Rivista trimestrale
Fascicolo 2/2016
Obiettivo 1. Verso il referendum costituzionale.
Forme di governo, modelli di democrazia

Composizioni e funzioni del nuovo Senato in prospettiva comparata

di Barbara Guastaferro

Il testo prende in esame il progetto di revisione costituzionale del Senato della Repubblica, studiandone composizione e funzioni.

Esse sono poi poste a paragone con il bicameralismo francese, spagnolo e tedesco.

1. Introduzione

 

Il testo della legge costituzionale (C - 2613-D)[1] pubblicato nella Gazzetta ufficiale del 15 aprile 2016 e sottoposto a referendum costituzionale, oltre a modificare il riparto di competenza tra Stato e Regioni (revisionando il titolo V, parte II della Costituzione)[2], supera il bicameralismo paritario che ha caratterizzato la Repubblica italiana sin dagli albori, differenziando sia la composizione che le funzioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica. Quest’ultimo per la prima volta rappresenterà le autonomie territoriali di cui si compone la Repubblica, alla stregua di quanto accade in alcuni degli ordinamenti federali classici. I primi paragrafi del presente contributo si soffermano sulla rinnovata composizione del Senato e sulle sue funzioni. Quest’ultimo aspetto della riforma è quello che ha maggiormente risentito del tortuoso iter procedurale previsto dall’138 della nostra Costituzione dedicato alla revisione costituzionale[3]. Infatti, il disegno di legge costituzionale presentato dal Governo l’8 aprile 2014 è stato rivisitato in modo significativo dal doppio passaggio parlamentare tra Camera dei Deputati e Senato della Repubblica, che ha necessariamente richiesto soluzioni compromissorie. Oltre a modificare le modalità di elezione dei Senatori, il testo di legge costituzionale vede notevolmente ampliate le funzioni del Senato e la possibilità di quest’ultimo di incidere nel procedimento legislativo. La parte conclusiva del contributo si sofferma sui profili di diritto comparato, analizzando la riforma del Senato sottoposta a referendum costituzionale in Italia alla luce di altre esperienze europee. In particolar modo, si analizzeranno i nessi tra rappresentanza territoriale e procedimento legislativo, e, dunque, la possibilità di altre Camere alte rappresentative delle autonomie e collettività territoriali (quali ad esempio quelle di Germania, Francia e Spagna) di partecipare al processo di formazione delle leggi.

 

 

2. La nuova composizione del Senato

 

Il superamento del bicameralismo perfetto implica che il Parlamento continuerà ad articolarsi in Camera dei deputati e Senato della Repubblica, ma i due organi avranno composizione e funzioni in gran parte differenti. Per certi versi è la stessa diversa composizione a legittimare una differenza di funzioni. Difatti, l’elemento principale della riforma consiste nella fuoriuscita del Senato (proprio perché non più eletto a suffragio universale diretto) dal circuito fiduciario, che resta appannaggio della sola Camera dei deputati[4]. Ai sensi del nuovo articolo 55 della Costituzione[5], infatti, «la Camera dei deputati è titolare del rapporto di fiducia con il Governo ed esercita la funzione di indirizzo politico, la funzione legislativa e quella di controllo dell’operato del Governo», mentre il Senato «esercita funzioni di raccordo tra lo Stato e gli altri enti costitutivi della Repubblica». Tale differenza di funzioni è strettamente collegata alla differente composizione dei due organi. È lo stesso articolo 55 a precisare che mentre «ciascun membro della Camera dei deputati rappresenta la Nazione», il Senato della Repubblica «rappresenta le istituzioni territoriali».

Provare a cambiare la composizione del Senato e renderlo rappresentativo delle autonomie territoriali, alla stregua di quanto accade negli ordinamenti federali classici, non è stato semplice. La proposta governativa iniziale è stata quasi stravolta dal dibattito parlamentare. Il Governo aveva previsto un Senato ridotto (circa 100 membri a fronte degli attuali 315) e rinominato “Senato delle Autonomie”. Esso era composto, di diritto, da Presidenti delle Giunte regionali e delle Province autonome e dai sindaci dei comuni capoluogo di Regione e di provincia autonoma. Ciascuna Regione poteva poi esprimere due membri eletti dal Consiglio regionale tra i propri componenti e due sindaci eletti da un collegio elettorale costituito dai sindaci della Regione. Accanto a questa folta componente rappresentativa delle istituzioni territoriali, c’era una componente, giudicata da diversi critici troppo elevata per un Senato che proclamava essere il “Senato delle Autonomie”[6], composta da 21 cittadini che avessero illustrato la Patria per altissimi meriti nel campo sociale, scientifico, artistico e letterario, nominati dal Presidente della Repubblica, con una durata in carica di 7 anni.

In seguito alla duplice deliberazione parlamentare, l’articolo dedicato alla composizione del Senato ha subito modifiche di rilievo, sino ad essere stravolto se non nel dato numerico: la riduzione dei Senatori da 315 a circa 100. Anche la denominazione “Senato delle Autonomie” presente nel disegno di legge di iniziativa governativa è stata modificata, preferendo mantenere quella, attuale, di “Senato della Repubblica”. Ai sensi dell’articolo 57, comma 1, della Costituzione, come novellato[7], «il Senato della Repubblica è composto da novantacinque senatori rappresentativi delle istituzioni territoriali e da cinque senatori che possono essere nominati dal Presidente della Repubblica». A parità del numero di senatori voluto dal Governo, si riduce dunque drasticamente la quota non rappresentativa delle istituzioni territoriali.

Ai sensi del comma 2 dell’articolo 57, «I Consigli regionali e i Consigli delle Province autonome di Trento e di Bolzano eleggono, con metodo proporzionale, i senatori tra i propri componenti e, nella misura di uno per ciascuno, tra i sindaci dei Comuni dei rispettivi territori». Secondo il comma 3, «nessuna Regione può avere un numero di senatori inferiore a due; ciascuna delle Province autonome di Trento e di Bolzano ne ha due». Rispetto alle proposta del Governo, viene quindi ridotta la componente dei sindaci, che prima aveva la stessa consistenza dei consiglieri regionali. Mentre i sindaci-senatori non potranno essere più di uno per Regione, il numero dei consiglieri-Senatori varierà a seconda del peso demografico di ciascuna Regione. Infatti, il comma 4 dello stesso articolo 57 precisa che «la ripartizione dei seggi tra le Regioni si effettua … in proporzione alla loro popolazione, quale risultadall’ultimo censimento generale, sulla basedei quozienti interi e dei più alti resti». Mentre il disegno di legge di iniziativa governativa prediligeva dunque il “criterio aritmetico” nella ripartizione dei seggi, accolto ad esempio dal Senato degli Stati Uniti, dove gli Stati sono egualmente rappresentati indipendentemente dalla dimensione geo-demografica, le Camere hanno prediletto il “criterio geometrico” di ripartizione dei seggi, dando il giusto peso alla differenza demografica delle Regioni. Ad ogni modo, nessuna Regione potrà avere meno di due Senatori: questo dato fisso implicherà dunque che il Senato della Repubblica sarà caratterizzato da una “proporzionalità degressiva” simile a quella esistente nel Parlamento europeo: le Regioni di dimensione minore, pur ottenendo meno seggi rispetto alle Regioni con una popolazione più elevata, avranno comunque un numero di seggi superiore a quello che avrebbero ottenuto se si fosse applicato un criterio strettamente proporzionale. A titolo di esempio, si prevede, stando alle stime predisposte dal Servizio studi della Camera dei Deputati, che la Regione meno popolosa, la Valle d’Aosta, che conta all’incirca 127.000 abitanti, avrà due seggi in seno al Senato così come la Liguria, che conta all’incirca 1.571.000 abitanti. La Regione più popolosa, la Lombardia (con 9.705.000 abitanti), dovrebbe ottenere 14 Senatori.

Coerentemente a quanto stabilito nell’articolo 55, ossia che il Senato rappresenta le “istituzioni territoriali”, l’articolo 57 appena menzionato prevede dunque un meccanismo di “elezione indiretta” dei Senatori: pur non essendo direttamente eletto dal popolo, il Senato sarà comunque composto da membri (siano essi consiglieri regionali o sindaci) che hanno a loro volta ricevuto un’investitura democratica. Tuttavia, il sistema di “elezione indiretta”, è l’elemento che ha maggiormente diviso l’Aula durante il dibattito parlamentare. L’articolo 57, comma 5, infatti, è stato più volte emendato al fine di trovare un compromesso che venisse incontro ad alcune minoranze parlamentari che denunciavano il carattere “non democratico” di un Senato rappresentativo delle istituzioni territoriali. Infatti, nella versione finale del testo di legge costituzionale, l’articolo 57, al comma 5, specifica che «la durata del mandato dei senatori coincide con quella degli organi delle istituzioni territoriali dai quali sono stati eletti,in conformità alle scelte espresse dagli elettoriper i candidati consiglieri in occasionedel rinnovo dei medesimi organi, secondo lemodalità stabilite dalla legge di cui al sesto comma» (corsivo aggiunto). Dunque, se resta in capo ai Consigli regionali eleggere, tra i propri componenti, i senatori, il nuovo testo dell’articolo trova una soluzione di compromesso: stabilire che i senatori vengono eletti «in conformità alle scelte espresse dagli elettori per i candidati consiglieri in occasione del rinnovo dei medesimi organi», lascia intravedere la possibilità che vi sia un maggiore coinvolgimento diretto dell’elettorato. È possibile che in occasione del rinnovo dell’elezione degli stessi consigli regionali i cittadini conoscano in anticipo quali dei candidati alla carica di consigliere regionale possa poi aspirare a ricoprire l’incarico di senatore[8]. Ad ogni modo, le modalità di implementazione di tale disposizione sono demandate ad una legge bicamerale (che vede dunque il coinvolgimento sia della Camera che del Senato). Ciò è esplicitato dallo stesso articolo 57, che al sesto e ultimo comma stabilisce che «con legge approvata da entrambe le Camere sono regolate le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato della Repubblica tra i consiglieri e i sindaci, nonché quelle per la loro sostituzione, in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale o locale. I seggi sono attribuiti in ragione dei voti espressi e della composizione di ciascun Consiglio».

 

 

3. Le nuove funzioni del Senato ed il concorso alla funzione legislativa

 

Le nuove funzioni del Senato sono enumerate nell’articolo 55 comma 5 della Costituzione[9], come novellato dall’art. 1 del testo di legge costituzionale dedicato alle “Funzioni delle Camere”, secondo il quale il Senato «concorreall’esercizio della funzione legislativa nei casi e secondo le modalità stabilite dalla Costituzione». Il Senato, dunque, seppur escluso dal circuito fiduciario, resta comunque un organo legislativo, anche se la possibilità che esso intervenga nel processo legislativo è circoscritta alle modalità stabilite dalla Costituzione. Oltre alla funzione principale del Senato, tra cui, appunto quella legislativa e quella «di raccordo tra lo Stato, gli altri enti costitutivi della Repubblica e l’Unione europea», l’articolo 55, comma 5, stabilisce che il Senato «partecipa all’attuazione degli atti normativi e delle politiche dell’Unione europea; valuta le politiche pubbliche e dell’attività delle pubbliche amministrazioni e verifica l’impatto delle politiche dell’Ue sui territori». Quest’ultima funzione potrebbe potenziare il ruolo del Senato (già oggi più attivo della Camera dei Deputati), nel controllo di sussidiarietà degli atti dell’Unione europea previsto dall’Early Warning Mechanism introdotto dal Trattato di Lisbona. Ancora ai sensi dell’articolo 55, comma 5, infine, il Senato «concorrealla verifica e all’attuazione delle leggi dello Stato nonché all’espressione dei pareri sulle nomine di competenza del Governo nei casi previsti dalla legge».

L’elemento che più interessa in questa sede, anche alla luce dei profili di diritto comparato, è tuttavia capire come la Seconda Camera interverrà nel procedimento legislativo, specialmente alla luce del fatto che con il bicameralismo paritario che la riforma costituzionale intende abolire, il Senato e la Camera dei Deputati concorrevano all’esercizio della funzione legislativa in egual misura, essendo sempre necessario il consenso di entrambi i rami del Parlamento per l’approvazione di una legge. La riforma costituzionale muta profondamente l’articolo 70 della Costituzione, dedicato al procedimento legislativo[10]. Il ruolo delle due Camere resta paritario soltanto per alcune categorie di leggi, individuate dal primo comma del nuovo articolo 70 della Costituzione.  La lista delle leggi “bicamerali”, che richiedono il consenso sia della Camera dei Deputati che del Senato della Repubblica, è tassativa, nel senso che non possono esservi casi di leggi bicamerali non espressamente previste dalla Costituzione.

Rispetto al disegno di legge presentato dal Governo, tuttavia, il Parlamento ha incrementato notevolmente l’elenco di cui all’articolo 70, comma 1, e dunque la possibilità di avere leggi bicamerali.  L’elenco include le leggi di revisione costituzionale, le leggi di attuazione delle disposizioni costituzionali concernenti la tutela delle minoranze linguistiche, i referendum popolari e le altre forme di consultazione, le leggi che determinano l’ordinamento, la legislazione elettorale, gli organi di governo, le funzioni fondamentali dei Comuni e delle Città metropolitane e le disposizioni di principio sulle forme associative dei Comuni; la legge che stabilisce le norme generali, le forme e i termini della partecipazione dell’Italia alla formazione e all’attuazione della normativa e delle politiche dell’Unione europea; le leggi che autorizzano la ratifica dei Trattati relativi all’appartenenza dell’Italia all’Unione europea; la legge per definire le procedure per l’esercizio del potere sostitutivo ed i casi di esclusione dei titolari di organi di governo regionali e locali dall’esercizio delle rispettive funzioni in caso di dissesto finanziario dell’ente; le leggi che stabiliscono cioè le modalità di attribuzione dei seggi e di elezione dei membri del Senato, nonché le norme per la loro sostituzione in caso di cessazione dalla carica elettiva regionale e locale, etc.

Al di fuori dei casi elencati dall’articolo 70, comma 1, il disegno di legge costituzionale attribuisce alla Camera dei deputati la competenza generale a legiferare. È tuttavia conferito al Senato una sorta di “potere di richiamo”, attraverso il quale la seconda camera può esaminare il testo ed emendarlo, lasciando tuttavia alla Camera l’ultima parola. Ai sensi dell’articolo 70, comma 3, come novellato, «ogni disegno di legge approvato dalla Camera dei deputati è immediatamente trasmesso al Senato della Repubblica che, entro dieci giorni, su richiesta di un terzo dei suoi componenti, può disporre di esaminarlo. Nei trenta giorni successivi il Senato della Repubblica può deliberare proposte di modificazione del testo, sulle quali la Camera dei deputati si pronuncia in via definitiva». Accanto alle leggi “bicamerali” di cui al comma 1 dell’articolo 70 ed alle leggi “monocamerali” con possibile intervento del Senato di cui al comma 3 dell’articolo 70, il disegno di legge costituzionale prevede anche casi di leggi monocamerali, ma con un ruolo “rinforzato” del Senato. In questi casi, se si intende approvare una legge che dà attuazione all’articolo 117, quarto comma, la Camera può discostarsi dalle modificazioni proposte dal Senato solo mediante un voto espresso a maggioranza assoluta dei propri componenti. L’intervento “rafforzato” del Senato è dunque previsto nel caso in cui la legge dello Stato sia suscettibile di incidere negativamente sulla sfera di attribuzione delle competenze costituzionalmente garantite alle Regioni: infatti, l’articolo 117 comma 4 che può attivare un coinvolgimento maggiore del Senato, riguarda la possibilità che leggi statali possano intervenire in materie non riservate alla legislazione esclusiva dello Stato quando lo richieda la tutela dell’unità giuridica o economica della Repubblica, ovvero la tutela dell’interesse nazionale.

