La responsabilità disciplinare del nuovo magistrato onorario

1. Il sistema disciplinare dei giudici di pace nell'ordinamento attuale: profili sostanziali

Dal punto di vista sostanziale l’illecito disciplinare dei giudici di pace è contenuto in una norma, l’art. 9, comma 3, l. 374/91, che, oltre a prevedere le tipologie sanzionatorie dell’ammonimento, della censura e della revoca, ne stabilisce l’applicabilità, allorquando il giudice di pace «non è in grado di svolgere diligentemente e proficuamente il proprio incarico ovvero in caso di comportamento negligente o scorretto».

L’espressione della norma qualifica l’illecito disciplinare dei giudici di pace come una fattispecie generica, non tipizzata, un illecito atipico, perché non afferma quando il comportamento è negligente o scorretto o l’incarico non sia svolto in modo diligente e proficuo.

La norma viene introdotta con la riforma della l. 468/99; in precedenza, infatti, la l. 374/91 aveva stabilito all’art. 10 che il giudice di pace è tenuto all’osservanza dei doveri previsti per i magistrati ordinari, fissando in specifico un obbligo di astensione allorquando il giudice di pace avesse avuto o abbia rapporti di lavoro autonomo o di collaborazione con una delle parti, oltre che nei casi di cui all’art.51 cpc; le sanzioni specifiche vengono, invece, introdotte con la riforma ad opera della l. 468/99 e del dPR 198/2000. Il secondo comma della stessa norma prevedeva poi l’applicazione ai giudici di pace delle disposizioni dei magistrati ordinari in quanto compatibili, ma si tratta di disposizione abolita con la l. 468/99. 

Ne scaturisce una definizione autonoma dell’illecito disciplinare dei giudici di pace, ma con evidente carattere di atipicità, come poteva essere quello dell’art.18 R.dlgs 511/46 per i magistrati professionali, prima dell’entrata in vigore del d.lgs 109/2006; l’illecito atipico si riempie necessariamente dei contenuti provenienti dalla casistica e dai deliberati conseguenti del Csm, assunti a seguito della procedura disciplinare prevista per i giudici di pace dall’art. 9 l. 374/91, come riformato dalla l. 468/99, e dall’art.17 dPR 10.6.1998 n.200. Questo sistema disciplinare, affidato ad un  metodo casistico di volta in volta rimesso alla valutazione del Csm di per sé non consente di addivenire, se non in casi particolari, ad affermazioni generali ed univoche circa la liceità o illiceità di certi comportamenti ed è, quindi, buona regola interpretativa valutare i singoli provvedimenti disciplinari caso per caso.

La permanenza della previsione dell’art.10 l. 374/91, per cui il giudice di pace è tenuto all’osservanza dei doveri previsti per i magistrati professionali, e l’introduzione della tipizzazione degli illeciti disciplinari per i magistrati professionali con l’abrogazione dell’art.18 R.dlgs 511/46  pone il problema se si possa attingere dalla tipizzazione degli illeciti prevista dal d.lgs 109/2006 per definire i comportamenti disciplinarmente illeciti dei giudici di pace.

La risposta, al momento della riforma della l. 468/99, avrebbe dovuto essere negativa, se si pone mente alla presenza di un sistema disciplinare per i giudici di pace diverso e disciplinato dalla norme di legge citate e dal dPR 198/2000, un sistema, quindi, autonomo, peraltro, mancante  di una norma di carattere generale di chiusura che faccia rinvio o richiami il sistema disciplinare della magistratura professionale, come, ad es., si verifica nell’art.18 dPR 198/2000, che rinvia ad alcune norme cautelari previste per i magistrati professionali, peraltro del vecchio regime giuridico ormai abrogato.

La disposizione dell’art. 10 l. 374/91 non starebbe a significare un recepimento del sistema disciplinare dei giudici professionali tout court, ma solo l’obbligo di osservanza dei doveri previsti per i magistrati ordinari, che non sono contenuti nelle sole condotte disciplinarmente rilevanti ex d.lgs 109/2006.

In presenza di queste condizioni normative per applicare specificamente le norme che tipizzano gli illeciti disciplinari dei magistrati professionali ai giudici di pace occorrerebbe ricorrere all’interpretazione analogica, ma poiché si verte in materia disciplinare, con la conseguente portata sanzionatoria, il ricorso all’analogia non è proponibile, neanche con riferimento alla categoria dell’analogia iuris;occorre, infatti, tenere presente che in materia di ordinamento giudiziario vige il principio della riserva di legge, che consente interpretazioni analogiche con molta misura.

Non sono mancate in dottrina opinioni in parte difformi[1], per cui l’art. 10 l. 374/91 consentirebbe di tener conto per identificare o verificare la sussistenza di comportamenti disciplinarmente illeciti dei giudici di pace, sia pure indirettamente, della tipizzazione introdotta dal d.lgs 109/2006; ciò dovrebbe derivare dal fatto che comunque il codice disciplinare dei magistrati professionali fornisce elementi di identificazioni precisi e consistenti, anche se non esclusivi, dei doveri dei magistrati ordinari, richiamati nell’art.10 l. 374/91.

La questione ha assunto un carattere molto diverso a seguito dell’adozione da parte del Csm della delibera 14.9.2011, che parte dalla previsione del citato art.10 l. 374/91 dell’assoggettamento dei giudici di pace ai doveri previsti per i magistrati ordinari per affermare la necessità di uniformare le due discipline e così stabilire che i giudici di pace devono esercitare le funzioni con i principi di cui all’art.1 d.lgs 109/2006, che vengono esplicati nel loro significato. La delibera prosegue affermando che anche al di fuori dell’esercizio delle proprie funzioni i giudici di pace devono evitare comportamenti che compromettono la credibilità, il prestigio e il decoro personale o il prestigio dell’istituzione giudiziaria e richiama, quale disposizione analoga, l’art.1, comma 2, d.lgs 109/2006; qui il Csm fa riferimento ad una norma che non c’è più perché abrogata dall’art.1 l. 24.10.2006 n.269, certo la si poteva anche richiamare per comodità, ma precisando che è norma abrogata, cosa che non fa.

Infine, la delibera specifica alcuni comportamenti che possono assumere rilievo al di fuori dell’esercizio delle proprie funzioni a titolo esemplificativo.

Il dispositivo della delibera è la modifica del Capo XII della circolare sui giudici di pace del 1° agosto 2002. La stampa ha dato risalto alla delibera affermando che essa costituisce un codice disciplinare dei magistrati onorari.

Il Csm ha così cominciato ad adottare delibere che nell’irrogare sanzioni disciplinari ai giudici di pace facevano espresso riferimento agli illeciti tipici previsti dal d.lgs 109/2006 (ad es. quella 3.11.2011 Mirlocca e 30.11.2011 Amendola), ma è un richiamo che dopo poco sparisce, salvo qualche eccezione, dalle delibere ed il riferimento è solo nuovamente alla l. 374/91. Il tempo ormai trascorso consente di dire che quella delibera sembra non avere più una sua efficacia, cioè un effettivo rilievo, ma resta il fatto che l’affermazione di principio è stata dettata; probabilmente essa ha da intendersi nel senso che sono stati individuati i doveri, ma non che gli illeciti disciplinari dei giudici di pace sono gli stessi dei magistrati professionali, anche perché non va dimenticato che tutto questo è stato fatto con normazione secondaria, in assenza di una modifica legislativa che equipara le tipologie di illeciti.

È ricorrente, invece, nelle delibere del Csm la valutazione del comportamento disciplinare dei giudici di pace alla luce dai principi fissati dal codice etico elaborato ed adottato dall’Associazione nazionale dei giudici di pace, trattandosi di fonte normativa che può integrare la norma che sancisce il principio dell’atipicità dell’illecito.

Occorre, però, precisare che il codice etico è qualcosa di diverso da un codice disciplinare; il primo, infatti, descrive e delinea i comportamenti del giudice di pace in positivo, come affermazione di un magistrato rivolto all’espletamento ottimale della sua funzione, mentre il codice disciplinare prevede condotte illecite e sanziona quelle che sono ritenute vere e proprie mancanze ai doveri tipici di quella funzione; tra questi due campi esiste uno spazio di comportamenti che, pur non rispondendo ai principi del codice etico, non necessariamente integrano un illecito disciplinare[2].

In buona sostanza non vi è sovrapponibilità tra codice etico e violazioni disciplinari e, quindi, il primo può solo costituire una fonte integrativa per valutare la sussistenza di un illecito disciplinare ed in tal senso si è sinora determinato il Csm[3].

Invero, la formula normativa dell’art.9 l. 374/91 presenta alcuni margini di ambiguità, perché da un lato sanziona il comportamento negligente e scorretto, come tipicamente avviene nelle descrizioni delle condotte degli illeciti disciplinari, dall’altro lato punisce parimenti il giudice di pace che non è in grado di svolgere diligentemente e proficuamente il proprio incarico e sembra, quindi, dare rilievo disciplinare anche al lavoro svolto in modo non solo negligente, ma pur semplicemente inadeguato, cosa che richiama un comportamento eticamente scorretto prima ancora che disciplinarmente sanzionabile. 

Il riferimento al dato letterale per giungere a conclusioni diverse da quelle poc’anzi affermate non sembra sufficiente, perché va sempre tenuto presente che la norma in questione si presenta con caratteri di genericità e descrive un illecito disciplinare che è atipico; questo costituisce il senso della norma più che la possibilità di far assumere rilievo alle inosservanze del codice etico[4].

Dalla formula dell’art.9 l. 374/91, che riconduce la possibilità di irrogare sanzioni disciplinari anche in caso di comportamento scorretto, si evince altresì la possibilità di sanzionare gli illeciti commessi al di fuori dell’esercizio delle funzioni giudiziarie, essendo l’espressione utilizzata generica ed atecnica.

Si tratta di casi nettamente più modesti quantitativamente, che riguardano la vita privata e sociale del giudice di pace e devono consistere nella lesione del prestigio, della credibilità e dell’imparzialità della funzione giudiziaria.

Dall’atipicità dell’illecito disciplinare dei giudici di pace consegue altresì che le sanzioni previste si caratterizzano per una mancanza di correlazione con un precetto; vi è solo una descrizione della consistenza delle singole sanzioni, che saranno discrezionalmente applicabili in ragione della motivazione contenuta nel provvedimento applicativo della sanzione stessa, motivazione che dovrà rispondere a criteri di congruità e non contraddittorietà tipici dei presupposti di ogni atto amministrativo.

2. Il sistema disciplinare dei giudici di pace nell'ordinamento attuale: profili procedimentali

La differenza di sistema tra magistratura professionale ed i giudici di pace raggiunge la sua massima espressione con riguardo al profilo procedimentale, cioè al tipo di procedimento che conduce all’irrogazione della sanzione disciplinare; al di là, infatti, della diversità del dato normativo, va sottolineata la fondamentale differenza per cui il procedimento disciplinare dei magistrati professionali ha natura giurisdizionale, mentre per i giudici di pace ha natura amministrativa, tanto che per i primi vi è la norma di chiusura, per cui si applicano le norme del codice di procedura penale.

Questa differenza è stata introdotta ancora una volta con la riforma ad opera della l. 468/99; in precedenza, infatti, i giudici di pace erano soggetti alla giurisdizione della sezione disciplinare del Csm in virtù del richiamo alle disposizioni normative che regolavano il procedimento disciplinare dei magistrati professionali da parte dell’art.10, comma II, l. 374/91, poi abrogato[5].

Un primo effetto voluto e realizzato dalla riforma con la degiurisdizionalizzazione del procedimento disciplinare dei giudici di pace è costituito dal decentramento della procedura, nella quale l’attività d’impulso compete al presidente della Corte d’appello ed il Consiglio giudiziario esprime il suo parere sulla proposta stessa, se formulata, avendo il presidente della Corte d’appello la possibilità di archiviare autonomamente la notizia di rilievo disciplinare; entrambi gli anzidetti organi possono compiere attività istruttoria ai fini delle loro determinazioni. Col decentramento di queste attività procedimentali l’intento è anche quello di valorizzare la diretta conoscenza dei fatti da parte di organi istituzionali che sono a stretto contatto dei fatti da accertare e dei magistrati onorari che ne sono i presunti autori[6] e così decongestionare l’attività dell’organo centrale, che assume solo i provvedimenti decisori, pur non essendogli impedito di svolgere un’autonoma attività istruttoria.  

Si discute se il procedimento disciplinare dei magistrati sia o meno ontologicamente di natura giurisdizionale e se sia più garantito questo procedimento piuttosto che quello amministrativo delineato per i giudici di pace[7].

Occorre a tal proposito considerare che la previsione della sezione disciplinare del Csm quale giudice dei magistrati professionali è frutto di una scelta legislativa che doveva rispettare il disposto dell’art.105 Cost., il quale attribuisce al Csm la competenza sulla responsabilità disciplinare dei magistrati; per quel che riguarda la configurazione giurisdizionale del procedimento disciplinare a loro carico va tenuto presente che dalle decisioni della Corte costituzionale essa appare una scelta costituzionalmente imposta[8], trattandosi della tipologia procedimentale che meglio assicura le garanzie di difesa dell’incolpato e l’indipendenza dell’organo giudicante.

Per la magistratura onoraria non si rilevano eguali principi che imponessero una scelta piuttosto che un’altra, ma occorre considerare, che, pur optando per la natura amministrativa del procedimento disciplinare a carico dei giudici di pace, questo è stato contornato da alcune garanzie piuttosto significative; il riferimento è innanzitutto alla distinzione tra gli organi che operano la contestazione rispetto a quello che adotta la decisione, in secondo luogo vi è la previsione di un organo ausiliario collegiale, il Consiglio giudiziario, di cui fanno parte per queste procedure anche i giudici di pace[9], che esprime un parere sulla proposta di sanzione dell’organo a questo deputato.

Ancora, vi è una distinzione delle fasi del procedimento disciplinare, cui corrispondono, come detto, differenti organi che intervengono in esso con autonomi poteri istruttori, la previsione della possibilità di archiviare la notizia di rilievo disciplinare manifestamente infondata con le interpretazioni che ne ha dato la giurisprudenza amministrativa circa i poteri istruttori del presidente della Corte d’appello, per cui si rinvia a quanto esposto al capitolo III, ed, infine, la necessità che sulla contestazione, una volta formulata dal presidente della Corte d’Appello, intervenga comunque una decisione da parte del Csm

A questi aspetti va aggiunta la possibilità dell’incolpato di farsi assistere da un difensore appartenente all’ordine giudiziario o tra gli avvocati del libero foro e di partecipare al procedimento in varie forme; insomma, pur non venendo meno la natura amministrativa del procedimento disciplinare a carico dei giudici di pace, è indubbio che esso è connotato di caratteristiche e garanzie tipiche di una procedura giurisdizionale, che a questa l’avvicinano abbastanza.

Occorre poi considerare che, come per qualsiasi provvedimento amministrativo, il giudice di pace, nei cui confronti sia stata irrogata una sanzione disciplinare, trova la sua piena garanzia giurisdizionale nella possibilità di adire la giustizia amministrativa in doppio grado, mentre il procedimento  giurisdizionale a carico del magistrato professionale è sicuramente più garantito, ma, mettendo capo ad una sentenza, si risolve in un solo grado pieno di giudizio, perché il giudice dell’impugnazione è la Corte di cassazione a sezioni unite, che può essere investita per soli motivi di legittimità[10].

Pur nella diversità tra procedimento disciplinare a carico dei magistrati professionali e quello nei riguardi dei giudici di pace vi sono disposizioni relative a quest’ultimo che richiamano la normativa dei magistrati professionali espressamente.

A ciò si aggiunge l’eventuale possibilità di applicazione analogica al giudice di pace delle norme procedimentali previste per il magistrato professionale.

3. Il sistema disciplinare dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari nell'ordinamento attuale

Per i giudici onorari di tribunale le norme di legge che fanno riferimento alla responsabilità disciplinare sono l’art. 42 septies Rd 12/41, che stabilisce che essi sono tenuti all’osservanza dei doveri previsti per i magistrati ordinari in quanto compatibili e l’art. 42 sexies, comma II, Rd 12/41, che prevede la revoca dall’ufficio in caso di inosservanza dei doveri inerenti all’ufficio medesimo.

Per i vice procuratori onorari l’art.71, comma II, Rd 12/41 riconosce l’applicazione dell’art. 42 sexies, ma non dell’art. 42 septies; ne deriva che i vice procuratori onorari non sono tenuti ai doveri previsti per i magistrati ordinari; la mancanza del richiamo a tali doveri è francamente incomprensibile, dal momento che la lettera della norma è riferita ai magistrati ordinari, espressione che comprende sia i giudici che i pubblici ministeri.

Dal punto di vista degli effetti di questa differenza può rilevarsi che a carico dei vice procuratori onorari restano i doveri inerenti all’ufficio, mentre non incombono i più generali doveri spettanti ai magistrati ordinari; se ne potrebbe desumere, ad es., che ai vice procuratori onorari non possono imputarsi ai fini della revoca dall’ufficio comportamenti o condotte tenute al di fuori dell’esercizio delle funzioni giurisdizionali e che non abbiano immediate ricadute su di esse. Ciò si rivela anche nel fatto che non vi sono precedenti per quel che riguarda i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari e che eventualmente qualche aspetto dell’attività extragiudiziaria potrà rilevare ai fini dell’accertamento di incompatibilità nell’ambito di una procedura di decadenza.

In realtà, la circolare n. 19.1.2016 n. 792 prevede all’art. 12 che «Il vice procuratore onorario è tenuto all’osservanza dei doveri previsti per i magistrati ordinari in quanto compatibili»; in pratica, la circolare colma la mancata previsione della legge ed in tal caso si potrebbe sostenere che annulla ogni differenza contenuta nella legge e più sopra evidenziata.

Ora, a parte il rilievo che la circolare prevede un’osservanza di doveri che la legge esclude e, quindi, potrebbe ritenersi che l’anzidetta disposizione sia contra legem, la stessa circolare non sembra ricondurre a questa specifica inosservanza dei doveri la conseguenza della revoca dell’ufficio. Infatti, l’art. 14, comma 3 della circolare n. 792/2016 riconnette questa conseguenza all’inosservanza dei doveri inerenti all’ufficio o all’esito negativo del tirocinio; se, invece, si guarda ai casi di decadenza dall’ufficio, viene espressamente in considerazione il venir meno di uno dei requisiti necessari per la nomina, tra i quali vi è, ai sensi dell’art. 2, lett. h) della circolare n. 792/2016, l’aver tenuto condotta incensurabile.

Così ricostruito il quadro normativo, la conseguenza per il venir meno di uno dei requisiti per la nomina è la decadenza, come sancito dall’art. 14, n. 2, lett. c) della circolare n. 792/2016, mentre il successivo punto 3 dello stesso articolo riconnette la revoca dall’ufficio all’inosservanza dei doveri inerenti al medesimo, così ricalcando pedissequamente l’art. 42 sexies, comma II, Rd 12/41; peraltro, si tratta di una distinzione che, anche sulla base delle norme di legge, potrebbe ritenersi sussistere pure per i giudici onorari di tribunale, così ridimensionando la differenza di regime legislativo tra queste due categorie di magistrati onorari.

In ogni caso, qualunque sia l’interpretazione delle norme che si voglia dare, vi è un rilievo per le condotte censurabili per i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari al di fuori dell’attività giudiziaria. È, invece, pacificamente comune per questi magistrati onorari la norma di legge generica che fa riferimento all’inosservanza dei doveri d’ufficio, non tipizzata quanto alla descrizione delle condotte disciplinarmente rilevanti; pertanto, anche per essi si può parlare di illecito atipico.

Ne scaturiscono le stesse riflessioni più sopra avanzate per i giudici di pace circa la possibilità di trasportare la normativa sugli illeciti tipici prevista per i magistrati professionali a questi magistrati onorari o anche solo di desumere i doveri di questi ultimi da quegli illeciti disciplinari, potendosi attingere da essi per individuare il sistema dei doveri cui sono tenuti.  

In realtà, si potrebbe porre una questione preliminare se per i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari possa parlarsi di un sistema disciplinare in assenza di tipologie sanzionatorie o per meglio dire di una graduazione di sanzioni disciplinari; infatti, la legge prevede che l’inosservanza dei doveri da parte di quei magistrati onorari determini sempre e comunque la revoca dall’ufficio diversamente da quello che accade per i giudici di pace (vedi quanto più sopra rilevato sub 2). Come detto, la giurisprudenza[11] ha fornito una specifica spiegazione di questa scelta ritenendo non irragionevole che la mancata graduazione delle sanzioni per i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari, stante il carattere di temporaneità dell’incarico.

In realtà, per i giudici di pace il carattere temporaneo del loro incarico non ha impedito l’assunzione di differenziate tipologie di sanzioni disciplinari; occorre forse tener presente anche il carattere ausiliario dell’attività giurisdizionale dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari rispetto a quello esclusivo dei giudici di pace, che esercitano da soli una fetta di giurisdizione. Si pone, pertanto, attenzione a non intervenire in modo sempre drastico sui comportamenti di questi magistrati onorari, mentre per i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari si può giungere alla revoca dell’incarico senza per questo privare la giurisdizione della tipica figura deputata ad esercitarla.

Occorre, inoltre, considerare che per i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari il sistema del reclutamento con la graduatoria aperta ne consente un’agevole sostituzione[12]. 

Riguardo al procedimento disciplinare per questi magistrati onorari l’art.42 sexies u.c. Rd 12/41 afferma che si procede con le stesse modalità della nomina e poi sono le circolari consiliari nn. 792 e 793/2016 a prevedere una normativa di dettaglio ai rispettivi artt.15.

Anche per questi magistrati onorari la struttura del procedimento disciplinare è di tipo amministrativo, per cui possono riproporsi le stesse considerazioni esposte nel paragrafo precedente.

In particolare anche questo procedimento è risultato assistito da alcune significative garanzie simili a quelle previste per i giudici di pace: la distinzione tra gli organi che operano la contestazione, il presidente del Tribunale ed il procuratore della Repubblica (a seconda che si tratti di giudici onorari di tribunale o di vice procuratori onorari) rispetto a quello che adotta la decisione, in secondo luogo vi è la previsione di un organo ausiliario collegiale, il Consiglio giudiziario[13], che, anche all’esito di eventuali accertamenti effettuati, esprime un parere sulla proposta di sanzione dell’organo a questo deputato, ma può pure provvedere all’archiviazione del procedimento, se la notizia si è rivelata infondata; infine, l’incolpato può essere assistito da un difensore scelto tra i magistrati, anche onorari, appartenenti all’ordine giudiziario o tra gli avvocati del libero foro e può partecipare al procedimento in varie forme.

Vi sono alcune differenze rispetto al procedimento disciplinare dei giudici di pace, come, ad es., una maggiore sovrapposizione di ruoli da parte del Consiglio giudiziario, che è l’unico organo deputato a svolgere attività istruttoria in sede locale, purtuttavia anche per questo tipo di procedimento, che ha sicura natura amministrativa, vi sono caratteristiche che lo rendono particolarmente garantito.

4. La riforma della magistratura onoraria ai sensi della l. 28.4.2016 n. 57

A. L'aspetto fondamentale della riforma introdotta dalla Legge delega 28.4.2016 n. 57, per cui si richiede necessariamente l'adozione della legge delegata che dovrà avvenire entro un anno dall'entrata in vigore della suddetta legge e cioè entro il 14 maggio 2017, è la previsione di un unica figura di giudice onorario, inserito in un solo ufficio giudiziario, denominato giudice onorario di pace; pertanto, ogni riferimento successivo della Legge delega è sempre a questa nuova figura. Resta ferma la figura del vice procuratore onorario.

La cosa non ha poco rilievo in generale e tanto più in materia disciplinare, tenuto conto delle evidenziate differenze esistenti a questo riguardo tra gli attuali giudici di pace ed i giudici onorari di tribunale.

L'art. 1 della l. 28.4.2016 n.57 alla lett. l) prevede la delega in materia di regolamentazione della responsabilità disciplinare dei magistrati onorari e l'individuazione delle fattispecie di illecito disciplinare, le relative sanzioni e la procedura per la loro applicazione.

L'art. 2, comma 11, della stessa legge indica i principi e criteri direttivi cui il Governo deve attenersi con riferimento alla regolamentazione della responsabilità disciplinare ed il primo di essi, lett. a) della norma citata, riguarda l'individuazione delle fattispecie tipiche di illecito disciplinare dei magistrati onorari, anche tenendo conto delle disposizioni relative agli illeciti disciplinari dei magistrati professionali.

Cosa può desumersi da queste prime disposizioni della Legge delega? Innanzitutto che viene meno il dualismo oggi esistente tra sistema disciplinare dei giudici di pace e quello dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari, poiché la norma citata fa riferimento ai magistrati onorari, categoria generale onnicomprensiva dei giudici onorari di pace e dei vice procuratori onorari.

In secondo luogo, si abbandona la struttura atipica dell'illecito disciplinare per passare a quella tipica, come già avvenuto per i magistrati professionali; la circostanza non è di poco momento, poiché determina un'evidente assimilazione a questo riguardo delle due categorie magistratuali e la particolare accentuazione di questo fenomeno è consacrata dall'esplicito richiamo alle disposizioni relative agli illeciti disciplinari dei magistrati professionali.

La legge non afferma principi specifici in materia, non offre un catalogo di doveri intorno ai quali aggregare le fattispecie tipiche, come avviene per i magistrati professionali all'art. 1 d.lgs 109/2006 e, pertanto, sarà gioco forza costruire il sistema disciplinare dei magistrati onorari sullo schema di quello dei magistrati professionali. Infatti, si fa fatica a pensare che tutti i doveri dei magistrati professionali non possano valere anche per quelli onorari, soprattutto valutando il pieno esercizio della funzione giurisdizionale da parte di questi e le accresciute competenze che verranno loro attribuite. Certo, vi sono degli illeciti dei magistrati professionali che appaiono oggettivamente incompatibili con quello dei magistrati onorari; a titolo di esempio si indica l'omissione al Csm della comunicazione della sussistenza di una delle situazioni d'incompatibilità di cui agli artt. 18 e 19 Rd n. 12/1941, poiché queste sono norme applicabili esclusivamente ai magistrati professionali ed il tema delle incompatibilità dei magistrati onorari si svilupperà in via autonoma secondo i principi e criteri direttivi dettati dall'art.2, comma 4, l. 28.4.2016 n. 57, per cui, se del caso, saranno le norme espressione di questa specifica delega oggetto di attenzione ai fini disciplinari, anche se va detto che solitamente la conseguenza che sinora l'ordinamento aveva individuato in materia di incompatibilità per i magistrati onorari è la decadenza dall'incarico. Altro esempio, se si guarda agli illeciti disciplinari fuori dall'esercizio delle funzioni (art. 3 d.lgs 109/2006), è l'assunzione degli incarichi extragiudiziari senza la prescritta autorizzazione del Csm che non può in linea di massima essere oggetto di specifico illecito disciplinare per i magistrati onorari, non essendo previsto per questi un regime autorizzatorio per gli incarichi extragiudiziari né lo prevede la riforma; allo stato è stabilito che il magistrato onorario debba comunicare l'incarico al Csm che potrà apprezzarne gli eventuali riflessi in termini di lesione dell'imparzialità o diligenza, ma è cosa evidentemente diversa dall'esistenza di un regime autorizzatorio come quello previsto per i magistrati professionali.

La disposizione dell'art.2, comma 11, lett. a) l. 28.4.2016 n. 57 in tema di tipizzazione degli illeciti disciplinari si pone nel solco della evidenziata delibera del Csm del 14.9.2011, modificativa del Capo XII della circolare sui giudici di pace del 1° agosto 2002 e succ. mod., comunque riferita ai soli giudici di pace, ma evidentemente la nuova figura del giudice onorario di pace non consente più simili distinzioni.

B. La lettera b) dell'art. 2, comma 11, l. 57/2016 pone principi e criteri direttivi in materia di sanzioni disciplinari, stabilendo in primo luogo quali esse siano: ammonimento, censura, sospensione dal servizio da tre a sei mesi e revoca dell'incarico.

Anche in questo caso l'unificazione della categoria dei magistrati onorari determina il duplice effetto di eliminare ogni distinzione al loro interno e un'assimilazione ai magistrati professionali; si tratta di un effetto per così dire generale e, quindi, non verrà più rilevato.

Esistono delle differenze rispetto ai magistrati professionali (le cui sanzioni sono previste dall'art. 5 d.lgs 109/2006), mancando alcune sanzioni: la perdita dell'anzianità, in quanto agganciata ad un ruolo stabile organico, tipico di un rapporto di servizio professionale, e l'incapacità temporanea a esercitare un incarico direttivo e semidirettivo, non essendovi questo genere di incarichi nella magistratura onoraria; l'unico ad essi assimilabile, quello di cooordinatore dell'ufficio del giudice di pace è stato oggi conferito dall'art. 5 l. 57/2016 ai presidenti di tribunale con norma immediatamente precettiva.

Va altresì rilevato che la sospensione dal servizio può andare da un minimo di tre ad un massimo di sei mesi, mentre per i magistrati professionali da un minimo di tre mesi ad un massimo di due anni; la differenza non da poco sembra trovare ragione nel fatto che i magistrati onorari agiscono in regime di valutazioni di professionalità quadriennali, per cui dilatare eccessivamente il periodo di sospensione comporterebbe necessariamente un'impossibilità di operare una valutazione con inevitabili riflessi in tema di possibilità di conferma nell'incarico; mentre per i giudici professionali vale il principio del giudizio non positivo o negativo con effetti di ritardo nella progressione in carriera.

E qui si giunge ad un altro principio affermato dalla norma di legge indicata, per cui si devono prevedere gli effetti delle sanzioni disciplinari ai fini della conferma nell'incarico, questione che già si poneva per i giudici di pace poiché questi magistrati onorari possiedono un sistema sanzionatorio articolato e non unico come quello dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari che conoscono la sola sanzione della revoca dall'incarico. In ogni caso i magistrati onorari, non soggetti al regime di proroga ex lege,, avevano già un sistema valutativo basato su una procedura di conferma periodica ed il rapporto tra procedimento disciplinare e conferma si è venuto strutturando secondo i principi che si vanno ora brevemente ad esporsi[14].  

L’irrogazione della sanzione disciplinare ai giudici di pace può determinare la mancata conferma nell’incarico stesso, valutazione non automatica, da inserire in un più ampio quadro di elementi da considerare per stabilire la perdurante sussistenza o meno dei requisiti per l’incarico; per cui si può avere un’assenza di sanzioni disciplinari ed una mancata conferma, addirittura si può arrivare all’archiviazione anche nel merito di un procedimento disciplinare, ma ad una verifica della sussistenza di fatti che rilevano obiettivamente dal punto di vista della non conferma del magistrato onorario, per il principio di autonomia delle diverse valutazioni e per il differente livello di reazione che l’ordinamento offre rispetto agli stessi fatti[15].

Per altro verso una sentenza del Consiglio di Stato (la n. 6442/2006) ha annullato una mancata conferma fondata sull’irrogazione di due ammonimenti, ritenendo che gli episodi che avevano portato alla sanzione fossero occasionali e superati dai pareri positivi del presidente del tribunale e del Consiglio giudiziario.

Tra questi estremi s’inserisce la condizione più tipica di chi si vede applicata una sanzione che può refluire negativamente sulla conferma; l’argomento contrario di ordine logico è che non s’irroga una sanzione, che non impedisce di esercitare le funzioni giurisdizionali, per poi valutare quei fatti ai fini di una non conferma del giudice di pace. A tal proposito occorre considerare che non vi è automaticità di trasposizione e di giudizio (condanna non equivale a non conferma) e ciò è ritenuto possibile per l’autonomia dei due giudizi e per la discrezionalità che connota il giudizio sulle capacità dell’aspirante (indipendenza, prestigio e preparazione professionale); in ogni caso non è contraddittorio consentire di continuare l’esercizio delle funzioni, ma poi non confermare il giudice di pace alla scadenza. Così come l'assenza di procedimenti disciplinari e di sanzioni irrogate non determina automaticamente l'esito positivo della procedura di conferma.

L’autonomia dei due giudizi è un fatto ontologico prima ancora che giuridico: il giudizio disciplinare è una valutazione su un fatto portato all’attenzione degli organi disciplinari e solo su di esso, il giudizio di conferma deve valutare il complesso dell’attività professionale svolta dal magistrato onorario, accertando il permanere dei requisiti a suo tempo valutati per la nomina; ecco perché ben può un fatto di rilievo disciplinare costituire una parentesi della vita professionale del giudice di pace che non ne intacca il complessivo giudizio positivo.

Occorre, però, a questo punto spostarsi in un altro settore della Legge delega quello del comma 7 dell'art.2 che pone i principi e criteri in materia di procedimento di conferma del magistrato onorario, poiché alla lett. b) di detta norma si stabilisce espressamente che detta procedura deve accertare ai fini di una conferma l'idoneità a svolgere le funzioni di magistrato onorario sulla base dei criteri individuati nell'esercizio della delega, ma a condizione che quel magistrato non abbia riportato più sanzioni disciplinari o la sanzione disciplinare della sospensione. La norma sembra interpretabile nel senso che, laddove il magistrato onorario abbia riportato più di una sanzione disciplinare di qualsiasi tipo (come nel caso poc'anzi citato) o anche solo la sanzione della sospensione dal servizio pure per un periodo minimo non possa comunque essere confermato. In buona sostanza s'introduce un automatismo tra sanzione/i disciplinare/i applicata/e e mancata conferma, che va in contrasto con quanto sinora stabilito dalle leggi vigenti, per cui è prestabilito che l'irrigazione della sanzione della sospensione dal servizio determinerà a cascata all'esito della relativa procedura la non conferma del magistrato onorario.

A confortare questa interpretazione sta il primo dei decreti legislativi già emanati dal Governo, quello del 31.5.2016 n. 92 che, all'art. 2, comma 5, nel disciplinare la procedura di conferma dei magistrati onorari già in servizio e, quindi, in regime di proroga, ma a condizione di un esito positivo della procedura di conferma, stabilisce che non possono essere confermati i magistrati onorari che abbiano riportato, in forza di provvedimento definitivo, due o più sanzioni disciplinari diverse dall'ammonimento. Si tratta di una disposizione evidentemente anticipatoria del trattamento che sarà a regime ed evidentemente fa riferimento alla sola censura come sanzione che impedisce, qualora duplice, la conferma, perché la sospensione dal servizio non esiste nel sistema attuale delle sanzioni disciplinari dei magistrati; rispetto ai principi della delega, quindi, non si tiene conto in via condizionata della sanzione dell'ammonimento irrogata, nel senso che essa non preclude necessariamente la possibilità di conferma, ma questo non esclude che all'esito della procedura la valutazione in concreto del comportamento che ha dato luogo a quella sanzione possa determinare una non conferma. Il legislatore ha in pratica rimesso alla valutazione del Csm questa possibilità e, pertanto, il regime transitorio è più favorevole di quello futuro che sarà stabilito dalla legge delegata. Ciò può dipendere dal fatto che i magistrati onorari attualmente in servizio hanno un periodo di valutazione molto ampio in conseguenza del regime di proroga legale cui sono stati soggetti per molti anni senza alcuna valutazione; in tal modo vi è la possibilità di vagliare il loro lavoro su un arco temporale consistente, attraverso anche i provvedimenti a campione che saranno prelevati coattivamente, così da consentire un giudizio più approfondito, nel quale anche le eventuali sanzioni disciplinari, eventualmente riportate, possono avere una portata meno significativa e più limitatamente preclusiva della conferma nelle funzioni di magistrato onorario.

Infine, l'art. 2, comma 11 lettera b), l. 57/2016 stabilisce la previsione di casi in cui, quando è inflitta la sospensione dal servizio, possa essere disposto il trasferimento del magistrato onorario ad altra sede. Anche in questo caso vi è una previsione simile a quella stabilita per i magistrati professionali all'art.13, comma 1, d.lgs 109/2006 con la differenza che per costoro è sufficiente l'applicazione della censura per far scattare la possibilità del trasferimento ad altra sede e si distinguono situazioni di irrogazione discrezionale della sanzione, con l'individuazione di un parametro da considerare ai fini di questa valutazione, da situazioni in cui la sanzione deve essere applicata. Ma con la sentenza n.170 del 2015 la Corte costituzionale ha dichiarato questa disposizione normativa in parte incostituzionale restringendo l'ipotesi di applicazione necessaria del trasferimento ad altra sede esclusivamente al caso dell'irrogazione della sanzione della sospensione dalle funzioni. Si può allora verificare che il principio stabilito dalla Legge delega si pone in sintonia con quanto affermato dalla Corte costituzionale e peraltro non disponendo mai un automatismo nell'applicazione del trasferimento, ma solo la possibilità di una valutazione discrezionale della sua applicazione.

Infine, vi è un aspetto problematico che deve esse segnalato tra la revoca quale sanzione disciplinare e la previsione della revoca disciplinata da altre norme della stessa Legge delega e precisamente agli artt. 1 lett. i) e 2, comma 10, lett. b); quest'ultimo prevede espressamente i casi di revoca dell'incarico al magistrato onorario che non è in grado di svolgere proficuamente e diligentemente il proprio incarico, in particolare quando non raggiunge gli obiettivi prestabiliti dal presidente del Tribunale o dal procuratore della Repubblica. A questo si aggiunge che anche la decadenza, pur essa prevista dalla Legge delega agli artt. 1 lett. i) e 2, comma 10, lett. a) determina la cessazione dall'incarico e già a questo riguardo nella normazione attualmente in vigore è sorta una commistione sia per i giudici di pace che per i giudici onorari di tribunale ed i vice procuratori onorari, come già evidenziato, tra decadenza e revoca che ha creato confusioni, anche se esse sono conseguenze che restano concettualmente ben distinte perché l’una attinente al regime delle incompatibilità, mentre l’altra è una sanzione disciplinare, anche se il procedimento è identico per regolamento. Senonché il punto è che la decadenza non è solo agganciata al regime  delle incompatibilità, ma anche al venir meno dei requisiti di cui all’art. 5 l. 374/91, come previsto dall'art. 9, comma 1 stessa legge. Pur tuttavia, il Csm ha sempre ritenuto che, siccome indipendenza e prestigio costituiscono un requisito per la nomina all’incarico di giudice di pace, quando essi vengono meno nel corso del mandato, possono dar luogo alla conseguenza tipica prevista in questi casi dalla legge, che è appunto la decadenza.

Ne consegue che nella decadenza possono rientrare casi che in realtà potrebbero costituire illeciti disciplinari. Il Consiglio di Stato (vedi sent. 12-6/16.7.2007 n. 4017) ha espressamente confermato questa posizione del Csm, che, invece, in dottrina è stata criticata, perché la decadenza non è applicabile per il venir meno di quanto previsto dall’art. 5 comma 3° l. 374/91, che può consentire l’applicazione di una sanzione disciplinare o la mancata conferma[16].

La disciplina adottata col decreto legislativo non sembra sciogliere i dubbi interpretativi della normativa vigente ed anzi aggiunge alla previsione della decadenza questa ulteriore revoca dell'incarico diversa dalla sanzione disciplinare. Il riferimento sembra fatto ad una valutazione di merito in termini di diligenza e proficuità del lavoro svolto nell'esercizio delle funzioni e con uno specifico sguardo rivolto agli obiettivi prestabiliti dai rispettivi dirigenti degli uffici; inoltre, la formula espressiva usata è molto simile a quella stabilita oggi dall'art. 9, comma 3, l. 374/91 per individuare le ragioni che possono portare all'irrogazione della sanzione disciplinare, in pratica il contenuto dell'illecito atipico, come sopra già delineato, cosa che non aiuta a comprendere i contorni reali di questa particolare figura. Si tratta comunque di una prospettiva diversa in ordine alla quale occorre attendere l'emanazione della legge delegata per comprenderne l'effettiva portata. Va, peraltro, segnalato che anche i provvedimenti di decadenza e di revoca dall'incarico non costituente sanzione disciplinare sono soggetti ad una procedura disciplinata in sede di Legge delega praticamente simile a quella di tipo disciplinare.

C. Si può allora pervenire al tema procedurale, i cui principi e criteri sono individuati dall'art. 2, comma 1, lett.re c) e d) l. 57/2016. La prima lettera stabilisce il potere di proposta della sanzione disciplinare in capo al presidente della corte d'appello rivolto alla sezione autonoma del Consiglio giudiziario, come prevista dall'art.1, comma 1 lett. q) stessa legge; quindi la sezione, sentito l'interessato e verificata la fondatezza della proposta, trasmette gli atti al Csm affinché provveda sull'applicazione della sanzione.

La lett. d) della stessa norma richiama per il procedimento di applicazione di sanzioni disciplinari l'art. 9, comma 4, l. 374/91 che, in verità, non afferma cose diverse da quelle della precedente lett. c).

Da queste disposizioni si può desumere una sostanziale similitudine del futuro procedimento disciplinare dei giudici onorari di pace con quello attualmente previsto per i giudici di pace. Non si fa menzione di un'attività istruttoria in capo al presidente della corte d'appello o al Consiglio giudiziario, ma è ragionevole pensare che sarà prevista dalla legge delegata.

Il Consiglio giudiziario è quello previsto con la composizione della sezione autonoma, ormai già dettagliatamente disciplinato dagli artt.3 e ss. del d.lgs 92/2016, nei quali è prevista, in numero variabile a seconda delle dimensioni del distretto, la presenza di giudici onorari di pace e vice procuratori onorari, eletti da entrambe le categorie con le modalità indicate negli articoli di legge citati; questi prevedono, tra l'altro, delle elezioni straordinarie nei giorni 24 e 25 luglio 2016 per consentire l'immediato vigore di questo nuovo organismo.

La procedura indicata nella norma sembrerebbe, diversamente da quella attuale, stabilire che la sezione autonoma trasmetta gli atti al Csm solo in caso di verifica della fondatezza della proposta di irrogazione della sanzione disciplinare, mentre non è disciplinata la situazione in cui la sezione autonoma si orienti per l'archiviazione della proposta; nel vigore della normativa attuale in questo caso si trasmettono comunque gli atti al Csm che decide per l'archiviazione del procedimento o per l'irrogazione della sanzione disciplinare. Su questo aspetto la Legge delega non ha evidentemente ritenuto di dettare norme specifiche, rimettendo la disciplina al Governo delegato.

Altro aspetto non considerato dai principi e criteri in materia procedurale è il ruolo del presidente del Tribunale e del procuratore della Repubblica che attualmente sono coloro che danno impulso al procedimento disciplinare dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari, mentre la Legge delega li esclude da tale potere, affidandolo al presidente della Corte d'appello. Può ipotizzarsi ragionevolmente che ai dirigenti degli uffici cui i magistrati onorari sono preposti, con i relativi poteri di coordinamento per il presidente del Tribunale e di direzione per il procuratore della Repubblica, spetti un potere-dovere di segnalazione dei fatti di possibile rilievo disciplinare. Ciò potrebbe determinare anche una conseguenza ulteriore di rilievo disciplinare ai sensi dell'art. 2, comma 1, lett. dd), d.lgs 109/2006, secondo il quale costituisce illecito disciplinare l'omissione da parte del dirigente dell'ufficio della comunicazione agli organi competenti di fatti a lui noti che possono costituire illeciti disciplinari compiuti da magistrati dell'ufficio; non si dimentichi che i primi principi stabiliti dall'art. 1 della l. 57/2016 sono che vi è un'unica figura di giudice onorario, inserito in un solo ufficio giudiziario ed il magistrato requirente onorario è inserito nell'ufficio della procura della Repubblica, senza considerare che la l. 57/2016 ha stabilito già in modo precettivo che il presidente del Tribunale è il nuovo coordinatore dell'ufficio del giudice di pace e tale resterà con la riforma a regime. Pertanto, la conseguenza indicata in capo al dirigente dell'ufficio sembra indubbia, con un nuovo specifico onere per chi riveste questo delicato incarico nella magistratura professionale.

Infine, può dirsi che la scelta del legislatore delegante è conforme alla logica dell'assimilazione delle figure dei magistrati onorari con un'evidente tendenza a trasportare in essi il sistema disciplinare oggi previsto per i giudici di pace innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, accettando la logica di una graduazione di esse, che era sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. La vera novità è la tipizzazione degli illeciti disciplinari con una volontà di assimilazione espressamente manifestata alla magistratura professionale, che diventa, anche per questo, una magistratura sempre più parallela rispetto a quella professionale.