Rivista trimestrale
Fascicolo 3/2016
Obiettivo 2. La riforma della magistratura onoraria

I nuovi giudici onorari e l’organizzazione degli uffici per il processo

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

1. Un nuovo protagonista sulla scena dell’organizzazione giudiziari

È entrato in scena quasi di soppiatto. Introdotto da una delle tante norme della frastagliata legislazione sul processo civile telematico (Pct), legato a doppio filo a quest’ultimo e, in certo modo, “degradato” a semplice «disposizione per garantire l’effettività del processo telematico». L’ufficio per il processo – più spesso declinato nella forma di “ufficio del giudice” per metterne in risalto la precipua funzione di supporto all’attività giurisdizionale in senso stretto – è una delle rivendicazioni storiche della magistratura associata. La creazione di una struttura di supporto, con compiti di preparazione e di assistenza all’attività giudiziaria, è stata da tempo concordemente individuata come il mezzo per consentire al magistrato di concentrarsi sulla funzione primaria del suo ufficio (accertare i fatti, interpretare le leggi, applicarle al caso concreto), realizzando, per questa via, una giurisdizione più efficace. Eppure, quando il dl 90/2014 ha istituito «presso le corti di appello e i tribunali ordinari, strutture organizzative denominate 'ufficio per il processo'», in pochi hanno “cantato vittoria”. Molti di più hanno sottolineato che il decreto non destinava alcuna risorsa al neo-istituito ufficio; prevedeva anzi che il Csm e il Ministero della giustizia dovessero darvi attuazione «nell'ambito delle risorse disponibili e senza nuovi o maggiori oneri a carico della finanza pubblica»; individuava come risorse dell’Upp “ciò che già c’era” (personale di cancelleria, stagisti, giudici onorari), senza istituire la tanto richiesta figura dell’assistente del magistrato.

Analoga sensazione “di vuoto” (o, almeno, di inadeguatezza) ha fatto seguito al decreto del Ministro della giustizia del 1° ottobre 2015, intitolato «Misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo», criticato sia per la genericità dei principi organizzativi, sia per la mancata individuazione di un “modello tipico” di Upp, sia – ancora una volta – per la esplicita volontà di realizzare una riforma dell’organizzazione giudiziaria “a costo zero”[1] Probabilmente per queste ragioni sono stati pochi, fino ad oggi, i dirigenti che si sono misurati con questa “sfida” e hanno concretamente attuato nei loro tribunali un ufficio per il processo[2].

Eppure il nuovo istituto sembra dotato di enormi potenzialità per il governo della giurisdizione. L’Upp si colloca infatti all’intersezione fra diversi temi di fondamentale importanza per l’organizzazione giudiziaria: il governo delle tecnologie dell’informazione e della comunicazione (questa sembra la mission affidata all’Upp dal decreto che lo istituisce); l’impiego e la formazione degli stagisti (che dell’Upp costituiscono la colonna portante); la ri-organizzazione dei servizi di cancelleria e le modalità di lavoro nell’ufficio; la costituzione e la gestione delle banche dati di giurisprudenza di merito, intese non come mero strumento di conoscenza, ma come strumento di governo (in senso lato) dell’ufficio.

Fra questi temi c’è anche quello, importantissimo, del ruolo, del reclutamento e delle modalità di impiego della magistratura onoraria, che ha formato oggetto della Legge delega 28 aprile 2016 n. 57.

2. L’Ufficio per il processo nella Legge delega per la riforma della magistratura onorari

L’ufficio per il processo è richiamato nell’art. 2 della legge n. 57/2016. Una prima volta al comma 5°, che demanda al Governo di «individuare le modalità con cui il presidente del tribunale provvede all’inserimento dei giudici onorari di pace nell’ufficio per il processo costituito presso il tribunale ordinario». La norma prosegue individuando due tipi di attività che i giudici onorari possono svolgere all’interno dell’Upp: quelle “preparatorie” e quelle “delegate”. Le prime consistono nel «coadiuvare il giudice professionale e, quindi, compiere tutti gli atti preparatori, necessari o utili per l’esercizio della funzione giurisdizionale da parte di quest’ultimo». Le seconde sono invece attività proprie del giudice togato (compresa l’adozione di provvedimenti), che questi può delegare al Gop «in considerazione della natura degli interessi coinvolti e della semplicità delle questioni che normalmente devono essere risolte». Un secondo riferimento all’Upp è nel successivo 7° comma dell’art. 2, che vincola il legislatore delegato al principio secondo cui i Gop «nel corso dei primi due anni dell’incarico, possano svolgere esclusivamente i compiti inerenti all’ufficio per il processo».

Sorvolando per ora sulle questioni relative ai compiti dei giudici onorari all’interno dell’Upp (su cui si tornerà), va messo in luce che anche altre disposizioni della Legge delega, pur se non menzionano in modo esplicito l’ufficio per il processo, ne presuppongono l’esistenza e l’organizzazione. E si pongono in una chiara prospettiva di complementarità rispetto ai principi guida individuati dal Dm 1 ottobre 2015. Su questi principi è ora opportuno soffermarsi brevemente, per coglierne le implicazioni e i riflessi sul tema della magistratura onoraria.

3. L’ufficio per il processo come strumento di organizzazione

Il decreto del Ministro della giustizia del 1° ottobre 2015 stabilisce le misure organizzative necessarie per il funzionamento dell’ufficio per il processo, nel rispetto delle disposizioni normative vigenti. Il Dm – come scritto nella sua epigrafe – intende «indicare le linee fondamentali per l’uniforme organizzazione dell’ufficio per il processo». In verità, le linee tracciate dal decreto appaiono notevolmente “elastiche” e delineano una struttura duttile, la cui concreta organizzazione è lasciata ai dirigenti degli uffici. Emergono però alcuni principi guida, che contribuiscono a definire natura, struttura e finalità dell’Upp. I più rilevanti sono i seguenti.

  1. Il Dm opera «nel rispetto delle disposizioni normative vigenti» (art. 1 comma 1); non può quindi istituirsi un Upp che “snaturi” la funzione delle sue componenti rispetto a quanto previsto dalle vigenti norme di legge. Ciò è espressamente previsto per il personale di cancelleria e per i giudici onorari[3]. Ma vale anche per gli stagisti, le cui mansioni sono definite da norme di legge (gerarchicamente sovraordinate al decreto ministeriale). Va ricordato che l’art. 73 dl 69/13, individua lo stage come un «periodo di formazione teorico-pratica»; prevede che «gli ammessi allo stage sono affidati a un magistrato»; e che «assistono e coadiuvano il magistrato».
  2. La direzione dell’Upp (in tutte le sue componenti) spetta ai presidenti di sezione o ai giudici a ciò delegati (art. 2 comma 4). C’è dunque una chiara individuazione del soggetto a cui compete la direzione, con un superamento, almeno a livello dell’Upp, della “doppia dirigenza”. Ferma solo l’impossibilità di adibire il personale amministrativo a mansioni che non gli competono (e anche quella di adibire gli stagisti a compiti “di cancelleria”), il presidente dell’Upp è libero di organizzare le risorse di questa struttura nel modo più consono[4].
  3. Il dirigente dell’ufficio può «accentrare in capo ad una o più delle strutture organizzative … lo svolgimento di attività di cancelleria che sarebbero di competenza di più sezioni». Ciò significa che l’Upp può comportare anche l’accentramento in unico ufficio “plurisezionale” di compiti attualmente svolti presso diverse cancellerie di sezione. Fra questi vengono indicati espressamente – in via esemplificativa, ma non esaustiva – le rilevazioni statistiche e «la risoluzione delle problematiche derivanti dall’impiego delle tecnologie dell’informazione» (sono attività che in diversi uffici sono già accentrate presso  strutture diverse dalle cancellerie di sezione, talvolta denominate «ufficio Pct»). Si osserva qui che la possibilità di inserire i giudici onorari in uffici “plurisezionali” apre interessanti prospettive per la loro formazione e il loro impiego.
  4. L’Upp deve «valorizzare i vantaggi conseguenti alla diffusione della digitalizzazione» e deve potenziare «i servizi di cancelleria che non richiedono contatto col pubblico, al fine di garantire un complessivo miglioramento dei servizi» (art. 8). Questa direttiva lascia emergere il legame stretto fra tecnologia e suo governo attraverso l’Upp. L’art. 8 indica come strada per perseguire l’efficienza nell’era della digitalizzazione il potenziamento del cd. back office; che dovrebbe valorizzare «i vantaggi … derivanti dagli effetti della disposizione di cui all'articolo 162 della legge 23 ottobre 1960, n. 1196». La formulazione della legge è impropria, ma il concetto è espresso abbastanza chiaramente: la norma richiamata è quella che prevede l’orario di apertura al pubblico delle cancellerie[5], che non può essere modificato; e l’Upp deve dunque ottenere, attraverso un’organizzazione più moderna ed efficiente, il massimo dalle risorse disponibili.
  5. L’Upp serve a migliorare la produttività degli uffici per garantire la ragionevole durata del processo (art. 16-octies dl 90/14). L’aumento di produttività deve essere “misurabile”; e per questo l’art. 6 Dm prevede un monitoraggio e una elaborazione di dati «al fine della rilevazione dell’incidenza della presenza dell’ufficio per il processo e del modello organizzativo concretamente adottato sulla produttività dell’ufficio e sulla durata dei procedimenti». Dunque l’Upp può essere realizzato secondo diversi modelli; ma l’efficienza della scelta organizzativa deve emergere in modo univoco attraverso “dati misurabili”.
  6. Infine, fra i compiti dell’Upp c’è quello di contribuire alla realizzazione di una banca dati della giurisprudenza di merito, che dovrà essere avviata dalla Dgsia a partire dall’1.1.2017. I capi degli uffici sono chiamati a stabilire, con cadenza annuale, «i criteri per la selezione dei provvedimenti da inserire nella banca dati» (art. 7).

 

Queste norme, nonostante la loro elasticità (e in parte genericità), tracciano un quadro ben intellegibile dell’ufficio del processo; e si tratta di un quadro non poco innovativo. La nuova articolazione organizzativa è chiaramente orientata al supporto all’attività giurisdizionale “in senso stretto”, cioè l’attività propria del giudice. Di essa infatti fanno parte i tirocinanti e i giudici onorari, che svolgono attività preparatorie e di ausilio al magistrato ovvero – limitatamente ai secondi – attività giudiziarie delegate. Ne fanno parte anche i cancellieri; ma, una volta accentrati i servizi di cancelleria “che non richiedono il contatto col pubblico” (cioè il cd. back office, destinato all’accettazione degli atti), le residue attività di cancelleria – dalla preparazione dell’udienza, alla sottoposizione di istanze al giudice – sono proprio quelle “più vicine” al magistrato, di immediato supporto rispetto alla sua attività. L’Upp, proprio perché destinato ad accogliere gli stagisti, deve svolgere anche una funzione formativa. Deve essere organizzato in modo da assicurare ai tirocinanti quella formazione che è prevista dalla legge come elemento indefettibile del tirocinio. E ancora, l’Upp deve assicurare un aumento (misurabile) della produttività dell’ufficio. A questo proposito, credo sarebbe riduttivo interpretare questa norma soltanto in termini di “maggior smaltimento”. L’efficienza di un’organizzazione va misurata anche sul piano della qualità del servizio offerto. Ed è innegabile che un servizio di elevata qualità (soprattutto in termini di tendenziale uniformità degli orientamenti giurisprudenziali e di adeguato approfondimento delle questioni trattate) abbia un indiretto (ma percepibile e misurabile) effetto sul carico di lavoro e sulla durata dei procedimenti.

Sotto questo profilo si coglie l’importanza dell’ultimo fra i “principi guida” sopra individuati: nell’Upp devono essere realizzate e gestite le «banche dati della giurisprudenza di merito» (art. 7 Dm). Queste banche dati non sono delle raccolte più o meno complete di giurisprudenza, analoghe (e del tutto ripetitive rispetto) a quelle che conosciamo e utilizziamo abitualmente. Ciò che le caratterizza è infatti il principio sancito dall’art. 7 comma 2° del Dm: i criteri per la selezione e l’inserimento dei provvedimenti in queste banche dati sono stabiliti, con cadenza annuale, dai presidenti dei tribunali e delle corti d’appello. Deve esserci una “scelta”, e dunque un “criterio” che la orienti. E questo criterio deve essere volto a perseguire gli obiettivi di efficienza che l’Upp si pone. In altri termini, le banche dati devono avere una funzione di conservazione e trasmissione della “memoria storica” dell’ufficio. Quella memoria che oggi, complici la perdita di collegialità in primo grado e la crescente delocalizzazione del lavoro dei giudici rispetto all’ufficio (resa possibile e indotta anche dal Pct), fatica a formarsi e rischia di disperdersi rapidamente. Ma, in una struttura “votata all’efficienza” quale vuole essere l’Upp, questa funzione non è l’unica. Le banche dati dovrebbero avere anche la finalità di far conoscere periodicamente (criteri definiti “con cadenza annuale”) gli orientamenti dell’ufficio sulle questioni di maggior impatto o su quelle più ricorrenti. E ciò con evidente finalità di deflazione del contenzioso ripetitivo. A questo proposito merita una riflessione il ruolo a cui è chiamato Dgsia (che deve assicurare l’avvio della banca dati entro il 1° gennaio 2017), chiamato a svolgere tutte le attività necessarie per «agevolare il reperimento dei provvedimenti giurisdizionali ivi contenuti, anche potenziando l'efficacia dei sistemi informatici di ricerca». L’esperienza da cui partire è probabilmente quella di Polis, la banca dati nata negli anni ‘90 che conteneva raffinati strumenti per la messa in relazione dei precedenti secondo rapporto di conformità, difformità, distinzione. Ciò significa individuare, attraverso la ricerca, “filoni” di giurisprudenza, cioè sentenze “relazionate” le une alle altre, che diano conto dell’orientamento di un ufficio e della sua evoluzione. Certamente un tale strumento richiede risorse per essere governato (fu la mancanza di risorse a indurre il sostanziale fallimento di Polis): sia tecnologiche, per consentire nel modo più agevole l’inserimento di criteri di classificazione dei provvedimenti, senza gravare sul lavoro dei giudici. Sia soprattutto umane, per “lavorare bene” sui precedenti da inserire, individuando i filoni di effettivo interesse e mettendo in relazione i precedenti che vengono catalogati. È un’attività complessa, che presso la Cassazione svolge l’Ufficio massimario. E che presso le corti di merito dovrà essere sapientemente guidata da magistrati ed eseguita dagli stagisti. 

4. L’Upp e la formazione dei giudici onorari

Una volta chiarito “che cos’è l’Upp” (almeno in potenza), è possibile cogliere appieno la complementarità che, rispetto a questa organizzazione, hanno diverse norme contenute nella Legge delega. A partire da quella che – in netta discontinuità rispetto al passato – affida al presidente del tribunale il coordinamento dell’ufficio dei giudici di pace, con i connessi compiti di gestione del personale di magistratura e amministrativo e di assegnazione degli affari (art. 5 l. 57/2016). Questa disposizione si raccorda perfettamente con l’art. 2 del Dm 1° ottobre 2015, che affida la costituzione degli Upp proprio ai presidenti di tribunale (e a quelli di corte d’appello). Nell’attività di costituzione degli Upp costoro devono infatti tener conto delle risorse disponibili (giudici onorari, personale di cancelleria, stagisti). E il coordinamento dell’ufficio dei giudici di pace permette al dirigente del tribunale di avere il pieno controllo di queste risorse.

I decreti delegati dovranno disciplinare la durata e le modalità di svolgimento del tirocinio dei giudici di pace presso un magistrato professionale. La circolare del Csm del 19.1.2016 (che riguarda il tirocinio dei giudici onorari di tribunale) prevede un tirocinio di 4 mesi, da svolgersi per metà presso uffici civili e per metà presso uffici penali. Anche se la Legge delega non lo dice espressamente, pare ragionevole che il tirocinio civile dei nuovi Gop debba avvenire presso gli Upp. Per un verso infatti queste strutture già assolvono, istituzionalmente, a una finalità formativa (degli stagisti). Per altro verso, la Legge delega prevede che i Gop, nel corso dei primi due anni dall’incarico, possano svolgere esclusivamente i compiti inerenti all’ufficio per il processo. Ma la formazione della magistratura onoraria non è solo quella “iniziale”. Una delle principali questioni su cui si gioca l’efficienza del servizio reso dai giudici onorari è proprio quella di assicurare la loro costante formazione: attraverso l’informazione sulle novità normative e giurisprudenziali e attraverso lo scambio di esperienze e di prassi sia all’interno dello stesso ufficio sia con il tribunale (anche quale loro giudice di appello). Ed è questa la prospettiva in cui si muove la Legge delega, che richiede ai Gop di partecipare alle riunioni trimestrali organizzate dal presidente del tribunale per l’esame delle questioni giuridiche più rilevanti di cui abbiano curato la trattazione, per la discussione delle soluzioni adottate e per favorire lo scambio di esperienze giurisprudenziali e di prassi innovative. A queste riunioni devono partecipare anche i giudici professionali (art. 2 comma 14).

Ma se la “formazione permanente” dei giudici onorari è incentrata – come pare – sullo scambio delle esperienze e sull’informazione in merito alle novità giurisprudenziali, non può sfuggire l’importanza delle banche dati di cui si è detto sopra. La presenza dei giudici professionali alle riunioni (almeno) trimestrali indette per i Gop ha la chiara funzione di discutere e condividere le “esperienze giurisprudenziali” e le “prassi innovative”, proprio nelle materie e sulle questioni più “delicate”. Tali possono essere, ad esempio, quelle in cui si registra una rilevante percentuale di impugnazioni; o quelle in cui si manifestano orientamenti difformi all’interno dell’ufficio; o quelle che innescano un contenzioso numericamente significativo. E l’esigenza di risolvere questi problemi può guidare il dirigente dell’ufficio nell’indicare i criteri per selezionare i provvedimenti da inserire nelle banche dati[6].

La formazione permanente si realizza quindi attraverso una compenetrazione organizzativa fra i tribunali e gli uffici dei giudici di pace. E attraverso un costante scambio di esperienze, a cui i magistrati onorari non possono “sottrarsi”, pena la negativa valutazione ai fini della conferma nell’incarico (art. 2, comma 14 lett. d).

Esiste però anche una formazione iniziale (chiamata “tirocinio” nella Legge delega), che deve svolgersi presso un magistrato professionale e nel corso della quale il giudice onorario non percepisce alcuna forma di indennità. A questo proposito va osservato che l’attività formativa ha, per l’ufficio che la svolge (cioè per il tribunale) un evidente costo. Preparare in modo serio a svolgere l’attività giurisdizionale richiede tempo, capacità, dedizione. Che sono tanto maggiori quanto più è distante la precedente esperienza professionale del neo-nominato magistrato onorario. Non a caso la Legge delega individua quali titoli preferenziali per la nomina l’aver esercitato funzioni o professioni che lasciano presumere una maggiore capacità e idoneità alla funzione: la stessa funzione giudiziaria a titolo onorario, in primo luogo; e poi la professione di avvocato, notaio o docente universitario in materie giuridiche. Sul punto va però segnalato un evidente difetto di coordinamento fra la Legge delega e l’art. 73 dl 69/2013 (convertito in l. 98/2013). Quest’ultima norma prevede (comma 15) che «L'esito positivo dello stage costituisce titolo di preferenza per la nomina a giudice onorario di tribunale e a vice procuratore onorario». Tuttavia l’aver completato lo stage di cui all’art. 73 non è menzionato fra i titoli di preferenza previsti dalla Legge delega. Si tratta, probabilmente, di una “svista”, a cui sarà possibile “rimediare” con i decreti delegati. Il titolo di preferenza è infatti previsto da un’altra norma di pari grado e che, nonostante sia temporalmente antecedente, ha natura di norma speciale, perché destinata a regolare accesso, svolgimento e incentivi dei tirocini formativi. È appena il caso di osservare che privare i tirocinanti di questo titolo di preferenza sarebbe manifestamente iniquo e irrazionale. Iniquo, perché li priverebbe ex post (e con efficacia sostanzialmente retroattiva) di un titolo di preferenza su cui avevano legittimamente fatto affidamento al momento in cui hanno iniziato il tirocinio. Irrazionale, perché priverebbe gli uffici giudiziari di risorse preziose che essi stessi hanno formato attraverso il tirocinio. E si tratta di risorse che hanno maturato una esperienza specifica, avendo lavorato nell’ufficio per il processo e avendo svolto attività preparatorie e di supporto alla giurisdizione (di cui si dirà meglio al paragrafo successivo). In definitiva, l’alto costo (in termini di tempo da sottrarre alle funzioni giudiziarie) che richiede la formazione iniziale dei giudici onorari impone di preferire la candidatura di quelli “già formati”. E fra questi, al primo posto, di coloro che, provenendo da una brillante carriera di studi (si richiamano i requisiti per l’accesso ai tirocini di cui all’art. 73), hanno trascorso ben 18 mesi a fianco del magistrato, maturando anche una conoscenza approfondita dell’ufficio per il processo in cui si dovranno inserire come giudici onorari di pace.

Sul punto va però segnalato che l’età minima prevista dalla Legge delega per l’accesso alla magistratura onoraria (27 anni) può ostacolare l’auspicabile continuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie. Infatti, proprio gli studenti più brillanti iniziano il tirocinio subito dopo la laurea, all’età di 24-25 anni; e quando, un anno e mezzo più tardi, l’hanno completato, non hanno ancora l’età minima per poter essere nominati giudici onorari di pace[7].

In definitiva: se la scelta del legislatore è quella di prevedere una durata temporanea e un raccordo stretto fra gli uffici dei giudici di pace e i tribunali (in particolare gli Upp), sembra irrazionale la scelta di non garantire agli stagisti una corsia preferenziale di accesso alla magistratura onoraria. Una tale scelta (che appare del tutto priva di costi e di controindicazioni) produrrebbe infatti numerosi effetti positivi:

  • consentirebbe di mantenere presso gli uffici giudiziari risorse che si sono formate al loro interno (con costi non indifferenti per i singoli magistrati affidatari e per le strutture decentrate della Ssm);
  • eviterebbe di destinare (in misura superiore al necessario) nuove risorse alla formazione di neo-Gop privi di esperienza specifica nell’ufficio;
  • “intercetterebbe” gli ex stagisti in una fase “di passaggio” del loro percorso professionale, quella che va dalla fine del tirocinio all’inizio dell’attività lavorativa (una fase che, tenuto conto dei tempi di concorsi ed esami, dura normalmente dai 2 ai 4 anni);
  • garantirebbe continuità alle risorse dell’Upp;
  • assicurerebbe una continuità all’esperienza formativa dei giovani laureati e una maturazione della loro esperienza giurisdizionale, con positivi effetti sulla preparazione (non solo teorica) delle nuove leve di magistrati e avvocati.

 

C’è quindi da augurarsi che il legislatore delegato non perda questa occasione e attui una opportuna “ri-modulazione” dei titoli preferenziali per l’accesso alla magistratura onoraria.

5. Il lavoro dei Gop nell’ufficio per il processo

I Gop, nel corso dei primi due anni di incarico, possono svolgere esclusivamente i compiti inerenti  all’ufficio per il processo (art. 2 comma 7 lett. e Legge delega). Questi compiti sono di due tipi:

  1. coadiuvare il giudice professionale e, quindi, compiere tutti gli atti preparatori per l’esercizio della funzione giurisdizionale;
  2. svolgere le attività e adottare i provvedimenti delegati dal giudice professionale.

 

Per quanto riguarda l’attività delegata, l’art. 2 comma 5° detta alcuni principi generali: la delega deve essere esercitata tenendo conto degli “interessi coinvolti” e della difficoltà delle questioni; il giudice professionale deve stabilire “direttive generali” a cui il Gop deve attenersi; il Gop, se non ritiene possibile provvedere in conformità alle direttive ricevute, può chiedere che l’attività o il provvedimento siano compiuti dal giudice togato; non può essere delegata l’adozione dei provvedimenti definitori (sentenze, ordinanze ex art. 702-bis), fatta eccezione per «quelli specificamente individuati in considerazione della loro semplicità».

Queste previsioni si inseriscono nel solco della vigente normativa, primaria e secondaria, che definisce l’attività dei giudici onorari di tribunale (Got). La norma primaria di riferimento continua a essere l’art. 43-bis dell’ordinamento giudiziario (introdotto dalla l. 51/1998)[8] La disciplina secondaria elaborata dal Csm si è invece progressivamente evoluta, dalle prime interpretazioni, più rigorose e restrittive, dell’inizio degli anni 2000[9], fino alle più recenti circolari sulla formazione delle tabelle, che hanno ampliato la funzione collaborativa dei giudici onorari (anche attraverso una interpretazione estensiva del concetto di “impedimento”)[10]. Il Csm, nella Risoluzione del 25 gennaio 2012, segnalava alcune criticità evidenziate dai dirigenti degli uffici circa le modalità di impiego dei Got sino ad allora consentite. Fra queste meritano di essere ricordate – perché rilevanti per il tema di cui si tratta – l’assenza di un giudice togato con funzioni di referente per i Got; la mancata responsabilizzazione dei Got; la difficoltà di utilizzare i Got in funzione collaborativa (a causa del sistema di retribuzione previsto dalla legge, legato alla celebrazione dell’udienza). Anche per fronteggiare queste criticità, il Csm ha adottato, a partire dalla Circolare sulle tabelle per il triennio 2012/2014, una disciplina innovativa per l’utilizzo dei Got, che è rimasta sostanzialmente invariata nella successiva circolare tabelle per il triennio 2014/2016. Com’è noto, queste circolari contemplano tre alternativi modelli di utilizzo dei giudici onorari: l’affiancamento, l’assegnazione di un ruolo autonomo e la supplenza del giudice professionale. L’affiancamento è lo schema più innovativo, su cui il Consiglio ritiene si debba «investire per dare concretezza e sviluppo, omogenei a livello nazionale, a moduli collaborativi già positivamente sperimentati in alcune sedi giudiziarie»[11]. Questo modello prevede la previa individuazione, nel progetto tabellare, delle categorie di procedimenti la cui trattazione può essere affidata al Got in affiancamento. Esso impone poi di affidare, al giudice togato affiancato, un ruolo di procedimenti aggiuntivo rispetto a quello di cui è titolare[12]. Sempre nel progetto tabellare, deve essere prevista una compiuta calendarizzazione delle udienze in cui saranno chiamati i processi affidati ai Got, secondo le disponibilità logistiche e amministrative dell’ufficio che ogni dirigente è chiamato a valutare. L’utilizzo del Goot in affiancamento prevede che il giudice togato «con riferimento a ciascun procedimento, delega compiti e attività, anche istruttorie purché non complesse, al giudice onorario, affidandogli con preferenza i tentativi di conciliazione e i procedimenti speciali previsti dagli art. 186-bis e 423 primo comma cpc». È peraltro pacifico che l’ausilio prestato dal Got possa estendersi oltre l’attività preparatoria o istruttoria della causa. Il Csm (nella già citata Risoluzione del gennaio 2012) ha così individuato, a titolo esemplificativo, le attività che potranno essere affidate al magistrato onorario[13]: la gestione della fase iniziale (con la verifica della regolare costituzione delle parti) e della trattazione, comprensiva dei tentativi di conciliazione, della pronuncia delle ordinanze ex art. 186-bis e 423 cpc, nonché dell’ammissione prove per i procedimenti di minore complessità; l’assunzione delle prove ammesse; il conferimento di incarichi ai consulenti e la liquidazione dei relativi compensi. La Risoluzione individua poi alcuni principi e suggerimenti per l’utilizzo di questo schema di impiego dei Got:

  • vigilanza del magistrato togato «in particolare per garantire la massima coerenza della giurisprudenza di ogni ufficio e di ciascuna sezione»;
  • formalizzazione della delega «in un provvedimento che contenga anche indicazioni di massima sulle modalità esecutive, che assurgono, ovviamente, al rango di meri suggerimenti (per non scalfire il principio dell'indipendenza del singolo giudice, valevole anche per i magistrati onorari), la cui mancata osservanza potrà costituire elemento di valutazione in vista delle successive deleghe»;
  • competenza del giudice togato nella scelta della «porzione di procedimento da assegnare al Got, ivi incluso l’affidamento a quest’ultimo della decisione delle cause – individuate, in tal caso, esclusivamente nell'ambito del ruolo aggiuntivo - giudicate di minore complessità con la redazione della relativa sentenza (attività pur sempre funzionalmente collegata all’udienza in cui le parti provvedono alla precisazione delle conclusioni ed il giudice riserva la causa in decisione), soprattutto nei casi di adozione del modello decisorio di cui all’art. 281sexies cpc»;
  • evitare che «il Got sia impiegato esclusivamente in attività … sganciate dalla gestione dei procedimenti che gli siano stati, in tutto o in parte, affidati o che prescindano del tutto dalla celebrazione delle udienze»; questa indicazione è evidentemente legata alla previsione normativa che retribuisce i Got in base alle udienze celebrate.

 

In definitiva: i principi dettati dalla Legge delega in merito all’impiego dei Gop nell’ufficio per il processo ricalcano quelli individuati dal Csm nelle circolari e risoluzioni sopra richiamate relative ai giudici onorari di tribunale. Ma questo non deve stupire. L’Upp realizza infatti, strutturalmente, una forma di affiancamento al giudice professionale di diversi soggetti che lo coadiuvano nella sua attività e che operano attraverso il sistema della delega, attenendosi ai principi e ai limiti che il giudice togato individua.

6.  (segue) coordinamento delle attività di Gop e stagisti nell’Ufficio per il processo

La coesistenza, all’interno dell’Upp, dei magistrati onorari e degli stagisti pone la questione, ad oggi inesplorata, del coordinamento fra le attività di questi collaboratori del giudice. La legge prevede la finalità formativa del tirocinio, ma non definisce le attività a cui possono essere adibiti gli stagisti. Queste attività sono state progressivamente individuate nella pratica, attraverso “mansionari” che molti uffici (soprattutto quelli di più grandi dimensioni, in cui è rilevante il numero dei tirocinanti) hanno elaborato. Solitamente i mansionari degli stagisti distinguono fra attività preparatorie dell’udienza, attività in udienza, collaborazione nella preparazione dei provvedimenti, attività di supporto per il migliore funzionamento del processo telematico, collaborazione alle attività della sezione[14]. Ora, il primo criterio di orientamento per coordinare utilmente l’attività dei due collaboratori del giudice, va individuato tenendo conto, per un verso, della finalità formativa del tirocinio e, per altro verso, della funzione giurisdizionale esercitata dai magistrati onorari. Dunque agli stagisti saranno riservate le sole attività “preparatorie” e di collaborazione in senso lato, mentre i giudici onorari potranno svolgere sia attività preparatorie che attività di esercizio della giurisdizione (su delega del magistrato togato). Un secondo criterio si rinviene nella risoluzione Csm del gennaio 2012 laddove – nel trattare la modalità di impiego dei Got “in affiancamento” – raccomanda di evitare «che il Got sia impiegato esclusivamente in attività (quali ad esempio la tenuta e l’aggiornamento dell’agenda delle udienze; l’effettuazione di ricerche giurisprudenziali; l’elaborazione di schede ragionate per ogni processo con indicazione delle parti, delle istanze avanzate, delle ordinanze adottate; la predisposizione di bozze di provvedimenti; ecc.) sganciate dalla gestione dei procedimenti che gli siano stati, in tutto o in parte, affidati o che prescindano del tutto dalla celebrazione delle udienze». Queste attività infatti, non comportando la celebrazione di udienze, risultano sostanzialmente non remunerative per i Got e sono quindi prive (per loro) di concreto interesse. Un ulteriore criterio di coordinamento deve tener conto del fatto che, fra le numerose attività menzionate nei mansionari degli stagisti, quelle che maggiormente assecondano la finalità formativa del tirocinio sono due: la creazione e l’aggiornamento della scheda del processo e la raccolta e catalogazione dei precedenti giurisprudenziali dell’ufficio, al fine dell’inserimento nella banca dati della giurisprudenza di merito di cui si è detto sopra. Si tratta di attività altamente formative, qualificate, che permettono agli stagisti di apprendere le migliori tecniche di redazione degli atti e di acquisire una competenza specialistica nelle materie trattate dalla sezione in cui sono inseriti. Non solo. Queste attività sono di grande utilità proprio per la migliore gestione dei Got/Gop nell’Upp. Si è già detto sopra della grande utilità delle banche dati proprio nella prospettiva (indicata dal legislatore) di formazione e di governo della magistratura onoraria. Quanto alla scheda del processo, essa rende possibile un monitoraggio (nella fase iniziale del processo) sull’oggetto della causa, sugli interessi in gioco e sulla complessità delle questioni, che permette al giudice togato di esercitare in modo consapevole ed efficace la delega al giudice onorario ed anche di mantenere il controllo sui fascicoli affidati. Sotto questo profilo si aprono interessanti prospettive di impiego degli stagisti, proprio in funzione di raccordo con l’attività dei Got/Gop, per esempio aggiornare la scheda del processo in relazione alle attività svolte dal giudice onorario; o elaborare, sotto la guida del magistrato professionale, schemi contenenti i criteri direttivi per la trattazione e decisione di specifiche categorie di cause da delegare al Got/Gop.

Un’ultima considerazione. Gli stagisti non sono ugualmente distribuiti in tutti gli uffici, in proporzione all’organico dei magistrati. Il numero degli stagisti presenti in ciascun ufficio dipende da due elementi. In primo luogo dalla “capacità attrattiva” (potremmo dire dall’appeal) dei singoli uffici, che devono essere in grado  di porsi come valida scelta per i neolaureati in possesso dei requisiti di legge, elaborando convincenti programmi di formazione e di inserimento, mettendo a loro disposizione risorse umane e materiali. Sotto questo profilo è importante che i dirigenti siano responsabilizzati all’utilizzo attento di questa risorsa. Non solo perché il sotto-utilizzo dei tirocinanti priva l’ufficio di risorse e priva gli stagisti della formazione loro dovuta. Ma anche perché questo sottoutilizzo produce un perverso effetto “a cascata”, indirizzando i neolaureati (o almeno alcuni fra loro) verso quegli uffici che, non utilizzando il loro apporto, lascia ad essi molto tempo libero per “dedicarsi ad altro” mentre maturano, attraverso un sostanziale sine cura, il titolo per accedere a concorsi ed esami. Il secondo fattore da cui dipende la presenza degli stagisti in un ufficio è dato dalla sua vicinanza a una sede universitaria. È dunque normale – e indipendente dalla capacità organizzativa dei dirigenti – che presso tribunali di piccole dimensioni vi sia uno scarsissimo afflusso di stagisti. Di questa variabile si dovrà tener conto nell’organizzazione degli Upp; e, prima ancora, nella individuazione delle sedi a cui destinare i giudici onorari. Questi infatti, negli uffici privi di (o con pochi) stagisti, sono gli unici soggetti a poter svolgere quella attività preparatoria e di supporto del giudice essenziale per una giurisdizione più efficace.

7. Indennità e obiettivi nell’ufficio per il processo

La Legge delega introduce un’importante novità sui criteri per la liquidazione dell’indennità dovuta ai giudici onorari. L’indennità si comporrà infatti di una parte fissa e di una variabile (quest’ultima in misura compresa fra il 15 e il 50% della parte fissa). La corresponsione della parte variabile sarà condizionata al raggiungimento degli obiettivi indicati dai capi degli uffici sulla base di criteri fissati in via generale dal Csm. Ora, la lettura dell’art. 2 comma 13 della Legge delega lascia intendere che questi criteri siano legati alla produttività[15]; e dunque al numero delle udienze tenute o (preferibilmente) dei provvedimenti esitati o dei procedimenti definiti (non direttamente dal Got, che normalmente non può adottare provvedimenti definitori, ma col suo apporto). Occorre però chiedersi quali obiettivi possano essere fissati per i giudici onorari adibiti all’Upp; e, ancor più, quali obiettivi per quei Gop che svolgono solo o prevalentemente le “attività preparatorie” previste dal comma 5° lettera a) n. 1. Fra l’altro, la Legge delega prevede espressamente che l’indennità per queste mansioni debba essere determinata (dai decreti delegati) in misura inferiore a quella prevista per le funzioni giurisdizionali. In altri termini: come si misura la produttività di un magistrato onorario che svolge attività (esclusiva o prevalente) di supporto e preparatoria?

Una possibile risposta può venire da uno dei “principi guida” dell’Upp che si sono sopra richiamati. L’ufficio per il processo serve a migliorare la produttività degli uffici per garantire la ragionevole durata del processo (art. 16-octies dl 90/14). Per questa ragione l’art. 6 dm 1° ottobre 2015 prevede un monitoraggio e una elaborazione di dati «al fine della rilevazione dell’incidenza della presenza dell’ufficio per il processo e del modello organizzativo concretamente adottato sulla produttività dell’ufficio e sulla durata dei procedimenti». Se dunque la maggiore efficienza prodotta dall’Upp (strutturato secondo uno dei possibili modelli) deve poter essere “misurata”, con essa vengono misurate la produttività e l’efficienza di tutte le componenti dell’ufficio per il processo e, per quanto qui interessa, anche quella dei magistrati onorari in esso inseriti. Il riconoscimento della “parte variabile” dell’indennità potrà quindi essere condizionato al raggiungimento degli obiettivi fissati per l’Upp nel suo complesso.

 

 

8. Governare il cambiamento

 

Negli ultimi anni il dibattito sull’organizzazione degli uffici e sul modo di lavorare del giudice è stato monopolizzato da due grandi temi: il processo civile telematico e l’ufficio per il processo. Entrambi sono ricollegati a un’idea di efficienza, di modernità; e vengono spesso presentati come una panacea ai mali della giustizia italiana e del processo civile in particolare. Il Pct è da tempo entrato nella realtà del nostro lavoro: ci mette a disposizione strumenti di informazione e di auto-organizzazione importanti, ci obbliga a fare i conti con una normativa complessa e mette a nudo ogni giorno nuove difficoltà legate all’adattamento di riti, prassi, comportamenti al nuovo strumento di lavoro. L’Upp, invece, ancora non c’è. Esistono una normativa primaria e una secondaria che lo istituiscono e lo regolano; ci sono le “leggi presupposte” dall’Upp, quelle che prevedono lo svolgimento di stage presso gli uffici giudiziari; e c’è la legge di riforma della magistratura onoraria, destinata a incidere sul piano delle “risorse umane” dell’Upp. Ma questo strumento ancora non è entrato a far parte della nostra realtà lavorativa, non ha cambiato il nostro modo di “vivere la giurisdizione”.

L’approccio del giurista al Pct può essere di due tipi: esiste un approccio più rassicurante, che vede lo strumento informatico come un sistema più rapido per la formazione e trasmissione degli atti e dei provvedimenti del processo. In questa visione tutto il sistema processuale rimane invariato, con la semplice conversione delle modalità cartacee in quelle su supporto magnetico. Esiste poi un approccio più vasto, che vede il Pct come la leva per una rinnovata concezione del processo, in linea con la profonda trasformazione del modo di vivere e di lavorare che la tecnologia ha indotto in tutti i settori della nostra vita. Se si aderisce a questa visione, il problema è quello di governare l’innovazione in funzione del risultato che vogliamo ottenere. Il Pct non si governa da solo. E la tecnologia non può essere consapevolmente governata senza una struttura di supporto al giudice. Questa struttura è, anche nella visione del legislatore, l’Upp.

L’Upp è un’opportunità che ci viene data per governare il cambiamento, per orientarlo verso ciò che davvero riteniamo importante, cioè per l’essenza del nostro lavoro, che è conoscere e giudicare. È l’opportunità per ridisegnare i nostri uffici in modo inclusivo, per formare sul campo in modo (anche) concreto le nuove generazioni di giuristi, per non disperdere le professionalità formate all’interno dell’ufficio, per avviare con gli avvocati un nuovo dialogo sul modo più efficace per presentare le domande, per scrivere atti e provvedimenti. Un dialogo che non può che essere favorito dalla possibilità di maturare, attraverso gli stage affiancati alla tradizionale pratica professionale, una doppia prospettiva di conoscenza e quindi una maggiore capacità di comprendere e condividere.

La legge di riforma della magistratura onoraria si inserisce a pieno titolo in questo percorso. Attraverso l’inserimento nell’Upp i neo-nominati giudici onorari entrano a far parte di una articolazione organizzativa che ha finalità produttive, ma anche formative. Con lo svolgimento dei compiti preparatori possono avvicinarsi con la giusta gradualità alle funzioni giurisdizionali, anche attraverso il confronto con le altre componenti dell’ufficio. Utilizzando (e contribuendo essi stessi a realizzare) le banche dati di giurisprudenza di merito, i Gop potranno maturare una effettiva conoscenza di quegli orientamenti di cui dovranno poi fare concreta applicazione.

[1] Art. 10 (copertura finanziaria): «All'attuazione delle disposizioni del presente decreto si provvede mediante l'utilizzo delle risorse umane, strumentali e finanziarie disponibili a legislazione vigente e senza nuovi o maggiori oneri a carico del bilancio del Ministero della giustizia».

[2] Il primo Tribunale a dotarsi di un Upp è stato quello di Genova, con un decreto del Presidente del maggio 2015. Questo decreto individuava le diverse figure professionali che avrebbero dovuto essere adibite all’Upp (cancellieri, assistenti del giudice, statistici, commessi, …); e ne rilevava la totale assenza in concreto, in modo da rendere concretamente inoperativa la nuova struttura. Il Tribunale di Torino ha attuato l’Upp con provvedimento del maggio 2016; il Tribunale di Milano con decreto del giugno 2016. Il provvedimento costitutivo dell’Upp presso il Tribunale di Torino è affiancato da un articolato documento («Linee guida per la costituzione dell’Upp»), che ri-definisce in modo innovativo, e in conformità ai principi guida di cui si dirà infra, gli uffici di cancelleria. Il provvedimento milanese si sostanzia nell’attribuzione all’Upp dei tirocinanti già in servizio presso il Tribunale.

[3] Art. 1 comma 2: «L'inserimento dei giudici ausiliari e dei giudici onorari di tribunale nell'ufficio per il processo non può comportare lo svolgimento di attività diverse da quelle previste dalle disposizioni vigenti.».

Art. 1 comma 3: «L'inserimento del personale di cancelleria nell'ufficio per il processo non può comportare modifiche dei compiti e delle mansioni previsti dalle disposizioni normative e contrattuali vigenti».

[4] In verità, credo sia illusorio e riduttivo porre la costituzione dell’Upp al di fuori di un percorso progettuale comune e condiviso con la dirigenza amministrativa. Solo un percorso del genere può consentire di concordare le corrette strategie unitarie e di assumere provvedimenti coerenti nell’ambito delle rispettive competenze. In definitiva, solo attraverso una interlocuzione preparatoria e una finale condivisione con la dirigenza amministrativa l’Upp può diventare realmente una idonea struttura di ausilio, e non una mera frazione di cancelleria sezionale, e porsi in un rapporto di utile e proficua interdipendenza con l’insieme della struttura dell’ufficio giudiziario. Un tale percorso è stato seguito per la costituzione dell’Upp presso il Tribunale di Torino che – come detto sopra – attua una complessiva riorganizzazione dei servizi di cancelleria, unificando e accentrando il cd. back-office e inserendo le residue attività di cancelleria all’interno degli Upp sezionali.

[5] Art. 162. Orario di ufficio Le cancellerie e segreterie giudiziarie sono aperte al pubblico cinque ore nei giorni feriali, secondo l'orario stabilito dai capi degli uffici giudiziari, sentiti i capi delle cancellerie e segreterie interessate. (Le cancellerie delle corti di appello e dei tribunali ordinari sono aperte al pubblico almeno quattro ore nei giorni feriali, secondo l'orario stabilito dai rispettivi presidenti, sentiti i capi delle cancellerie interessate). L'orario giornaliero di servizio ha la durata di sei ore in ciascun giorno feriale. Il presidente della Corte e il procuratore generale possono stabilire che tale orario sia diviso in due periodi. Quando le esigenze dell'ufficio lo richiedano il funzionario o l'impiegato è tenuto a prestare servizio, con il diritto alla retribuzione per lavoro straordinario, anche in giorni o in ore non comprese nell'orario normale, salvo che sia esonerato per giustificati motivi.

[6] Va anche sottolineata l’importante funzione che l’Upp può svolgere per la individuazione delle “questioni critiche” su cui incentrare le banche dati di giurisprudenza. Il raccordo fra il lavoro del personale di cancelleria e quello degli stagisti (che, anche attraverso la redazione della scheda del processo, possono individuare e registrare i fatti e le questioni di diritto poste a fondamento della domanda) apre a interessanti prospettive per una più raffinata statistica del contenzioso.

[7] La Circolare Csm del 19 gennaio 2016 prevede invece, per la nomina a magistrato ordinario di tribunale (gli attuali Got), l’età minima di 25 anni.

[8] «I giudici ordinari ed onorari svolgono presso il tribunale ordinario il lavoro giudiziario loro assegnato dal presidente del tribunale o, se il tribunale è costituito in sezioni, dal presidente o altro magistrato che dirige la sezione.

I giudici onorari di tribunale non possono tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari.

Nell'assegnazione prevista dal primo comma, è seguito il criterio di non affidare ai giudici onorari:

a) nella materia civile, la trattazione di procedimenti cautelari e possessori, fatta eccezione per le domande proposte nel corso della causa di merito o del giudizio petitorio;

b) nella materia penale, le funzioni di giudice per le indagini preliminari e di giudice dell'udienza preliminare, nonché la trattazione di procedimenti diversi da quelli previsti dall'articolo 550 del codice di procedura penale.».

[9] Il Csm, nelle prime interpretazioni successive all’entrata in vigore della normativa (si veda, in particolare, la risoluzione del 20 aprile 2000), aveva ritenuto che (ferma la possibilità di utilizzare i giudici onorari in funzione collaborativa per le attività per le quali non era previsto lo svolgimento di udienze) ove l’assegnazione di compiti si traducesse anche nello svolgimento di udienze, i Got potessero essere utilizzati solo come supplenti per ruoli monocratici di magistrati assenti ovvero – sempreché non fosse possibile provvedere altrimenti, ad esempio facendo ricorso al magistrato distrettuale – in relazione a posti vacanti. La supplenza per i collegi, invece, era consentita solo in via eccezionale, quale extrema ratio.

[10] Si è così affermato che «la nozione di impedimento potrebbe configurarsi anche in modo più ampio, ossia in tutte quelle situazioni non strettamente riconducibili ad impegni processuali coincidenti con una certa udienza, ma in cui debba comunque considerarsi il complessivo carico di lavoro del giudice in un determinato arco temporale, e quindi la trattazione di un certo numero di processi particolarmente impegnativi per complessità o numero delle parti in concomitanza dell’ordinario carico di lavoro. Nelle situazioni suddette ben può parlarsi di un impedimento contingente che può essere fronteggiato con l’utilizzazione di un Got cui attribuire parte degli affari del giudice togato in tal modo impedito, fatti ovviamente salvi gli affari che il magistrato onorario non può comunque trattare.

[11] Così la citata Risoluzione 25 gennaio 2012, punto 5.1.

[12] Questo requisito – piuttosto “bizantino” – viene così spiegato nella Risoluzione del Csm 25.1.12: «Solo in tal modo, infatti, questo modello di impiego della magistratura onoraria può essere reso compatibile con la previsione di cui al secondo comma dell’art. 43-bis ordinamento giudiziario, secondo cui i giudici onorari di tribunale “non possono tenere udienza se non nei casi di impedimento o di mancanza dei giudici ordinari”. Invero, il magistrato togato, vista la consistenza del proprio ruolo, è “impedito” alla relativa gestione se non adeguatamente supportato. In sostanza, si recupera, e in questa sede si ribadisce, la nozione “estesa” di “impedimento” elaborata dal Consiglio con la risoluzione del 16 luglio 2008 …».

[13] Precisando che l’affidamento può avvenire «anche nell’ambito delle cause del ruolo principale». Dunque non solo le cause del ruolo aggiuntivo possono essere affidate ai Got.

[14] Ecco una sintesi delle attività che sono più frequentemente contemplate dai mansionari:

Attività preparatorie dell’udienza

  • Studio preparatorio dei fascicoli in vista della prima udienza e relazione al giudice.
  • Preparazione della “scheda del processo”, seguendo moduli o indicazioni dell’affidatario.
  • Riordino e verifica completezza documentazione inserita nei fascicoli, segnalando all’affidatario e/o alla Cancelleria le eventuali mancanze.

Attività in udienza

  • Assistenza all’udienza e collaborazione nella verbalizzazione (se richiesta dall’affidatario).
  • Tenuta e aggiornamento dell’agenda del giudice.

Collaborazione nella preparazione dei provvedimenti

  • “Preparazione” delle sentenze attraverso: verifica correttezza dell’intestazione predisposta da Consolle, inserimento conclusioni, redazione della bozza della parte introduttiva (sintesi delle domande ed eccezioni delle parti, se del caso tratte dalla scheda del processo).
  • Preparazione di bozze dei verbali e dei provvedimenti da emettere in udienza.
  • Verifica della documentazione allegata ai ricorsi monitori e segnalazione al giudice per l’eventuale richiesta di integrazioni ex art. 640 cpc.
  • Ricerche di giurisprudenza e dottrina funzionali ai singoli casi.

Attività di supporto per il miglior funzionamento del processo telematico

  • Preparazione dei modelli di provvedimenti da utilizzare con Consolle, anche attraverso l’utilizzo ottimale dei numerosi placeholder disponibili.
  • Raccordo fra magistrati (o Upp sezionali) e cancellerie per la segnalazione di istanze al giudice. Supporto al giudice nella gestione e catalogazione delle istanze.
  • Stampa, su richiesta del giudice, degli atti e dei documenti del fascicolo informatico (per finalità di più agevole consultazione).

Collaborazione alle attività della sezione

  • Partecipazione alle udienze collegiali e alle camere di consiglio della sezione di appartenenza.
  • Ricognizione degli orientamenti della sezione su particolari tipologie di cause o su specifiche questioni di diritto (anche tramite appositi questionari approvati dal presidente della sezione).
  • Creazione e aggiornamento di banche dati dei provvedimenti della sezione.
  • Ricerche di giurisprudenza e dottrina su questioni di diritto poste all’odg delle riunioni di sezione.
  • Svolgimento delle altre attività di supporto indicate dal presidente della sezione.

[15] La lettera i) prevede infatti che «gli obiettivi di cui alle lettere f), g) e h) sono individuati tenendo conto della media di produttività dei magistrati dell’ufficio o della sezione».

Fascicolo 3/2016
Editoriale
di Renato Rordorf
Obiettivo 1
La giustizia tributaria
di Antonio Lamorgese
di Alberto Marcheselli

La giurisdizione tributaria è una giurisdizione cardine dello Stato di diritto, massimamente nei periodi di difficoltà economica, perché essenziale alla tutela dei diritti fondamentali, sia di chi fruisce dei servizi pubblici, sia di chi è chiamato ai doveri di solidarietà.

Allo stato attuale della evoluzione economica e giuridica, la giurisdizione tributaria è e deve essere una giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere amministrativo di applicazione dei tributi.

Il giudice tributario deve essere indipendente e portatore di una cultura speciale della giurisdizione, che non coincide né è assimilabile né a quella del giurista generalista, né a quella del giudice civile, amministrativo, o del cultore dell’economia aziendale o della contabilità di Stato.

L’attuale assetto della giustizia tributaria poggia sulla meritoria dedizione dei giudici che vi sono addetti, ma necessita di una profonda revisione che ne renda strutturalmente presidiate competenza e indipendenza.

Il risultato di un giudice tributario competente e indipendente, che contribuisca a recuperare certezza del diritto tributario (e disincentivi il contenzioso) può essere raggiunto indifferentemente con la attribuzione della funzione a un giudice speciale o a un giudice comunque specializzato inquadrato in un’altra giurisdizione esistente, ma a prezzo di un ingente investimento culturale, più che economico.

Il risultato può essere raggiunto attraverso adeguati e ponderati regimi transitori, che valorizzino le professionalità esistenti, anche in raccordo con le recenti riforme della giustizia onoraria.

di Francesco Oddi

Il processo tributario di appello, soprattutto alla luce delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, è andato assumendo una propria autonomia dal modello originario, rappresentato dal processo civile.

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

di Massimo Scuffi

Ripetuti interventi della Corte Costituzionale hanno interessato i principali istituti del processo tributario ma non sempre sono stati ispirati ai principi del giusto processo stante la specificità del rito che ha spesso indotto a tollerare disomogeneità di tutela e disparità di trattamento.

Peraltro negli ultimi tempi la Corte ha operato revisioni maggiormente allineate sull’art.111 della Costituzione che hanno orientato anche la recente riforma legislativa e rappresentano un importante segnale in vista della creazione di un modello processuale unitario per tutto ed in tutto parificato alle giurisdizioni contermini.

di Emilio Zecca

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’evoluzione della giustizia tributaria in Italia, vengono evidenziati i punti critici dell’attuale sistema: dalla ridotta imparzialità oggettiva dell’organo giudicante, strutturalmente legato al Ministero dell’economia e composto da giudici che vi si dedicano come “dopolavoro”, alla irragionevole esclusione dell’azione di accertamento, alla limitazione del diritto alla prova da parte del contribuente; inoltre, si dimostra che il principio costituzionale della progressività dell’imposizione fiscale è stato di fatto abbandonato, mediante tecniche che hanno favorito, nel tempo, un aumento crescente del carico fiscale nei confronti dei ceti più poveri e di quelli medio bassi e una notevole diminuzione di esso nei confronti dei ricchi e del ceto medio-alto.

di Antonio Ortolani

La specificità degli interessi coinvolti nelle controversie tributarie rende irrinunciabile l’apporto di specifiche competenze tecniche ai fini della loro cognizione e contrasta l’ipotesi del giudice monocratico come forma generalizzata di decisione delle controversie medesime, pur essendo possibili ed auspicabili correttivi idonei a migliorare il funzionamento del processo innanzi al giudice tributario.

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

di Enrico Manzon

Il tema della riforma ordinamentale della giustizia tributaria, anche se un po’ di nicchia, deve considerarsi un “classico” nella letteratura tributaristica italiana ed in più occasioni ha attinto la politica di settore. Nell’età repubblicana vi sono state due revisioni legislative della giurisdizione speciale di merito (1972/1992) ed in via tabellare è stata istituita la sezione specializzata presso la Corte di cassazione (1999), ma è comunemente riconosciuto che tali interventi non abbiano prodotto risultati pienamente appaganti. Recentemente, da parte di esponenti di rilievo del partito di maggioranza relativa, è stata presentata alla Camera una proposta di legge delega che contiene principi di innovazione organizzativa radicale e profonda di questo settore di attività giudiziaria. Poiché non è prospettato un restyling, ma un new model, è dunque opportuno valutarne la bontà delle intenzioni, evidenziarne i pregi ed i difetti, in “via riconvenzionale” indicarne qualche variante progettuale ed infine stimarne la fattibilità. E se son rose...

di Gianfranco Gilardi

La proposta di legge delega relativa alla soppressione delle Commissioni tributarie con devoluzione delle relative materie a sezioni specializzate dei Tribunali e delle Corti d’appello, mira a realizzare anche per la giustizia tributaria il pieno adeguamento ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura oltre che una maggiore efficienza e qualità di funzionamento.

Tale scelta non vale tuttavia ad assicurare che i risultati in termini di resa del servizio sarebbero migliori di quelli che caratterizzano il contesto attuale, suscettibile di pur necessari miglioramenti con l’adozione di soluzioni alternative ugualmente idonee ad assicurare quei principi in un quadro unitario della giurisdizione.

Obiettivo 2
La riforma della magistratura onoraria
di Luca Minniti
di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

di Antonella Di Florio

La recente legge delega 57/2016 per la riforma della magistratura onoraria deve essere esaminata alla luce della normativa europea, tenendo conto delle scelte effettuate dagli altri Paesi ma anche della diversa disfunzionale realtà esistente in Italia.

La Legge delega ed il primo decreto delegato di attuazione presentano luci ed ombre. Il nuovo assetto della magistratura onoraria che farà ingresso nella giurisdizione dopo la completa attuazione della Legge delega, offre ancora l’impressione che il legislatore non sia ancora riuscito ad uscire dall’ambiguità legata ad una obiettiva necessità di stabilizzazione (finalizzata a supplire le carenze di organico della magistratura togata) senza l’investimento delle risorse necessarie.

La più grande perplessità deriva dall’assenza di una “prova di tenuta” della riforma rispetto alla condizione attuale della giurisdizione nella quale le persistenti carenze di organico della magistratura togata inducono a ritenere che anche i Gop dovranno ancora in gran parte essere dedicati alla funzione di supplenza sinora svolta dai Got.

di Claudio Viazzi

Per affrontare i problemi posti dalla riforma attualmente al cospetto del legislatore delegato in primo luogo vengono ricostruiti i tasselli fondamentali di una storia lunga e dall’altra, stigmatizzando le modifiche parlamentari al disegno di legge governativo, con fulminante chiarezza individuati i nodi ordinamentali e pratici che non potranno esser elusi prima di tutto dal legislatore delegato e poi dal Consiglio superiore della magistratura.

di Cinzia Capano

Nell’articolo si evidenzia che sarebbe stato opportuno definire e puntualizzare i criteri in base ai quali definire le modalità di accesso, la formazione, l'organizzazione del lavoro, il rapporto con l'ufficio del processo. In particolare si rileva l'insufficienza della sola laurea in giurisprudenza come titolo di accesso, si suggerisce la necessità di un più rigoroso sistema di accesso e formazione come criterio guida su cui costruire i decreti attuativi della riforma. Si propone di dare la possibilità di accesso ad avvocati anche di oltre sessanta anni che abbiano continuativamente ed apprezzabilmente esercitato per almeno 30 anni la professione. Si rappresenta il rischio di creare una categoria di magistrati comunque separata, evitabile solo con l'inserimento effettivo del magistrato onorario nell'ufficio del processo, dentro ad una squadra che lavora insieme con compiti distinti, sotto la direzione di un giudice che ne assuma la responsabilità.

di Ilaria Pagni

L’esame delle novità del 2016 in tema di magistratura onoraria, sia quanto alle linee essenziali della delega, sia quanto alla sua prima attuazione (parziale), relativa alla conferma dei magistrati in servizio, offre lo spunto per una riflessione più generale sul ruolo della magistratura onoraria oggi, e sulla rilevanza che la finalità di deflazione del contenzioso va assumendo nel quadro delle riforme della giustizia civile, nella prospettiva dell’efficienza della risposta dell’ordinamento giudiziario alla domanda di tutela. Un cenno è riservato anche all’ufficio del processo e, in particolare, al modo in cui dovrebbe essere intesa l’attività di assistenza al giudice togato che vi svolgono i tirocinanti previsti dall’art. 37 del dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito in l. 15 luglio 2011, n. 111, e dall’art. 73 del dl 21 giugno 2013, n. 69, convertito in l. 9 agosto 2013, n. 98.

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

di Paola Bellone

Il peccato originale della disciplina della magistratura onoraria viene individuato negli atti dell’Assemblea costituente e si critica – con uno sguardo all’Europa – la legge 57/2016, in quanto non emenda i vizi della disciplina precedente e introduce ulteriori fattori di inefficienza. Vengono poste in luce le contraddizioni delle rationes legislative e l’inidoneità della delega a perseguire l’efficienza e la qualità del sistema giustizia.

di Antonio De Nicolo

Viene descritta l’esperienza fatta nella Procura della Repubblica di Udine con la collocazione dei vice procuratori onorari in uno specifico Gruppo di lavoro nel contesto della disciplina previgente. Ci si sofferma poi sulle direttrici principali della riforma della magistratura onoraria (l. 28.4.2016 n. 57): l’invarianza finanziaria, la riduzione delle indennità, le accresciute competenze e responsabilità, l’inserimento nell’ufficio per il processo per formulare alcune osservazioni sul decreto legislativo delegato (d.lgs 31.5.2016 n. 92) e sul regime transitorio proponendo alcune prime conclusioni sul futuro che attende i vice procuratori onorari ed il servizio giustizia che anche dal loro apporto dipende.

di Bruno Giangiacomo

La scelta del legislatore delegante conseguente all’assimilazione delle figure dei magistrati onorari tende ad estendere a tutti il sistema disciplinare oggi previsto per i soli giudici di pace, innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, mediante la graduazione di esse, sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. Costituisce invece una vera novità la tipizzazione degli illeciti disciplinari secondo il modello già adottato per la magistratura professionale.

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

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Fascicolo 3/2017
A cosa serve la Corte di cassazione?
Le banche, poteri forti e diritti deboli
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Dedicato a Stefano Rodotà
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La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
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Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
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