 

 

4. Profili di diritto comparato: il bicameralismo in Germania, Francia e Spagna

 

La riforma costituzionale in primo luogo allinea l’Ordinamento italiano al generale trend in Europa che vede la maggior parte degli ordinamenti abbracciare un bicameralismo differenziato e non paritario. Ad eccezione dell’Italia, la Bosnia-Erzegovina e la Svizzera, che optano per un sistema perfettamente bicamerale, Austria, Belgio, Francia, Germania, Irlanda, Paesi Bassi, Polonia, Regno Unito, Repubblica ceca, Romania, Russia, Slovenia e Spagna adottano un sistema bicamerale differenziato. La scelta del legislatore costituzionale di superare il bicameralismo paritario, creando una Seconda Camera rappresentativa delle istituzioni territoriali, ricalca modelli presenti in molti Stati europei, non necessariamente federali. Bisogna tuttavia riconoscere che gli studi di diritto comparato evidenziano un forte nesso tra federalismo e bicameralismo. Difatti, anche se non tutti gli stati federali sono dotati di una Seconda Camera (o Camera Alta), di certo tutte le Seconde Camere di ordinamenti federali rappresentano le entità federate[11].  Alla rappresentanza politica espressa nelle Camere basse (spesso titolari uniche del rapporto fiduciario del Governo) fa da contraltare la rappresentanza territoriale espressa nelle Camere alte. Indipendentemente dalla loro composizione, che è variabile, la principale finalità delle stesse è garantire che le istanze dei territori siano rappresentate al centro, ossia a livello nazionale. Questo obiettivo è spesso raggiunto attraverso un coinvolgimento della Camera bassa, composta dai rappresentanti delle autonomie territoriali, nel procedimento legislativo, in particolar modo in materie di stretta competenza delle stesse autonomie.

Tale coinvolgimento non assume sempre la stessa rilevanza. In alcuni ordinamenti, infatti, il Senato (rectius la Seconda Camera) ha solo un potere di veto sospensivo e non ha, dunque, la possibilità di emendare il testo. Tale veto, a sua volta può essere o assoluto (come in Olanda, dove tuttavia viene raramente esercitato dalla Camera alta) o superabile dalla Camera bassa con un voto generalmente a maggioranza ordinaria (come ad esempio in Austria e Slovenia)[12]. Molti altri Ordinamenti prevedono un coinvolgimento maggiore del Senato, che, fermo restando il potere decisionale di ultima istanza in capo alla Camera bassa, può esaminare ed emendare il testo e non semplicemente opporre un veto. Ciò può avvenire o su tutti i testi legislativi (come ad esempio accade in Irlanda, in Polonia, nella Repubblica ceca, in Spagna etc.) o solo su alcuni testi legislativi, individuati, ad esempio, in base ad un criterio per materia (Belgio e Germania). Il massimo coinvolgimento delle Camere alte si ha, infine, quando il procedimento legislativo è “necessariamente bicamerale”, nel senso che richiede l’interazione di entrambe le Camere, poste su un piano di parità, per approvare un disegno di legge. Il modello per cui opta il legislatore costituzionale è misto, nel senso che, come abbiamo visto, contempla sia il procedimento necessariamente bicamerale che quello che vede un coinvolgimento solo eventuale del Senato, che può però emendare il testo, nei tempi e modalità previsti dalla Costituzione e non semplicemente opporre un veto. L’analisi che segue si concentrerà su altri ordinamenti europei dotati di una Seconda Camera rappresentativa delle autonomie territoriali, ed in particolar modo su un ordinamento di natura federale (quale la Germania) e su due ordinamenti unitari come l’Italia (quali la Francia e la Spagna), cercando di analizzare le modalità attraverso le quali tali Camere alte sono coinvolte nel procedimento legislativo.

In Germania, il Senato (Bundesrat) è composto, ai sensi dell’articolo 51 della Legge fondamentale, dai membri dei governi di ogni Land, che possono essere da tre a sei a seconda della consistenza demografica di ciascuna autonomia territoriale. Una delle critiche mosse alla configurazione del Senato così come prospettata dalla riforma costituzionale in Italia, risiede proprio nella mancata obbligatorietà di includere gli esecutivi regionali all’interno della Seconda Camera, alla stregua del modello tedesco[13]. Anche se questa resta una possibilità, specie nel caso in cui dovesse delinearsi una prassi politico-istituzionale che porti i Consigli regionali ad eleggere il Presidente della Regione tra i consiglieri-Senatori che faranno parte del nuovo Senato[14], la rappresentanza territoriale del Senato sarebbe stata rafforzata dalla presenza degli esecutivi. In realtà, nel modello tedesco, ci sono anche altre elementi che rendono la Seconda Camera fortemente rappresentativa delle autonomie territoriali. I delegati rappresentativi di ciascun Land sono non solo sottoposti ad un vincolo di mandato, ma sono tenuti ad esprimere un voto unitario, rappresentativo dell’interesse del Land. Dal momento che né il mandato imperativo né il voto unitario sono stati accolti dalla riforma costituzionale[15], per quanto il nuovo Senato abbia una vocazione a rappresentare le istanze territoriali, esso sarà verosimilmente articolato intorno ad un cleavage politico (più che territoriale), rappresentativo dell’appartenenza politica del consigliere-senatore[16].

Analogamente a quanto disposto dalla riforma costituzionale in corso in Italia, il Bundesrat è escluso dal circuito fiduciario, ma interviene nel processo legislativo, a partire dalla fase di iniziativa legislativa, che spetta al Bundesrat nel suo complesso (che vota a maggioranza assoluta su proposte avanzate da uno o più Länder). Anche se tutti i disegni di legge sono presentati alla Camera eletta direttamente dal popolo (il Bundestag), vi è una sorta di controllo reciproco tra gli organi coinvolti nel processo legislativo. Difatti, le proposte di legge del Bunsdesrat sono preventivamente inviate al Governo federale, che esprime un parere al riguardo prima di inviarle al Bundestag. Analogamente, una proposta di legge del Governo federale deve essere inviata al Bundesrat che può esprimere una posizione prima della presentazione al Bundestag, sempre entro il termine prestabilito. Sin dalla fase iniziale del procedimento legislativo, dunque, si tiene conto del parere delle entità federate, laddove il disegno di legge sia di iniziativa governativa. Una volta deliberati dal Bundestag, i progetti di leggesono inviati all'altra Camera, la quale interviene in modo diverso a seconda che si tratti di “leggi a consenso necessario”, ossia leggi che necessitano di un pronunciamento formale del Bundesrat (Zustimmungsgesetze), o di “leggi semplici”, in relazione alle quali il Bundesrat può opporre solamente un veto sospensivo (Einspruchgesetze).

Nel caso di “leggi semplici”, il Bundesrat non può respingere il progetto di legge proveniente dal Bundestag. Esso può soltanto o approvare il testo (che in tal modo diventa legge) o, chiedere la convocazione della Commissione di conciliazione (composta paritariamente dai membri delle due Camere) entro tre settimane dalla trasmissione del testo. In seguito alle modifiche apportate in sede di Commissione, il Bundestag puòdeliberare nuovamente ed il Bundesrat ha nuovamente diritto di opporsi a tale ultima deliberazione. Tuttavia, a patto che si rispecchi la medesima maggioranza con la quale è stata palesata l’opposizione del Senato, essa può essere sempre superata dal Bundestag con una nuova deliberazione. Contrariamente al procedimento per le leggi semplici, che lascia dunque al Bundestag il diritto all’ultima parola, nel procedimento per le cosiddette “leggi a consenso necessario”, il pronunciamento del Bundesrat è indispensabile per il perfezionarsi di un atto legislativo e deve essere espresso anche se non si ritiene di dover modificare il testo approvato dal Bundestag. Nel caso vi sia contrasto tra le due Camere, il Bundesrat, il Governo federale e lo stesso Bundestag possono convocare la Commissione di conciliazione che, approvata una proposta di conciliazione, la invia al Bundestag. Se il Bundesrat approva il testo votato dal Bundestag, la legge si considera approvata, mentre se il Bundesrat rigetta il testo, quest’ultimo decade. Il ruolo della Camera rappresentativa delle autonomie territoriali risulta dunque fortemente rafforzato, rispetto al caso delle leggi semplici, dove il Bundesrat ha solo la facoltà di avviare il procedimento della Commissione di conciliazione, potendo eventualmente ritardare l'approvazione delle legge, ma non condizionarla, in quanto il Bundestag può sempre superare il veto opposto dal Bundesrat.

Bisogna riconoscere, tuttavia (ed è questa la soluzione per cui opta anche il legislatore costituzionale italiano), che le leggi necessariamente bicamerali sono contenute in un elenco tassativo previsto dalla Legge Fondamentale tedesca (che include, tra le altre, le leggi di revisione costituzionale, le leggi che regolano taluni aspetti relativi all'esercizio del diritto di asilo, le leggi che trasferiscono poteri sovrani ad organismi sovranazionali etc.). Inoltre, la riforma del federalismo tedesco – Föderalismusreform del 2006 – oltre a rivisitare il riparto di competenze tra Federazione e Länder, ha ridotto notevolmente il novero delle leggi per le quali è necessario un pronunciamento del Bundesrat, limitando dunque il suo potere di veto, anche alla luce del fatto che, essendo composta dagli esecutivi dei Länder, la Camera alta si era spesso caratterizzata con diverse maggioranze politiche rispetto alla Camera bassa. Infatti, le ipotesi di consenso necessario del Bundesrat, che costituivano circa il 60% delle leggi federali, sono ora ridotte a circa il 35%. La Camera rappresentativa delle autonomie territoriali continua tuttavia a detenere un diritto di veto sulle proposte di legge che siano inerenti al riparto di competenze tra Federazione e Stati federati.

Un ultimo aspetto sul quale richiamare l’attenzione, ai fini di un’analisi comparata è che la Legge fondamentale tedesca non prevede una procedura che accerti quando la proposta di legge abbia natura di legge semplice o di legge a consenso necessario. Tuttavia, a tutela della Camera rappresentativa dei Länder, il Presidente della Repubblica può non promulgare una legge approvata dal Bundestag con il procedimento semplice se ritiene vi siano alcuni profili che richiedono il consenso del Bundesrat. Una volta che la legge è entrata in vigore, inoltre, ciascun Länder ha comunque la possibilità di adire il Tribunale costituzionale qualora ritenga che nel procedimento legislativo siano state violate le prerogative del Bundesrat. Giova ricordare che la legge costituzionale sottoposta a referendum in Italia, è silente in merito alle possibili ambiguità interpretative su quale degli innumerevoli procedimenti legislativi (previsti dall’articolo 70 e non solo) adottare. Non è escluso che questo dato possa aumentare il contenzioso costituzionale dinanzi alla Corte costituzionale. Durante il duplice passaggio parlamentare, è stata introdotta una disposizione secondo cui i Presidenti delle Camere decidono, d’intesa tra loro, le eventuali questioni di competenza, sollevate secondo le norme dei rispettivi Regolamenti.

 

Aldilà del modello tedesco è interessante anche analizzare il modello francese e spagnolo. A differenza dello Stato tedesco, che è qualificato come un ordinamento federale, sia Francia che Spagna sono qualificabili, come l’Italia, ordinamenti unitari. Tuttavia, essi hanno optato molto prima del nostro ordinamento per una Seconda camera che potesse rappresentare le istituzioni territoriali.

In Francia vige un sistema bicamerale in cui l’Assemblée nationale è eletta a suffragio universale diretto, rappresenta la Nazione e gode del potere di sfiduciare il Governo, ed il Sénat cheè eletto a suffragio universale indiretto, in quanto rappresenta le collettività territoriali della Repubblica. Esso è composto da 348 Senatori scelti da un collegio di circa 150.000 grandi elettori, di cui fanno parte sindaci, consiglieri dipartimentali, consiglieri regionali e consiglieri municipali. Una delle critiche mosse al Senato francese riguarda gli squilibri nella rappresentanza territoriale, dovuti sia al fatto che i delegati dei consigli municipali sono all’incirca il 95 per cento, e al fatto che i membri delle comunità rurali (storicamente più conservatrici) sono sovra-rappresentati rispetto ai membri delle comunità urbane. Per quanto riguarda il coinvolgimento del Senato nel procedimento legislativo, il bicameralismo francese ha subito molte modifiche. Durante la terza Repubblica (1875-1940), il bicameralismo era quasi paritario, disponendo Senato e Assemblea di quasi gli stessi poteri. Durante la Quarta Repubblica (1946-1958), il bicameralismo francese si è differenziato in modo sostanziale, in quanto il Senato ha assunto poteri soltanto consultivi in ambito legislativo, oltre a perdere il controllo politico sul Governo. Durante la Quinta Repubblica, il Senato ha riacquisito poteri sia legislativi che di controllo sull’operato del Governo, pur essendo comunque subordinato rispetto al ruolo centrale dell’Assemblea nazionale. Attualmente, il bicameralismo francese viene definito à la carte, nel senso che in via generale, ciascun disegno di legge deve necessariamente essere approvato da entrambi i rami del Parlamento, riproducendo le dinamiche del bicameralismo “perfetto”. Tuttavia, in caso di impasse, sia il Primo Ministro che i due Presidenti delle Assemblee congiuntamente, possono optare per un bicameralismo “imperfetto” che dia prevalenza all’Assemblea nazionale, in quanto organo dotato di legittimazione popolare diretta. Ciò avviene nel caso in cui nemmeno un Comitato di conciliazione riesca a superare il disaccordo tra i due rami del Parlamento (per attivare il Comitato di conciliazione è necessario che per due letture successive in ciascuna Camera non vi sia stato accordo). Questa procedura che vede il prevalere dell’Assemblea può essere attivata a prescindere dalla materia di riferimento, ma, in caso di leggi organiche, l’Assemblea nazionale può approvare il testo sul quale non vi sia l’accordo con il Senato solo a maggioranza assoluta dei suoi membri. Inoltre, restano escluse dalla procedura le leggi organiche riguardanti il Senato e le leggi di revisione costituzionale: queste richiedono, dunque, il necessario consenso della seconda Camera. 

 

Un altro Stato unitario che ha una seconda Camera rappresentativa dei territori è la Spagna. Ai sensi dell’articolo 69 della Costituzione «il Senato è la Camera di rappresentanza territoriale». Esso è eletto per quattro anni ed ha una composizione mista, in quanto alcuni dei suoi membri sono eletti direttamente dal popolo ed altri in via indiretta. Il comma 2 dell’ articolo 69 della Costituzione spagnola dispone che in ogni provincia si eleggeranno quattro Senatori a suffragio universale, libero, uguale, diretto e segreto, con le modalità indicate da una legge organica[17]. Invece, il comma 5 dello stesso articolo 69 dispone che le Comunità Autonome designano un senatore (e uno in più per ogni milione di abitanti del rispettivo territorio). Tale designazione «spetterà  all’Assemblea legislativa o, in sua mancanza, all’Organo collegiale superiore della comunità autonoma conformemente a quello che stabiliranno gli Statuti, che assicureranno in ogni caso l’adeguata rappresentanza proporzionale». Tale componente, non direttamente eletta e rappresentativa delle comunità autonome, è comunque inferiore rispetto alla componente direttamente eletta. Questo elemento, insieme alla posizione completamente subordinata del Senado al Congresso, ha spesso suscitato molte critiche sulla possibilità che il Senato riuscisse effettivamente a rappresentare le autonomie.[18]

La subordinazione del Senado rispetto al Congresso si evince in primo luogo dal fatto che esso è escluso dal circuito fiduciario, dalla messa in stato di accusa del Presidente e degli altri membri del Governo, dall’autorizzazione all’indizione di referendum e dalla conversione di decreti-legge. Quanto al procedimento legislativo, il Senato ha potere di iniziativa (insieme al Governo, al Congresso e al popolo) ed ha il diritto sia di modificare che di opporre una veto ai disegni di legge trasmessi dal Congresso per l'approvazione finale[19]. In caso di veto del Senado, il Congresso può, a maggioranza assoluta oppure a maggioranza semplice, ma decorsi due mesi dalla comunicazione del veto, approvare il disegno di legge che sarà così promulgato; in caso di modifiche emendative da parte del Senato, il Congresso si esprime a maggioranza semplice. Dal momento che il Congresso può sempre superare la volontà del Senado, non esiste per quest’ultimo alcun potere di impedire in modo definitivo l'approvazione di una legge, nonostante nella prassi, il Senato spagnolo abbia esercitato abbastanza frequentemente il diritto di modificare i disegni di legge pervenuti dal Congresso.

A conclusione di questo rapido affresco comparato su tre sistemi bicamerali va anche precisato che, nonostante in Europa il fenomeno del passaggio dal bicameralismo al monocameralismo abbia riguardato pochi Stati, tra l’altro di scarsa dimensione territoriale (ossia al di sotto dei 15.000.000 abitanti), come ad esempio la Croazia (2001), Danimarca (1953) Estonia (1992), Grecia (1935), Portogallo (1910), Svezia (1970), Ungheria (1960)[20], alcuni degli Stati bicamerali riservano alla sola Camera bassa la facoltà di legiferare in alcune materie specificate dalla Costituzione, creando, di fatto, un procedimento legislativo monocamerale. Se in Spagna, come si è appena ricordato, il Senato è escluso dal procedimento di conversione dei decreti-legge emanati dal Governo, in Austria ed in Belgio i Senati non dispongono di alcuna competenza sui disegni di legge di bilancio e di finanza pubblica. Rispetto all’opzione del “monocameralismo di fatto” all’interno di ordinamenti bicamerali, vale la pena sottolineare che il legislatore costituzionale italiano, prevedendo procedimenti legislativi a coinvolgimento necessario o eventuale del Senato, in nessun caso esclude la Camera rappresentativa delle istituzioni territoriali dalla deliberazione legislativa.



[1] Il testo scaturisce dal disegno di legge costituzionale presentato l’8 aprile 2014 dal Presidente del Consiglio dei ministri (Renzi) e dal Ministro per le riforme costituzionali e i rapporti con il Parlamento (Boschi) è titolato: Disposizioni per il superamento del bicameralismo paritario, la riduzione del numero dei parlamentari, il contenimento dei costi di funzionamento delle istituzioni, la soppressione del CNEL e la revisione del titolo V della parte seconda della Costituzione.

 

[2] Si tralasciano in questa sede gli aspetti relativi alla riforma del titolo V, che vede sostanzialmente decurtati i poteri legislativi delle Regioni. Per tutti, si rinvia ad A. Ruggeri, Una riforma che non dà ristoro a Regioni assetate di Autonomia, 1 Le Regioni (2015).

 

[3] Il disegno di legge costituzionale presentato l’8 aprile 2014 è stato approvato in prima deliberazione dal Senato della Repubblica l’8 agosto 2014 e modificato, in prima deliberazione, dalla Camera dei Deputati il 10 marzo 2015 e dal Senato della Repubblica il 13 ottobre 2015. Esso è stato poi approvato, senza modificazioni, in prima deliberazione dalla Camera dei Deputati l’11 gennaio 2016 e approvato, in seconda deliberazione, dal Senato nella seduta del 20 gennaio 2016. In quest’ultima, il Senato ha approvato la riforma con 180 voti favorevoli, 112 contrari e un'astensione (quindi, a maggioranza assoluta dei componenti). Non essendo stato raggiunto dunque il quorum dei due terzi di cui all’articolo 138 della Costituzione sovra menzionato, il disegno di legge costituzionale può, e come abbiamo visto, sarà, sottoposto a referendum costituzionale.

 

[4] Secondo M. Luciani (La riforma del bicameralismo, oggi, in Rivista AIC, n. 2/2014) l’elezione diretta dei Senatori sarebbe in contraddizione con la sottrazione al Senato del rapporto fiduciario.

 

[5] Come novellato dall’articolo 1 del disegno di legge costituzionale (Atto Camera dei Deputati N. 2613 D), intitolato Funzioni delle Camere.

[6] Tra gli altri, R. Bifulco, Osservazioni sulla riforma del bicameralismo (ddl cost. A.C. 2613-A) e L. Violini, Note sulla riforma costituzionale, in Le Regioni, n. 1/2015.

 

[7] Si veda l’articolo 2 del disegno di legge costituzionale (Atto Camera dei Deputati n. 2613 D), intitolato Composizione ed elezione del Senato della Repubblica.

 

[8] Sulle possibili interpretazioni della norma, si veda V. De Santis, La “doppia investitura” dei senatori consiglieri e le difficoltà di rappresentare “al centro” le istituzioni territoriali, Considerazioni sull’emendamento all’art. 2, co. 5 del ddl cost. n. 1429-B, in Forum quaderni costituzionali (n. 11/2015).

 

[9] Per una prima lettura si rinvia, tra gli altri ad A. Poggi, Funzioni e funzionalità del Senato delle autonomie, Vol. 8/2014 Federalimi.it.

 

[10] La novella è apportata dall’art. 10 del disegno di legge costituzionale (Atto Camera dei Deputati N. 2613 D), intitolato Procedimento legislativo. In dottrina, si segnalano E. Rossi, Procedimento legislativo e ruolo del Senato nella proposta di revisione della Costituzioni, 1 Le Regioni (2015); R. Romboli, Le riforme e la funzione legislativa, in Rivista AIC, 4 settembre 2015; R. Dickman, Osservazioni sulla nuova organizzazione del processo legislativo dopo la riforma costituzionale, in federalismi.it, Focus riforma costituzionale (24 febbraio 2016).

 

[11] Per un’analisi comparata si rinvia a M. Russell, The Territorial Role of Second Chambers, The Journal of Legislative Studies, 7:1 (2001).

 

[12] I dati di diritto comparato presenti in tale paragrafo sono ripresi dal Dossier n. 54 a cura del Servizio Studi del Senato della Repubblica, Le camere alte in Europa e negli Stati Uniti (settembre 2013), al quale si rinvia per ulteriori approfondimenti. In dottrina, si rinvia a S. Bonfiglio (a cura di), Composizione e Funzioni delle seconde Camere. Un’analisi comparativa, CEDAM, Padova, 2008.

 

[13] Tra gli altri, si vedano R. Bifulco, Osservazioni sulla riforma del bicameralismo (ddl cost. A.C. 2613-A) e E. Gianfrancesco, Regioni e riforme costituzionali. Alcuni (non pochi) profili problematici, in Le Regioni, n. 1/2015).

 

[14] N. Lupo, La (ancora) incerta natura del nuovo Senato. Prevarrà il cleavage politico, territoriale o istituzionale?, Focus sulla riforma costituzionale di federalismi.it (numero 4, 24.2.2016).

 

[15] Fortemente criticata questa scelta in dottrina. Cfr., in particolare, G. Tarli Barbieri, Venti questioni su Regioni e riforme costituzionali, in Le Regioni, No. 1/2015, p. 258: «Una camera siffatta appare uno strano ibrido che non sembra rispondere alla ratio della sua istituzione e che per le modalità della sua elezione (elezione da parte dei consigli regionali, assenza di vincolo di mandato), potrebbe ben atteggiarsi come una Camera politica svincolata dal rapporto fiduciario»: e R. Bin, L’elezione indiretta del Senato: la peggiore delle soluzioni possibili, in forumquadernicostituzionali.it (20 marzo 2015), «di voto unitario non si parla proprio, anzi si prevede che l’elezione dei senatori avvenga con metodo proporzionale per liste contrapposte, garantendo così che la rappresentanza della regione si presenti spaccata lungo la stessa cleavage che separa le componenti politiche in regione. È chiaro che così si prefigura una camera in cui non ci sarà una rappresentanza dei territori».

 

[16] Sui profili critici, tra gli altri, G. Di Cosimo, Incoerenze fra fine e mezzi, 1 Le Regioni (2015).

 

[17] Ai sensi del comma 3 dell’articolo 69, «Nelle province insulari ogni isola o loro raggruppamento con Capitolio o Consiglio Insulare, costituirà una circoscrizione agli effetti dell’elezione dei Senatori, spettandone tre a ciascuna delle isole maggiori — Gran Canaria, Maiorca e Tenerife — e uno per ognuna delle seguenti isole o raggruppamenti: Ibiza, Formentera, Menorca, Fuerteventura, Govemra, Hierro, Lanzarote e La Palme». Ai sensi del comma 4, «Le popolazioni di Ceuta e Melilla eleggeranno ciascuna due Senatori».

 

[18] Cfr. tra gli altri, F. J. Gutiérrez Rodrìguez, El debate sobre la reforma del Senado, Madrid, Temas del Senado, 2004.

 

[19] Si veda in particolare l’articolo 90 della Costituzione spagnola.

 

[20] Dossier n. 54 a cura del Servizio Studi del Senato della Repubblica, Le camere alte in Europa e negli Stati Uniti (settembre 2013).

Fascicolo 2/2016
Editoriale
di Renato Rodorf
Obiettivo 1
di Riccardo De Vito

Le ragioni e le modalità di un obiettivo interamente dedicato alle riforme costituzionali, tra necessità di approfondimento scientifico del tessuto normativo e volontà di interrogarsi sulle forme e i possibili cambiamenti della democrazia.

di Giovanni (Ciccio) Zaccaro

Le polemiche conseguenti all’adesione di Magistratura democratica (Md) al Comitato referendario per il NO sono l’occasione per tornare sul tema dell’impegno politico ed in politica dei magistrati.

di Valerio Onida

Il testo sintetizza le ragioni che dovrebbero indurre gli elettori a votare NO al prossimo referendum confermativo. Sono avanzate obiezioni di metodo (l’oggetto della riforma non è omogeneo, e ciò obbliga chi vota ad un prendere o lasciare che ne coarta la libertà di scelta; la revisione costituzionale è stata approvata a stretta maggioranza, da parte di un Parlamento eletto sulla base di una disciplina elettorale incostituzionale, e impropriamente guidato dall’iniziativa governativa) e di merito.

Quanto a queste ultime, l’Autore contesta che un presunto deficit di governabilità sia indotto dall’attuale bicameralismo e, pur apprezzando l’idea di istituire il Senato quale organo rappresentativo delle Regioni, rileva che la riforma fallisce in tale intento.

Il nuovo Senato non sarebbe in grado di esprimere la volontà regionale, mentre, al contempo, la riforma indebolisce fortemente il ruolo delle autonomie territoriali, ma accentua oltre il dovuto i privilegi delle autonomie speciali.

Una riflessione è infine dedicata agli effetti distorsivi che il rafforzamento dell’esecutivo potrebbe produrre, a causa della nuova legge elettorale.

di Luciano Violante

Viviamo – scrive l’Autore – non in un’epoca di cambiamenti, ma in un cambiamento d’epoca, contrassegnato da fattori come il rovesciamento dei rapporti tra finanza e politica, l’interdipendenza globale, la necessità di velocizzare le procedure decisionali. Sono circostanze che chiedono un mutamento di orizzonte costituzionale, nella direzione del superamento del “complesso del tiranno”. In questo contesto, infatti, occorre scegliere se rimanere subalterni e subire il cambiamento, oppure se governarlo con norme costituzionali per ridare al sistema politico capacità di decisione e stabilità, evitando al contempo rischi di straripamenti personalistici. È questa la rotta intrapresa dalla riforma costituzionale: eliminazione del bicameralismo paritario, concentrazione del rapporto fiduciario nel rapporto Camera/Governo, voto a data fissa sui disegni di legge di iniziativa governativa, previa deliberazione della Camera, controllo del Senato sulle politiche del Governo. Sono innovazioni che mirano a restituire efficienza alla democrazia. Non mancano i bilanciamenti al potere del Presidente del Consiglio, che anzi vengono ampliati, dai limiti posti al ricorso ai decreti legge alla possibilità per il popolo di promuovere referendum propositivi.

di Luciano Violante
di Gianni Ferrara

Il costituzionalismo è una storia in divenire, un conflitto incessante tra tensione all’erosione del potere monocratico e ricomposizione di quest’ultimo in forme rinnovate.

Nell’attuale fase storica, di reazione al welfare state e di sottrazione dei capitali al controllo delle democrazie statali, la dialettica democratica vede il kratos prevalere sul demos.

In questa stessa direzione si muovono le riforme costituzionali ed elettorali promosse dal Governo, le quali lasciano inalterata la facciata esterna dell’edificio costituzionale, ma ne pervertono l’essenza: la forma di governo parlamentare.

Si inverte il principio gattopardesco del principe di Salina: tutto resta tale e quale, perché tutto cambi.

di Massimo Villone

Un’analisi critica a tutto tondo delle questione di merito e di metodo delle riforme Renzi-Boschi e degli effetti negativi prodotti dall’interazione con la legge elettorale Italicum.

Azzeramento del Senato elettivo, Camera nelle mani del Capo di Governo, riduzione degli strumenti di democrazia diretta sono i tratti salienti di una riforma che espropria il popolo della sovranità. In fondo, inoltre, un’utile e approfondita bibliografia.

di Livio Pepino

Lungi dall’essere un’operazione manutentiva di ingegneria istituzionale, la “riforma” della Costituzione e l’Italicum realizzano un frattura profonda rispetto al sistema disegnato dalla Carta del ‘48.

Non all’insegna del nuovo ma di una piena continuità con il disegno centralizzatore e antidemocratico che ha segnato gli ultimi decenni della vita del Paese portando alla definizione, di fatto, di una diversa costituzione materiale.

Ne costituiscono univoca manifestazione la concentrazione del potere politico nelle mani del partito più votato (anche se, potenzialmente, minoritario), la riduzione del Parlamento a organo prevalentemente di nominati e a sede di ratifica delle decisioni del Governo, il depotenziamento delle autonomie locali e degli organi di controllo e l’indebolimento degli istituti di democrazia diretta.

Gli slogan nuovisti e i luoghi comuni sulla necessità di un non meglio precisato cambiamento non bastano a mascherare il senso dell’operazione, che è quello di sostituire la democrazia rappresentativa e partecipativa prevista dalla Carta del 1948 con una democrazia di investitura nella quale chi vince prende tutto e i cittadini sono ridotti a uno status prossimo a quello di sudditi, sempre più atomizzati, isolati l’uno dall’altro, dediti essenzialmente alla ricerca del proprio utile.

di Gaetano Azzariti

Un esame attento dei punti di possibile frizione della legge elettorale Italicum con la Costituzione. L’analisi muove dalla lettura analitica dei meccanismi elettorali (premio di maggioranza, capilista bloccati, pluricandidature, differenze trai due rami del Parlamento) e culmina nella riflessione sul modello di democrazia sotteso alla legge elettorale.

di Ugo De Siervo

Il testo si sofferma sulla proposta di revisione costituzionale, nella parte concernente il procedimento legislativo, con taglio critico.

Attraverso l’esame delle competenze del Senato, si pongono in luce numerosi problemi applicativi cui la riforma potrà dal luogo, ed un conseguente elevato tasso di conflittualità costituzionale.

Si esamina anche la posizione delle autonomie speciali e il controllo preventivo di costituzionalità introdotto dalla riforma.

di Barbara Guastaferro

Il testo prende in esame il progetto di revisione costituzionale del Senato della Repubblica, studiandone composizione e funzioni.

Esse sono poi poste a paragone con il bicameralismo francese, spagnolo e tedesco.

di Simone Pajno

Il testo affronta il tema del nuovo Senato della Repubblica, con riferimento sia alla sua composizione, sia alle funzioni demandategli. L’autore osserva che gli attuali meccanismi di cooperazione tra Stato e Regioni derivino dall’assenza nel procedimento legislativo del punto di vista delle autonomie territoriali. La riforma del Senato, anziché sciogliere il nodo, lo taglia e segna con ciò il tramonto della chiamata in sussidiarietà, centralizzando le competenze, ma fallendo nel rendere il Senato un organo davvero rappresentativo delle Regioni, soprattutto a causa della persistenza del divieto di mandato imperativo. Particolare attenzione è dedicata al ruolo che potrebbe assumere in questo contesto il sistema delle conferenze. L’autore auspica una revisione costituzionale che incardini le conferenze orizzontali presso il Senato, e si interroga sugli spazi aperti al Regolamento del Senato in tale campo.

di Francesco Rimoli

Il testo rappresenta i rischi cui potrebbero essere esposti gli organi di garanzia a seguito della revisione costituzionale, soffermandosi sulle modalità di composizione della Corte costituzionale e sulla elezione del Capo dello Stato.

È altresì valutato criticamente l’introduzione del controllo preventivo di costituzionalità sulle leggi elettorali.

Coglie infine la tensione tra difesa dei valori di una democrazia discorsiva-deliberativa e le esigenze di celerità e semplificazione nell’assunzione di decisioni imposte dalla finanziariarizzazione dell’economia.

di Silvia Niccolai

La riforma Renzi-Boschi intesta alla Corte costituzionale un inedito giudizio preventivo di legittimità costituzionale delle leggi elettorali.

L’articolo mette in risalto come si tratti di un dettaglio qualificante la riforma.

Il rischio è quello di una modifica del ruolo della Corte, da interlocutore dialettico in una dinamica democratica aperta a certificatore di indirizzi legislativi.

di Roberto Romboli

I riflessi della riforma sulla Corte costituzionale sono analizzati attraverso alcuni temi classici della giustizia costituzionale ed alla luce delle novità introdotte dal disegno di legge sottoposto a referendum. Vegono in rilievo, così, la composizione della Corte, il contenzioso costituzionale Stato/Regioni, il possibile incremento dei vizi formali delle leggi, la nuova competenza “preventiva” e rapporti di quest'ultima con il potere di rinvio del Capo dello Stato.

Quale anima della Corte prevarrà? Quella “politica” o quella “giurisdizionale”?

di Marco Bignami

Il testo si occupa della proposta di riforma costituzionale del Titolo V, Parte II, della Costituzione. Dopo aver dato conto degli obiettivi sottesi alla forma di Stato regionale e aver esaminato lo stato attuale della giurisprudenza costituzionale, ci si sofferma sul riparto della potestà legislativa, con particolare riguardo alla nozione di “disposizioni generali e comuni”.

Attenzione è dedicata infine alla cd clausola di supremazia.

di Filomena D’Alto

Il lavoro mira a dare una traccia del processo culturale e giuridico relativo all’emersione al piano normativo dei diritti della persona.

Si è trattato di un procedimento complesso, inerendo alla struttura del diritto soggettivo ed alla sua tutela.

La proprietà privata – paradigma delle libertà nello stato liberale, grazie al suo contenuto politico di concretizzazione del principio di libertà – è divenuta il modello tipico di garanzia dei diritti dell’individuo, iniziando tuttavia a profilarsi quale strumento inadeguato alla tutela di situazioni giuridiche afferenti più propriamente alla dimensione dell’essere che non a quella dell’avere. Inadeguatezza che è gradualmente emersa nella difficoltà di ridurre le situazioni giuridiche della sfera personale a diritti sulla propria persona, sul proprio corpo.

di Francesco Serpico

Il presente contributo si propone di tracciare un breve percorso relativo alla tutela penale del pudore nell’Italia dell’Ottocento.

A partire dalla nascita della famiglia borghese, fino alla stagione delle nuove correnti positivistiche impegnate a definire un nuovo statuto della penalità, le problematiche relative al controllo dei corpi e della morale sessuale rappresentarono uno dei referenti fondamentali per la costruzione del soggetto nell’ordine giuridico liberale.

La labile frontiera del pudore si avviò a segnare un confine fluido tra moralità e immoralità, lecito e illecito, «normalità» e devianza, un campo di tensione destinato a segnare la mentalità collettiva ben oltre il tornante del nuovo secolo.

di Marianna Pignata

Il presente lavoro si propone di tracciare un breve percorso relativo alla questione sull’uguaglianza di genere ed a quella dei diritti ad essa concatenati nonché al dibattito che ne deriva in ambito civilistico e penalistico di fine Ottocento sulla rappresentazione della “soggezione” femminile e del reato di stupro che evidenzia come, soprattutto nell’ambito penale, il diritto aveva come finalità il controllo della sfera della sessualità nella definizione e costruzione di reati come quelli di adulterio, aborto, stupro, seduzione, o infanticidio. A tal riguardo, non è marginale rammentare che per il codice penale i reati di violenza sessuale e incesto erano rispettivamente parte «Dei delitti contro la moralità pubblica e il buon costume» (divisi in «delitti contro la libertà sessuale» e «offese al pudore e all’onore sessuale») e «Dei delitti contro la morale familiare». Pertanto, prima di arrivare al dettato costituzionale che attraverso l’emersione d’un “valore ideale” quale l’uguaglianza tra sessi darà vita ad uno stravolgimento di comportamenti discriminatori fortemente consolidati, si assisterà all’infausto fenomeno del “ridimensionamento”, appunto tra Otto e Novecento, del reato di stupro proprio grazie alla legittimazione normativa all’interno d’un sistema di mille contesti che giustificavano tale crimine, tante quante le mille avallanti interpretazioni della dottrina e della giurisprudenza.

di Giuseppe Aprile e Gianclaudio Malgieri

I concetti giuridici di “naturale” e “biologico” necessitano di una reinterpretazione a partire dalle sfide della tecnologia e dei profondi cambiamenti sociali degli ultimi anni.

Lo sviluppo biotecnologico ha infatti ampliato le frontiere del biologicamente possibile, evidenziando la matrice essenzialmente socio-culturale dell’idea di natura così come proposta dalla dottrina giusnaturalista. D’altro canto, la nuova espansione del principio di autodeterminazione (in virtù di un concetto dinamico di salute, identità di genere, famiglia) è sia presupposto che conseguenza di una valorizzazione legislativa del nuovo concetto di “biologicamente possibile”. In questo ambito, luogo privilegiato di incontro-scontro tra il “possibile” e il “naturale” è proprio il corpo umano.

Il contributo, frutto di un lavoro interdisciplinare tra diritto e medicina, mira a dimostrare come la giurisprudenza e la legislazione recenti sembrino essere in lenta acquisizione di tale sensibilità, cercando di mediare tra una visione decisamente personalistica di natura come identità dei singoli e un più dinamico criterio storico-evolutivo di conformità al “sentire comune”. Tale trasformazione non implica una liberalizzazione incondizionata delle azioni dei corpi sul Corpo, ma impone piuttosto il riconoscimento della neutralità giuridica del Corpo nella battaglia per la piena realizzazione di ciascun individuo.

di Roberta Catalano e Angela Martino

Oggi il diritto ad acconsentire in modo informato al trattamento sanitario costituisce il fulcro del rapporto medico-paziente e su di esso si fonda la legittimazione del professionista a prestare la sua attività terapeutica.

Tale rapporto si sostanzia in un’alleanza terapeutica alla cui stregua tutti gli sviluppi del percorso di cura devono, di regola, essere condivisi tra chi pratica il trattamento e chi lo subisce.

L’atto del consenso – quale consapevole adesione al trattamento proposto dal sanitario – è quindi considerato espressione dei diritti inviolabili della persona alla salute e ad autodeterminarsi, diritti che trovano un punto di convergenza nel più ampio e fondamentale diritto alla libertà personale.

È questo, in estrema sintesi, il punto di approdo della più recente esperienza normativa e giurisprudenziale circa il delicato tema del consenso informato.

All’esame di tale esperienza è dedicato il presente saggio.

di Lorenzo Chieffi

L’incapacità sovente mostrata dal legislatore italiano di introdurre una adeguata disciplina normativa in settori eticamente sensibili, per riguardare le fasi più significative dell’esistenza umana come la nascita e la morte, è stata la principale causa di una progressiva accentuazione del protagonismo delle diverse giurisdizioni.

Questo evidente sviluppo del diritto giurisprudenziale, anche all’esito di una interpretazione costituzionalmente orientata, ha tuttavia evidenziato una qualche forzatura del testo di legge che ha condotto, in non pochi casi, alla sua disapplicazione.

Una deroga all’onere imposto dal secondo comma dell’art. 101 della Costituzione, nel porre in discussione uno dei principi cardine dello Stato di diritto, quale è certamente quello basato sulla divisione dei poteri, avrebbe pure l’effetto di incidere sulla stessa certezza del diritto proprio a causa di una possibile frammentazione interpretativa cui potrebbero condurre le pronunce dei diversi giudici aditi.

di Paolo Valerio e Paolo Fazzari

In questo lavoro viene ricostruito il complesso dibattito e le controversie che stanno animando la comunità scientifica internazionale, e non solo, sul processo di (ri)definizione dei criteri che guidano la formulazione delle diagnosi riguardanti i soggetti che manifestano identità transgender o identità di genere non conformi e sull’opportunità di ritenere le diagnosi che riguardano questa popolazione di soggetti.

Il Manuale statistico e diagnostico dei disturbi mentali (DSM-5), con l’introduzione della diagnosi di Disforia di genere, ha accolto alcune delle richieste avanzate da parte del mondo dell’attivismo trans. Similmente, sono attese alcune modifiche in vista della pubblicazione della undicesima versione della Classificazione statistica internazionale delle malattie e dei problemi sanitari (ICD-11), la quale potrebbe introdurre la diagnosi di Incongruenza di genere e spostare tale diagnosi da una sezione dedicata ai disturbi mentali a una sezione dedicata alle condizioni mediche.

Sebbene la possibilità di classificare l’incongruenza di genere tra le condizioni di interesse medico, piuttosto che tra le diagnosi di interesse psichiatrico/psicologico-clinico, può garantire l’attuale sistema di accesso alle terapie mediche e, al contempo, contribuire al processo di de-patologizzazione dell’identità di genere, occorre tenere conto del fatto che la presenza di queste diagnosi continua a rendere medicalizzata l’area del corpo e dell’identità di tali persone.

Certamente, allo stato attuale delle nostre conoscenze, la de-patologizzazione delle identità transgender e delle identità di genere non conformi, può contribuire a migliorare la condizione delle persone transgender, aiutando a ridurre i processi di stigma sociale e di stigma strutturale perpetrati nei confronti di questi soggetti.

di Luigi Ferraro

La Corte costituzionale, con la sentenza n. 221/2015, non ritenendo più indispensabile l’intervento chirurgico ai fini della rettificazione anagrafica del sesso, ha affidato al magistrato la valutazione finale sulla sua effettiva necessità.

Il contributo, pertanto, intende riflettere sulla funzione dell’Autorità giudiziaria nel procedimento di rettificazione sessuale, come prevista dalla legge n. 164/1982 e oggi ancora di più implementata dalla decisione della Consulta.

Tale riflessione viene proposta anche nella prospettiva comparata, tenendo conto di un ordinamento, come quello spagnolo, che invece nella Ley n. 3/2007 ha inteso seguire il procedimento amministrativo ai fini del cambiamento del sesso.

di Giacinto Bisogni

Il carattere territoriale del diritto di famiglia si confronta sempre più problematicamente con la trasversalità del modo di vivere al di là dei confini geografici.

A farne le spese è spesso quel modello di democrazia e diritti fondamentali prospettato come il volto virtuoso della globalizzazione, il contenuto di una cittadinanza democratica tendenzialmente cosmopolita.

Il tema è particolarmente rilevante da quando il progresso scientifico e tecnologico ha reso praticabile uno scenario del tutto nuovo della riproduzione umana. Di fronte a una sfida così cruciale, l’orientamento da seguire per uscire da un labirinto pericoloso è proprio quello che ci viene dallo sguardo rivolto alle esigenze di vita delle persone e all’interesse del minore, un approccio anti-ideologico che ci libera da retaggi e pulsioni di regolazione statalistica della vita, da quel pericolo autoritario che il Costituente ha voluto per sempre scongiurare riconoscendo alla famiglia la caratteristica di una società naturale, il luogo primario dell’esperienza sociale dell’umanità.

Esiste già un quadro di principia livello internazionale che può aiutare la giurisdizione a svolgere il suo ruolo. Esiste già una giurisprudenza apparentemente minimalista della Corte europea di Strasburgo che traccia il percorso di un sistema di diritti delle persone e della famiglia basato sul mutuo riconoscimento e sulla continuità degli status personali e familiari. La centralità che questo percorso riuscirà a guadagnare nell’opera dei Parlamenti e nelle decisioni delle Corti potrà rendere virtuoso il carattere plurale delle società europee e garantire effettività alla cittadinanza europea.

di Maria Pia Iadicicco

Nel valutare la stretta ed ineludibile connessione tra il tema del Corpo e quello della procreazione medicalmente assistita, il contributo mette in luce le molte contraddizioni cui ha dato luogo l’applicazione in concreto della l. n. 40 del 2004. Dopo aver ripercorso i principali passaggi della “parabola giudiziaria” della l. n. 40/04, si sofferma sui numerosi nodi ancora irrisolti della disciplina sulla fecondazione artificiale, evidenziando come in Italia questa controversa vicenda sia stata denotata da un’evidente cesura tra il momento della produzione normativa, astratta e generale, e la valutazione della concretezza dell’oggetto regolato.

di Antonio Rotelli

Il contributo affronta il tema del diritto alla sessualità delle persone con disabilità che, variamente approfondito nell’ambito delle scienze psico-sociali, ha ricevuto attenzione più limitata da parte della letteratura giuridica. Si propone un quadro ricostruttivo delle fonti sovranazionali e della situazione legislativa italiana, che attende di essere rivisitata in maniera organica alla luce della Convenzione ONU sui diritti delle persone con disabilità del 2006.

Il diritto alla sessualità, latamente inteso, chiede di essere garantito al pari di tutti i diritti fondamentali delle persone con disabilità, nel contesto di una prospettiva di inclusione e valorizzazione dell’autodeterminazione.

di Maria Acierno

I progressi della scienza e delle biotecnologie ne hanno portato alla luce le componenti “invisibili” e le scienze umane hanno registrato la diffusa e crescente esigenza di una stretta connessione tra Corpo e psiche. I dati genetici hanno rivelato il Corpo come codice informativo insostituibile e le tecniche di riproduzione assistita hanno modificato il corso “naturale” del processo generativo.

La scissione tra genitorialità genetica e genitorialità biologica, oltre che la forte affermazione della genitorialità sociale hanno imposto una verifica dell’adeguatezza ed attualità del sistema di tutela integrato dei diritti della persona.

Le Corti hanno risolto conflitti in tema di brevettabilità delle cellule riproduttive, di embrioni contesi ed in tempi più recenti di nuove forme di genitorialità, provenienti dalle coppie omoaffettive.

Si tratta d’interrogativi che stimolano prese di posizione, anche legislative, fortemente ancorate ad ambienti politico culturali molto caratterizzati. Anche per questa ragione, il ruolo delle Corti, saldamente ancorato al corretto bilanciamento tra i diritti in gioco, continua ad essere una garanzia di obiettività.

Cronache americane
di Luigi Marini

Preceduta da un lungo periodo di dibattiti e di forti contrapposizioni, si è tenuta a New York dal 19 al 21 aprile 2016 una Sessione speciale della Assemblea Generale ONU (UNGASS) dedicata al tema delle droghe e destinata a fare il punto in vista della scadenza nel 2019 del Piano d’Azione decennale.

Il dibattito è stato articolato, con un prevalere di partecipazione e impegno da parte dei Paesi che chiedono con forza l’abbandono delle politiche securitarie e il pieno investimento su politiche centrate sul diritto alla salute, sulla tutela dei diritti umani e su una nuova logica di “sviluppo sostenibile”.

ARCHIVIO
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria

La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso.-
Il punto sul processo civile.
Associazionismo giudiziario.
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act.
Unitarietà della giurisdizione.
Riforma della responsabilità civile.
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani.
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione.
La risoluzione amichevole dei conflitti.
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali