Rivista trimestrale
Fascicolo 3/2016
Obiettivo 1. La giustizia tributaria

La giustizia tributaria nell’esperienza di un giudice di legittimità

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

1. La cassazione e la questione tributaria

Il 2016 pare l’anno nel quale finalmente l’attenzione degli operatori e degli studiosi del diritto, delle forze governative e parlamentari e persino dei media sia destinata a soffermarsi sulla giustizia tributaria, per lunghissimo tempo cenerentola delle istituzioni giuridiche, neppure espressamente menzionata nella Costituzione e salvata di straforo dalla VI disposizione transitoria e dalla benevolenza della Corte costituzionale[1].

Si è detto che le istituzioni giuridiche sono frutto più della storia che della ragione[2].

Mai riflessione fu più calzante se riferita alla fiscalità!

È stato l’esordio pubblico del neo primo presidente – Giovanni Canzio – a denunciare, con assoluta chiarezza di accenti, che l’insostenibile impegno richiesto per la definizione del contenzioso fiscale in sede di legittimità finirà per fagocitare e snaturare la Corte di cassazione civile nella sua interezza. Il che rende legittimo ripensare, con spirito innovativo, all’intero sistema dalla giustizia tributaria come giurisdizione speciale e chiedersi se, nel perverso intreccio tra il proliferare delle fonti normative e le variegate  letture giurisprudenziali, non sia preferibile istituire presso il giudice ordinario sezioni specializzate in materia di tributi[3].

La ferma denuncia del vertice della Corte ha prodotto variegate reazioni. Esse vanno dall’annuncio governativo di un istituendo tavolo tecnico interministeriale «per individuare soluzioni per pervenire a una riforma della giustizia tributaria che si ispiri alle migliori pratiche internazionali»[4], alla proposta di legge-delega n. 3734 d’iniziativa dei deputati Ermini, Ferranti e altri, sino all’ipotizzato decreto-legge con misure urgenti per la definizione del contenzioso tributario presso la Corte di cassazione.

2. La nascita di un problema

Come nasce il problema e perché sorge l’attivismo che ora ruota attorno ad esso?

L’avvio di ogni riflessione non può che essere quello di stigmatizzare il singolare modulo ordinamentale per cui la Corte di cassazione civile si pone al vertice di un apparato giurisdizionale costituito nei gradi di merito da organi non professionali di giurisdizione speciale, ancora gestiti, per gli aspetti organizzativi, dal Ministero dell’economia. Il che ha fatto sì che quest’ultimo si disinteressasse completamente delle ricadute sul giudice di legittimità[5], così come, per altro verso, il Ministero della giustizia e il Consiglio superiore della magistratura hanno finito per occuparsi della Corte di cassazione unicamente nella sua globalità trascurando il rilievo peculiare della sezione tributaria, la cui separata istituzione, peraltro, non aveva e non ha alcuno specifico fondamento legislativo.

La sezione tributaria opera dal novembre 1999[6] per volere del primo presidente Ferdinando Zucconi Galli Fonseca e del suo successore Andrea Vela[7]. Il decreto del 19 giugno 1999, nell’istituire per via meramente tabellare la nuova articolazione interna della Corte, ne previde la formazione come quinta sezione civile mediante lo stralcio delle competenze fiscali tradizionalmente devolute alla prima sezione civile e il prelievo di esigue risorse umane dalle preesistenti quattro sezioni civili.

Nella circostanza la necessità della nuova articolazione fu motivata sotto due profili. In primo luogo si enfatizzò la trattazione delle vertenze fiscali a cura di consiglieri particolarmente versati in materia. In secondo luogo si enfatizzò la serialità di taluni contenziosi e l’intento di prevenire contrasti inconsapevoli.

L’intervento organizzativo interno era conseguenza immediata della vigenza del nuovo processo tributario. La riforma del 1992, operante dall’aprile 1996, eliminò la Commissione tributaria centrale (Ctc) quale giudice di terzo grado e consentì il ricorso diretto alla Corte suprema per la cassazione delle sentenze d’appello pronunciate dai giudici tributari.

Il censimento dei giudizi dinanzi alla Ctc alla data dal primo gennaio 1997 riportava l’enorme dato di 459.605 pendenze[8]. In sostanza, al momento in cui l’impugnazione delle sentenze d’appello fu devoluta direttamente al ricorso per cassazione, la Ctc era in stato di completo default

Come si fosse giunti a una tale débâcle è presto detto. 

La Ctc aveva al primo gennaio 1980 una pendenza di soli duemila ricorsi circa e aveva mantenuto sino alla fine del 1996 una capacità media di smaltimento all’incirca di novemila ricorsi a fronte di una sopravvenienza annua quadrupla. Il che spiega l’approdo finale a circa 460 mila ricorsi pendenti[9]. Nel corso degli anni ’90 i ricorsi per cassazione contro le decisioni della Ctc erano in media circa trecentosessanta per anno[10], mentre già alla fine del 2003 i ricorsi per cassazione contro le decisioni delle Commissioni tributarie regionali erano diventati circa 7.700 all’anno, con un picco superiore di 9.336 nel 2000 e uno inferiore di 5.879 nel 2002. Consequenzialmente la pendenza in cassazione era andata crescendo dai 2.548 ricorsi del novembre 1999, ai 6.026 del gennaio 2000, ai 14.630 dell’ottobre 2000, ai 27.260 del dicembre 2002, agli oltre trentamila del 2003[11].

3. La soglia di non ritorno

Già tredici anni fa la soglia di non ritorno era superata!

Dopo pochi anni dalla sua istituzione la sezione tributaria della Corte non era più in condizione di ridurre in maniera accettabile il tempo delle decisioni di legittimità e la cosa era ben prevedibile. Addirittura, agli inizi la sezione tributaria aveva la metà dei consiglieri e il doppio delle sopravvenienze della sezione lavoro[12], laddove la Ctc, comunque finita in completo default operativo, disponeva di circa duecento giudici sia pure part-time[13] per esercitare, almeno in prima battuta rispetto alla Corte, l’opera unificatrice dell’interpretazione giurisprudenziale nazionale[14].

Il rischio di una delle tante riforme a costo zero come quella del 1992 era già presente addirittura agli occhi della Commissione dei Trenta nei lavori preparatori per il d.lgs n. 545, laddove si prospettò persino un’inedita e bislacca sezione della Corte rinforzata da esperti non togati.

E ancora, oramai vigente la riforma, fu lo stesso primo presidente dell’epoca, Antonio Brancaccio, a percepire lucidamente le gravi conseguenze per la Corte di un intervento riformatore non accompagnato da risorse umane e materiali. I testimoni del tempo riferiscono dell’annuncio dato dal Ministro della giustizia di un disegno di legge per l’aumento dell’organico della Corte di ben quaranta unità, poi perdutosi nei meandri governativi e parlamentari del momento[15].

Insomma, per dirla con Edgar Alan Poe, una volta posta una premessa assurda, non si è fatto altro che svilupparla in modo rigorosamente consequenziale!

Infatti, poco è cambiato nel corso degli anni.

I consiglieri addetti alla sezione tributaria sono divenuti all’incirca una trentina ma nel serrato turn-over di permanenza sezionale e per il regime dei parziali esoneri per l’esercizio di funzioni collaterali (sezioni unite, segretariato, formazione, manutenzione, etc.) le unità realmente e pienamente operative sono spesso scese di molto. E così pure i flussi dei presidenti di sezione sono stati frammentari e poco adeguati: dal picco di sette unità del 2010 si giunge a circa la metà negli anni successivi, anche se negli ultimi mesi vi sono concreti e positivi segnali di recupero.

Qual è il consuntivo?

Basta esaminare le elaborazioni compiute nel maggio 2016 dall’Ufficio di statistica che evidenziano 106.076 procedimenti civili pendenti di cui il 46% (48.833) riguarda la sezione tributaria, il 22,3% (23.678) la sezione lavoro, il 12,6% (13.365) la seconda sezione, il 10,1% (10.741) la prima sezione e l’8,6% (9.114) la terza sezione.

In sintesi la pendenza della sezione tributaria ha “doppiato” quella della sezione lavoro, pur avendo risorse analoghe, e supera della metà circa il complesso delle tre sezioni civili ordinarie, pur non disponendo certo del triplo delle risorse di ciascuna.

La prospettiva non muta osservando il dato di 5.151 nuove iscrizioni nei primi cinque mesi del 2016, a fronte di un dato complessivo di 12.856 che scomposto evidenzia ancora una volta sopravvenienze più che doppie rispetto a quelle della sezione lavoro e più che triple rispetto a quelle di ciascuna delle tre sezioni ordinarie.

4. La necessità di un ripensamento del sistema

E allora una prima riflessione va fatta.

Parlare di sezioni ordinarie e della sezione tributaria come di un mondo a parte è antistorico laddove è questa ad assorbire quasi la metà del contenzioso ed è, piaccia o no, il baricentro numerico delle articolazioni civili di una Corte soffocata da una litigiosità, fiscale e non, che è la più alta rispetto a quella degli altri Paesi europei.

Il che introduce una seconda riflessione.

Qualsiasi approccio che si voglia fare seriamente al versante fiscale della giustizia civile di legittimità non può prescindere anche dal rilievo, più qualitativo che semplicemente quantitativo, del valore macroeconomico del contenzioso pendente in fase di legittimità. Dalle elaborazioni del Ministero dell’economia, riprese dalla stampa specializzata, emerge ad esempio che il valore globale dei ricorsi per cassazione presentati nel 2014 ammonta a circa 7,5 miliardi di euro, con incremento del 27% rispetto a quelli presentati nel 2013, pari dunque a un valore di 5,9 miliardi di euro circa (fonte ItaliaOggi). Il dato finale del 2015 è stato di circa 7,7 miliardi di euro e quindi assai simile quello dell’anno precedente[16]. Ciò fa intendere che analoga possa essere la proiezione per il 2016 e che, ancora, svariati miliardi di euro valgano globalmente anche i ricorsi presentati nel più recente passato (2012, 2011) e, in gran parte, ancora poco trattati.

Secondo altre elaborazioni statistiche le decisioni di legittimità favorevoli per il fisco sarebbero il 72% circa del totale (fonte ItaliaOggi). Il che lascia intendere come la definizione delle pendenze fiscali in cassazione potrebbe assicurare un gettito minimo per l’Erario di non meno di una dozzina di miliardi euro se non verosimilmente molti di più. Si tratta di un gettito (teorico) assai superiore alle aspettative finanziarie legate ai tagli della spesa pubblica.

Ciò comporta l’apertura di una “questione tributaria” nella Corte laddove rilevano non tanto e non solo le preponderanti sopravvenienze e pendenze verificatesi dopo l’eliminazione dello sbarramento costituito dalla Ctc, quanto e soprattutto la “questione fiscale” in termini di equità e democrazia distributiva correlate alla peculiare funzione nomofilattica in un comparto che assorbe una quota assai significativa del prodotto interno e della ricchezza nazionale e che tocca direttamente tutti i cittadini e tutte le imprese. Queste ultime in particolare sono poste dinanzi alla leva fiscale le cui incertezze possono finire con elidere gli scarsi margini del profitto concorrenziale globalizzato.

Di contro, la parziale armonizzazione fiscale e i limiti degli aiuti di Stato pongono prima il fisco italiano in serrato confronto con l’Unione europea e dopo la Corte di cassazione in serrato confronto con la Corte di giustizia e, talvolta, con la Corte Edu. Nel breve periodo i recenti protocolli siglati con la Corte Edu, con il Consiglio nazionale forense e con l’Avvocatura dello Stato possono portare qualche (lieve) beneficio sia grazie al metodo già avviato del dialogo con le Corti europee (es. caso Idexx), sia grazie alla migliore strutturazione di udienze autenticamente monotematiche e/o “pilota”, sia grazie alla migliore stesura degli atti difensivi e all’utilizzo “virtuoso” del principio di autosufficienza.

In ordine a quest’ultimo punto resta ignoto al più grande pubblico degli operatori giuridici e ancora irrisolto il nodo critico della reale disponibilità dei fascicoli dei gradi di merito che, esclusa dalla criticata e discutibile circolare interna del 2008[17], non è altrimenti surrogabile, stante l’assenza degli oneri di esibizione normalmente posti a carico delle parti, ritenuti dalle Sezioni unite inapplicabili però ai giudizi civili di legittimità di derivazione tributaria[18]. In tal senso sarebbe utile prendere accordi con la Direzione della giustizia tributaria presso il Dipartimento delle finanze per agevolare la trasmissione, eventualmente anche telematica, degli atti solo una volta fissata l’udienza di discussione (in modo da ovviare ai problemi di “stivaggio” di tutti i fascicoli delle decine di migliaia di ricorsi pendenti).

Nella formazione di ruoli d’udienza “monotematici”, su principi certificati del diritto tributario (Certalex), o “mirati”, su questioni nuove e/o pilota, rivestono funzioni basilari l’attività di filtro dell’articolazione tributaria della sesta sezione (che richiederebbe almeno dodici unità a tempo pieno, per disporre di due collegi autonomi, ovvero di ventiquattro unità part-time)[19], quella di spoglio degli assistenti di studio (da destinare in misura preponderante alla sezione tributaria e alla articolazione tributaria della sesta sezione) e la predisposizione e l’aggiornamento di un lemmario che consenta l’aggregazione automatizzata (spettrale) dei processi contrassegnati dalle medesime parole-chiave. Inoltre, gli assistenti, nelle more dell’auspicato ripristino legislativo della figura degli “applicati” dell’Ufficio del massimario, devono essere valorizzati affidando loro non solo la classificazione dei ricorsi ma anche la schematizzazione proprio delle questioni “tematiche” coi riferimenti giurisprudenziali, normativi e dottrinari del caso, sino a giungere a vere e proprie “macro” (da trattare informaticamente) e a progetti di sentenze (da affidare alla relazione dei presidenti dei collegi).

In attesa anche di un nuovo e indifferibile disegno delle piante organiche delle sezioni, che sia realmente conforme alle oramai patologiche diversità dei flussi d’affari[20], resta aperta la strada all’impiego di risorse da prelevarsi temporaneamente da altre articolazioni della Corte, quale alternativa virtuosa a soluzioni “tampone” quali il ricorso, per estemporanea via legislativa, a giudici aggregati di variegata estrazione: magistrati e avvocati in pensione, giudici tributari di merito, etc.[21]. L’introduzione di consiglieri onorari “a cottimo” sarebbe un vulnus irrecuperabile per l’immagine di una Corte che voglia chiamarsi realmente “suprema”.

Più tollerabile - sul piano anche ordinamentale - potrebbe essere l’introduzione di strumenti analoghi a quelli dell’applicazione extradistrettuale per portare temporaneamente, nei collegi della Corte di cassazione, quei consiglieri delle Corti di appello già ritenuti idonei alle funzioni di legittimità ma rimasti fuori dalle graduatorie di tramutamento. Una settantina di unità equamente prelevate dalle varie Corti territoriali ben potrebbero essere ivi temporaneamente rimpiazzate con i magistrati onorari aggregati già previsti dalle disposizioni vigenti.

5. La cassazione e la nomofilachia tributaria 

In sintesi, vuole qui riaffermarsi, perché non è affatto ozioso, la fedeltà al ruolo istituzionale della Corte di cassazione, com'è porto dalla legge fondamentale di ordinamento giudiziario e dalla Carta costituzionale. Quale organo supremo di giustizia, la Corte è preposta proprio ad assicurare l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della legge e l'unità del diritto oggettivo nazionale. Il che comporta, sul piano processuale, anche la salvaguardia di quella stabilità giurisprudenziale ripresa anche dal codice di rito.

Però del tutto particolare è la nomofilachia tributaria. Essa è diretta non solo a regolare la giurisprudenza nazionale, ma anche a orientare l’agire amministrativo del fisco e le scelte dei contribuenti spesso assistiti prima e difesi poi da professionisti provenienti da una platea di categorie talvolta piuttosto lontane dalla cultura giuridica e processuale[22].

Anzi, proprio per assicurare al meglio l'esatta osservanza e l'uniforme interpretazione della (spesso oscura) legislazione fiscale, all’attuale distribuzione interna della sezione in tre gruppi di lavoro (imposte dirette; imposte armonizzate; altri tributi) andrebbe affiancata la figura del consigliere turnista o jolly che partecipi periodicamente ai collegi dei tre gruppi in modo da coadiuvare il presidente titolare, in raccordo con i presidenti non titolari, nell’immediata individuazione delle reciproche criticità interpretative. Così pure può ipotizzarsi l’istituzione di un collegio che, allargato alla partecipazione di uno o due consiglieri per ogni gruppo di lavoro e presieduto dal titolare o da altro presidente delegato, tratti quei ricorsi “pilota” su questioni trasversali ai vari gruppi. Il che potrebbe ridurre l’attivazione delle Sezioni unite per la regolazione di meri contrasti interni.

Ogni intento nomofilattico è destinato, però, a fallire sul piano deflattivo ove l’amministrazione finanziaria non trovi al suo interno le forme e i modi per correlare l’azione di finanza con l’insegnamento della Corte e per correggere in autotutela le proprie diverse determinazioni.

Ne deriva l’opportunità di stabili raccordi istituzionali tra i Ministeri della giustizia e dell’economia. A essi la Corte può portare il suo contributo di sapere e di elaborazione al solo fine di favorire la corretta applicazione e il miglioramento del diritto oggettivo nazionale. Quest’ultimo, peraltro, si basa su una normativa alluvionale, multilivello e in larga misura delegata con frequenti torsioni dei procedimenti di produzione legislativa ed elusioni dei precetti costituzionali ed eurounitari.

Tutto ciò resta correlato all’anomalia di una giurisdizione estranea a quella ordinaria ed esercitata come “secondo lavoro” molto spesso da giudici “non di carriera” e di formazione “non giuridica”, alle prese con un contenzioso di enorme valore economico[23]. Si pensi che l’entità complessiva delle controversie definite nel 2015 dalle sole commissioni lombarde di primo e secondo grado è stato di oltre 10,3 miliardi di euro[24].

Ne deriva un’altra peculiarità del contenzioso dinanzi alla sezione tributaria, i cui nodi non possono essere certamente sciolti dal progetto del Cnel che tende a spezzare le imprescindibili connotazioni di unità (ordinamentale) e unicità (processuale) del giudizio civile di legittimità anche in ambito tributario. Da qui la necessità di un profondo movimento riformatore che si muova finalmente sul sentiero di una giustizia tributaria di carriera che per un verso percorra la stessa strada già percorsa quarantacinque anni fa dalla legge sui Tar, dall’altro intraprenda una coraggiosa semplificazione e codificazione dell’accertamento tributario, non essendo più rinviabile l’adozione di un modello unitario e coerente con i principi costituzionali, statutari e comunitari.

Nelle more, intese della Corte con il Csm, la Scuola superiore della magistratura e il Consiglio di presidenza della giustizia tributaria possono favorire un’alfabetizzazione fiscale dei magistrati ordinari, sia al fine di rendere migliore e più consapevole il loro contributo se giudici tributari di merito[25], sia al fine di un’adeguata formazione anteriore all’eventuale accesso alle funzioni di legittimità.

6. Le prospettive di riforma

E qui qualche considerazione va fatta sul ddl Ermini, Ferrante ed altri[26].

Esso ha il merito di dire una parola chiara e forte, dinanzi alle reazioni seguite alla severa e propositiva relazione del primo presidente, Giovanni Canzio[27]. Il fil rouge della proposta parlamentare è costituito dall’idea fondante del giudice civile come il tutore tipico dei diritti. Il che è corollario del più generale principio secondo cui, in disparte i casi di decadenza o prescrizione, è da escludere l’assoggettamento del cittadino a oneri contributivi diversi, e più gravosi, di quelli che per legge devono restare a suo carico, essendo egli titolare di posizioni di diritto soggettivo perfetto verso il fisco che non possono certo dirsi recessive rispetto a esigenze erariali di cassa[28]. Dunque, se è il giudice civile a essere il giudice tipico dei diritti, nulla osta a riportare anche la materia fiscale sotto l’egida dell’autorità giudiziaria ordinaria ricostituendo quell’unità della giurisdizione di merito e di legittimità che resta valore di sicura rilevanza costituzionale di fronte all’eccezionalità della cognizione sui diritti dei giudici amministrativi e contabili, all’assenza della giustizia tributaria tra le giurisdizioni contemplate dalla Carta e alla copertura solo transitoria data dalla VI disposizione alle giurisdizioni speciali “storiche” come quella tributaria[29], risalente alla riforma fiscale degli anni 1936-1937 e ai suoi antecedenti tra la fine del XIX e gli inizi del XX secolo[30]. Il che rende difficile ipotizzare che un intento riformatore possa dar luogo a un’altra e diversa giurisdizione di carriera ostandovi verosimilmente il divieto del secondo comma dell’art. 102 Cost..

L’istituzione di sezioni specializzate tributarie presso i Tribunali ordinari, con adeguata formazione professionale presso la Scuola superiore della magistratura (e congruo ampliamento degli organici generali mediante risparmi di spesa derivanti dalla soppressione delle attuali Commissioni), darebbe indubbi vantaggi in termini di miglioramento qualitativo del prodotto giudiziario che ora giunge dinanzi al giudice di legittimità con stesure d’appello troppo spesso approssimative e talvolta addirittura grossolane. Non c’è necessità di rimarcare la centralità, per il buon funzionamento del sistema del ricorso di legittimità, rivestita dalla professionalità e dalla dedizione esclusiva dei giudici di secondo grado. Al giudice d’appello è devoluto, infatti, il compito d’incanalare entro schemi razionali vicende giuridiche spesso caotiche. In mancanza, il successivo giudice di legittimità, sia pure attraverso la lente del ricorso a critica vincolata, stenta addirittura a comprendere di che cosa realmente si controverte. Il giudice di merito, del resto, non è solo un esperto del diritto sostanziale ma è un professionista del processo quale strumento conoscitivo per l’accertamento della verità. E tale funzione richiede dedizione completa – e non meramente saltuaria - nonché formazione remota – e giammai rimessa al volontarismo di protagonisti di variegata estrazione e di non verificata attitudine. La semplificazione e la razionalizzazione della sentenza d’appello sono il viatico di un buon ricorso per cassazione e di un “giusto processo” di legittimità.

Si consideri, inoltre, che la specializzazione dei giudici professionali di merito agevola la strada verso l’accesso coerente a omologhe funzioni di legittimità con quell’osmosi che opera da sempre, ad esempio, tra i giudici del lavoro e i consiglieri della sezione lavoro e che in qualche modo operava, vigente il vecchio rito tributario del 1972, anche all’epoca della competenza alternativa delle Corti d’appello in materia fiscale. A tutto ciò si aggiunge la maggiore vigilanza, anche disciplinare, sulla deontologia professionale che, nell’attuale corpus di giudici tributari di troppo varia estrazione, ha dato luogo di recente a più di un ragionevole dubbio con inchieste e arresti ripetuti e clamorosi, tanto da far parlare addirittura di nuova tangentopoli tributaria [31].

7. Il ruolo della sezione tributaria

Infine, non possono essere taciuti i toni ingenerosi con i quali si è sostenuto di recente che la sezione tributaria sarebbe «sempre più sprofondata in una sorta di tristo passo»[32].

Il rilievo è smentito proprio dall’imponente produttività dei consiglieri della sezione tributaria che nei soli primi cinque mesi del 2016 hanno definito con pubblicazione dei provvedimenti ben 3273 ricorsi, poco più dei colleghi della sezione lavoro (3149), circa il doppio dei colleghi della prima (1678) e della seconda (1580) sezione, ben più del doppio dei colleghi della terza (1374), con un indice di ricambio dell’87%, appena inferiore a quello, ad esempio, della terza sezione (90,8%) che però ha un quinto di sopravvenienze e pendenze.

E che dire dell’imponente lavoro svolto per razionalizzare, con decisioni-cardine, i più vari aspetti di una fiscalità alluvionale, episodica e approssimativa? Si legga la voluminosa parte settima dell’annuale pubblicazione dell’Ufficio del massimario[33], che segnala la potente spinta innovatrice che viene dalla complessiva estrazione culturale ed esperienziale dei consiglieri della sezione tributaria, laddove la complessità e varietà sono indicatori di vivacità intellettuale al riparo dalle scorie e dai detriti dell’oblio consuetudinario. Molto ci sarebbe da dire sui progressi giurisprudenziali fatti sia sulla strada del contrasto all’evasione, sia verso un sistema fiscale più equo e trasparente. Non possono passare sotto silenzio le decisioni degli ultimi anni su forme, obblighi informativi e garanzie dell’accertamento, abuso del diritto, transfer pricing, black lists, cd. liste Falciani-Vaduz-Pessina, reverse charge, depositi fiscali, first price rule, dazi preferenziali, trust, società consortili, emenda delle dichiarazioni fiscali, iscrizioni ipotecarie, aggiornamenti catastali, beni gratuitamente devolvibili, requisisti sostanziali dell’imposizione sul valore aggiunto, accise energetiche etc.. Si tratta di un elenco fatto a braccio, d’istinto e che dà solo una pallidissima idea del fondamentale contributo che, tra mille difficoltà e sacrifici, i consiglieri della sezione tributaria, anche nelle Sezioni unite, hanno dato alla nomofilachia fiscale.

Molto si è fatto e molto ancora si dovrà fare perché l'obiettivo da raggiungere è un obiettivo non solo giudiziario, ma soprattutto etico e civile, laddove è diretto a dare concretezza alle irrinunciabili promesse costituzionali di parità e proporzionalità contributiva e di giusto processo.

[1] C. cost. n. 215 del 1976, n. 196 e n.217 del 1982.

[2] E. Rosini, Poteri di accertamento e processo tributario, in Studi per il centocinquantenario del C.d.S., Roma, 1981, II, 118.

[3] G. Canzio, Relazione sull’amministrazione della giustizia nell’anno 2015, Roma, 2016, 30-31.

[4] Cfr. Il sole24ore.com, 6.4.2016.

[5] M. Cantillo, La sez. trib. della Corte di cass., in La giust. trib. it. e la sua comm. centr., Milano, 2005, 176 (infra op. cit.).

[6] M. Leccisotti, La riforma del 1992 …, op. cit., 92.

[7] M. Cantillo, op. cit., 172

[8] G. Barbagallo, Durata dei giudizi tributari, op. cit., 149.

[9] G. Paleologo, Prospettiva di riforma della giust. trib., op. cit., 249.

[10] G. Paleologo , op. cit., 251.

[11] D. Caputo, Statistiche sulla giust. trib., op. cit., 499 e 513; M. Leccisotti, op. cit., 92-93.

[12] A. Vela, Qualche riflessione sul contenzioso tributario, op. cit., 315.

[13]  G. Paleologo, op. cit., 277.

[14]  M. Cantillo, op. cit., 171.

[15]  M. Cantillo, op. cit., 176.

[16] D. Chindemi, Inaugurazione dell’anno giud. trib. 2016, in Dir. prat. trib., 2016, 3, 1155.

[17] Cfr. Corr. trib., 2010, 41, 3432.

[18] Cass., sez. un., 3 novembre 2011, n. 22726.

[19] Per la Corte Edu (casi Adreyev, Reklos & Davourlis, Efstathiou) devono prevalere le interpretazioni dirette a consentire al processo di giungere al suo  sbocco naturale, senza enfatizzare un fin de non recevoir non riscontrabile nella Convenzione.

[20] Per M. Cantillo, op. cit., 176-177, «i dati delle pendenze e delle sopravvenienze dimostrano come neppure in via di mera ipotesi possa immaginarsi di porre qualche rimedio efficace attraverso accorpamenti, ruoli monotematici, od altri recuperi di efficienza interna; un aumento dell’organico della Corte … resta l’unica via concretamente praticabile».

[21] C. Glendi, Verso la sezione tributaria della cassazione a cottimo, in Ipsoa-Quotidiano; E. Sepe, Quale riforma per la giustizia tributaria, in Il Fisco, 2016, 23, 2258.

[22] M. Cantillo, op. cit., 170.

[23] P.G. Lignani, La giustizia tributaria italiana e la sua comm. centr, op. cit., 79.

[24] M. Chindemi, loc. cit.

[25] È in desuetudine la verifica biennale della professionalità dei magistrati impegnati nelle Commissioni tributarie (circ. Csm/19942/11, 22581/15).

[26] E. Manzon, Sulla proposta di legge di riforma della giustizia tributaria, in questionegiustizia.it.;  vedasi le critiche di P. Davigo in Ilsole24ore.com eM. Cavallaro in Il fatto quotidiano.it. e ivi la replica di D. Ferranti.   

[27] I. Proietti, Magistrature in lotta, il primo presidente della cassazione sotto tiro, in Il fatto quotidiano.it.

[28] Cass., sez. un., 25 ottobre 2002, n. 15063; C. cost. n. 178 del 1984; C. cost. n. 21 e n. 79 del 1961.

[29] G. Trotta, La giustizia tributaria nella costituzione repubblicana, op. cit., 27.

[30] S. Romano, in Tratt. dir. amm. V.E. Orlando; G. Falsitta, F. Amatucci, in L’evoluzione dell’ordinamento tributario italiano, Padova, 2000, 77.

[31]S. De Riccardis, in Repubblica.it.

[32] C. Glendi, loc. cit.

[33] Cfr. Rass. della giur. di legittimità, Roma, 2015, I, 491.

Fascicolo 3/2016
Editoriale
di Renato Rordorf
Obiettivo 1
La giustizia tributaria
di Antonio Lamorgese
di Alberto Marcheselli

La giurisdizione tributaria è una giurisdizione cardine dello Stato di diritto, massimamente nei periodi di difficoltà economica, perché essenziale alla tutela dei diritti fondamentali, sia di chi fruisce dei servizi pubblici, sia di chi è chiamato ai doveri di solidarietà.

Allo stato attuale della evoluzione economica e giuridica, la giurisdizione tributaria è e deve essere una giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere amministrativo di applicazione dei tributi.

Il giudice tributario deve essere indipendente e portatore di una cultura speciale della giurisdizione, che non coincide né è assimilabile né a quella del giurista generalista, né a quella del giudice civile, amministrativo, o del cultore dell’economia aziendale o della contabilità di Stato.

L’attuale assetto della giustizia tributaria poggia sulla meritoria dedizione dei giudici che vi sono addetti, ma necessita di una profonda revisione che ne renda strutturalmente presidiate competenza e indipendenza.

Il risultato di un giudice tributario competente e indipendente, che contribuisca a recuperare certezza del diritto tributario (e disincentivi il contenzioso) può essere raggiunto indifferentemente con la attribuzione della funzione a un giudice speciale o a un giudice comunque specializzato inquadrato in un’altra giurisdizione esistente, ma a prezzo di un ingente investimento culturale, più che economico.

Il risultato può essere raggiunto attraverso adeguati e ponderati regimi transitori, che valorizzino le professionalità esistenti, anche in raccordo con le recenti riforme della giustizia onoraria.

di Francesco Oddi

Il processo tributario di appello, soprattutto alla luce delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, è andato assumendo una propria autonomia dal modello originario, rappresentato dal processo civile.

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

di Massimo Scuffi

Ripetuti interventi della Corte Costituzionale hanno interessato i principali istituti del processo tributario ma non sempre sono stati ispirati ai principi del giusto processo stante la specificità del rito che ha spesso indotto a tollerare disomogeneità di tutela e disparità di trattamento.

Peraltro negli ultimi tempi la Corte ha operato revisioni maggiormente allineate sull’art.111 della Costituzione che hanno orientato anche la recente riforma legislativa e rappresentano un importante segnale in vista della creazione di un modello processuale unitario per tutto ed in tutto parificato alle giurisdizioni contermini.

di Emilio Zecca

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’evoluzione della giustizia tributaria in Italia, vengono evidenziati i punti critici dell’attuale sistema: dalla ridotta imparzialità oggettiva dell’organo giudicante, strutturalmente legato al Ministero dell’economia e composto da giudici che vi si dedicano come “dopolavoro”, alla irragionevole esclusione dell’azione di accertamento, alla limitazione del diritto alla prova da parte del contribuente; inoltre, si dimostra che il principio costituzionale della progressività dell’imposizione fiscale è stato di fatto abbandonato, mediante tecniche che hanno favorito, nel tempo, un aumento crescente del carico fiscale nei confronti dei ceti più poveri e di quelli medio bassi e una notevole diminuzione di esso nei confronti dei ricchi e del ceto medio-alto.

di Antonio Ortolani

La specificità degli interessi coinvolti nelle controversie tributarie rende irrinunciabile l’apporto di specifiche competenze tecniche ai fini della loro cognizione e contrasta l’ipotesi del giudice monocratico come forma generalizzata di decisione delle controversie medesime, pur essendo possibili ed auspicabili correttivi idonei a migliorare il funzionamento del processo innanzi al giudice tributario.

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

di Enrico Manzon

Il tema della riforma ordinamentale della giustizia tributaria, anche se un po’ di nicchia, deve considerarsi un “classico” nella letteratura tributaristica italiana ed in più occasioni ha attinto la politica di settore. Nell’età repubblicana vi sono state due revisioni legislative della giurisdizione speciale di merito (1972/1992) ed in via tabellare è stata istituita la sezione specializzata presso la Corte di cassazione (1999), ma è comunemente riconosciuto che tali interventi non abbiano prodotto risultati pienamente appaganti. Recentemente, da parte di esponenti di rilievo del partito di maggioranza relativa, è stata presentata alla Camera una proposta di legge delega che contiene principi di innovazione organizzativa radicale e profonda di questo settore di attività giudiziaria. Poiché non è prospettato un restyling, ma un new model, è dunque opportuno valutarne la bontà delle intenzioni, evidenziarne i pregi ed i difetti, in “via riconvenzionale” indicarne qualche variante progettuale ed infine stimarne la fattibilità. E se son rose...

di Gianfranco Gilardi

La proposta di legge delega relativa alla soppressione delle Commissioni tributarie con devoluzione delle relative materie a sezioni specializzate dei Tribunali e delle Corti d’appello, mira a realizzare anche per la giustizia tributaria il pieno adeguamento ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura oltre che una maggiore efficienza e qualità di funzionamento.

Tale scelta non vale tuttavia ad assicurare che i risultati in termini di resa del servizio sarebbero migliori di quelli che caratterizzano il contesto attuale, suscettibile di pur necessari miglioramenti con l’adozione di soluzioni alternative ugualmente idonee ad assicurare quei principi in un quadro unitario della giurisdizione.

Obiettivo 2
La riforma della magistratura onoraria
di Luca Minniti
di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

di Antonella Di Florio

La recente legge delega 57/2016 per la riforma della magistratura onoraria deve essere esaminata alla luce della normativa europea, tenendo conto delle scelte effettuate dagli altri Paesi ma anche della diversa disfunzionale realtà esistente in Italia.

La Legge delega ed il primo decreto delegato di attuazione presentano luci ed ombre. Il nuovo assetto della magistratura onoraria che farà ingresso nella giurisdizione dopo la completa attuazione della Legge delega, offre ancora l’impressione che il legislatore non sia ancora riuscito ad uscire dall’ambiguità legata ad una obiettiva necessità di stabilizzazione (finalizzata a supplire le carenze di organico della magistratura togata) senza l’investimento delle risorse necessarie.

La più grande perplessità deriva dall’assenza di una “prova di tenuta” della riforma rispetto alla condizione attuale della giurisdizione nella quale le persistenti carenze di organico della magistratura togata inducono a ritenere che anche i Gop dovranno ancora in gran parte essere dedicati alla funzione di supplenza sinora svolta dai Got.

di Claudio Viazzi

Per affrontare i problemi posti dalla riforma attualmente al cospetto del legislatore delegato in primo luogo vengono ricostruiti i tasselli fondamentali di una storia lunga e dall’altra, stigmatizzando le modifiche parlamentari al disegno di legge governativo, con fulminante chiarezza individuati i nodi ordinamentali e pratici che non potranno esser elusi prima di tutto dal legislatore delegato e poi dal Consiglio superiore della magistratura.

di Cinzia Capano

Nell’articolo si evidenzia che sarebbe stato opportuno definire e puntualizzare i criteri in base ai quali definire le modalità di accesso, la formazione, l'organizzazione del lavoro, il rapporto con l'ufficio del processo. In particolare si rileva l'insufficienza della sola laurea in giurisprudenza come titolo di accesso, si suggerisce la necessità di un più rigoroso sistema di accesso e formazione come criterio guida su cui costruire i decreti attuativi della riforma. Si propone di dare la possibilità di accesso ad avvocati anche di oltre sessanta anni che abbiano continuativamente ed apprezzabilmente esercitato per almeno 30 anni la professione. Si rappresenta il rischio di creare una categoria di magistrati comunque separata, evitabile solo con l'inserimento effettivo del magistrato onorario nell'ufficio del processo, dentro ad una squadra che lavora insieme con compiti distinti, sotto la direzione di un giudice che ne assuma la responsabilità.

di Ilaria Pagni

L’esame delle novità del 2016 in tema di magistratura onoraria, sia quanto alle linee essenziali della delega, sia quanto alla sua prima attuazione (parziale), relativa alla conferma dei magistrati in servizio, offre lo spunto per una riflessione più generale sul ruolo della magistratura onoraria oggi, e sulla rilevanza che la finalità di deflazione del contenzioso va assumendo nel quadro delle riforme della giustizia civile, nella prospettiva dell’efficienza della risposta dell’ordinamento giudiziario alla domanda di tutela. Un cenno è riservato anche all’ufficio del processo e, in particolare, al modo in cui dovrebbe essere intesa l’attività di assistenza al giudice togato che vi svolgono i tirocinanti previsti dall’art. 37 del dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito in l. 15 luglio 2011, n. 111, e dall’art. 73 del dl 21 giugno 2013, n. 69, convertito in l. 9 agosto 2013, n. 98.

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

di Paola Bellone

Il peccato originale della disciplina della magistratura onoraria viene individuato negli atti dell’Assemblea costituente e si critica – con uno sguardo all’Europa – la legge 57/2016, in quanto non emenda i vizi della disciplina precedente e introduce ulteriori fattori di inefficienza. Vengono poste in luce le contraddizioni delle rationes legislative e l’inidoneità della delega a perseguire l’efficienza e la qualità del sistema giustizia.

di Antonio De Nicolo

Viene descritta l’esperienza fatta nella Procura della Repubblica di Udine con la collocazione dei vice procuratori onorari in uno specifico Gruppo di lavoro nel contesto della disciplina previgente. Ci si sofferma poi sulle direttrici principali della riforma della magistratura onoraria (l. 28.4.2016 n. 57): l’invarianza finanziaria, la riduzione delle indennità, le accresciute competenze e responsabilità, l’inserimento nell’ufficio per il processo per formulare alcune osservazioni sul decreto legislativo delegato (d.lgs 31.5.2016 n. 92) e sul regime transitorio proponendo alcune prime conclusioni sul futuro che attende i vice procuratori onorari ed il servizio giustizia che anche dal loro apporto dipende.

di Bruno Giangiacomo

La scelta del legislatore delegante conseguente all’assimilazione delle figure dei magistrati onorari tende ad estendere a tutti il sistema disciplinare oggi previsto per i soli giudici di pace, innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, mediante la graduazione di esse, sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. Costituisce invece una vera novità la tipizzazione degli illeciti disciplinari secondo il modello già adottato per la magistratura professionale.

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

ARCHIVIO
Fascicolo 2/2017
Le nuove disuguaglianze
Beni comuni

Dedicato a Stefano Rodotà
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono
Il multiculturalismo e le Corti
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso
Il punto sul processo civile
Associazionismo giudiziario
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act
Unitarietà della giurisdizione
Riforma della responsabilità civile
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione
La risoluzione amichevole dei conflitti
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali