicium, sebbene il sistema vigente e il «diritto vivente» propendano evidentemente per il primo, mentre taluni recenti progetti di riforma puntano a trasformarlo in una sorta di azione di impugnativa. A ben vedere, se un secondo grado totalmente chiuso ai nova sembra inidoneo a perseguire la giustizia della decisione, non va neppure assolutizzata la questione dell’inquadramento nell’uno o nell’altro modello d’impugnazione, giacché l’efficienza del giudizio dipende principalmente dalla virtuosa organizzazione degli uffici e dall’adeguata allocazione delle risorse.

di Giulio Cataldi

L'Autore sottolinea da una parte come sarebbe stato necessario, prima di proporre una nuova modifica del giudizio di appello, verificare in concreto come la riforma del 2012 stia incidendo sul complessivo andamento dei giudizi in appello con attenzione alle differenti prassi adottate nelle Corti.

Dall'altra evidenzia la problematicità di una ulteriore chiusura di spazi di rivisitazione del materiale esaminato in primo grado e della soppressione dell’inammissibilità per improbabilità di accoglimento dell’appello.

di Piero Curzio

La crisi del giudizio di cassazione ha origine nell’eccessivo numero di ricorsi. Deve essere affrontata partendo da scelte che conducano la Corte ad essere solo giudice di legittimità, il cui compito è quell’unificazione dell’interpretazione senza la quale il principio di uguaglianza viene leso proprio nella sede più delicata costituita dall’applicazione giurisprudenziale delle norme. A tal fine è necessario che il ricorso per cassazione sia proponibile solo per violazione di legge, come sancito dalla Costituzione, senza ampliamenti, o, quanto meno, è necessario che il legislatore non contraddica con nuovi interventi estensivi le scelte in senso restrittivo fatte solo pochi anni fa. Ma è poi assolutamente indispensabile l’adozione di misure “non legislative”, strutturali ed organizzative, sostenute con investimenti seri in termini di risorse umane ed economiche.

di Giorgio Costantino

Si riferisce dello stato delle proposte di legge pendenti in Parlamento. Si dà conto della successione delle riforme del procedimento di legittimità. Si indicano le soluzioni accolte dalla Corte sulle più recenti riforme. Si auspica un improbabile intervento di razionalizzazione della disciplina processuale e si ricorda il potere di autoregolazione delle corti supreme. Si conclude segnalando i limiti e le conseguenze di una modifica della Costituzione in funzione di una restrizione dell’accesso alla Corte.

di Francesco Vigorito

Negli ultimi venti anni vi è stata ad una profonda trasformazione della disciplina dell’esecuzione forzata civile nel tentativo, che finora ha portato a risultati limitati, di portare il sistema italiano più vicino ai modelli esteri per tempi ed efficacia dei procedimenti. L’esigenza è nata dalla considerazione che il sistema del recupero dei crediti costituisce un parametro importante per l’intera economia del Paese; il ritardo in questo settore comporta, quindi, un grave danno in termini macroeconomici. Le molteplici riforme di questi anni hanno riguardato tutti i settori del processo esecutivo: basta scorrere il libro terzo del codice di procedura civile per rilevare che tutti gli istituti generali e la gran parte dei procedimenti esecutivi sono stati modificati. Non tutte le riforme sono state efficaci né tecnicamente impeccabili e, tuttavia, sarebbe opportuna una fase di applicazione pratica della nuova disciplina prima di pensare ad ulteriori interventi normativi. Resta, per un verso, l’esigenza di effettuare qualche intervento, anche urgente, su norme di dettaglio allo scopo di eliminare alcune contraddizioni esistenti nella normativa e di correggere disposizioni che comportano, tra l’altro, pesanti aggravi per la finanza pubblica e, per altro verso, di iniziare ad esplorare la possibilità di interventi di sistema che ridefiniscano l’ambito delle esecuzioni mobiliari e, per le esecuzioni immobiliari, prevedano, una volta accertato il disinteresse del mercato per l’immobile, modalità nuove di liquidazione dei beni.

di Bruno Capponi

Lo scritto esamina con sguardo d’insieme le riforme del processo esecutivo dalla metà degli anni ’80 ad oggi. Gli strumenti sono cambiati in corso d’opera: dalla legge ordinaria al decreto-legge sino alla legge di stabilità, con la conseguenza di aver consegnato nelle mani di pochi, fuori da qualsiasi controllo, la funzione di creazione di nuovo diritto. Il più grave e iterativo incidente di percorso è stato quello dell’espropriazione presso terzi, in cui sono stati importati istituti propri della cognizione (come il principio di non contestazione) che hanno, da un lato, reso impropriamente il terzo una parte dell’esecuzione e, dall’altro lato, costruito un modello all’esito del quale può risultare non identificato l’oggetto stesso del pignoramento. La rincorsa della competitività, della crescita economica, dell’efficienza nella realizzazione del credito ha fatto del giudice dell’esecuzione una sorta di indice istituzionale del Doing Business: col rischio che venga meno la sua posizione di terzietà, perché compito del giudice non è di sostenere la crescita economica del Paese ma far osservare in un processo di parti, qual è anche quello di esecuzione forzata, i principi di giustizia di derivazione costituzionale e anche comunitaria. Ulteriore rischio è quello del trasferimento fuori della giurisdizione di attività dell’esecuzione sempre più vaste: se la crescita economica dipende dalla tutela esecutiva del credito, presto verranno poste sul tappeto forme di autotutela che della massima efficienza – ma a detrimento delle garanzie del processo – faranno il loro segno distintivo.

di Angelo Danilo De Santis

L’applicazione pratica dell’insieme di regole costituenti l’apparato del processo civile telematico ha fatto emergere molte criticità, in parte preconizzate da quanti hanno assistito alla fase di gestazione del disomogeneo e complicato sistema della fonti. Nonostante le perplessità degli operatori del diritto e le resistenze a quello che non sempre viene percepito come un’occasione di miglioramento delle proprie condizioni di lavoro e di incremento di efficienza della giustizia, il Pct assurge a modello di riferimento anche per il processo amministrativo, tributario, contabile e, in parte, penale. L’ennesima riforma del processo civile, attualmente al vaglio delle commissioni parlamentari, reca con sé il germe di una rifondazione del sistema da compiersi nella consapevolezza che si tratta di un’occasione da non perdere.

di Pasquale Liccardo

L’individuazione delle possibili linee di sviluppo del processo telematico sia esso civile che penale, deve necessariamente muovere da una ricognizione della sua storia recente, dello stato attuale dei sistemi realizzati ed in corso di realizzazione, evidenziando l’intreccio realizzato tra norma, tecnologie ed istituzioni della giuridicità.

Le attività in corso sono state oggetto di analitica esposizione nelle sedi istituzionali Qui si cercherà uno sguardo di insieme.

La difficoltà registrata dalle istituzioni della giuridicità nel terzo millennio nella loro relazione con il concreto non è episodica ma riflette la condizione stessa della modernità declinante ormai incapace di manifestare nella legge la propria ragione ordinante e giustificatrice del mondo: si è interrotto il meccanismo di traduzione nella norma di concetti, di universi simbolici, di idee che hanno connotato per lungo tempo il processo di giuridificazione del concreto, sempre più lontano dalla norma statale per essere retto da regole prodotte dall’economia globalizzata, dal pragmatismo delle relazioni di forza, dallo specialismo delle tecniche contrattuali prive di ogni aspirazione valoriale: l’eccedenza del mondo dal diritto non può essere colmata dalle sole tecnologie ma semmai per il loro tramite letta.

Obiettivo 3
Associazionismo giudiziario
di Carlo De Chiara
di Luigi Ferrajoli

L’associazionismo giudiziario è stato un potente fattore di cambiamento e di democratizzazione della magistratura, secondo il disegno del Costituente: all’interno di essa, con il superamento della gerarchia e l’affermazione dell’eguaglianza di tutti i magistrati, distinti soltanto per le loro funzioni, e, all’esterno, con l’impegno civile dei magistrati per l’inveramento dei valori costituzionali, in cui si è specialmente distinta Magistratura democratica. La quale deve sapersi liberare con decisione della minaccia all’uguaglianza, e quindi all’indipendenza interna, costituita dalle varie forme di riemergente carrierismo, che non l’hanno risparmiata, e deve svolgere il suo ruolo storico di contrasto dei plurimi rischi di involuzione della magistratura: da quello burocratico, a quello “bellicista”, a quello neocorporativo.

di Giuseppe Cascini

Le ragioni della crisi attuale di Magistratura democratica, iscritte nella crisi dell’associazionismo giudiziario in generale, possono essere ricercate nella difficoltà di definire un modo “diverso” di gestire il potere, oggi affidato anche a suoi esponenti all’interno degli uffici giudiziari, ma anche in altre ragioni che riguardano la magistratura in generale: la declinazione dell’uguaglianza interna come disattenzione alla professionalità e all’efficienza del servizio reso ai cittadini; l’attacco violento della politica e il patto consociativo-corporativo di riflesso scattato all’interno della magistratura; l’aggravarsi quantitativo e qualitativo delle condizioni di lavoro e il fallimento dei tentativi di rispondere efficacemente all’attenzione sempre maggiore dell’opinione pubblica al problema dei tempi della giustizia; la riforma dell’ordinamento giudiziario del 2006, il cui risultato è stata l’accentuazione degli aspetti deteriori della magistratura italiana (carrierismo, gerarchia interna, conformismo, clientelismo).

Compito di Md e di Area, per superare la crisi, è elaborare un progetto per ricostruire un modello di magistratura democratico, partecipato, aperto, ma allo stesso tempo non corporativo e sensibile ai diritti degli utenti e alla qualità del servizio reso: un progetto che preveda, per cominciare, l’abolizione dei pareri dei capi degli uffici e dei giudizi sulle valutazioni di professionalità (inutili in sé e fonte indiretta di conformismo e infeudamento) e la realizzazione di una effettiva temporaneità negli incarichi direttivi.

di Lionello Mancini

Che le correnti della magistratura politicizzino la giurisdizione, torcendo le inchieste o i processi verso obiettivi di parte, è un falso diffuso ad arte dagli ambienti politici e dalla stampa soprattutto (ma non esclusivamente) di centrodestra.

Altri sono, invece, e più gravi, i guasti del “correntismo” della magistratura: le pure logiche di spartizione del potere, che affondano le radici nella fragilità culturale di tutti i gruppi, intralciano il percorso di miglioramento del servizio giustizia, e l’autoreferenzialità della “casta” alimenta la questione morale.

di Enrico Manzon

In vista delle elezioni per il Comitato direttico centrale dell’Anm del prossimo anno, ragionare sulle prospettive dell’associazionismo giudiziario e sul ruolo di Area all’interno di esso implica una precisa, attualizzata analisi dello “stato” della magistratura italiana. Che è cambiata nel profondo e non sempre in meglio. Non comprendere a fondo la “cifra” di questo mutamento e, allo stesso tempo, non fare una calibrata, costruttiva autocritica, può comportare seri problemi ed altrettanto gravi danni per un indirizzo di politica associativa coerente con i nostri principi ed i nostri valori, quali “ereditati” da Md e dal Movimento per la giustizia, ora transitati in Area. Molti magistrati, giovani e meno giovani, continuano a guardare con rispetto ed attenzione alla tradizione migliore dell’Anm, della quale quei principi e quei valori sono parte essenziale, ma chiedono alla nostra Associazione un “cambio di passo”. La tesi è dunque che Area abbia prospetticamente le maggiori e migliori chance per tenere insieme nell’azione associativa l’ interesse dei magistrati/della magistratura con le aspettative della collettività nazionale all’efficienza ed alla qualità del servizio giudiziario. Il corollario è che ciò sia doverosamente praticabile negli assetti associativi che verranno. La condizione predicata è che si mettano in campo idee nuove e che si facciamo scelte adeguate al tempo presente, ma soprattutto a quello futuro. Senza incertezze, con coraggio.

di Rocco Gustavo Maruotti

I magistrati più giovani, se avvertono normalmente il richiamo dell’Anm, vista come “casa comune” e autorevole riferimento identitario, altrettanto normalmente rifuggono, invece, dall’impegno nelle “correnti” che animano l’Associazione. Le ragioni spaziano dalla maggiore maturità delle nuove leve della magistratura (che, per le modalità del concorso, vi approdano in genere a un’età più avanzata rispetto al passato), che induce a scelte mediate e consapevoli, piuttosto che a giovanili entusiasmi; al coinvolgimento delle correnti nel conflitto con la politica, visto come un appannamento, comunque, della “sacralità” della funzione giudiziaria. Ma, soprattutto, ciò che allontana i magistrati più giovani dalle correnti è il malcostume cui esse si sono abbandonate nella gestione del potere di autogoverno, anzitutto nelle nomine a uffici direttivi o altrimenti prestigiosi.

di Tommaso Giovannetti

C’è una parola che descrive bene il rapporto tra il magistrato ordinario in tirocinio e tutto ciò che riguarda l’ordinamento giudiziario, il mondo dell’associazionismo ed il fenomeno delle correnti: distanza.

Distanza da alcuni poi coltivata come un bene da preservare; da altri vista come un vuoto da colmare; da altri ancora vissuta con sostanziale indifferenza. Generale è, comunque, nei nuovi magistrati il genuino desiderio di imparare e di formarsi professionalmente, sia pure con attenzione quasi esclusiva agli aspetti tecnico-giuridici della formazione e con assai scarso interesse per le implicazioni del quadro ordinamentale in cui il magistrato si colloca.

Per sollecitare il loro interesse su quest’ultimo versante, potrebbe essere preziosa la partecipazione ai momenti di discussione che si svolgono nell’ambito dei gruppi associativi, come l’autore ha avuto modo di sperimentare di persona avvicinandosi a uno di essi.

di Valerio Savio

L’enorme rilievo delle elezioni per il CdC – Sullo sfondo del dilemma culturale di sempre “magistrati o funzionari?”, l’Anm ad un bivio storico: sposare o rifiutare la deriva neocorporativa. Il rischio che le spinte neo-corporative si saldino con le aspettative di larga parte delle forze politiche ad un ridimensionamento del protagonismo politico-istituzionale della magistratura. L’idea di giurisdizione che dobbiamo combattere. Gli impraticabili “carichi esigibili”: incompatibili con l’idea stessa di giurisdizione quale potere costituzionale inerente la sovranità dello Stato, volano e simbolo della resa senza condizioni alla definitiva burocratizzazione della magistratura, leva su cui fondare la mutazione genetica della natura e della funzione dell’Anm. Per Area l’esigenza identitaria di non confondere la sua proposta con nulla che li richiami. Le linee di un programma che rifiutando il neocorporativismo e mantenendo il profilo “storico” dell’associazionismo nella difesa degli assetti costituzionali della giurisdizione accetti la sfida di una Anm impegnata con forza sulle condizioni di lavoro così come sulla questione morale e sull’autoriforma del governo autonomo. Per Area in Anm, tre linee guida: operare in primo luogo per restare al governo dell’Associazione cercando la più ampia convergenza possibile, mediare ma senza compromessi con il corporativismo, rivendicare il valore storico, per la giurisdizione, di ciò che si è fatto nell’alleanza con UpC. La composizione della lista. La natura e la gravosità dell’impegno del singolo in CdC ed in Gec.

di Antonella Meniconi

L’associazionismo giudiziario ha avuto, fin dal 1909, un ruolo importante nella storia della magistratura italiana con la fondazione dell’Agmi, ma non si è trattato, da subito, di un percorso facile. Nel 1925, con “l’autoscioglimento” dell’Associazione, i suoi dirigenti furono espulsi dal corpo giudiziario e solo al termine della guerra, nel 1945, si potette ricostituire l’Anm.

Pesavano, però, sul nuovo soggetto non solo l’eredità virtuosa della partecipazione di molti alla Resistenza, ma anche l’intrinseco rapporto che altri, in specie alti magistrati, avevano intrattenuto con il regime fascista.

La lenta attuazione della Costituzione, con l’istituzione solo nel 1958 del Csm, nascose, in realtà, anche nella magistratura, una lotta sorda tra “innovatori” e “conservatori”. Solo negli anni Sessanta, l’entrata in ruolo di una nuova generazione favorì anche l’inveramento dei valori costituzionali.

È precisamente in questa chiave che ancora oggi il ruolo del magistrato e il suo impegno nelle correnti giudiziarie può avere un ruolo “politico”, ovvero costituzionale.

Cronache americane
di Luigi Marini

Le complessità proprie del riconoscimento e della tutela dei diritti conoscono a livello sovrannazionale un moltiplicatore che risente anche delle differenze di luoghi e tempi che segnano i processi decisionali. Il rapporto fra Assemblea generale e organi ausiliari e i gradi di rilevanza autonoma di questi ultimi rispetto ai compiti di indirizzo e di consolidamento della prima costituiscono fattori importanti allorché si esaminano le Nazioni Unite quale entità che opera per la promozione dei diritti e della pace. Una prima lettura dei percorsi decisionali e della molteplicità degli attori istituzionali può aiutare a introdurre un tema meritevole di ulteriori analisi.

ARCHIVIO
Fascicolo 2/2018
L'ospite straniero.
La protezione internazionale
nel sistema multilivello di tutela
dei diritti fondamentali
Fascicolo 1/2018
Il pubblico ministero nella giurisdizione
La responsabilità civile fra il giudice e la legge
Fascicolo 4/2017
L’orgoglio dell’autogoverno
una sfida possibile per i 60 anni del Csm
Fascicolo 3/2017
A cosa serve la Corte di cassazione?
Le banche, poteri forti e diritti deboli
Fascicolo 2/2017
Le nuove disuguaglianze
Beni comuni

Dedicato a Stefano Rodotà
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono
Il multiculturalismo e le Corti
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso
Il punto sul processo civile
Associazionismo giudiziario
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act
Unitarietà della giurisdizione
Riforma della responsabilità civile
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione
La risoluzione amichevole dei conflitti
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali