Rivista trimestrale
Fascicolo 3/2016
Obiettivo 2. La riforma della magistratura onoraria

Un progetto organico con molte ombre

di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

1. Una pesante eredità piena di errori

Gli attuali assetti della magistratura onoraria derivano da una sequela di errori, esito secondario delle grandi riforme attuate negli anni ‘90, a dimostrazione che, senza una seria valutazione di impatto estesa a medio termine, anche buone riforme possono dare frutti marci che rischiano di diventare esplosivi.

La giustizia di pace nasce come reclutamento privilegiando magistrati della terza età oltre che come giudice di prossimità in un’epoca in cui ancora la rete territoriale degli uffici giudiziari era molto estesa con la presenza delle Preture e centinaia di presidi giudiziari. Il fallimento del tipo di reclutamento e l’ambiguità della normativa, che puntava su di un giudice semi professionale, piuttosto che su di un giudice di pura equità, ha prodotto una giurisdizione simile a quella togata, anche se di minore rilievo ed importanza, una sorta di giustizia di serie B, con tutti gli elementi negativi che una tale impostazione veniva a cagionare.

Non solo, ma i progressivi interventi attuati sulla geografia giudiziaria anche per i giudici di pace hanno fatto perdere quel carattere di vicinanza ai cittadini di tali uffici, esaltandone invece la funzione puramente deflattiva. 

D’altra parte la creazione dei vice procuratori onorari e dei giudici onorari di Tribunale era una sorta di eredità delle vecchie preture tuttofare ereditate dal codice del 1930.

Da un lato i vice procuratori onorari nascevano con l’istituzione delle procure presso le preture nel 1989, onde consentire a questi uffici poveri di risorse e di magistrati di sopravvivere ed in particolare di reggere al forte carico delle udienze. Dall’altro i giudici onorari ereditavano il vecchio ruolo dei vice pretori. Queste due figure hanno consentito il decollo del giudice unico di primo grado che, per la forte iniezione di monocraticità apportata, consentiva ed imponeva un numero molto più ampio di udienze con una necessità di un numero di giudici e pubblici ministeri che la magistratura togata non aveva, specie negli anni dal 2004 in poi quando le scoperture nell’organico dei magistrati hanno cominciato a diventare sempre più significative.

La situazione creata per la magistratura onoraria doveva essere temporanea, tanto che l’art. 245 del d.lgs 19 febbraio 1998 n.51 limitava l’applicazione dei magistrati onorari a Tribunali e Procure «sino a quando non sarà attuato il complessivo riordino del ruolo e delle funzioni della magistratura onoraria a norma dell'articolo 106, secondo comma, della Costituzione, e comunque non oltre cinque anni dalla data di efficacia del presente decreto.».

Tant’è che la nomina di giudici onorari e vice procuratori onorari era prevista per tre anni e con una sola proroga sempre per tre anni (artt. 42 quinquies e 71 ordinamento giudiziario), mentre quanto poi avvenuto è stato il trascinarsi di proroga in proroga, creando un vero e proprio precariato sottopagato denotato dall’incertezza nel futuro.

La realtà è che nell’ambito di una riforma indubbiamente di grande livello ed impatto quale quella del giudice unico di primo grado, ruolo e funzioni della magistratura onoraria venivano viste come problemi secondari, la cui soluzione doveva essere rinviata a dopo il decollo della riforma.

Soluzione temporanea che, come spesso accade nel nostro Paese, diveniva di fatto definitiva, venendo poi continuamente prorogata con l’effetto di creare affidamento e illusioni per il futuro.

La magistratura che ne usciva era tutto, salvo che onoraria per il significato comunemente dato al concetto di onorario ovvero «di persona nominata a titolo d'onore, senza gli obblighi e i diritti annessi alla carica, all'ufficio»[1].

In ciò si scontava l’ambiguità di volere un giudice onorario professionale con una competenza estremamente vasta e non specializzata su materie specifiche (salvo le opposizioni a sanzioni amministrative e, in larga parte, la circolazione stradale), di sottoporlo a tirocini e valutazioni di professionalità, di introdurre rigide incompatibilità con la professione forense da cui inevitabilmente doveva provenire la maggior parte dei suoi componenti, senza però dargli alcuna stabilità e indennità garantita (salvo una, modestissima mensile, per i giudici di pace).

Tutto ciò in un periodo in cui esplodeva la crisi di crescita dell’avvocatura che, unitamente alla crisi economica, induceva molti laureati e avvocati a valorizzare l’attività di giudice o procuratore onorario facendola diventare pressoché l’unica attività lavorativa. Parallelamente la scopertura degli organici della magistratura induceva i dirigenti degli uffici a chiederne una sempre maggiore presenza, tale da rendere quasi incompatibile lo svolgimento di altre attività lavorative.

Questo a fronte di compensi che, al di là della vulgata diffusa, sono assai modesti: nel 2013 la spesa complessiva per i giudici di pace assommava a 95,5 milioni di euro, quella per i giudici onorari di tribunale e aggregati a 16 milioni di euro e quella dei vice procuratori onorari a 24 milioni di euro[2]. Nello stesso anno il compenso medio lordo per giudice di pace era di € 47.895,98 (con tetto di € 72.000), mentre per i giudici onorari di tribunale era di € 7.546 e per i vice procuratori onorari di 14.014[3]. Cifre davvero limitate, se teniamo conto che si tratta di compensi lordi.   

Cifre limitate e non garantite, tanto da divenire “criminogene”: al di là di alcuni, fortunatamente limitati, episodi di rilievo penalistico (con false cause intentate per garantire l’indennità al giudice, poi spartita), la stessa entità della retribuzione ha dapprima scoraggiato le definizioni senza sentenza (finché anche queste non sono state pagate), poi evitato in tutti i modi la soppressione di sedi senza carico di lavoro (stimolando la apposizione di autovelox in posti strategici per incrementare le cause) e comunque disincentivato ogni stabilità della giurisprudenza e tentativo di contenere le cause.

Unico strumento che si è rivelato fondamentale al riguardo è stata l’introduzione del contributo unificato per le opposizioni a sanzioni amministrative che ha di fatto dimezzato queste cause[4].

Questo a fronte di una larga fetta della giurisdizione, in particolare civile, che ormai passa per questi uffici, con alcune anomalie territoriali opportunamente segnalate da esponenti delle stesse associazioni rappresentative dei giudici di pace (la cosiddetta “Area campana” ad alta litigiosità in cui a fronte dell’8,12 % del bacino di utenza pervenivano il 38,23 % dei processi civili dell’intero Paese)[5].

Anche l’ultima relazione del Primo presidente della Corte di cassazione è chiarissima sull’apporto dato dai giudici di pace alla definizione del contenzioso in particolare civile[6].

 

 

PROCEDIMENTI PENDENTI
 
Uffici2012-20132013-20142014-2015
Corte cassazione 98.079 99.577 +1,53% 103.162 +3,60%
Corti d'appello 412.699 373.001 -9,42% 334.928 -10,21%
Tribunali 3.035.896 2.819.372 -7,13% 2.633.950 -6,58%
Giudici di pace 1.319.654 1.165.202 -12,30% 1.059.701 -9,05%


 

Dati che non devono impressionare negativamente: la presenza della magistratura onoraria è assolutamente necessaria ed è una costante in tutti i Paesi europei. Basta guardare i dati del Cepej per rendersi conto come anzi da noi la presenza della magistratura onoraria sia del tutto sottodimensionata: 5,5 giudici onorari ogni 100.000 abitanti contro una media europea del 108,3 ed una mediana del 41,1[7].

2. Un progetto organico

La nuova legge, al di là di critiche che possono essere anche severe su singoli punti, presenta un elemento di grande pregio: è un progetto organico che nelle intenzioni vorrebbe risolvere stabilmente il problema della magistratura onoraria facendo una serie di scelte inequivoche.

La prima è quella di puntare sull’unificazione delle diverse magistrature onorarie (giudici di pace, giudici onorari di tribunale e vice procuratori onorari) in un unico ruolo giudicante e requirente, saldamente inserito all’interno degli uffici giudiziari e legato all’ufficio per il processo. In questo modo la nuova magistratura onoraria viene ad avere un suo inquadramento e dignità professionale. Non si tratta più di una magistratura della terza età, ma di una magistratura in prospettiva più adatta ai giovani all’inizio della carriera che per un certo numero di anni possono dapprima apprendere nell’ufficio per il processo, quindi svolgere funzioni ausiliarie come giudici onorari presso il tribunale o vice procuratori presso la procura o sperimentarsi come giudici del tutto autonomi nell’ufficio del giudice di pace. La magistratura onoraria viene ad essere una sorta di secondo lavoro, inevitabilmente temporaneo (la legge delega parla di «natura imprescindibilmente temporanea»).

La scelta normativa è difatti quella di un quadriennio prorogabile una sola volta.

Alcune ambiguità di fondo restano: in particolare la scelta di un giudice o vice procuratore onorario professionale con un tirocinio non pagato e successive valutazioni di professionalità, con competenza in parte per equità e in parte tecnica, ove l’onorarietà resta più sulla carta che nei fatti. Anche se prende piede l’ipotesi del magistrato onorario come secondo lavoro part time, con incompatibilità territoriali limitate.

La scelta di unificare in un’unica magistratura onoraria giudicante i giudici onorari ed i giudici di pace porta una maggiore flessibilità e potrebbe portare una maggiore chiarezza e stabilità a fronte delle oscillazioni avutesi in questi anni nell’utilizzo dei magistrati onorari in Tribunale. Difatti l’attività giudicante viene chiaramente distinta in tre diversi possibili rami di attività: un’attività delegata dal giudice nell’ambito dell’ufficio per il processo, l’applicazione in Tribunale quale componente del collegio giudicante civile e penale o per la trattazione di procedimenti, le funzioni di giudice di pace. Analogo passaggio viene effettuato per la magistratura onoraria requirente con un ruolo di ausilio e delegato dal magistrato togato, anche sulla base di direttive generali e con la possibilità di adottare provvedimenti. 

Viene poi operata la condivisibile scelta di abbandonare il sistema di pagamento a cottimo prevedendo anche un’indennità fissa, dando un minimo di certezza.

La scelta poi di legare gli uffici del giudice di pace, che pure mantengono la propria individualità ed autonomia al Tribunale, dipendendo dal presidente titolare del coordinamento, dà una stabilità ed una situazione organica all’inserimento di tali uffici nella struttura giudiziaria, anche se ciò è avvenuto in assenza di qualsiasi intervento di supporto agli uffici giudiziari e con un metodo ormai sperimentato di riversare problemi e difficoltà sugli uffici giudiziari ed i loro dirigenti. Va comunque ricordato che aperture al riguardo erano pervenute anche da diverse associazioni dei giudici di pace, riscontrando l’insufficienza del ruolo e dell’opera del coordinatore, nominato per anzianità pura.

L’impianto complessivo è comunque organico e positivo: vengono abbandonati sogni di stabilizzazione, spesso utilizzati politicamente come attacco alla magistratura togata, di cui probabilmente l’esempio più lampante, fallito all’inizio degli anni 2000, era il disegno di legge n. 2262 della XII legislatura sulla magistratura complementare[8]. Disegno fallito sia perché di dubbia costituzionalità, prevedendo un accesso senza un reale concorso, sia perché estremamente costoso moltiplicando per quattro gli attuali costi che divenivano stabili e continuativi. 

È anche da apprezzare l’istituzione di una sezione autonoma del Consiglio giudiziario composta, oltre che da magistrati e avvocati, da eletti da tutti i magistrati onorari del distretto (e non più dai soli giudici di pace) competente ad esercitare le funzioni relative ai magistrati onorari, nonché ad esprimere pareri sui provvedimenti organizzativi adottati dal presidente del tribunale e dal procuratore della repubblica.

3. Le scelte non condivisibili

Vi sono alcuni aspetti critici che non sono stati semplicemente affrontati ed altri che hanno avuto soluzioni inutilmente punitive, anche se i decreti delegati potrebbero almeno in parte porre rimedio alle maggiori incongruenze (anche se il primo decreto emesso il 31 maggio 2016 n.92 non lascia ben sperare).

Previdenza ed assistenza

La prima questione semplicemente non risolta è quella del regime previdenziale e assistenziale laddove la legge si limita a dare la seguente direttiva: «individuare e regolare un regime previdenziale e assistenziale compatibile con la natura onoraria dell’incarico senza oneri per la finanza pubblica, prevedendo l’acquisizione delle risorse necessarie mediante misure incidenti sull’indennità».

Le paure esistenti che hanno portato a non risolvere un problema annoso e per molti versi scandaloso (l’assenza di copertura assistenziale, ma anche sanitaria per i magistrati onorari) sono due: una di semplice spesa e l’altra derivante dal timore di giustificare in qualche modo una pretesa natura subordinata del rapporto instaurato con il magistrato onorario. Quanto alla spesa vi è poco da aggiungere al criterio generale, purtroppo scarsamente seguito, che solo se si investe si possono avere guadagni. Questo vale non solo sul piano economico finanziario, ma anche in termini di tempi del processo e più in generale di resa della giustizia. Non solo, ma va rimarcata l’esiguità della spesa che avrebbe una assistenza e previdenza almeno parzialmente coperta dallo Stato in via concorrente.

Con ciò non solo non si risolve il problema del passato quando per oltre dieci anni moltissimi giudici onorari hanno operato senza alcuna copertura, ma neppure per il futuro.

I compensi

La scelta di abbandonare la retribuzione a cottimo prima esistente (che pure rimarrà per ancora quattro anni dall’entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi) è del tutto condivisibile, ma il nuovo tipo di retribuzione mista adottata non è convincente e presenta molteplici rischi, oltre a trattarsi di una anomala delega in bianco che nulla dice in concreto sulla determinazione dei compensi. Tale indennità comporta una parte fissa il cui importo non è stato peraltro ancora precisato ed una parte variabile che viene corrisposta solo se i giudici onorari raggiungono gli obiettivi fissati dal presidente del Tribunale e dal procuratore della Repubblica. Parte variabile che dovrebbe oscillare tra il 15% ed il 50% della parte fissa. Gli unici parametri per la fissazione di questi obiettivi sono i criteri obiettivi e predeterminati che in via generale deve fissare il Consiglio superiore della magistratura, il raffronto con la media di produttività dell’ufficio o della sezione e la compatibilità dell’incarico onorario con lo svolgimento di altre attività lavorative. È facile vedere come la discrezionalità in tal modo affidata a presidenti dei Tribunali e procuratori della Repubblica sia eccessiva e non controllata, mettendo i giudici onorari alla totale mercé dei dirigenti e creando un forte imbarazzo agli stessi dirigenti.

Le modalità con cui si dovrà operare sono ulteriormente confuse dalla norma che attribuisce al Ministero della giustizia l’individuazione dell’importo annuo di cui ogni Tribunale e Procura potrà disporre ai fini della liquidazione delle indennità. In tal modo viene introdotto un vincolo insuperabile che può portare a trattamenti estremamente diversificati tra ufficio ed ufficio e che limita in peggio la discrezionalità del dirigente.

Appare evidente che si tratta del primo tentativo, sia pure disorganico di introdurre un sistema ad incentivi molto incontrollato, che rischia di puntare sulla quantità, ignorando la qualità, e creando inevitabili conflittualità a partire dall’assegnazione degli affari. Passiamo dalla giustizia a cottimo alla giustizia ad incentivi e bisognerà vedere se è un passo in avanti.

Non solo, ma quanto di fatto viene realizzato è una sorta di redistribuzione del reddito tra le diverse categorie di magistrati onorari, con un forte taglio alle retribuzioni, già contenute dei giudici di pace (la categoria sinora meglio trattata) che vedrebbero scendere la loro indennità che passerebbe da € 44.000 (attuale media) a una parte fissa di € 25.000[9].

La realtà è che qualsiasi intervento riformatore in questo settore, in cui già si spende poco, richiederebbe un sia pur limitato ulteriore investimento che possa incentivare e motivare la categoria.

L’idea di una indennità fissa e di una quota variabile può essere anche positiva, ma devono esservi parametri oggettivi di valutazione, di pesatura e di verifica, eventualmente anche per scaglioni. Inoltre il pagamento deve essere commisurato ad una prestazione intellettuale di qualità, quale quella che si chiede.

Un doppio binario ancora inadeguato

La legge delega realizza in modo ancora timido un doppio binario tra i magistrati onorari di nuovo reclutamento e i magistrati onorari che da anni prestano il loro servizio. In tal modo non vengono fatte salve, almeno parzialmente, le aspettative accumulate in anni di proroghe e attese da parte dei giudici onorari. Aspettative che non sono diritti, ma che a fronte di magistrati onorari che spesso «hanno servito il Paese con lealtà ed abnegazione, confidando che la precarietà divenisse stabilità» (Perilli) potevano essere quanto meno prese in esame, senza alcuna concessione ad una stabilizzazione impossibile e incostituzionale.

Quanto viene concesso a chi già svolge le funzioni di giudice o procuratore onorario alla data dell’entrata in vigore dell’ultimo dei decreti legislativi è la possibilità di essere confermati nell’incarico per quattro mandati quadriennali, di rimanere sino a 68 anni, invece che a 65, e la confluenza dei giudici onorari di tribunale nell’ufficio del giudice di pace a decorrere dal quinto anno successivo alla data di entrata in vigore dell’ultimo decreto legislativo.

Un doppio binario gravemente insoddisfacente che con pochi aggiustamenti avrebbe evitato mortificazioni e polemiche: la possibilità di proroga fino al raggiungimento del limite di età per chi avesse svolto un numero minimo di mandati come magistrato onorario e avesse raggiunto una certa età. L’età avanzata di molti magistrati onorari, tra l’altro oggi impossibilitati a trovare altre collocazioni, avrebbe reso graduale e dolce l’esodo, consentendo nel contempo un avvio non traumatico della riforma.

Non solo, ma non si capisce da dove nascono i limiti di età stabiliti per i nuovi magistrati onorari (65 anni) e per quelli vecchi (68). Equiparare il limite di età alla magistratura togata, ovvero i 70 anni, sarebbe stata la soluzione più equilibrata, oltre che non disincentivare l’accesso di professionisti giunti alla terza età.

Non appaiono incoraggianti il testo, le modalità ed i tempi del primo decreto delegato emesso (31 maggio 2016 n. 92) che stabilisce l’immediata cessazione dal servizio dei magistrati onorari al compimento del sessantottesimo anno di età, entrando in vigore il giorno successivo e determinando una fortissima “moria” di magistrati onorari senza consentire programmazione alcuna. 

Una competenza incoerente e meramente deflattiva

La competenza viene per l’ennesima volta aumentata. Si tratta di una scelta meramente deflattiva e non una scelta di specializzazione per materia o di giudizio di equità.

Il giudizio di equità viene elevato sino al valore di € 2.500. La competenza per materia viene estesa alle cause condominiali, alla volontaria giurisdizione in tema di condomini, oltre che per valore ai beni mobili di valore non superiore ad € 30.000 e alle cause di risarcimento del danno prodotto dalla circolazione di veicoli e natanti di valore non superiore ad € 50.000.

Nel settore penale viene estesa in modo non significativo la competenza su alcuni specifici reati (artt. 612, 626, 651, 727,  727 bis cp, art. 6 l. 30 aprile 1962 n. 283).

Destano poi ampie perplessità, per la genericità, l’attribuzione di competenza per i procedimenti di volontaria giurisdizione in materia successoria e di comunione, per le cause in materia di diritti reali e comunione e per gli altri procedimenti di volontaria giurisdizione quando siano «connotati da minore complessità quanto all’attività istruttoria e decisoria», parametri davvero indefiniti ed incerti e del tutto inidonei a incanalare correttamente l’esercizio di una delega.

Anche l’attribuzione di un ambito di giurisdizione (i procedimenti di espropriazione mobiliare presso il debitore e di espropriazione di cose del debitore in possesso di terzi) sotto la direttiva e la sorveglianza di giudici togati è istituto del tutto nuovo che va oltre la normale delega da parte del giudice togato.

Alcuni commentatori hanno ritenuto che la normativa introdotta crei una totale incertezza sulla competenza funzionale, demandando al giudice una volta adito la determinazione se le questioni istruttorie o decisorie siano semplici o meno, inviando la cause in tal caso al giudice onorario[10]. Tale incertezza dovrebbe essere risolta dal legislatore delegato che dovrebbe chiarire in modo oggettivo i criteri della competenza, riempiendo di contenuti quei generici concetti di minore complessità. Altrimenti la norma viene ad essere semplicemente incostituzionale per violazione dell’art. 25 Costituzione sul giudice naturale precostituito per legge.

La scelta di fondo alla fine operata è comunque meramente deflattiva.

4. I decreti delegati: una partita aperta

Larga parte della partita sul reale segno della riforma è ancora da giocare con i decreti delegati. Anche se non è un buon viatico per il futuro la conflittualità creatasi con i magistrati onorari, di cui due delle principali associazioni professionali (Associazione nazionale giudici di pace e Unione nazionale giudici di pace), hanno proclamato uno sciopero dal 6 all’11 giugno. Senza snaturare la riforma una risposta su pochi terreni (previdenza, compensi, doppio binario) avrebbe consentito un loro coinvolgimento prezioso per il decollo della nuova organizzazione.

Le scelte opinabili adottate nel primo decreto delegato sono al riguardo emblematiche sia circa i tempi della pubblicazione (un decreto entrato in vigore di fatto lo stesso giorno della pubblicazione provocando la decadenza per limiti di età di giudici inconsapevoli che stavano o avevano già celebrato udienza), sia per alcune scelte che aprono nuovi dubbi interpretativi.

I problemi derivanti dal primo decreto delegato sui Consigli giudiziari

Le ambiguità relative alla costituzione della sezione autonoma del Consiglio giudiziario riguardano la sua competenza. Se sono pacifiche le attribuzioni in tema di concorso per l’accesso, di status (immissione in servizio, conferma), delle sanzioni disciplinari, nonché sulle proposte di organizzazione e sulle tabelle degli uffici del giudice di pace, non altrettanto univoca è la competenza relativa all’espressione dei pareri sui provvedimenti organizzativi e sulle proposte di organizzazione dei Tribunali relativi ai giudici onorari e sulle determinazioni organizzative dell'attività dei vice procuratori onorari nelle procure della Repubblica.

Difatti la norma espressamente pone un’eccezione per le materie di cui all'articolo 7 bis dell'ordinamento giudiziario. Tale dizione farebbe pensare che la sezione autonoma non abbia competenza alcuna per la materia tabellare, e ciò escluderebbe qualsiasi intervento di tale sezione anche su provvedimenti quali l’applicazione del giudice onorario ad una o ad un’altra sezione che incidono profondamente sullo status (ed anche sul compenso) del magistrato. D’altro canto quanto alle Procure, l’eccezione limitata all’art 7 bis e non anche all’art. 7 ter dell’ordinamento giudiziario, farebbe pensare che invece la sezione autonoma abbia piena competenza su tutto quanto concerne i criteri organizzativi delle Procure purché interessino i vice procuratori onorari. D’altro canto il pieno inserimento dei magistrati onorari nella struttura dei Tribunali e delle Procure rende impossibile scindere l’aspetto organizzativo e relativo ai giudici e pubblici ministeri togati, da quello riguardante i magistrati onorari. Con la conseguenza di una duplicazione di competenze per il medesimo provvedimento, su cui esprimerebbe un parere sia la sezione autonoma, sia il Consiglio giudiziario in formazione allargata ed un’incongruenza di disciplina tra gli uffici giudicanti e quelli requirenti.

La soluzione sarebbe di consegnare la competenza su provvedimenti relativi ai magistrati onorari che comunque incidono sulla complessiva organizzazione di Tribunali e Procure al Consiglio giudiziario in formazione allargata ricomprendendo oltre ai magistrati togati, gli avvocati e professori, i magistrati onorari eletti nella sezione autonoma. Composizione non prevista, ma non esclusa dal decreto legislativo n.25/2006 che al riguardo è quanto mai ermetico.

La strutturazione dell’Ufficio per il processo

La nuova normativa pone un altro pilastro, dopo gli stagisti, per organizzare a regime l’Ufficio per il processo. La possibilità da parte di giudice e pubblico ministero di delegare specifiche attività al magistrato onorario fa fare un ulteriore passo verso la creazione di una vera struttura di supporto che possa accompagnare il magistrato nelle sue attività e incrementare quantità e qualità. Su questo massima dovrà essere l’attenzione perché i decreti delegati lascino la massima flessibilità consentendo anche soluzioni diverse (quali il servizio per il singolo, ovvero per la sezione) e disciplinino alcune interessanti idee già prospettate nella legge delega, quali la previsione di direttive generali al cui interno debba operare il giudice onorario o il vice procuratore. Va comunque osservato che manca ancora il terzo pilastro che completerebbe l’Ufficio per il processo, ovvero personale dipendente qualificato che oltre a supportare direttamente il magistrato garantirebbe il rapporto e la sinergia con la cancelleria e la segreteria. Si tratta di un ulteriore passaggio indispensabile, altrimenti l’Ufficio per il processo sarà sempre una soluzione parziale e dimidiata nelle sue enormi potenzialità.

I problemi aperti

Molti problemi restano aperti e solo i decreti delegati potranno chiarirci la direzione scelta dal legislatore: oltre all’Ufficio per il processo, l’ampiezza e la modalità per l’applicazione nei Tribunali e per l’attribuzione delle deleghe nelle Procure, l’entità dell’indennità nella sua parte fissa ed in quella variabile, i parametri delle incentivazioni, le dotazioni organiche degli uffici.

Solo allora sarà possibile formulare una valutazione compiuta.

[1] Dizionario Garzanti.

[2] Relazione tecnica al ddl presentato dal Ministro della giustizia, on. Orlando, p. 19. Nel 2013 i giudici di pace erano 1.987, i giudici onorari di tribunale 2.042, i vice procuratori onorari 1.726.

[3] Relazione al ddl governativo pp. 19 - 20.

[4] Si passa dalle 992.570 cause sopravvenute del 2009 alle 423.040 del 2010 e alle 344.660 del 2012 (dati ministeriali).

[5] G. Longo, Giudici di pace nel triennio 1996-1998, Roma 2000, 23 ss..

[6] Relazione inaugurazione anno giudiziario 2016, pagg. 47 ss..

[7] Cepej, Report on European judicial systems - Edition 2014 (2012 data): efficiency and quality of justice, 166 ss..

 

[8] Ddl 8 novembre 1995 n.2262 ripresentato nelle due successive legislature.

[9] Relazione tecnica al ddl governativo pag.21.

[10] G. Scarselli, La riforma della magistratura onoraria: un ddl che mira ad altri obiettivi e va interamente ripensato, in Questione Giustizia online 13 luglio 2015, www.questionegiustizia.it/articolo/la-riforma-della-magistratura-onoraria_un-ddl-che-mira-ad-altri-obiettivi-e-va-interamente-ripensato_13-07-2015.php.

Fascicolo 3/2016
Editoriale
di Renato Rordorf
di Alberto Marcheselli

La giurisdizione tributaria è una giurisdizione cardine dello Stato di diritto, massimamente nei periodi di difficoltà economica, perché essenziale alla tutela dei diritti fondamentali, sia di chi fruisce dei servizi pubblici, sia di chi è chiamato ai doveri di solidarietà.

Allo stato attuale della evoluzione economica e giuridica, la giurisdizione tributaria è e deve essere una giurisdizione di controllo dell’esercizio del potere amministrativo di applicazione dei tributi.

Il giudice tributario deve essere indipendente e portatore di una cultura speciale della giurisdizione, che non coincide né è assimilabile né a quella del giurista generalista, né a quella del giudice civile, amministrativo, o del cultore dell’economia aziendale o della contabilità di Stato.

L’attuale assetto della giustizia tributaria poggia sulla meritoria dedizione dei giudici che vi sono addetti, ma necessita di una profonda revisione che ne renda strutturalmente presidiate competenza e indipendenza.

Il risultato di un giudice tributario competente e indipendente, che contribuisca a recuperare certezza del diritto tributario (e disincentivi il contenzioso) può essere raggiunto indifferentemente con la attribuzione della funzione a un giudice speciale o a un giudice comunque specializzato inquadrato in un’altra giurisdizione esistente, ma a prezzo di un ingente investimento culturale, più che economico.

Il risultato può essere raggiunto attraverso adeguati e ponderati regimi transitori, che valorizzino le professionalità esistenti, anche in raccordo con le recenti riforme della giustizia onoraria.

di Francesco Oddi

Il processo tributario di appello, soprattutto alla luce delle modifiche introdotte con il decreto legislativo 24 settembre 2015, n. 156, è andato assumendo una propria autonomia dal modello originario, rappresentato dal processo civile.

di Ettore Cirillo

La sezione tributaria della Corte di cassazione, sorta per via tabellare nel 1999 sulle ceneri del fallimento della Commissione tributaria centrale soppressa nel 1996, ha mostrato dopo pochi anni le evidenti e prevedibili criticità d’interventi riformatori e innovatori privi delle necessarie risorse.

Oggi l’insostenibile accrescimento del contenzioso fiscale, trascurato dai ministeri della Giustizia e dell’Economia e non adeguatamente filtrato dalle Commissioni tributarie di merito, assorbe quasi la metà delle pendenze civili della Corte. Accorpamenti, ruoli monotematici e altri rimedi interni si rivelano senza esiti apprezzabili se non accompagnati dal ripensamento dell’intero sistema della giustizia tributaria come giurisdizione speciale e delle piante organiche di riferimento anche del giudice di legittimità.

di Massimo Scuffi

Ripetuti interventi della Corte Costituzionale hanno interessato i principali istituti del processo tributario ma non sempre sono stati ispirati ai principi del giusto processo stante la specificità del rito che ha spesso indotto a tollerare disomogeneità di tutela e disparità di trattamento.

Peraltro negli ultimi tempi la Corte ha operato revisioni maggiormente allineate sull’art.111 della Costituzione che hanno orientato anche la recente riforma legislativa e rappresentano un importante segnale in vista della creazione di un modello processuale unitario per tutto ed in tutto parificato alle giurisdizioni contermini.

di Emilio Zecca

Dopo avere ripercorso le principali tappe dell’evoluzione della giustizia tributaria in Italia, vengono evidenziati i punti critici dell’attuale sistema: dalla ridotta imparzialità oggettiva dell’organo giudicante, strutturalmente legato al Ministero dell’economia e composto da giudici che vi si dedicano come “dopolavoro”, alla irragionevole esclusione dell’azione di accertamento, alla limitazione del diritto alla prova da parte del contribuente; inoltre, si dimostra che il principio costituzionale della progressività dell’imposizione fiscale è stato di fatto abbandonato, mediante tecniche che hanno favorito, nel tempo, un aumento crescente del carico fiscale nei confronti dei ceti più poveri e di quelli medio bassi e una notevole diminuzione di esso nei confronti dei ricchi e del ceto medio-alto.

di Antonio Ortolani

La specificità degli interessi coinvolti nelle controversie tributarie rende irrinunciabile l’apporto di specifiche competenze tecniche ai fini della loro cognizione e contrasta l’ipotesi del giudice monocratico come forma generalizzata di decisione delle controversie medesime, pur essendo possibili ed auspicabili correttivi idonei a migliorare il funzionamento del processo innanzi al giudice tributario.

di Francesco Antonio Genovese

La proposta di riforma della giustizia tributaria contiene spunti interessanti che non possono essere respinti in nome di una inesistente riserva costituzionale di un quarto pilastro della giurisdizione, ma meritano una realistica considerazione, rispetto all’unica soluzione alternativa a quella attuale: l’assorbimento della giurisdizione tributaria in quella ordinaria. Tanto premesso, nella proposta di delega restano i nodi del giudizio di secondo grado, della fase transitoria, dell’articolazione degli uffici e della disciplina del processo, sui quali la proposta, che pure osa innovare, sembra percorrere strade (forse troppo) scontate e meritevoli di una rimeditazione.

di Enrico Manzon

Il tema della riforma ordinamentale della giustizia tributaria, anche se un po’ di nicchia, deve considerarsi un “classico” nella letteratura tributaristica italiana ed in più occasioni ha attinto la politica di settore. Nell’età repubblicana vi sono state due revisioni legislative della giurisdizione speciale di merito (1972/1992) ed in via tabellare è stata istituita la sezione specializzata presso la Corte di cassazione (1999), ma è comunemente riconosciuto che tali interventi non abbiano prodotto risultati pienamente appaganti. Recentemente, da parte di esponenti di rilievo del partito di maggioranza relativa, è stata presentata alla Camera una proposta di legge delega che contiene principi di innovazione organizzativa radicale e profonda di questo settore di attività giudiziaria. Poiché non è prospettato un restyling, ma un new model, è dunque opportuno valutarne la bontà delle intenzioni, evidenziarne i pregi ed i difetti, in “via riconvenzionale” indicarne qualche variante progettuale ed infine stimarne la fattibilità. E se son rose...

di Gianfranco Gilardi

La proposta di legge delega relativa alla soppressione delle Commissioni tributarie con devoluzione delle relative materie a sezioni specializzate dei Tribunali e delle Corti d’appello, mira a realizzare anche per la giustizia tributaria il pieno adeguamento ai principi di autonomia e indipendenza della magistratura oltre che una maggiore efficienza e qualità di funzionamento.

Tale scelta non vale tuttavia ad assicurare che i risultati in termini di resa del servizio sarebbero migliori di quelli che caratterizzano il contesto attuale, suscettibile di pur necessari miglioramenti con l’adozione di soluzioni alternative ugualmente idonee ad assicurare quei principi in un quadro unitario della giurisdizione.

di Claudio Castelli

L’articolo dopo aver stigmatizzato la serie errori che hanno prodotto il precedente assetto sottolinea come la riforma offra un organico inquadramento attribuendo alla magistratura onoraria maggiore dignità professionale e trasformandola da magistratura della terza età ad una funzione per giovani giuristi. In un contesto di impegno comunque temporaneo.

Tra le ombre evidenziate quello dell’ampliamento della competenza con finalità meramente deflattiva, il sistema dei compensi, troppo ancorato alla quantità e non alla qualità, rimesso all’eccessiva discrezionalità dei dirigenti. L’incertezza del modello di copertura previdenziale ed assistenziale. L’inadeguatezza della disciplina di ricollocamento della magistratura onoraria già in carico.

Tra le potenzialità l’inserimento nell’ufficio per il processo se adeguatamente supportato da personale amministrativo qualificato.

di Antonella Di Florio

La recente legge delega 57/2016 per la riforma della magistratura onoraria deve essere esaminata alla luce della normativa europea, tenendo conto delle scelte effettuate dagli altri Paesi ma anche della diversa disfunzionale realtà esistente in Italia.

La Legge delega ed il primo decreto delegato di attuazione presentano luci ed ombre. Il nuovo assetto della magistratura onoraria che farà ingresso nella giurisdizione dopo la completa attuazione della Legge delega, offre ancora l’impressione che il legislatore non sia ancora riuscito ad uscire dall’ambiguità legata ad una obiettiva necessità di stabilizzazione (finalizzata a supplire le carenze di organico della magistratura togata) senza l’investimento delle risorse necessarie.

La più grande perplessità deriva dall’assenza di una “prova di tenuta” della riforma rispetto alla condizione attuale della giurisdizione nella quale le persistenti carenze di organico della magistratura togata inducono a ritenere che anche i Gop dovranno ancora in gran parte essere dedicati alla funzione di supplenza sinora svolta dai Got.

di Claudio Viazzi

Per affrontare i problemi posti dalla riforma attualmente al cospetto del legislatore delegato in primo luogo vengono ricostruiti i tasselli fondamentali di una storia lunga e dall’altra, stigmatizzando le modifiche parlamentari al disegno di legge governativo, con fulminante chiarezza individuati i nodi ordinamentali e pratici che non potranno esser elusi prima di tutto dal legislatore delegato e poi dal Consiglio superiore della magistratura.

di Cinzia Capano

Nell’articolo si evidenzia che sarebbe stato opportuno definire e puntualizzare i criteri in base ai quali definire le modalità di accesso, la formazione, l'organizzazione del lavoro, il rapporto con l'ufficio del processo. In particolare si rileva l'insufficienza della sola laurea in giurisprudenza come titolo di accesso, si suggerisce la necessità di un più rigoroso sistema di accesso e formazione come criterio guida su cui costruire i decreti attuativi della riforma. Si propone di dare la possibilità di accesso ad avvocati anche di oltre sessanta anni che abbiano continuativamente ed apprezzabilmente esercitato per almeno 30 anni la professione. Si rappresenta il rischio di creare una categoria di magistrati comunque separata, evitabile solo con l'inserimento effettivo del magistrato onorario nell'ufficio del processo, dentro ad una squadra che lavora insieme con compiti distinti, sotto la direzione di un giudice che ne assuma la responsabilità.

di Ilaria Pagni

L’esame delle novità del 2016 in tema di magistratura onoraria, sia quanto alle linee essenziali della delega, sia quanto alla sua prima attuazione (parziale), relativa alla conferma dei magistrati in servizio, offre lo spunto per una riflessione più generale sul ruolo della magistratura onoraria oggi, e sulla rilevanza che la finalità di deflazione del contenzioso va assumendo nel quadro delle riforme della giustizia civile, nella prospettiva dell’efficienza della risposta dell’ordinamento giudiziario alla domanda di tutela. Un cenno è riservato anche all’ufficio del processo e, in particolare, al modo in cui dovrebbe essere intesa l’attività di assistenza al giudice togato che vi svolgono i tirocinanti previsti dall’art. 37 del dl 6 luglio 2011, n. 98, convertito in l. 15 luglio 2011, n. 111, e dall’art. 73 del dl 21 giugno 2013, n. 69, convertito in l. 9 agosto 2013, n. 98.

di Rosanna Gambini

È un dato incontrovertibile che una manovra di riordino e di impiego più razionale della magistratura onoraria, dopo anni di attesa, fosse impellente. Ma la vicenda legislativa, di recente conclusasi con l’entrata in vigore della Legge delega n.57/2016, dimostra come un legislatore poco avveduto, non abbia operato tutte le scelte che sarebbero state necessarie per il superamento delle criticità.

di Paola Bellone

Il peccato originale della disciplina della magistratura onoraria viene individuato negli atti dell’Assemblea costituente e si critica – con uno sguardo all’Europa – la legge 57/2016, in quanto non emenda i vizi della disciplina precedente e introduce ulteriori fattori di inefficienza. Vengono poste in luce le contraddizioni delle rationes legislative e l’inidoneità della delega a perseguire l’efficienza e la qualità del sistema giustizia.

di Antonio De Nicolo

Viene descritta l’esperienza fatta nella Procura della Repubblica di Udine con la collocazione dei vice procuratori onorari in uno specifico Gruppo di lavoro nel contesto della disciplina previgente. Ci si sofferma poi sulle direttrici principali della riforma della magistratura onoraria (l. 28.4.2016 n. 57): l’invarianza finanziaria, la riduzione delle indennità, le accresciute competenze e responsabilità, l’inserimento nell’ufficio per il processo per formulare alcune osservazioni sul decreto legislativo delegato (d.lgs 31.5.2016 n. 92) e sul regime transitorio proponendo alcune prime conclusioni sul futuro che attende i vice procuratori onorari ed il servizio giustizia che anche dal loro apporto dipende.

di Bruno Giangiacomo

La scelta del legislatore delegante conseguente all’assimilazione delle figure dei magistrati onorari tende ad estendere a tutti il sistema disciplinare oggi previsto per i soli giudici di pace, innanzitutto dal punto di vista procedimentale ed in parte anche dal punto di vista delle sanzioni disciplinari, mediante la graduazione di esse, sconosciuta ai giudici onorari di tribunale ed ai vice procuratori onorari. Costituisce invece una vera novità la tipizzazione degli illeciti disciplinari secondo il modello già adottato per la magistratura professionale.

di Marco Ciccarelli

La legge di riforma della magistratura onoraria prevede l’inserimento dei Gop, per i primi due anni dalla nomina, nell’ufficio per il processo. L’articolo esamina i principi guida per la costituzione degli uffici per il processo e i loro riflessi sull’inserimento, la formazione e il lavoro dei Gop in questa struttura. Viene sottolineata l’importanza delle banche dati di giurisprudenza di merito per la formazione dei Gop e vengono indicate possibili modalità di coordinamento fra l’attività dei Gop e quella degli stagisti. Viene evidenziata l’incongruenza della discontinuità fra tirocinio formativo e funzioni giudiziarie onorarie e l’assenza di una corsia preferenziale degli stagisti per l’accesso alla magistratura onoraria. L’articolo si conclude con alcune considerazioni sull’importanza dell’ufficio per il processo per governare il cambiamento indotto nel processo dalle nuove tecnologie dell’informazione e della comunicazione.

Cronache americane
di Luigi Marini

L’Agenda 2030 delle Nazioni Unite fissa tra i propri obiettivi anche quello di incrementare la trasparenza, la responsabilità e la natura partecipata delle istituzioni pubbliche. Tale obiettivo costituisce uno dei progressi necessari ad assicurare la “sostenibilità” dello sviluppo.

Le amministrazioni pubbliche locali e nazionali e le complessive situazioni regionali presentano ancora oggi livelli di partenza drammaticamente diversi e possibilità di avanzamento incomparabili. Intervenire in modo costruttivo rappresenta, dunque, un dovere per le organizzazioni internazionali e per gli Stati più avanzati.

Partendo da un dibattito tenutosi alle Nazioni Unite nel giugno 2015, la Rappresentanza italiana ha avviato alcune iniziative che mirano ad affrontare diversi aspetti del problema e a mettere a disposizione della comunità internazionale l`esperienza maturate negli anni passati. Collaborando con le Rappresentanze di altri Stati e con Idlo e Desa, sono stati avviati percorsi di approfondimento sull`accesso effettivo alla documentazione legale da parte di cittadini, consulenti e soggetti produttivi, nonche` sui vantaggi che le moderne tecnologie possono apportare ai sistemi giustizia in modo da renderli in linea con gli obiettivi che abbiamo sopra richiamato.

ARCHIVIO
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso.-
Il punto sul processo civile.
Associazionismo giudiziario.
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act.
Unitarietà della giurisdizione.
Riforma della responsabilità civile.
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani.
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione.
La risoluzione amichevole dei conflitti.
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali