Rivista trimestrale
Fascicolo 3/2016
Obiettivo 2. La riforma della magistratura onoraria

Dal Got al Gop: cosa cambia con la Legge delega n. 57/2016

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

1. Ad una riflessione sulla magistratura onoraria[1], nei suoi profili attuali e nei suoi risvolti futuri, ci induce l’entrata in vigore della legge di delega al Governo n. 57/2016, con la quale si è provveduto a ridenominare e assorbire le tre magistrature esistenti[2] nella categoria unificata dei Gop (dove l’acronimo sta per giudici onorari di pace), e a precisarne i ruoli[3].

 Due gli obiettivi che, se ho correttamente inteso le intenzioni dei redigenti, dovrebbero denotarla: uniformarne lo statuto e razionalizzarne l’impiego negli uffici giudiziari.

Quanto al primo, già in prima lettura si ricava l’impressione di una manovra con mere pretese di riconversione e adattamento di figure contigue, pur se tra loro distinte rispetto ad incombenti, requisiti di nomina e durata dell’incarico, per approdare poi ad una piena omologazione dell’identikit dei precari che dovranno operare sia in campo civile che penale.

Depongono per una conferma in tal senso le norme riguardanti i requisiti, la procedura di nomina, la permanenza nell’incarico, le preclusioni e le sanzioni disciplinari, tutte, a superamento delle diversità, riferibili indistintamente agli ex Got, ai Vpo e ai Giudici di pace.

Qui gli elementi di novità non sono molti, se non per una rideterminazione dei limiti di età (tra i 27 e i 65 anni e, in caso di riconferma dopo il primo quadriennio, non oltre il sessantanovesimo anno), per l’indicazione della laurea, almeno quadriennale, come prerequisito professionale minimo[4], invariati restando gli altri titoli preferenziali, per la precisazione delle situazioni di incompatibilità segnatamente indirizzate agli esercenti la professione legale, onde evitarsi attriti e sovrapposizioni tra i due ruoli[5], e last but not least per una acuita attenzione verso il legal training dei nominati[6].

E sullo sfondo si intravede, come punto di non ritorno, l’intentio legis di mantenere, rectius di dar vita ad un magistrato onorario a tempo che verrà allontanato o anticipatamente in caso di preparazione professionale insufficiente o di condotta contraria ai doveri dell’ufficio ovvero ex lege, trascorsi gli otto anni di permanenza massima prevista per il servizio[7].

 

2. Qualche riflessione più meditata merita il secondo proposito, che può dirsi riassuntivo dei caratteri salienti della riforma.

Non è, infatti, casuale che proprio in questo ambito si siano appuntate le maggiori critiche, a cominciare dal ruolo più marcatamente direttivo destinato ai vertici dell’ufficio giudiziario[8], fino a preconizzarsi subito che la gestione anche economica dell’organico[9] e l’assegnazione dei magistrati onorari ai vari incarichi, secondo modalità di destinazione, predefinite in un programma da stilarsi annualmente a cura del presidente o del procuratore della Repubblica[10], rischierà di tramutarsi in pesanti condizionamenti e sorveglianza stretta sul loro operato[11].

Dico subito che non sono così sicura che la metamorfosi annunciata[12] – dalla quale mi parrebbe, anzi, ragionevole attendersi sostanziosi miglioramenti dal punto di vista organizzativo e operativo[13] – possa davvero introdurre ulteriori porzioni di subordinazione, con grave pregiudizio per l’indipendenza e l’autonomia dei nominati[14].

Non nego che le diffidenze manifestate e le ragioni addotte a contrario da esponenti delle categorie interessate, non tutte e non solo adducibili a motivazioni di tipo egoistico rispetto al loro inquadramento, abbiano un astratto fondamento, nella misura in cui esprimono preoccupazioni legittime di custodia dell’autonomia della magistratura onoraria; e tuttavia, senza voler rianimare una querelle di buone ragioni e di altrettante valide obiezioni, mi parrebbe, però, una evidente forzatura continuare a sostenere che la temporaneità nella durata degli incarichi e l’avvicendamento nella titolarità delle funzioni, anche se operate sulla base di criteri precisi e non dispotici, possano da sé sole minare l’indipendenza del giudice laico, asservirlo al capo dell’ufficio giudiziario, anziché renderne l’impegno e l’impiego più produttivo e funzionale agli interessi della amministrazione della giustizia.

Se, come credo, l’assegnazione ottimale delle risorse umane nelle sedi e negli incarichi rappresenta un’esigenza trasversale per il funzionamento della macchina giudiziaria, che diventa buon funzionamento, quando sia in grado di tradursi in un numero significativo di decisioni giuste e tempestive, va da sé che l’inserimento a fianco dei togati di un corpus di giudici laici, da destinarsi al Tribunale di primo grado, alle Procure e agli affari civili e penali di competenza del Giudice di pace[15], richieda una ricognizione delle necessità degli uffici, l’esplicitazione di criteri obiettivi e di modalità di “movimentazione”[16], sulla base dei quali organizzare il lavoro e distribuire gli incarichi; mentre il sequitur di un vaglio dei risultati conseguiti da parte di un organo indipendente (Consiglio giudiziario integrato) contribuisce a renderli palesi e controllabili e a determinarne in capo al magistrato dirigente una piena assunzione di responsabilità[17].

 

3. Per altri aspetti, invece, la legge di delega suscita qualche riserva. Poco rispondente ad un’idea di razionalizzazione e di impiego ottimale delle risorse, sebbene le finalità programmatiche della previsione siano piuttosto trasparenti, mi pare l’inserimento del Gop nell’ufficio del processo[18], per svolgervi compiti di ricerca giurisprudenziale, di preparazione di bozze, di lettura o di svolgimento di singoli atti.

Ora si può concedere che, immettendovi un congruo numero di magistrati onorari[19], e anticipando taluni incombenti in una sede a ciò destinata, si possano conseguire concreti vantaggi in termini di fluidità e velocizzazione dell’iter successivo. Ma che dal riordino dei moduli organizzativi,dall’interazione fra professionalità diversificate, a superamento di forme episodiche di ausilio ed assistenza, possano derivare non solo un surplus di efficienza complessiva, bensì anche un significativo innalzamento qualitativo del lavoro dei giudici, mi sembra asserzione in sé accattivante, ma la cui reale portata è tutta da dimostrare. E, ad ogni buon conto, fino a prova contraria, in una analisi valutativa costi-benefici vi vedrei più uno spreco che un impiego conveniente di risorse qualificate.

Di gran lunga preferibile parrebbe che per l’adempimento di tutte le attività prodromiche all’esercizio della funzione giurisdizionale, sia che si tratti di ricerca di precedenti giurisprudenziali o della preparazione di atti, venissero impiegati non i Gop, bensì giovani laureati, per i quali, invece, uno stage così finalizzato potrebbe significare un’esperienza e un momento di approfondimento proficui, in vista dei percorsi futuri, e comunque una occasione di impiego post lauream remunerato[20].

Invece, nessun rilievo muoverei alla legge, a parte deplorare una certa ruvidezza lessicale[21] là dove prevede come possibile l’assegnazione degli “onorari” per altre “modalità di impiego”[22] quali la trattazione di affari civili e penali, rientranti nella competenza dei giudici monocratici (salvo che per le funzioni espressamente escluse dall’art. 43bis ord. giud.), o la partecipazione ai collegi giudicanti in situazioni tassative: così nei casi di scopertura o di un surplus nel carico degli affari assegnati ai giudici ordinari o ancora di processi inevasi con sforamento dei parametri di ragionevolezza temporale fissati dalla legge n.89/2001.

Qui, se non per il dissolvimento dei Got e il loro riassorbimento nella categoria unica dei Gop[23] non è dato di registrare alcuna variazione di sostanza rispetto alle ipotesi previste ab origine dagli artt.8 e ss. del d.lgs n.51/1998 o come specificato nelle delibere consiliari dell’organo di autogoverno[24], che della magistratura onoraria hanno evidenziato l’indole e il ruolo ad adiuvandum verso quella togata, e la sua imprescindibilità per sopperire ad impedimenti dei giudici ordinari o alla cronica insufficienza degli organici.

Dall’impostazione, inaugurata dalla disciplina secondaria, che la legge-delega recepisce discendono poi talune logiche conseguenze: non sono ammesse pretese di mantenimento sine die delle attribuzioni elargite, giacché il conferimento degli incarichi, essendo funzionalmente collegato ad una contingente situazione di difficoltà dell’ufficio, è da intendersi pro tempore; ed è pertanto, nell’ordine naturale delle cose, che il superamento dell’esigenza o il modificarsi dell’assetto con l’immissione di nuovi giudici in organico possa determinare il venir meno dell’incarico o il trasferimento ad altro.

 

4. Più delicata, per le ragioni che dirò, la terza ipotesi. Secondo le linee guida, il giudice “professionale”, e altrettanto il procuratore della Repubblica, avuto riguardo alla natura degli interessi o allorché si tratti di materie semplici da trattare e decidere, può delegare al magistrato onorario singole attività da svolgere o taluni provvedimenti da adottare, precisando, però, le direttive generali cui il Gop o il Vpo, nell’espletamento dell’incarico, devono attenersi.

Si prevede, inoltre, l’obbligo per questi ultimi di seguirle o in alternativa, ove non le ritengano «ricorrenti nel caso concreto»[25], di restituire il fascicolo al delegante; il che vale quanto chiedere che sia il togato a svolgere il processo in prima persona.

Qui un legislatore, poco attento ai referenti costituzionali, opera una simmetria perfetta tra Gop e Vpo delegati, senza considerare che in un caso si trattava di direttive ad hoc, in un caso impartite a colui che deve giudicare e che, ai sensi dell’art. 101 c.1 Cost. è soggetto solo alla legge, nell’altro destinate a chi accusa.

Infatti, in linea di principio si deve riconoscere che l’indipendenza e l’autonomia di cui pure gode il pubblico ministero, nei rapporti interni alla Procura, propongano aspetti peculiari e, stante la unitarietà dell’ufficio, incontrino un limite nel potere di sovra ordinazione del capo verso i sostituti; e, nondimeno sembra ragionevole che, in assenza di un vincolo di dipendenza funzionale e di una struttura gerarchicamente orientata[26], quel potere di direzione spettante all’organo apicale possa estrinsecarsi solo in criteri generali, ma mai in un diktat circostanziato da tenersi in conto nella gestione di un singolo caso.

Ma, ciò che può, con le dovute specifiche, ammettersi per il pubblico ministero, certamente non si può tollerare allorché destinatario delle direttive sia un giudice; altrimenti si dovrebbe ritenere che un precetto della legge fondamentale, dettato a tutela della indipendenza esterna ed interna dell’organo di jus dicere, trovi applicazione solo per coloro che appartengono stabilmente all’ordine giudiziario e non si rivolga a protezione anche di quanti sono chiamati a giudicare pro tempore.

Stando così le cose, resta da augurarsi che il legislatore delegato decida sua sponte di non dar seguito ad una guideline che impatta con la Costituzione, nella consapevolezza che, altrimenti, l’investitura e l’intervento ablativo della Consulta si renderebbero inevitabili , dispetto delle esigenze di economia processuale[27].

 

5. Infine, pochi rilievi sul sistema di compensation package prescelto per retribuire l’impegno della magistratura onoraria. Fuor di discussione che una manovra complessiva di riordino della materia si rendesse necessaria, sia allo scopo di allineare i compensi, superando le sperequazioni economiche, oggi esistenti tra Got e Giudici di pace, a tutto vantaggio di questi ultimi[28], sia anche per riconoscere alla categoria ormai unitaria taluni sacrosanti diritti finora negati: il diritto alle ferie, alla malattia, alla maternità, alla pensione ecc.  

Sennonché, le scelte operate dai riformatori non paiono per nulla soddisfacenti. Abolita la retribuzione “a cottimo”, si è mantenuto il sistema delle indennità, sia pure depurandolo, (due quote una fissa, l’altra percentualmente variabile, a seconda dell’incarico, della funzione e dei risultati)[29], ed estendendolo all’intera categoria; quanto al piano previdenziale-assistenziale, il novum sarebbe l’introduzione di un regime di tutela, senza oneri per le casse dello Stato, da finanziarsi con risorse incidenti sulle indennità percepite dagli stessi magistrati onorari[30].

Pur se facilmente decrittabili, il sillogismo seguito dal legislatore – i laici applicati alla giustizia sono funzionari “onorari”, agli ”onorari” non spettano i medesimi diritti dei togati – e le ragioni che lo sorreggono, sembrano piuttosto artificiosi.

Infatti, che piaccia o no, la realtà che si cerca di dissimulare con una arrischiata manipolazione semantica è ben diversa: se si conviene sul fatto che presso di noi una magistratura davvero onoraria non esiste, e che ciò che distingue il giudice lay dal professional, e ne segna il discrimen, è solo il tipo di reclutamento, burocratico per i togati, non burocratico per gli onorari[31], non si comprende come si possa continuare a negare a questi ultimi il godimento dei diritti che spettano ad ogni prestatore d’opera pubblico o privato, precario o no che sia[32].

 

6. Già si è detto come, nel dettare le linee-guida della riforma, un legislatore, non sempre sufficientemente ispirato e poco attento ai nessi e connessi del sistema, esibisca opzioni ora incoerenti ora poco meditate, e talora a rischio di frizione con il dettato costituzionale.

E tuttavia, sarebbe fuori luogo indirizzare alla legge giudizi troppo radicali, senza tendere le verifiche che verranno dalla sua messa a regime. Solo la pratica, per la quale sono pronosticabili tempi piuttosto lunghi, e il monitoraggio degli esiti conseguiti consentiranno di testare se, e in che misura, il modello tracciato sarà in grado di imprimere un surplus di efficienza o meglio di coniugare l’efficienza del servizio con altri valori pregnanti, quali l’indipendenza e l’autonomia del giudicante.

[1] Cosi denominata convenzionalmente, sebbene presso di noi non si sia mai riusciti a dar vita ad una magistratura davvero onoraria, le cui caratteristiche essenziali, e qui ci soccorre la storia patria e la comparazione giuridica, dovrebbero essere: «una legittimazione differente da quella burocratica tipica del giudice funzionario civile dello Stato, una connessione stretta con la società civile, il tempo parziale e la gratuità», tutti connotati che rinviano a «giudici-cittadini non professionisti» di cui le figure introdotte al nostro interno difettano. Così S. Chiarloni, Giudici onorari e meccanismi di risoluzione alternativa delle controversie, in questa Rivista, 1998, pp. 378-380 (Franco Angeli ed.).

[2] Il Giudice onorario di Tribunale e il Vice procuratore onorario, come è noto, furono introdotti, unitamente al Giudice unico di primo grado, a seguito della soppressione dei vice pretori e vice procuratori onorari presso le procure circondariali operata dal d.lgs n.51 del 1998 (art. 8). La disciplina inizialmente piuttosto deficitaria, quanto ai compiti da assegnarsi al Got (vedi l’art 10 di modifica dell’art 43 del regio decreto 30/1/1941 n. 12), venne poi integrata dalle delibere del Csm.

[3] In argomento, v. G. Buffone, Magistratura onoraria: Tutte le novità della riforma, in www, altalex.com/documents/news/2016/03/11giudice-di-pace-riforma; R. Amoruso, Riforma della magistratura onoraria: più ombre che luci, ivi.

[4] La preferenza accordata, tra i requisiti tecnici, alla sola laurea in giurisprudenza, potrebbe leggersi come una scelta volta a favorire l’ingresso, nelle fila della magistratura onoraria, dei più giovani, anche se poi potrebbe rivelarsi per costoro una sorta di specchietto per le allodole: vista come una chance appetibile per le schiere di giovani laureati non occupati, i quali, però, rischieranno di venire surclassati da altri aspiranti più âgèe titolati.

[5] Resta, però, in sospeso se questa, sia pure più dettagliata disciplina delle incompatibilità tra i ruoli, a tener conto della inevitabile rete di rapporti professionali e relazioni sociali che legano il professionista chiamato a giudicare il suo sistema sociale, sia davvero sufficiente ai fini predetti, o se non sarebbe stato preferibile adottare una regola più radicale di incompatibilità assoluta.

[6] Ne è una conferma quanto previsto per implementare le doti di professionalità degli ammessi: si va dal presenziare alle riunioni trimestrali organizzate dal presidente del Tribunale o da un suo delegato alla frequentazione obbligatoria di corsi di formazione, a cadenza semestrale, su tematiche attuali e suggerite dalla Scuola superiore della magistratura.

[7] Quanto detto nel corpo del testo vale solo per le immissioni future, giacché per tutti coloro che sono in servizio alla data di entrata in vigore del decreto legislativo o dell’ultimo decreto legislativo licenziato in attuazione della delega, il regime transitorio ne prevede la conferma per quattro mandati, ciascuno di quattro anni.

[8] In senso favorevole ad un capo dell’ufficio giudiziario che vesta anche i panni del manager, già D. Spera, Per ogni ufficio idonee rilevazioni statistiche. Per ogni giudice un obiettivo da raggiungere, in questa Rivista, 2000, 505 ss.(Franco Angeli ed).

[9] La legge, infatti, affida al presidente dell’ufficio giudiziario anche la determinazione della parte fluttuante delle indennità, da calcolarsi in misura percentualmente diversa a seconda delle attività svolte o meglio delle attività svolte prevalentemente dal Gop.

[10]Più precisamente la proposta tabellare di assegnazione degli incarichi va poi sottoposta al presidente della Corte d’appello.

[11] Per taluni i cambiamenti preventivati sottintenderebbero solo meri propositi di soccorso per il giudice ordinario, di messa a disposizione di un congruo numero di persone professionalmente attrezzate, così da sopperire alle sue difficoltà quotidiane e a quelle dell’amministrazione della giustizia. Così R. Amoruso, Riforma della magistratura onoraria cit.

[12] Nella legge si destinano al magistrato dirigente o ad un suo delegato compiti organizzativi dell’ufficio e di programmazione degli obiettivi che, trasposti in un documento da redigersi annualmente, vanno poi comunicati al Consiglio giudiziario, ora integrato da una sezione autonoma con rappresentanti della magistratura onoraria.

[13] Un risultato raggiungibile, a patto che i predestinati a svolgere funzioni anche manageriali nella struttura cui sono preposti, mostrino di possedere i fondamentali in tema di organizzazione del lavoro, che per solito esulano dalla formazione tipo del magistrato.

[14] Per il Giudice di pace la legge istitutiva aveva sì previsto un potere di vigilanza in capo al presidente del Tribunale, ma con affido della reggenza dell’ufficio ad un coordinatore designato dal Csm e nominato con decreto del Ministro della giustizia.

[15] Competenza civile e penale che la riforma ha ampliato in misura sensibile. Cfr. la direttiva n. 15, da lett. a) a lett. h).

[16] L’espressione è mutuata da M. Patarnello, Alcuni Profili della gestione del personale in magistratura, in questa Rivista, 2000, 524, (Franco Angeli ed).

[17] Suona a conferma del risalto che si è voluto assegnare al conseguimento degli obiettivi programmati che tra le ragioni giustificatrici della revoca dell’incarico si annoti il mancato raggiungimento del target .

[18] L’istituto è stato introdotto ex novo dall’art.50 del dl 90/2014 che, muovendo dalla constatazione che il giudice sarebbe l’unico professionista del diritto a non disporre di assistenza qualificata e costante nell’espletamento delle sue attività, si premura di dar vita ad una struttura con personale anche amministrativo ed uno staff di giusperiti che possa coadiuvarlo stabilmente.

[19] Attività di sostegno qualificato che in parte riecheggia l’esperienza inglese del clerk o del designated case worker (operano a fianco dei lay justices che siedono nella Magistrates’ Court) e quella statunitense dei law clerks (assistono i giudici nella ricerca di materiale giuridico) o ancora dei courtroom deputies (presenziano alle udienze e gestiscono l’agenda del judge), ma là consegnate a personale parajudicial. Per cenni, v. il nostro, Uno sguardo all’esperienza inglese in tema di accelerazione dei procedimenti, in questa Rivista, 2002, 1363 (Franco Angeli ed.).

[20] Così in Austria dove ciascun giudice dispone di almeno due laureati, e in Olanda, dove all’incarico possono, però, essere destinati sia giovani laureati che semplici law students.

[21] Così R. Amoruso, op. cit. A voler concedere, trattandosi di distribuzione di compiti da parte del dirigente l’ufficio giudiziario, onde evitarsi inutili misunderstanding, si sarebbe potuto parlare non di “modalità di impiego”, bensì di attribuzioni.

[22] Precondizione per l’assegnazione degli incarichi di supplenza è l’anzianità di almeno due anni di servizio.

[23] Piuttosto mi pare che in parte qua il legislatore della legge n. 57/2016 si sia determinato a dare attuazione all’impegno di riordino complessivo del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria discendente dall’art. 245 del d.lgs n. 51/1998.

[24] E, peraltro, noto come il Consiglio superiore della magistratura, se nelle sue prime esternazioni si era espresso a favore dell’attività di supplenza del Got, avendo, però, cura di precisare che questa andasse intesa come extrema ratio, allorché nessun correttivo più idoneo fosse impiegabile, a far tempo dalla circolare del 17 luglio 2008, ampliata la nozione di “impedimento”, riconducibile non solo ad impegni processuali coincidenti per un certo giudice – persona fisica – ma anche a situazioni di disagio per il corretto funzionamento dell’ufficio giudiziario, e poi con la successiva del 21 luglio 2011, viene a sdoganare una volta per tutte le ipotesi di supplenza.

[25] Quale poi debba essere il significato da assegnarsi all’inciso «non ricorrenti nel caso concreto» non mi è dato di sapere.

[26] Così è nella realtà statunitense, nella quale, sia a livello federale che statale, gli Assistants, che operano all’interno degli uffici dell’accusa, non detengono poteri propri, ma agiscono in nome e per conto del Chief Prosecutor.

[27] Né mi pare che qui possa entrare in predicato l’art.76 Cost. che, nel disciplinare i casi di legislazione delegata al Governo, identifica un vizio di legittimità costituzionale nell’eccesso di delega, ma non nell’ipotesi inversa. V., ex pluribus, C. cost. n.176/1991.  

[28] V. il Testo unico sulle spese di giustizia, dPR 30/5/2002, che rinvia agli artt. 11 e 15 della l. 21/11/91 n. 374 per il calcolo delle indennità riconosciute al Giudice di pace, e all’art. 4 del dl 28/7/89 n. 273 per i Got e i Vpo.

[29] Assegnandosi così alla quota variabile una funzione anche incentivante. È poi appena il caso di sottolineare che, per operarsi correttamente, il calcolo della parte fluttuante dovrebbe ricondursi alla logica del Mbo (dove l’acronimo sta per Management by objectives).

[30] V. il comunicato del Presidente nazionale secondo il quale, reiterando la legge tutte le infrazioni, già contestate dai vertici europei all’Italia, sulla illegittimità del trattamento riservato ai magistrati onorari, l’avvio di una procedura di infrazione sarebbe da considerarsi ormai prossima. Così M. F. Di Giovanni, Riforma magistratura onoraria: una legge che va contro l’Europa, in www.altalex.com.

[31] Infatti, utilizzando le categorie weberiane, dovremmo parlare di un giudice non burocrate, allorché il medesimo sia reclutato in vista di una funzione e non di una carriera. Per la contrapposizione tra modello burocratico e modello non burocratico, si rimanda a V. Denti, La formazione del giudice, l’organizzazione della giustizia, la riforma dell’ordinamento giudiziario, in Il giusto processo, 1992, p. 26; V., altresì, M. Damaska, I volti della giustizia e del potere, 1991, trad. ital. a cura di A. Giussani e F. Rota, p. 249, per il quale negli ordinamenti paritari (ndr. adversary) il giudice laico o professionale è sempre “un dilettante”.

[32]V., per una conferma in tal senso, la vicenda dei Recorders di sua Maestà, segnalata da P. Bellone, Lo strano caso dei Magistrati precari, in www.possibile.com/lo-strano-caso-dei-magistrati-precari.

Fascicolo 3/2016
Editoriale
di Renato Rordorf
Obiettivo 1
La giustizia tributaria
di Antonio Lamorgese
di Alberto Marcheselli

La giurisdizione tributaria è una giurisdizione cardine dello Stato di diritto, massimamente nei periodi di difficoltà economica, perché essenziale alla tutela dei diritti fondamentali, sia di chi fruisce dei servizi pubblici, sia di chi è chiamato ai doveri di solidarietà.

Allo stato attuale della evoluzione economica e giuridica, la giurisdizione tributaria è e deve essere una giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere amministrativo di applicazione dei tributi.

Il giudice tributario deve essere indipendente e portatore di una cultura speciale della giurisdizione, che non coincide né è assimilabile né a quella del giurista generalista, né a quella del giudice civile, amministrativo, o del cultore dell’economia aziendale o della contabilità di Stato.

L’attuale assetto della giustizia tributaria poggia sulla meritoria dedizione dei giudici che vi sono addetti, ma necessita di una profonda revisione che ne renda strutturalmente presidiate competenza e indipendenza.

Il risultato di un giudice tributario competente e indipendente, che contribuisca a recuperare certezza del diritto tributario (e disincentivi il contenzioso) può essere raggiunto indifferentemente con la attribuzione della funzione a un giudice speciale o a un giudice comunque specializzato inquadrato in un’altra giurisdizione esistente, ma a prezzo di un ingente investimento culturale, più che economico.

Il risultato può essere raggiunto attraverso adeguati e ponderati regimi transitori, che valorizzino le professionalità esistenti, anche in raccordo con le recenti riforme della giustizia onoraria.

di Francesco Oddi

Il processo tributario di appello, soprattutto alla luce delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, è andato assumendo una propria autonomia dal modello originario, rappresentato dal processo civile.

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

di Massimo Scuffi

Ripetuti interventi della Corte Costituzionale hanno interessato i principali istituti del processo tributario ma non sempre sono stati ispirati ai principi del giusto processo stante la specificità del rito che ha spesso indotto a tollerare disomogeneità di tutela e disparità di trattamento.

Peraltro negli ultimi tempi la Corte ha operato revisioni maggiormente allineate sull’art.111 della Costituzione che hanno orientato anche la recente riforma legislativa e rappresentano un importante segnale in vista della creazione di un modello processuale unitario per tutto ed in tutto parificato alle giurisdizioni contermini.

di Emilio Zecca

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’evoluzione della giustizia tributaria in Italia, vengono evidenziati i punti critici dell’attuale sistema: dalla ridotta imparzialità oggettiva dell’organo giudicante, strutturalmente legato al Ministero dell’economia e composto da giudici che vi si dedicano come “dopolavoro”, alla irragionevole esclusione dell’azione di accertamento, alla limitazione del diritto alla prova da parte del contribuente; inoltre, si dimostra che il principio costituzionale della progressività dell’imposizione fiscale è stato di fatto abbandonato, mediante tecniche che hanno favorito, nel tempo, un aumento crescente del carico fiscale nei confronti dei ceti più poveri e di quelli medio bassi e una notevole diminuzione di esso nei confronti dei ricchi e del ceto medio-alto.

di Antonio Ortolani

La specificità degli interessi coinvolti nelle controversie tributarie rende irrinunciabile l’apporto di specifiche competenze tecniche ai fini della loro cognizione e contrasta l’ipotesi del giudice monocratico come forma generalizzata di decisione delle controversie medesime, pur essendo possibili ed auspicabili correttivi idonei a migliorare il funzionamento del processo innanzi al giudice tributario.

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

di Enrico Manzon

Il tema della riforma ordinamentale della giustizia tributaria, anche se un po’ di nicchia, deve considerarsi un “classico” nella letteratura tributaristica italiana ed in più occasioni ha attinto la politica di settore. Nell’età repubblicana vi sono state due revisioni legislative della giurisdizione speciale di merito (1972/1992) ed in via tabellare è stata istituita la sezione specializzata presso la Corte di cassazione (1999), ma è comunemente riconosciuto che tali interventi non abbiano prodotto risultati pienamente appaganti. Recentemente, da parte di esponenti di rilievo del partito di maggioranza relativa, è stata presentata alla Camera una proposta di legge delega che contiene principi di innovazione organizzativa radicale e profonda di questo settore di attività giudiziaria. Poiché non è prospettato un restyling, ma un new model, è dunque opportuno valutarne la bontà delle intenzioni, evidenziarne i pregi ed i difetti, in “via riconvenzionale” indicarne qualche variante progettuale ed infine stimarne la fattibilità. E se son rose...

di Gianfranco Gilardi

La proposta di legge delega relativa alla soppressione delle Commissioni tributarie con devoluzione delle relative materie a sezioni specializzate dei Tribunali e delle Corti d’appello, mira a realizzare anche per la giustizia tributaria il pieno adeguamento ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura oltre che una maggiore efficienza e qualità di funzionamento.

Tale scelta non vale tuttavia ad assicurare che i risultati in termini di resa del servizio sarebbero migliori di quelli che caratterizzano il contesto attuale, suscettibile di pur necessari miglioramenti con l’adozione di soluzioni alternative ugualmente idonee ad assicurare quei principi in un quadro unitario della giurisdizione.

Obiettivo 2
La riforma della magistratura onoraria
di Luca Minniti
di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

di Antonella Di Florio

La recente legge delega 57/2016 per la riforma della magistratura onoraria deve essere esaminata alla luce della normativa europea, tenendo conto delle scelte effettuate dagli altri Paesi ma anche della diversa disfunzionale realtà esistente in Italia.

La Legge delega ed il primo decreto delegato di attuazione presentano luci ed ombre. Il nuovo assetto della magistratura onoraria che farà ingresso nella giurisdizione dopo la completa attuazione della Legge delega, offre ancora l’impressione che il legislatore non sia ancora riuscito ad uscire dall’ambiguità legata ad una obiettiva necessità di stabilizzazione (finalizzata a supplire le carenze di organico della magistratura togata) senza l’investimento delle risorse necessarie.

La più grande perplessità deriva dall’assenza di una “prova di tenuta” della riforma rispetto alla condizione attuale della giurisdizione nella quale le persistenti carenze di organico della magistratura togata inducono a ritenere che anche i Gop dovranno ancora in gran parte essere dedicati alla funzione di supplenza sinora svolta dai Got.

di Claudio Viazzi

Per affrontare i problemi posti dalla riforma attualmente al cospetto del legislatore delegato in primo luogo vengono ricostruiti i tasselli fondamentali di una storia lunga e dall’altra, stigmatizzando le modifiche parlamentari al disegno di legge governativo, con fulminante chiarezza individuati i nodi ordinamentali e pratici che non potranno esser elusi prima di tutto dal legislatore delegato e poi dal Consiglio superiore della magistratura.

di Cinzia Capano

Nell’articolo si evidenzia che sarebbe stato opportuno definire e puntualizzare i criteri in base ai quali definire le modalità di accesso, la formazione, l'organizzazione del lavoro, il rapporto con l'ufficio del processo. In particolare si rileva l'insufficienza della sola laurea in giurisprudenza come titolo di accesso, si suggerisce la necessità di un più rigoroso sistema di accesso e formazione come criterio guida su cui costruire i decreti attuativi della riforma. Si propone di dare la possibilità di accesso ad avvocati anche di oltre sessanta anni che abbiano continuativamente ed apprezzabilmente esercitato per almeno 30 anni la professione. Si rappresenta il rischio di creare una categoria di magistrati comunque separata, evitabile solo con l'inserimento effettivo del magistrato onorario nell'ufficio del processo, dentro ad una squadra che lavora insieme con compiti distinti, sotto la direzione di un giudice che ne assuma la responsabilità.

di Ilaria Pagni

L’esame delle novità del 2016 in tema di magistratura onoraria, sia quanto alle linee essenziali della delega, sia quanto alla sua prima attuazione (parziale), relativa alla conferma dei magistrati in servizio, offre lo spunto per una riflessione più generale sul ruolo della magistratura onoraria oggi, e sulla rilevanza che la finalità di deflazione del contenzioso va assumendo nel quadro delle riforme della giustizia civile, nella prospettiva dell’efficienza della risposta dell’ordinamento giudiziario alla domanda di tutela. Un cenno è riservato anche all’ufficio del processo e, in particolare, al modo in cui dovrebbe essere intesa l’attività di assistenza al giudice togato che vi svolgono i tirocinanti previsti dall’art. 37 del dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito in l. 15 luglio 2011, n. 111, e dall’art. 73 del dl 21 giugno 2013, n. 69, convertito in l. 9 agosto 2013, n. 98.

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

di Paola Bellone

Il peccato originale della disciplina della magistratura onoraria viene individuato negli atti dell’Assemblea costituente e si critica – con uno sguardo all’Europa – la legge 57/2016, in quanto non emenda i vizi della disciplina precedente e introduce ulteriori fattori di inefficienza. Vengono poste in luce le contraddizioni delle rationes legislative e l’inidoneità della delega a perseguire l’efficienza e la qualità del sistema giustizia.

di Antonio De Nicolo

Viene descritta l’esperienza fatta nella Procura della Repubblica di Udine con la collocazione dei vice procuratori onorari in uno specifico Gruppo di lavoro nel contesto della disciplina previgente. Ci si sofferma poi sulle direttrici principali della riforma della magistratura onoraria (l. 28.4.2016 n. 57): l’invarianza finanziaria, la riduzione delle indennità, le accresciute competenze e responsabilità, l’inserimento nell’ufficio per il processo per formulare alcune osservazioni sul decreto legislativo delegato (d.lgs 31.5.2016 n. 92) e sul regime transitorio proponendo alcune prime conclusioni sul futuro che attende i vice procuratori onorari ed il servizio giustizia che anche dal loro apporto dipende.

di Bruno Giangiacomo

La scelta del legislatore delegante conseguente all’assimilazione delle figure dei magistrati onorari tende ad estendere a tutti il sistema disciplinare oggi previsto per i soli giudici di pace, innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, mediante la graduazione di esse, sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. Costituisce invece una vera novità la tipizzazione degli illeciti disciplinari secondo il modello già adottato per la magistratura professionale.

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

ARCHIVIO
Fascicolo 2/2017
Le nuove disuguaglianze
Beni comuni

Dedicato a Stefano Rodotà
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono
Il multiculturalismo e le Corti
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
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Il punto sul processo civile
Associazionismo giudiziario
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Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act
Unitarietà della giurisdizione
Riforma della responsabilità civile
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione
La risoluzione amichevole dei conflitti
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali