Rivista trimestrale
Fascicolo 2/2018
L’orizzonte dell’asilo e della protezione dello straniero

Riconosciuti e “diniegati”:
dietro i numeri le persone

di Monia Giovannetti

Leggere i numeri consente di ricostruire, forse più di quanto non facciano le storie, l’umanità che essi raccontano. Fare luce sui numeri, riavvicinare la rappresentazione alla realtà, restituisce alla verità la centralità che dovrebbe avere quando si parla delle vite delle persone, troppo spesso usate per alimentare un dibattito pubblico asfittico e fomentare, talvolta, lo scontro sociale. Nel tentativo di restituire una fotografia nitida del sistema asilo, si cercherà di ripercorre l’evolversi del fenomeno dei richiedenti asilo in Italia negli ultimi vent’anni attraverso i dati ufficiali relativi agli arrivi dei migranti, ai richiedenti protezione internazionale, alle decisioni assunte dalle Commissioni territoriali competenti, connettendoli, con i principali cambiamenti avvenuti nel quadro normativo di riferimento. Al fine di completare il viaggio lungo la dorsale del sistema asilo ci si soffermerà, infine, sulle tempistiche dei procedimenti amministrativi, nonché sui tempi ed esiti dei procedimenti giudiziari afferenti la protezione internazionale (impugnazioni ex art. 35 d.lgs 25/2008).

Alì dagli Occhi Azzurri
uno dei tanti figli di figli,
scenderà da Algeri, su navi
a vela e a remi. Saranno
con lui migliaia di uomini
coi corpicini e gli occhi
di poveri cani dei padri
sulle barche varate nei Regni della Fame. Porteranno con sé i bambini,
e il pane e il formaggio, nelle carte gialle del Lunedì di Pasqua
Porteranno le nonne e gli asini, sulle triremi rubate ai porti coloniali
Sbarcheranno a Crotone o a Palmi
a milioni, vestiti di stracci,
asiatici, e di camice americane.(...).


Pier Paolo Pasolini
Profezia, in Poesia in forma di rosa,1964

Introduzione

Pier Paolo Pasolini, come pochi altri prima e dopo di lui, ha saputo ascoltare il suo tempo, coglierne l'essenza più profonda, nascosta e allungare il suo sguardo profetico sino ai giorni nostri. Un esempio della forte attualità del pensiero pasoliniano lo ritroviamo proprio nella poesia Alì dagli Occhi Azzurri, ove con più di trent'anni di anticipo, si prevede l'esodo dall'Africa verso l'Italia e l’Europa di giovani che arrivano dal Sud del Mediterraneo e si imbarcano ad Algeri guidati da Alì, un arabo con gli occhi azzurri. E questi milioni di giovani portano con sé il “germe della Storia antica” e si dirigono verso un mondo dove sta per iniziare la Nuova Storia.

Mai come ora la lettura e la visione di Pasolini può esserci utile per interpretare il presente e indicare la strada da percorrere per cogliere il senso dei fenomeni che attraversano la nostra società. Gli spostamenti umani e le migrazioni caratterizzano da sempre la storia del genere umano, a partire da quel gruppo di uomini e donne che dall’Africa orientale cominciò l’avventura che ci ha portato, attraverso la storia, ai giorni nostri. Migrare, perché obbligati a farlo o più semplicemente per migliorare la propria condizione, rappresenta una motivazione forte per un nuovo inizio, per costruire qualcosa di nuovo altrove. Siamo un continente in declino e Pasolini, già negli anni sessanta, vedeva nei ragazzi che sarebbero “sbarcati” sulle nostre coste, una iniezione di significato/senso per la nostra democrazia. Un Paese vecchio come il nostro, un continente vecchio come quello europeo, può trovare nuove motivazioni, nuova linfa per costruire il proprio futuro, a partire dai tanti giovani che scelgono di radicarsi nelle nostre città. L’arrivo e la presenza di nuovi italiani, nuovi europei, di diversa origine, ci consente di capire se le strutture alla base della nostra democrazia funzionano o se hanno smesso di rappresentare, come dice la nostra Costituzione, quella promessa di un mondo migliore alla quale nel dopo guerra tutti hanno creduto. La reazione della nostra società, degli apparati dello Stato, delle singole persone e dei gruppi politici e sociali, organizzati e non, all’arrivo di queste persone, ci consente, infatti, di vedere più chiaramente qual’è lo stato della nostra democrazia. E come chiaramente sosteneva Sayad «riflettere sull’immigrazione (…) significa interrogare lo Stato, i suoi fondamenti, i suoi meccanismi interni di strutturazione e di funzionamento»[1].

L'intera questione legata ai migranti forzati in Italia è stata a lungo ignorata dalle politiche pubbliche, ma da circa un decennio il tema delle migrazioni e dei migranti è diventato terreno di strumentalizzazioni, mistificazioni e banalizzazioni. In un clima generale di forte ostilità verso gli stranieri, in cui si è giunti a rievocare “l’invasione dei clandestini”, citando dati privi di fondamento e distorcendo quelli esistenti, sembra necessario oggi più che mai, partire dai dati e dai numeri per dare corpo ed evidenza alle donne e uomini che sono fuggiti dai loro Paesi di origine e sono giunti in Italia.

Pertanto l’analisi che si cercherà di sviluppare nel corso delle pagine che seguiranno, ripercorre l’evolversi del fenomeno dei richiedenti asilo in Italia negli ultimi vent’anni. Attraverso i dati ufficiali, proveremo a ricomporre i frammenti di un quadro composito, fatto di arrivi di migranti, di richiedenti protezione internazionale e decisioni assunte dalle Commissioni territoriali competenti, connettendoli, per quanto possibile, con i principali cambiamenti avvenuti nel quadro normativo di riferimento. Nel paragrafo conclusivo, verrà, inoltre, dedicato uno sguardo alle tempistiche dei procedimenti amministrativi, nonché ai tempi ed esiti dei procedimenti giudiziari afferenti la protezione internazionale (impugnazioni ex art. 35 d.lgs 25/2008).

1. L’arrivo dei migranti via mare e le domande di protezione internazionale

L’Italia, da oltre vent’anni, si confronta con il fenomeno delle migrazioni internazionali strettamente connesse alle gravi crisi umanitarie che si sono succedute nel tempo facendo sempre di più, della nostra Penisola, un Paese di arrivo di persone alla ricerca di protezione e asilo. Una situazione che ci ha reso testimoni di una umanità in fuga da guerre, conflitti, persecuzioni, e spesso, contestualmente dalle crisi ambientali o dal mancato accesso alle risorse, che ha trovato in alcuni Paesi europei, ed in particolare in Italia, il luogo di primo approdo.

Dopo un primo consistente numero di sbarchi di migranti (albanesi e kosovari) nel corso degli anni novanta[2], con punte di 50mila nel 1999, tra il 2000 e il 2007 gli arrivi sulle coste italiane si sono presentati con un flusso costante riguardando, mediamente, 23.000 persone all’anno. Dal 2008 al 2013 l’andamento degli sbarchi diviene invece instabile, riflettendo, da un lato, le condizioni politiche-economiche e sociali dei Paesi di origine dei migranti e dall’altro le politiche del Governo italiano nel contrastare gli arrivi. In questo arco di tempo, se la prima emergenza“sbarchi” che l'Italia si è trovata ad affrontare è stata nel 2008 con l’arrivo di quasi 37.000 persone in fuga da conflitti e carestie in Somalia, Eritrea, Nigeria, nel biennio successivo si è invece registrato un calo degli arrivi imputabile in particolare al «Trattato di amicizia, partenariato e cooperazione» stipulato con la Libia di Gheddafi, che mirava a contrastare l’immigrazione intensificando i controlli alle frontiere e i respingimenti in mare, per i quali peraltro l’Italia è stata condannata dalla Corte europea per i diritti umani[3].

Nel 2011, l’esodo da Tunisia, Egitto e Libia, a seguito degli eventi che hanno caratterizzato la cosiddetta Primavera araba e portato alla caduta dei regimi autocratici, il nostro Paese affronta un nuovo e consistente flusso di arrivi via mare (cd. emergenza Nord Africa). Sono state circa 63.000 le persone sbarcate, la metà delle quali di nazionalità tunisina e l’altra metà composta sostanzialmente da lavoratori cittadini di altri Paesi africani, perlopiù del Corno d’Africa, in fuga dalla Libia a causa della guerra civile. Dopo solo un anno di arrivi sotto la media, il manifestarsi e riacutizzarsi di conflitti vecchi e nuovi in numerosi territori del Nord Africa e del vicino Medio Oriente portano, nel corso del 2013, all’arrivo di 43.000 migranti, metà dei quali provenienti dall’Eritrea e dalla Siria.

Nel periodo 2014-2017, ove si è aperta una nuova fase di flussi migratori verso l’Europa[4], l’Italia ha accolto sulle proprie coste oltre 600.000 migranti, ovvero più di quanti ne siano arrivati nei precedenti 20 anni. Se complessivamente coloro che hanno attraversato irregolarmente le frontiere esterne dell’Europa nello stesso periodo temporale sono stati oltre 2.800.000, è interessante tenere presente che il 22% è giunto in Italia percorrendo la rotta del Mediterraneo centrale ed in particolare nel 2017 gli sbarcati in Italia hanno costituito il 70% di tutti gli arrivi via mare in Europa[5].

In questi ultimi quattro anni, infatti, sono state mediamente oltre 150.000 le persone giunte sulle coste italiane attraverso gli sbarchi ed in particolare oltre 170.000 nel 2014, 153.842 nel 2015 e oltre 181.000 nel 2016 (ovvero +18% rispetto al 2015), di cui quasi 26.000 minori stranieri non accompagnati. Nel 2017, seppur il numero di migranti sbarcati sulle coste italiane nel secondo semestre sia diminuito (-34%) a seguito degli accordi con la Libia[6], le persone arrivate via mare sono comunque state circa 120.000, di cui oltre 15.700 minori stranieri soli (13% del totale).

La partenza delle persone che si sono messe in viaggio lungo la rotta del Mediterraneo centrale e giunte in Italia nel corso dell’ultimo anno è avvenuta quasi esclusivamente dalle coste della Libia e ha coinvolto cittadini sub sahariani, del Corno d’Africa e, seppur in misura inferiore, anche provenienti da Paesi asiatici. Si è trattato soprattutto di uomini, in prevalenza della Nigeria, Guinea, Costa d’Avorio, Bangladesh, Mali, Eritrea, Sudan, Tunisia, Marocco, Senegal. Per la sua collocazione geografica, la Sicilia, come avvenuto anche negli anni precedenti a partire dal 2011, ha rappresentato la regione nella quale è avvenuto il numero maggiore di sbarchi (circa 75.000 pari al 63% del totale). A questa, sono seguite, seppure con numeri di gran lunga inferiori, la Calabria (22.787 migranti sbarcati, pari al 20%), la Campania (6.953, pari al 6%), la Puglia (oltre 4.800, pari al 5%) e la Sardegna e (con 3.151 sbarchi), ove spesso le imbarcazioni vengono “traghettate” verso i porti che in quel momento hanno disponibilità di attracco dalle navi di soccorso che le intercettano in mare.

Fig. 1 - Migranti sbarcati sulle coste italiane, 1997-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati del Ministero Interno

Seppur la questione legata ai migranti forzati in Italia sia divenuta una costante nel dibattito e nelle politiche pubbliche solo a partire dagli arrivi consistenti del 2011, è utile ricordare che già dagli anni novanta il nostro Paese si è confrontato con un fenomeno complesso e in rapida evoluzione che ne ha condizionato e ridefinito l’immagine, da “Paese di transito” per i rifugiati a “Paese di asilo permanente”. Infatti, se in un arco di quasi 40 anni, dal 1952 alla fine degli anni ottanta, i richiedenti asilo in Italia erano stati circa 130.000, perlopiù provenienti da Paesi europei[7], nel decennio successivo le persone che hanno presentato domanda di asilo sono risultate di pari entità (circa 120.000). A partire dai richiedenti provenienti dall’Albania nel 1991 (oltre 21.400 su 28.400 domande complessive), agli 80.000 cd. “sfollati di guerra” provenienti dalla ex-Jugoslavia, agli oltre 20.000 iracheni che hanno, tra il ‘99 e il 2000, inoltrato istanza di protezione[8].

Dal 2001 al 2013, sebbene le domande di asilo nel nostro Paese abbiano registrato cifre modeste (19.000 mediamente all’anno) se comparate con i Paesi del centro e nord Europa[9], si sono però distinte sia per l’elevato numero di Paesi di origine coinvolti, sia per l’eterogeneità dei fattori che sono alla base dei movimenti migratori. In questi anni, agli iracheni, si sono infatti aggiunti gli eritrei, i somali e dal 2008 la composizione per provenienza è andata ulteriormente ampliandosi con coloro che provenivano dall’Afghanistan, Bangladesh, Pakistan, Costa d’Avorio, Nigeria e Ghana.

Ma è partire dal 2014 che si registra, dal punto di vista quantitativo, una vera e propria inversione di tendenza rispetto al passato. Da questo momento, contestualmente all’aumento dei migranti sbarcati in Italia, incrementa in maniera esponenziale il numero dei migranti che presentano la richiesta di protezione internazionale nel nostro Paese[10]. Ai flussi di richiedenti asilo provenienti dai principali Paesi coinvolti in conflitti armati tra Stati, si affiancano quelli in fuga da instabilità politica, conflitti interni (politico-civili o tra gruppi di appartenenza) o vittime delle conseguenze dei cambiamenti climatici che molto spesso hanno aggravato e acutizzato lo stato di povertà assoluta già presente in molti Paesi.

In questi ultimi 4 anni, i richiedenti provengono nel 20% dei casi dall’Asia (Bangladesh, Afghanistan, Pakistan) ma, come vedremo dettagliatamente, nella maggior parte dei casi da diverse zone del continente africano.

Tra il 2014 e il 2016 il numero di persone che hanno fatto richiesta di protezione internazionale è raddoppiato, passando da poco più di 63.000 a 123.600 e nel corso del 2017 le istanze avanzate sono state oltre 130.000, ovvero il numero più alto registrato in Italia, più del doppio rispetto a quattro anni fa e 6 volte in più rispetto al 2013[11].

Fig. 2 Domande di protezione internazionale presentate in Italia, 1997-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Il percorso di asilo riguarda anche coloro che percorrono vie terrestri o aeree (ad esempio chi proviene dall’Ucraina) ma in modo prevalente i migranti che giungono via mare, infatti nella maggioranza dei casi il richiedente è originario del continente africano (in oltre 7 casi su 10) e di sesso maschile (84%), seppur si sia registrato un sensibile aumento di domande presentate da donne (passando dall’11,5% del 2015 al 16% del 2017). Con riferimento all’età, la fascia prevalente è quella che va dai 18-34 anni (77%) seguita da quella 35-64 anni (11%). Per quanto attiene alla provenienza, nel 2017, i primi cinque Paesi di origine dei richiedenti asilo sono Nigeria (25.964), Bangladesh (12.731), Pakistan (9.728), Gambia (9.085), Senegal (8.680) e Costa d’Avorio (8.374), che nel complesso corrispondono ad oltre il 57% del totale, seguiti da Guinea, Mali, Ghana ed Eritrea. Quasi otto richiedenti su dieci provengono da questi 10 Paesi, rispetto ai quali si aggiunge che, in termini assoluti, si è registrato un incremento nel numero di istanze inoltrate rispetto all’anno precedente, ad eccezione di coloro che giungono da Pakistan (-28%), Eritrea (-27%) e Nigeria (-5%). I Paesi di provenienza che hanno invece subito l’incremento più significativo nel 2017 sono stati il Bangladesh (+87%), la Guinea (+29%) e il Mali (+20%). A questo proposito è inoltre interessante aggiungere che nel corso dell’ultimo anno si è registrato un aumento nel numero di domande da parte di coloro che giungono dalla Siria (+43% tra il 2016 e 2017, da 1.590 a 2.270), dalla Sierra Leone (+80%, da 610 a 1.099), Kosovo, Georgia e Venezuela.

Tab. 1 - Principali nazionalità dei richiedenti asilo. Anni 2010-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Infine, se, come abbiamo visto, le persone in fuga che nel 2017 hanno complessivamente chiesto asilo in Italia sono risultate il 5,4% in più rispetto al 2016, per quanto riguarda i minori giunti soli in Italia l’aumento è stato del 65% (da 5.930 a 9.782). I minori stranieri non accompagnati che nel corso del 2017 hanno presentato domanda di protezione internazionale sono stati 9.782 (pari al 7,5% del totale dei richiedenti), il numero più alto registrato nel corso degli anni. La stragrande maggioranza proviene dal continente africano (86%), è di sesso maschile (93%) e rientra nella fascia d’età 14-17 anni (99%). Il trend delle richieste di asilo presentate nel periodo 2008-2017 da questo particolare segmento dei flussi migratori alla ricerca di protezione e tutela, mostra nettamente due fasi: la prima, fino al 2013, è caratterizzata da un andamento di crescita costante ed equilibrato con numeri che non superano le 1.000 domande presentate; la seconda vede, a partire dal 2014, un forte e progressivo aumento di richieste fino a raggiungere il valore massimo di quasi 10.000 domande nel 2017. Così come riscontrato nel biennio precedente, nell’ultimo anno preso in esame la nazionalità prevalente dei minori è quella gambiana (21% del totale), seguita a larga distanza da quella nigeriana (12%), bengalese (11%) senegalese e maliana (rispettivamente 8%).

1.1. I migranti che arrivano via mare ma non presentano domanda di protezione internazionale

Un aspetto interessante che si ritiene utile evidenziare a completamento della fotografia sin qui ritratta, riguarda un segmento significativo di “potenziali richiedenti” che non ha presentato la domanda di protezione una volta sbarcato in Italia. Analizzando congiuntamente i dati relativi al numero di richieste presentate alle Commissioni territoriali e il numero di sbarchi sulle coste italiane nell’arco temporale compreso tra il 1997-2017, si registra infatti un sostanziale sincronismo nell’andamento, ma un decisivo disallineamento tra il numero di coloro che hanno avanzato l’istanza di protezione (728.618) e quanti sono sbarcati (1.069.092). Complessivamente, in questi ultimi 20 anni, solo il 68% delle persone giunte via mare ha presentato domanda di asilo e seppur le attività di fotosegnalamento ed identificazione, in particolare dal 2015, siano risultate relativamente “coerenti” con il numero dei migranti sbarcati, lo “scarto” tra persone giunte via mare e istanze presentate non accenna a cambiare in maniera sostanziale, soprattutto in merito ad alcune nazionalità[12].

Per far luce su tale circostanza è necessario prendere in considerazione il dato relativo agli sbarcati e ai richiedenti in relazione ai rispettivi Paesi di provenienza concentrando la nostra attenzione sugli ultimi sei anni. Se la geografia delle provenienze via mare verso l’Italia appare infatti ben consolidata – e particolarmente connotata da flussi di cittadini africani, assai più che di asiatici –la percentuale delle richieste d’asilo pervenute in questi ultimi anni in Italia sul numero degli sbarcati per nazionalità cambia invece a seconda del Paese di provenienza. Da questo punto di vista il numero di eritrei sbarcati sul territorio nazionale dal 2012 al 2017 (113.000), è stato molto superiore al numero di cittadini di tale nazionalità che hanno richiesto protezione in Italia nel medesimo periodo: quasi 16.000 (14%). Così come, a fronte di circa 35.000 somali poco più di 9.500 ha avanzato richiesta di protezione internazionale. Ma in particolare le richieste da parte di siriani nello stesso arco temporale sono state incredibilmente esigue: anche in questo caso poco più di 5.800, rispetto a un totale di oltre 62.000 giunti in Italia via mare nello stesso lasso di tempo (9%). Similmente, infine, a fronte dei circa 30.000 sudanesi “sbarcati” in Italia in poco più di 1.000, ovvero meno del 4%, ha presentato domanda d’asilo.

Fig. 3 Confronto tra domande di protezione internazionale presentate alle Commissioni territoriali e sbarcati per le principali nazionalità. Anni 2012-2017.

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

L’evidenza che emerge dall’analisi di questi dati è che, da un lato, per la quasi totalità degli immigrati siriani o del Corno d’Africa – dall’Eritrea, dalla Somalia, al Sudan – il nostro Paese è il primo approdo verso una migrazione finale in altri Paesi europei, mentre, dall’altro lato, risulta diverso l’orientamento dei cittadini degli Stati dell’Africa centro-occidentale (Nigeria, Gambia, Mali, Senegal, ecc.), i quali, quasi nella totalità dei casi fanno richiesta d’asilo in Italia una volta arrivati. Ciò sembra valere anche per molte persone provenienti da Ghana, Costa d’Avorio, Guinea, rispetto alle quali il rapporto tra “sbarcati” e richiedenti asilo è molto vicino alla parità[13].

Tutto questo ci porta a fare una prima considerazione di merito, ovvero che il dibattito in corso, che vede nel divario tra sbarcati e domande di asilo una ragione per sostenere che vi sia mediamente una consistente percentuale di “non aventi diritto” alla richiesta di protezione internazionale, sia lontano dalla realtà. Come dimostrato dai dati riportati sopra, seppur i tassi di presentazione della domanda di alcune nazionalità che entrano in misura massiccia via mare (non potendo giungere in altro modo per cercare di raggiungere subito altre mete europee d’asilo), siano mediamente intorno all’8% (e tra i sudanesi, come tra i siriani, non superiori al 5%) sono proprio questi ovvero gli eritrei, i siriani, i somali e sudanesi che hanno – come ci dimostrano i dati europei nonché quelli che analizzeremo di seguito relativi agli esiti – generalmente maggiori “credenziali” di riconoscimento di protezione internazionale.

2. Gli esiti delle domande di protezione internazionale ed i procedimenti amministrativi pendenti

L’analisi diacronica relativa agli esiti delle domande esaminate dalle Commissioni territoriali mette in luce diversi aspetti rilevanti. Il primo dal quale partire riguarda l’incremento dei provvedimenti amministrativi adottati, aumentati, nel susseguirsi degli anni, in maniera significativa e seguendo lo stesso andamento del numero delle istanze presentate. Per 12 anni, dal 1999 al 2010, le richieste di asilo esaminate mediamente all’anno sono state 18.000, giunte a 25mila nel triennio 2011-2013, per poi incrementare notevolmente dal 2014 al 2016, passando da 36mila a 90mila decisioni (+151%). Mentre nel corso dell’ultimo anno, seppur i provvedimenti adottati siano stati oltre 81.000 si è, contrariamente al passato, registrata una flessione delle decisioni assunte (-10,5% rispetto al 2016)[14].

Fig. 4 Domande di protezione internazionale presentate e richieste esaminate, 1997-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo.

Il secondo aspetto, assai più rilevante, sul quale ci si vuole soffermare riguarda la natura delle decisioni. In primo luogo, a partire dalle decisioni di non riconoscimento, dal 97 al 2002, i dinieghi “secchi” sfioravano il 74%, mentre dall’entrata in vigore della legge n. 189 del 2002[15], l’analisi temporale dell’ultimo quindicennio ci permette di constatare che prima del 2015 la percentuale dei dinieghi era intorno al 30-40% (con un picco minore del 17% nel 2012 quando è stata proposta la protezione umanitaria per oltre 15.000 persone a seguito dei provvedimenti assunti nell’ambito della cd. Emergenza nord Africa)[16] e che solo per due annualità (2009 e 2011) gli esiti di non riconoscimento avevano superato il 40%. A partire dal 2015, quando per la prima volta oltre 1 domanda su 2 di quelle esaminate è stata rigettata dalla competente Commissione territoriale, i dinieghi, al netto dei rigetti per irreperibilità, sono aumentati diventando la maggioranza degli esiti ed in particolare, nell’ultimo biennio (2016-2017), quasi 6 domande esaminate su 10 hanno ricevuto un esito negativo. Infatti nel corso del 2017 gli esiti negativi hanno riguardato i due terzi delle istanze prese in esame: per quasi 47.000 persone le Commissioni territoriali hanno ritenuto non sussistessero i requisiti per riconoscere una qualche forma di protezione. In secondo luogo, a completamento della questione relativa ai dinieghi, è interessante osservare che sino al 2003 i rigetti per irreperibilità hanno riguardato un segmento significativo di persone raggiungendo punte del 61% delle decisioni assunte (2002). Un fenomeno che inizia a registrarsi dal 2001 e ha riguardato in particolare persone provenienti dall’Iraq, la Turchia (prevalentemente kurdi) e dall’ex Jugoslavia. Dal 2004, momento nel quale il sistema nazionale di accoglienza si definisce ulteriormente a seguito dell’adozione del d.lgs 140/2005,[17] i rigetti per irreperibilità si riducono della metà e sino al 2007 sono stati mediamente il 22%. Ma l’inversione di tendenza si avrà a partire dal 2008, contestualmente con lo strutturarsi della procedura in materia di asilo (con l’entrata in vigore del d.lgs n. 251/2007-decreto qualifiche e del d.lgs n. 25/2008 -decreto procedure) e a seguito dell’adozione dei provvedimenti finalizzati all’ampliamento dei posti nell’ambito del sistema di accoglienza[18], quando il numero dei dinieghi per irreperibilità è sceso decisamente, non oltrepassando mai, nell’ultimo decennio, la soglia del 10%.

Tab. 2 - Domande presentate, esaminate e dinieghi. Anni 1997-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Pertanto, come mostrato nella figura sotto, i dinieghi nel loro complesso (non riconosciuti e rigetti per irreperibilità), hanno registrato un andamento altalenante, riguardando oltre la metà delle decisioni assunte sino al 2006, per poi scendere mediamente al 40% tra il 2007 e 2014, e ritornando a circa il 60% negli ultimi 3 anni.

Fig. 5 Esiti delle decisioni sulle richieste di protezione internazionale in Italia.
Anni 1997-2017

 

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Ciò che l’analisi temporale ci permette, infine, di aggiungere a proposito dell’andamento dei dinieghi, è che nei periodi in cui vi è stato un forte incremento sia sul fronte delle domande di protezione presentate che esaminate, contestualmente o nell’anno seguente, si è anche registrata una variazione in crescita dei non riconoscimenti. In particolare, questa tendenza si è mantenuta costante nell’ultimo triennio, ove a fronte di un aumento di richieste è diminuita la proporzione di coloro che si sono visti riconosciuta una qualche forma di protezione (status rifugiato, sussidiaria o umanitaria). Così come, dal grafico sottostante è possibile notare, che l’incidenza dei dinieghi rispetto alle domande esaminate ha subito una inversione di tendenza soprattutto a partire dal 2012, tornando ai valori registrati nel 2005.

Fig. 6 Decisioni di non riconoscimento della protezione internazionale (dinieghi) sulle domande esaminate. Anni 1997-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Contestualmente, l’analisi sugli esiti positivi, evidenzia un andamento assai irregolare e significativamente condizionato, dagli interventi normativi intercorsi negli anni. Per tale ragione suddivideremo l’osservazione e l’analisi, soffermandoci su due fasi. Prima del 2007, il quadro di riferimento sul diritto di asilo prevedeva, da parte delle Commissioni preposte, il riconoscimento dello status di rifugiato ai sensi della Convenzione di Ginevra e la possibilità di valutare l'esistenza delle condizioni per il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari (ai sensi dell'art. 5 comma 6 d.lgs 286/98) qualora ricorressero «seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello Stato italiano»[19]. In questa prima fase, tra il 99 e 2002, lo status di rifugiato viene riconosciuto a circa il 60% delle persone, ex jugoslavi, congolesi, kurdi e russi, alle quali è accordata una forma di protezione. Mentre dal 2003 al 2007, nella maggior parte dei casi, le Commissioni territoriali raccomandano alle Questure il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari (a somali, eritrei, ex jugoslavi, romeni, nigeriani ecc). Nella seconda fase, ovvero a partire dal 2008[20], a seguito delle novità introdotte dal Decreto Qualifiche, che introduce la previsione della forma di protezione sussidiaria[21], le decisioni positive si articolano ulteriormente segnando andamenti altalenanti. Nel biennio 2008-2009, la maggior parte degli esiti positivi ha proprio riguardato il riconoscimento della protezione sussidiaria a favore di cittadini provenienti dalla Somalia e dall’Eritrea, un quinto lo status di rifugiato (prevalentemente a somali ed afghani) e quasi un terzo dei casi la protezione umanitaria (a nigeriani, ivoriani, ex jugoslavi, ghanesi e afghani).

In seguito, si è assistito ad un forte incremento delle decisioni che contemplano da parte delle Commissioni la proposta di rilascio di un permesso per motivi umanitari ed in particolare nel 2012, a seguito dei provvedimenti adottati in merito alla cd “Emergenza Nord Africa”, ha riguardato oltre il 70% delle decisioni positive. In questo stesso periodo, il riconoscimento dello status di rifugiato o di protezione sussidiaria ha toccato il valore minimo (rispettivamente il 9,3% e il 20,4%), mentre l’anno successivo vi è stata una significativa flessione dell’umanitaria (giunta al 40%) a favore del riconoscimento della protezione internazionale (status rifugiato 21,4% e sussidiaria 38,7%).

Infine, dal 2014, nel nostro Paese le proposte di protezione umanitaria aumentano nuovamente raggiungendo nel 2017 il 59,5% degli esiti positivi, a fronte di coloro a cui è stato riconosciuto lo status di rifugiato (20,2%) o la protezione sussidiaria (20,3%). In termini assoluti, su circa 81.500 mila domande esaminate, per circa 34.000 è stata riconosciuta una qualche forma di protezione (6.827 status di rifugiato, 6.880 protezioni sussidiarie, 20.166 protezioni umanitarie) e per la prima volta, il numero degli status di rifugiato riconosciuti praticamente equivale a quello delle protezioni sussidiarie. Infine, per ciò che attiene ai minori non accompagnati, nel 2017 sono state esaminate oltre 6.200 domande di asilo presentate da minori non accompagnati: a 4.405 minori è stata proposta la protezione umanitaria (71% dei casi), mentre hanno ricevuto esito negativo circa il 20% delle domande, valore molto inferiore rispetto alla media generale (58%). Il 79% dei minori soli aveva 18 anni o più al momento in cui ha ricevuto la decisione dalla Commissione, dunque giovani che hanno ottenuto uno status in età adulta a fronte di una domanda presentata da minorenni.

Fig. 7 Decisioni positive delle richieste di protezione internazionale in Italia.
>Anni 1997-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

2.1. Gli esiti delle domande di protezione internazionale per nazionalità, genere ed età

L’analisi degli esiti per nazionalità di origine dei migranti che chiedono asilo e protezione, mostrano a loro volta aspetti interessanti. Da uno sguardo complessivo agli esiti per area geografica si rileva innanzitutto che i richiedenti africani, dal 2010 al 2017, sono stati “diniegati” in oltre la metà dei casi ma, negli ultimi tre anni, la percentuale è andata aumentando raggiungendo il 65%. In oltre il 23% dei casi ricevono protezione umanitaria, mentre residuale risulta il riconoscimento dello status di rifugiato o la protezione sussidiaria. Per quelli di origine europea e americana prevale la protezione umanitaria e secondariamente, meno di un terzo, il respingimento della domanda. Mentre i richiedenti di origine asiatica, se sino a tre anni fa vedevano negata la propria domanda solo nel 30% dei casi, recentemente la metà ricevono il diniego e tra i riconosciuti la maggior parte riceve una protezione sussidiaria.

Soffermandoci ora sulle nazionalità prevalenti per richieste di asilo negli ultimi sette anni, possiamo osservare che per quanto riguarda i cittadini nigeriani richiedenti protezione, a parte il 2012, anno nel quale sono stati nel 76% dei casi esaminati destinatari di provvedimenti finalizzati al rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari, dal 2010 al 2017 mediamente 7 su 10 ha ricevuto un diniego. Stessa sorte, per coloro che giungono dal Pakistan, ai quali solo nella metà dei casi è stata riconosciuta una qualche forma di protezione, ed in particolare umanitaria e protezione sussidiaria, rispettivamente nel 20% delle decisioni, e lo status di rifugiato nell’8% dei casi. Per ciò che riguarda i maliani, le decisioni si sono differenziate a seconda del periodo considerato: nel biennio 2012-2013 a 7 su 10 è stata riconosciuta la protezione sussidiaria, mentre negli anni a seguire oltre la metà sono stati “diniegati” e per coloro ai quali è stata riconosciuta una qualche forma di protezione si è trattato, in misura sempre maggiore, di umanitaria. Situazione simile ma seppur con qualche variante per le persone giunte dal Ghana, rispetto alle quali nel 2011 è stato adottato prevalentemente un provvedimento di diniego (nel 77% dei casi) e riconosciuta l’umanitaria in misura residuale (18%), mentre al contrario, nel 2012, questa forma di protezione ha riguardato 9 ghanesi su 10. Le decisioni relative ai gambiani, che dal 2014 rientrano tra le principali nazionalità per numero di domande, risultano negative nel 61% dei casi esaminati, per un terzo l’umanitaria e in misura residuale sussidiaria e status di rifugiato (rispettivamente il 3% in media negli ultimi quattro anni). Discorso completamente inverso per gli afghani, ai quali sia nel 2000 che nel 2013, è stata riconosciuta la protezione internazionale a 8 persone su 10, con una prevalenza della forma sussidiaria (64%), ma anche lo status di rifugiato (20%). Soffermandoci sulle decisioni adottate nel corso dell’ultimo anno, è interessante evidenziare che i migranti provenienti da Siria, Iraq, Afghanistan, Somalia, Sudan, El Salvador ed Ucraina sono tra coloro a cui viene maggiormente riconosciuta dal nostro Paese una qualche forma di protezione ed in particolare lo status di rifugiato a quasi tutti i siriani, la protezione sussidiaria ad afghani, iracheni, sudanesi e somali e l’umanitaria, relativamente ai Paesi di provenienza sopra richiamati, ad ucraini e salvadoriani.

Di converso, molto elevate le percentuali di non riconoscimento per chi proviene dal Bangladesh (67%) e da altri Paesi rilevanti per numero di richiedenti asilo, ovvero Pakistan (67,5%), Senegal (71%), Nigeria (73,5%) e Gambia (59%).

Tab. 3- Esiti per principali nazionalità, 2010-2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo.

Interessante rilevare che il 61% dei maschi è raggiunto da un provvedimento di non riconoscimento, il 24% dalla protezione umanitaria, un 9% dalla sussidiaria e a meno del 6% è riconosciuto lo status di rifugiato. Per le decisioni prese nel 2017 relative al contingente femminile, il diniego ha riguardato il 37% delle donne, la protezione umanitaria il 29%, ad un 25% è stato riconosciuto lo status di rifugiato e al 7% la sussidiaria. Infine, anche dall’incrocio delle fasce di età con gli esiti, osserviamo differenze significative: ai minori sotto i 13 anni, in 7 casi su 10, è in pari misura riconosciuto lo status di rifugiato (36,2%) e la protezione umanitaria (36,1%), mentre quelli dai 14 ai 17 anni, risultano destinatari di un provvedimento relativo alla protezione umanitaria in oltre 6 casi su 10, ai quali va sommato un 16% di coloro che sono rifugiati. Così come per gli ultrasessantacinquenni, per i quali in oltre la metà dei casi vi è stato un riconoscimento della protezione internazionale (55,6%) e il 20% di umanitaria. Al contrario, è invece ciò che osserviamo nei confronti delle fasce di età centrali: la maggior parte dei giovani/adulti (18-34 anni) e quasi la metà degli adulti (35-64) sono destinatari di un provvedimento di diniego e preponderante, nei casi di esiti positivi, risulta la protezione umanitaria.

Fig 8 - Esiti delle richieste per genere e fasce di età dei richiedenti asilo, 2017



Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo.

2.2. Gli esiti delle domande di protezione internazionale per Commissioni territoriali ed i procedimenti amministrativi ancora pendenti

Nel 2017, come abbiamo visto, le domande esaminate dalle 49 Commissioni territoriali e sezioni in sede distaccata sono state oltre 81.000. Tra quelle che hanno esaminato più di 3.000 domande nel corso dell’anno, al primo posto risulta la Territoriale di Roma e le sue tre sezioni, che hanno vagliato 8.305 istanze pari al 10% del totale nazionale. Milano e la relativa sezione ne hanno prese in esame 5.347, e a seguire Crotone e Crotone 1 (4.629), Bari (3.939), Ancona (3.973) e Bologna (oltre 3.227); tra i 2500 e i 3mila casi esaminati Torino, Cagliari, Foggia e Gorizia (per il dettaglio si veda la tab. 5).

Analizzando i dati sugli esiti delle domande di protezione disaggregati per Commissione territoriale (e sezioni distaccate) relativi al 2017 emerge un quadro estremamente eterogeneo. Innanzitutto, le Commissioni che hanno emesso parere positivo riconoscendo almeno una forma di protezione internazionale (status di rifugiato, protezione sussidiaria o permesso di soggiorno per motivi umanitari) in misura nettamente superiore rispetto alla media nazionale (pari a 41,5%) sono state Palermo (73,9% di esiti positivi), Caserta 1 (71,2%), Roma (64%), Trapani e Trapani1 (rispettivamente 63 e 65%), Torino (64%), Catania (53%), Crotone/Reggio Calabria e Salerno (51%).

Di converso, relativamente ai dinieghi, si riscontrano i più alti tassi di non riconoscimento presso le Commissioni territoriali di Firenze/Perugia (82,4%), Bari1 (85%), Ancona (75%), Verona/Vicenza (73,6%), Roma/Frosinone (72%), Milano/Monza (71%), Siracusa (72%)Bologna (71%), Firenze (70%), Caserta (68%),contro una media nazionale pari a circa 6 domande respinte su 10.

Fig. 9 Decisioni sulle domande di protezione internazionale esaminate per Commissione territoriale. Anno 2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Scendendo nel dettaglio delle decisioni positive, si rileva che le Commissioni territoriali che hanno conferito in misura maggiore lo status di rifugiato sono Roma (51% sul totale degli esiti positivi), Milano/Monza (40,3%), Torino/Novara (36,5%), Bari 1 (31,5%), Ancona (30,5%), Roma 2 (28,5), Brescia/Bergamo (27,3%). La protezione sussidiaria è stata invece in prevalenza riconosciuta dalle Commissioni di Gorizia (78%), Gorizia/Udine (67%), Siracusa (67%), Salerno/Campobasso (43%), Siracusa 1/Caltanissetta (40%), Bari (38%) e Milano (36%). Il permesso per motivi umanitari, infine, è stato proposto con maggior frequenza dalle Commissioni territoriali di Caserta 1 (99%), Palermo (92%), Trapani 1 (93%), Siracusa/Ragusa (88%), Trapani/Agrigento (86%), Catania (83%), Bologna/Forlì (78,5%) e Roma 1 (75%).

Fig. 10 Esiti positivi per Commissione territoriale, anno 2017

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

Un ultimo dato interessante relativo alle Commissioni territoriali riguarda le richieste pendenti che al 15 dicembre 2017 risultavano essere 148.311. Le domande di protezione ancora da istruire per le quali non è stata definita la data della convocazione ammontano 101.947 (ovvero il 69% sul totale), mentre quelle per le quali la data di convocazione è stata definita ma che risultano da notificare sono 6.824 (4,6%). E ancora, l’incidenza delle convocazioni notificate (comprendenti i richiedenti già auditi e coloro che devono ancora esserlo) è del 13% (19.415) e le evidenze Dublino in attesa di decisione sono oltre 10.000.

Per quanto riguarda il carico di procedimenti ancora pendenti, a livello territoriale, i numeri più significativi riguardano la Commissione di Milano (9,3% sul totale nazionale), Bologna (7,3%), Torino (7%), Salerno (7%), Torino/Genova (6%) e Firenze (5%).

Tab. 4 - Domande esaminate e procedimenti pendenti per Commissione territoriale, 2017.

Fonte: elaborazione dell’autore su dati della Commissione nazionale per il diritto di asilo

3. I procedimenti amministrativi e giudiziari relativi ai richiedenti asilo ricorrenti: tempi ed esiti

Per tentare di completare la fotografia di questo lungo viaggio lungo la dorsale del sistema asilo ci soffermeremo, in questo paragrafo conclusivo, sulle tempistiche e sugli esiti dei procedimenti amministrativi e giudiziari, riportando i risultati di una prima indagine nazionale, realizzata nell’ambito del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati. Questa ricerca, esplorativa ma al contempo unica, riguarda i casi chiusi almeno in primo grado a fine 2016, relativi a oltre 5.000 beneficiari dello Sprar che hanno presentato ricorso contro la decisione della Commissione territoriale ed esaminati dai Tribunali, dalle Corti d’appello e in Cassazione[22]. La finalità era quella di ricostruire la tempistica dei procedimenti con l’obiettivo di rilevarne le eventuali criticità e, conseguentemente, valutarne l’incidenza sull’allungamento dei tempi di accoglienza dei richiedenti protezione, ma le informazioni emerse riteniamo possano essere utili a gettare un cono di luce sui procedimenti afferenti i richiedenti protezione in Italia.

Innanzitutto, in merito ai tempi ed esiti relativi alla richiesta di protezione internazionale, secondo i dati raccolti, la domanda di protezione internazionale (compilazione del Modello C3) viene presentata in media 85,9 giorni (quasi 3 mesi) dopo l’ingresso in Italia. L’audizione da parte della Commissione territoriale o della sezione distaccata avviene in media 252,7 giorni (pari ad oltre 8 mesi) dopo la presentazione della domanda e la notifica dell’esito della richiesta di protezione internazionale 64 giorni dopo l’audizione. Complessivamente, il tempo intercorrente tra il momento della richiesta e la notifica dell’esito risulta quasi di 1 anno (307 giorni).

I casi analizzati, come anticipato, riguardano 5.416 beneficiari del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati i quali hanno impugnato prevalentemente decisioni di diniego delle Commissioni (nell’84,4% dei casi), ma vi sono anche coloro che ricorrono contro un provvedimento nel quale è stata riconosciuta la protezione umanitaria (12,3%) o quella sussidiaria (2,1%).

Relativamente alla tempistica dei procedimenti giudiziari, nell’ambito dei 4.966 ricorrenti in primo gradoanalizzati, la presentazione del ricorso avviene in media 24,1 giorni dopo la notifica dell’esito. Dal momento della presentazione del ricorso in primo grado, il ricorrente attende 85,7 giorni (quasi 3 mesi) per la fissazione dell’udienza presso il Tribunalecompetente. Una volta fissata l’udienza, il ricorrente protezione internazionale deve aspettare in media 138,1 giorni (circa 4,6 mesi) per lo svolgimento della stessa (attesa che sale a 172,4 giorni dalla presentazione del ricorso). Una volta svolta l’udienza (o le udienze nel caso di rinvii), il ricorrente deve aspettare in media 100,5 giorni (3 mesi e mezzo circa), per conoscere l’esito della decisione, tempi che si dilatano a 290,9 giorni (quasi 10 mesi) dalla presentazione del ricorso. Di tutti i ricorrenti in primo grado, il 49,5% ha ancora ilprocedimento in corso, mentre per coloro che hanno già ricevuto l’esito del ricorso, la proporzione di ricorsi accolti e respinti si bilancia, coprendo rispettivamente il 49,8% e il 50,2%.

Rispetto, invece, al secondo grado di giudizio il tempo medio di presentazione dell’impugnazione è di 29,6 giorni, mentre la prima udienza avviene 135 giorni dopo la presentazione del ricorso, pari a 4,5 mesi contro i 2,9 registrati per l’udienza in primo grado. Tale differenza trova spiegazione nella diversa struttura dei due giudizi: in primo grado è determinata dalla scelta del giudice, in secondo grado dal rito prescelto[23]. La decisione in merito al giudizio d’appello viene notificata in media 207,5 giorni (6,9 mesi) dopo l’udienza, due volte il tempo che il ricorrente ha dovuto attendere la notifica per il primo grado (3,4 mesi). Sebbene il 59,6% dei ricorsi presentati in Corte d’appello siano ancora in attesa dell’esito definitivo, per quelli conclusi è interessante evidenziare che sono stati accolti in 7 casi su 10.

In merito, infine, ai pochissimi casi giunti in Cassazione analizzati nel corso della ricerca, si evidenzia che la presentazione del ricorso avviene oltre 222,5 giorni dopo la sentenza di secondo grado. A questi si aggiungono altri 15 mesi e mezzo per giungere alla sentenza in Cassazione, raggiungendo in tal modo quasi 2 anni dalla decisione presa in Corte d’appello.

 

Tab. 5 - Sintesi ricerca Cittalia/Servizio Centrale SPRAR su tempi ed esiti dei procedimenti amministrativi e giudiziari

Fonte: Cittalia-Servizio Centrale dello Sprar

A conclusione di questa analisi, tenendo conto delle risultanze e delle considerazioni tratte dai dati presentati nelle pagine precedenti, si ritiene di poter avanzare una riflessione di merito, sugli esiti dell’intero percorso di riconoscimento della protezione. Partendo dai risultati della ricerca sopra riportati si evince che (sommando i tassi di accoglimento delle Commissioni e quelli delle Corti) una grande maggioranza delle domande venga, all’esito dei giudizi, accolta in percentuale superiore al 70%.

Va considerato però che la stima prospettata poco sopra è stata calcolata prendendo a riferimento un campione di ricorrenti che attiene ad un segmento di richiedenti afferenti al Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar) ove la presa in carico e la tutela legale dei beneficiari è assai più “rigorosa” e codificata rispetto a coloro che sono accolti nei circuiti dell’accoglienza straordinaria. Per tale ragione, a completamento del tema presentato, si ritiene utile avvalersi dei dati elaborati dall’Ufficio Statistico del Consiglio superiore della magistratura[24]. Se sul fronte della durata dei procedimenti relativi al 2016 non si rilevano scostamenti dai dati rilevati con l’indagine presentata sin qui (mediamente di 278 gg in tribunale secondo i dati del Csm rispetto ai 290 gg rilevati dalla ricerca sui ricorrenti dello Sprar e 381 gg in Corte d’appello rispetto ai 344 gg), per quanto riguarda l’esito dei procedimenti definiti nel 2016 (considerando i soli procedimenti registrati con il codice oggetto specifico 110032 - Impugnazione ex art. 35 d.lgs 25/2008), il tasso di accoglimento (totale o parziale) in primo grado è stato del 35% e in secondo grado del 26%.

Questi dati, raccolti invece in maniera strutturata e puntuale solo a partire dal 2017 dal Ministero della giustizia, vengono parzialmente confermati: per quanto riguarda le Corti d’appello i provvedimenti di accoglimento sono stati il 24% dei procedimenti definiti, mentre presso i Tribunali i provvedimenti di accoglimento sono risultati a fine anno il 39%[25] (si vedano i dati specificatamente riportati nella tabella 6).

Pertanto, ripetendo l’esercizio proposto sopra, sommando agli esiti positivi delle Commissioni territoriali i tassi di accoglimento risultanti dalla rilevazione statistica del Ministero della giustizia relativi al 2017, si può facilmente giungere a stabilire che in definitiva sono 73 su 100 le persone alle quali viene riconosciuta una qualche forma di protezione al termine dei procedimenti giudiziari (42 dalle Commissioni e 31 accolti dalle Corti). Prendendo in esame, infatti, le 100 domande di protezione internazionale presentate ed esaminate dalle competenti Commissioni territoriali nel corso del 2017 e calcolando sulle 58 respinte che vengono accolti 23 ricorsi in primo grado (applicando il tasso di accoglimento 39% presso i Tribunali) e altri 8 (applicando il 24% sui 35 non accolti in primo grado) in secondo grado, si giunge a 73 sommando a questi le 42 riconosciute dalle Commissioni. Pur riducendo i valori in considerazione del fatto che è la grandissima maggioranza ma non la totalità dei richiedenti a impugnare i dinieghi e appellare le decisioni dei Tribunali, la percentuale finale potrebbe ridursi ma mai scendere al di sotto del 65-66% di riconoscimento di protezione all’esito dei giudizi.

Anche se per il futuro non è prevedibile in quale misura l’abolizione dell’appello produrrà una perdita di accoglimenti ed in che misura gli accoglimenti (con rinvio) dei ricorsi per Cassazione assorbirà la perdita di garanzie. È noto infatti che, a seguito della conversione in legge del dl. 13/2017 (legge 46/2017) il legislatore abbia infatti optato per un unico grado di merito eliminando la possibilità di presentare reclamo in Corte d’Appello. Tutto questo come sottolineato dal Csm «in un sistema dove le ipotesi di unico grado di giudizio sono del tutto residuali essendo previsto un gravame per la maggioranza delle controversie civili anche in giudizi di ridotto valore patrimoniale ed extrapatrimoniale, il legislatore ha ritenuto di perseguire le dichiarate finalità acceleratorie […] attraverso l’eliminazione di un grado di giudizio proprio in materia di diritti fondamentali della persona»[26].

Tab. 6 Esito dei procedimenti in materia di impugnazione ex art. 35 d.lgs 25/2008 definiti in primo grado nei Tribunali ordinari - anno 2017[27]

Fonte: elaborazionedell’autore su dati del Datawarehouse della Giustizia civile – Ministero della giustizia

[1] A. Sayad, La doppia assenza. Dalle illusioni dell’emigrato alle sofferenze dell’immigrato, Raffaello Cortina Editore, Milano, 2002, pp. 369-370.

[2] Il 7 marzo del 1991 arrivarono nel porto di Brindisi, a bordo di navi mercantili e di imbarcazioni di ogni tipo, 27mila migranti albanesi i quali fuggivano dalla crisi economica e politica nella quale versava il Paese. Qualche mese dopo, l'8 agosto 1991 attraccò nel porto di Bari il mercantile “Vlora” partito da Durazzo con ventimila persone a bordo. Fu il secondo grande sbarco in Puglia. Sei anni più tardi, nel 1997, si è verificata una seconda ondata migratoria a causa del fallimento della maggior parte delle società finanziarie nazionali che aveva condotto il Paese alla miseria. E poco dopo, la terza ondata migratoria degli albanesi è avvenuta a seguito della guerra del Kosovo (1998-1999), quando lasciarono il loro Paese chiedendo asilo politico come cittadini Kosovari. Si veda K. Barjaba, Z. Dervishi, L. Perrone, L'emigrazione albanese: spazi, tempi e cause, in "Studi Emigrazione", XXIX (1992), n. 107, p. 525; Orkida Mehillaj, L'immigrazione albanese in Italia. Profili sociologici e politiche di controllo, 2010, www.altrodiritto.unifi.it/rivista/2010/mehillaj/index.htm.

[3] La Grand Chamber della Corte europea dei diritti umani ha stabilito, nel caso Hirsi Jamaa e altri c. Italia (sentenza del 23 febbraio 2012), che il respingimento verso Tripoli dei 24 ricorrenti (appartenenti ad un gruppo di circa 200 persone, molti somali e eritrei come i ricorrenti stessi respinti il 6 maggio 2009) operato dalle navi militari italiane costituisce violazione dell'art. 3 (tortura e trattamento inumano) della Convenzione europea dei diritti umani, perché la Libia non offriva alcuna garanzia di trattamento secondo gli standard internazionali dei richiedenti asilo e dei rifugiati e li esponeva anzi ad un rimpatrio forzato. Inoltre la Corte ha condannato l'Italia per violazione del divieto di espulsioni collettive e per non aver offerto loro alcuna effettiva forma di riparazione per le violazioni subite. Si veda: http://unipd-centrodirittiumani.it/it/schede/Hirsi-Jamaa-e-altri-c-Italia-illegali-i-respingimenti-verso-la-Libia-del-2009/249; A. Di Pascale, La sentenza Hirsi e altri c. Italia: una condanna senzaappello della politica dei respingimenti, in Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, n. 1, 2012.

[4] Negli ultimi 4 anni a livello internazionale si è assistito all’acuirsi e cronicizzarsi di molte situazioni di guerra, tanto che si contano attualmente 37 conflitti in atto e 11 situazioni di crisi. Tali scenari di guerra, oltre a causare morte e distruzione, provocano la fuga di un numero tanto maggiore di persone quanto più lungo e cruento diventa il conflitto o quanto più perdurano nel tempo situazioni di insicurezza, violenza e violazione dei diritti umani. Nel corso degli ultimi due decenni, la popolazione globale di persone costrette a fuggire e cresciuta ad un tasso molto elevato, passando dai 33,9 milioni nel 1997 ai 65,9 nel 2016. Questo incremento si e in gran parte concentrato tra il 2012 e il 2015, dovuto soprattutto al conflitto in Siria. Tuttavia, anche altri conflitti hanno contribuito all’aumento del numero totale di persone in fuga nel mondo, in Paesi quali l’Iraq e lo Yemen, cosi come in Stati dell’Africa sub-sahariana, come il Burundi, la Repubblica Centrafricana, la Repubblica democratica del Congo, il Sud Sudan e il Sudan. Negli ultimi anni si e verificato un aumento sostanziale del numero di migranti forzati, passati da circa 1 persona costretta a fuggire su 160 di un decennio fa, ad un rapporto attuale di 1 persona su 113. A livello europeo, seppur la ricaduta sia minima se confrontata ai numeri di rifugiati e richiedenti asilo presenti in altri contesti territoriali quali Turchia, Pakistan e Libano, i richiedenti protezione internazionale sono stati quasi 4.000.000 dal 2014 al 2017. Per un approfondimento si rinvia ai Rapporti annuali sulla protezione internazionale in Italia realizzati dal 2014 da Anci, Caritas, Cittalia, Fondazione Migrantes, Servizio centrale dello Sprar in collaborazione con Unhcr (www.cittalia.it/images/file/1%20Rapporto%20protezione%20internazionale%202017.pdf).

[5] Nel corso degli ultimi quattro anni, l’assenza di canali di ingresso sicuri e legali, ha spinto in particolare coloro che fuggono dal proprio Paese di origine a percorrere rotte sempre più rischiose verso l’Europa ed in particolare ad utilizzare quelle del Mediterraneo (centrale ed orientale). Nonostante si sia assistito ad una diminuzione significativa di coloro che, nel corso dell’ultimo anno, hanno attraversato irregolarmente le frontiere esterne dell’Europa, ovvero 204.718 a fronte dei 551.000 del 2016 e ancor più del 1.822.33 del 2015, nel 2017 la maggior parte degli arrivi (oltre 119.000 persone sbarcate) si sono concentrati in buona parte nel Mediterraneo centrale seguendo la rotta storica che negli anni passati aveva luoghi di partenza multipli nell’Africa Settentrionale ora concentrati perlopiù in Libia (si veda a tal proposito il rapporto annuale di Frontex, Risk Analysis for 2018). A tal proposito è necessario segnalare che seppur gli arrivi via mare in ​​Italia, provenienti principalmente dalla Libia, siano drasticamente diminuiti dal luglio 2017, secondo un nuovo rapporto pubblicato dall’Alto Commissariato delle Nazioni unite per i rifugiati (Unhcr), che illustra il cambiamento dei modelli dei flussi, i pericoli che molti affrontano durante il viaggio sono aumentati. In particolare il viaggio verso l’Italia si è dimostrato sempre più pericoloso e il tasso di mortalità tra coloro che partono dalla Libia è stato di 1 decesso ogni 29 persone nel 2017 e di 1 su 14 nei primi mesi del 2018. Si veda: UNHCR, The Desperate Journeys report, April 2018; https://data2.unhcr.org/en/documents/download/63039.

[6] L’Italia, dall’inizio del 2016, in “sintonia” all’approccio europeo delineato dall’Agenda per l’immigrazione del 13 maggio 2015, ha avviato una politica di dialogo e negoziato con i Paesi africani di origine e transito dei migranti, mirata ad arrestare la cosiddetta migrazione “irregolare” e a ridurre i flussi migratori attraverso la rotta del Mediterraneo centrale. In questa direzione sono stati adottati i provvedimenti relativi ai finanziamenti concessi dal Governo italiano a Mali, Niger, Sudan al fine di aumentare la collaborazione dei due Paesi nel controllo delle loro frontiere e nelle procedure di rimpatrio dei loro cittadini, e il protocollo di intesa Italia-Libia firmato il 2 febbraio 2017 (Memorandum d’intesa sulla cooperazione nel campo dello sviluppo, del contrasto all’immigrazione illegale, al traffico di esseri umani, al contrabbando e sul rafforzamento della sicurezza delle frontiere tra lo Stato della Libia e la Repubblica italiana). Per un approfondimento si rinvia ai numeri monografici dedicati agli accordi di riammissione e di cooperazione di Diritto, Immigrazione e Cittadinanza, 1-2, 3-4, 2016.

[7] Si trattava principalmente di persone afferenti a Paesi europei e alcune migliaia di extraeuropei riconosciuti rifugiati in eccezione alla "limitazione geografica" in vigore fino al 31 dicembre 1989 e ritirata in base alle disposizioni del d.lgs. 416/30 dicembre 1989, poi convertito in legge 39/90. La “riserva geografica” inizialmente posta dall’Italia al momento di aderire alla Convenzione, impegnava il nostro Paese all’osservanza dell’atto solo nei confronti degli stranieri provenienti da determinati Paesi.

[8] A tal proposito è necessario ricordare che risale al 1° settembre 1997 l’entrata in vigore della Convenzione di Dublino firmata dall’Italia nel 1990 la quale costituisce «una pietra miliare» in quanto stabilisce per la prima volta il principio di responsabilità permanente del Paese di primo approdo dei migranti, prevedendo, tra le altre cose, all’art. 6 che: «Se il richiedente l’asilo ha varcato irregolarmente, per via terrestre, marittima o aerea, in provenienza da uno Stato non membro delle Comunità europee, la frontiera di uno Stato membro, e se il suo ingresso attraverso detta frontiera può essere provato, l’esame della domanda di asilo è di competenza di quest’ultimo Stato membro».

[9] Nell’Unione europea, sia in occasione del picco di domande di asilo raggiunto nel 1992 (672 mila domande nell’Ue-15) in concomitanza con l'arrivo negli Stati membri di numerosi richiedenti asilo provenienti dall'ex Jugoslavia, sia nel 2001 (424 mila domande nell’Ue-27), le domande di asilo hanno principalmente riguardato Germania, Francia, Svezia e Inghilterra. Questo tendenza si è mantenuta anche in seguito quando le domande nell'Ue-27 sono scese a poco meno di 200 mila nel 2006 mantenendosi sotto alle 300.000 domande sino al 2012. Mentre dopo il 2012, il numero di richiedenti asilo è cresciuto a un ritmo più sostenuto, con 431 mila domande presentate nel 2013, 627 mila nel 2014, circa 1,3 milioni sia nel 2015 che nel 2016 e il numero di richieste presentate in Italia è andato aumentando raggiungendo percentuali sempre più consistenti rispetto al totale in Ue.

[10] Interessante osservare a tal proposito che in questi anni, parallelamente agli sbarchi è cresciuto il numero dei migranti che hanno fatto domanda di protezione internazionale nel nostro Paese, e che attualmente è divenuta ormai la seconda motivazione di ingresso di cittadini non comunitari in Italia dopo i ricongiungimenti familiari. La crescita relativa dei permessi per asilo e protezione umanitaria negli ultimi anni è stata rapidissima: si è passati dal 3,7% del 2007 al 28,2% dei permessi di soggiorno nel 2015 ed in particolare a partire dal 2011 si è registrata una speculare contrazione di quelli per motivi di lavoro (passati dal 59% del 2007 al 9,1 nel 2015). Si veda Istat, Permessi di soggiorno per asilo politico e protezione umanitaria, 23 dicembre 2016.

[11] È utile evidenziare che l’andamento registrato nel primo semestre 2017 è stato di forte crescita ma da luglio, parallelamente al brusco rallentamento degli sbarchi, è iniziato il calo delle domande di protezione che hanno portato ad un aumento complessivo a fine anno di lieve entità ovvero pari al +5,4% rispetto al 2016.

[12] Con la Circolare n. 41807 del 29 dicembre 2015 il Ministero dell’interno forniva indicazioni circa il monitoraggio dell’attribuzione della qualificazione giuridica ai migranti giunti via mare. Nella Circolare viene spiegato come, alla data del 1 ottobre 2015, l’Italia aveva presentato alla Commissione europea un programma strutturato (Roadmap italiana) circa le modalità con le quali, anche in ottemperanza alle indicazioni contenute nell’Agenda europea per la Migrazione, l’Italia si impegnava ad affrontare l’afflusso di migranti sul territorio nazionale. Per questo motivo, si sottolinea nella Circolare, sono state aperti gli hotspot in prossimità dei luoghi di sbarco dei migranti. All’interno di queste strutture, prosegue la «con il supporto di rappresentanti delle agenzie europee e delle competenti organizzazioni internazionali, si procede, dopo l’identificazione ed il fotosegnalamento, ad assegnare ai migranti un’appropriata qualificazione giuridica, al fine di avviarli successivamente alle pertinenti strutture di destinazione». Nel caso in cui i migranti vengano invece fatti sbarcare presso porti diversi, in cui non è stato allestito un hotspot e quindi non sarebbe possibileattivare la procedura sopra descritta, dovrannoessere comunque sottoposti alle attivitàdi identificazione e fotosegnalamento presso le Questure di destinazione (secondo quanto previsto dalla circolare 400/A/l.308/0031828 del 24 settembre 2015 e dalla circolare 400/A/l .308/0028197 del 25 settembre 2014). Per questomotivo la Circolare, anche nell’ottica del monitoraggio dell’effettiva attività di identificazione e di fotosegnalamento operata in Italia, dispone che le Questure interessate o destinatarie di migranti provenienti da uno sbarco, comunichino al Servizio immigrazione della Direzione centrale il numero dei migranti loro assegnati e successivamente al Servizio immigrazione, entro il termine di 72 ore, l’avvenuto fotosegnalamento e «la definizione giuridica attribuita ad ognuno dei migranti provenienti dalle località di sbarco giunti nella rispettiva provincia a seguito dei piani di riparto». A tal proposito si vedano inoltre «Standard Operating Procedures (Sop) applicabili agli hotspots italiani» redatte dal Ministero dell’interno nel 2016. Sulle criticità e l’assenza di una sufficiente copertura normativa del sistema hotspot, per ragioni di spazio e pertinenza si rimanda alla folta letteratura di riferimento, in questa sede ci si limita a segnalare il rapporto europeo della Commissione Juri del Parlamento europeo, On the frontline: the hotspot approach to managing migration, , maggio 2016. (www.europarl.europa.eu/RegData/etudes/STUD/2016/556942/IPOL_STU%282016%29556942_EN.pdf) e la Relazione di minoranza sull’approccio hotspot nell’ambito del sistema di identificazione ed accoglienza, della Commissione parlamentare d’inchiesta sul sistema di accoglienza, di identificazione ed espulsione nonché sulle condizioni di trattamento dei migranti e sulle risorse pubbliche impiegate, presentata dal deputato Erasmo Palazzotto.

[13] A. Menonna, Differenti approcci alla richiesta di asilo in Italia per principali nazionalità allo sbarco, Ismu, gennaio 2017.

[14] A tal proposito è interessante anticipare che l’attività delle Commissioni territoriali nei primi mesi quattro mesi del 2018 ha registrato un incremento significativo del +21% se raffrontato al numero dei procedimenti amministrativi definiti nello stesso periodo, ovvero 28.981 rispetto a 23.985 del 2017.

[15] Con la legge 189, nel settembre del 2002 è stato approvato un corposo intervento legislativo in modifica della previgente normativa in materia d'immigrazione, contenente al suo interno disposizioni attinenti il diritto di asilo (procedura e accoglienza). Quanto all'aspetto procedurale, l'art. 1 quater ha istituito le Commissioni territoriali per il riconoscimento dello status di rifugiato e ne ha determinato la composizione, il funzionamento e le modalità di esame. Da quel momento, la Commissione nazionale non è più quindi preposta, come in precedenza, all'esame delle domande, bensì svolge una funzione di indirizzo e coordinamento delle diverse Commissioni territoriali, nonché di formazione e aggiornamento dei suoi componenti, di raccolta di dati statistici oltre che poteri decisionali in tema di revoche e cessazione dello status concessi (art. 1-quinquies dl 416/1989, introdotto dalla legge 189). Quanto alle decisioni adottabili dalle Commissioni, vi è la possibilità di valutare l'esistenza delle condizioni per il rilascio di un permesso di soggiorno per motivi umanitari ai sensi dell'art. 5 comma 6 d.lgs 286/98. Inoltre la legge 189/2002 prevede che i servizi di assistenza e di protezione dei richiedenti asilo e dei rifugiati siano svolti principalmente dagli enti locali, disciplinando all’art. 32 un sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar) che permetta agli enti locali di accogliere nell’àmbito dei servizi di accoglienza da essi apprestati i richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza, prevedendo (forme di sostegno finanziario apprestate dal Ministero dell’interno e poste a carico di un fondo ad hoc (Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo) istituito dal successivo articolo 1-septies e prevedendo l’attivazione (ad opera del Ministero dell’interno) e l’affidamento, mediante convenzione, all’Anci di un servizio centrale di informazione, promozione, consulenza, monitoraggio e supporto tecnico agli enti locali che prestano i servizi di accoglienza (commi 4-6).

[16] A causa del conflitto nel territorio libico e dell’evoluzione degli assetti politico-sociali nei Paesi della fascia del Maghreb e in Egitto si è accentuato nei primi mesi del 2011 lo sbarco in Italia di persone alla ricerca di protezione e a seguito di ciò il 12 febbraio 2011 è stato dichiarato lo stato di emergenza umanitaria nel territorio nazionale e successivamente è stato rilasciato un permesso temporaneo di soggiorno, avvalendosi dell’articolo 20 del Tui-immigrazione, ai profughi e migranti arrivati dal 1° gennaio al 5 aprile 2011 dai Paesi del Nord Africa e richiesto l’intervento del Sistema nazionale di protezione civile per pianificare e gestirne l'accoglienza (Opcm n. 3933 del 13 aprile 2011). Si vedano inoltre la Comunicazione 28 ottobre 2012 e le circolari del Ministero interno n. 5426 del 30 ottobre 2012 e n. 400 del 31 ottobre 2012.

[17] Con il d.lgs 30 maggio 2005, n. 140, Attuazione della direttiva 2003/9/Ce che stabilisce norme minime relative all’accoglienza dei richiedenti asilo negli Stati membri, si prevede che l’accoglienza dei richiedenti asilo privi di mezzi di sussistenza sia disposta preferibilmente presso i servizi attivati dagli Enti locali e, in caso di indisponibilità, nei Centri di identificazione o nei Centri di accoglienza allestiti ai sensi della legge 563/1995 (legge Puglia). Agli interessati è rilasciato il permesso di soggiorno e qualora dopo sei mesi non sia stata adottata la decisione sulla domanda di asilo, il permesso di soggiorno era rinnovato per sei mesi e consentiva di svolgere attività lavorativa.

[18] Nel corso del 2008 ai 2.541 posti di accoglienza messi a disposizione dagli Enti locali afferenti alla rete Sprar con le risorse del Fondo nazionale per le politiche e i servizi dell’asilo (Fnpsa), vennero aggiunti 1.847 posti di accoglienza con risorse straordinarie del Ministero dell’interno, sia come ampliamento di progetti già finanziati che di progetti ammessi ex novo alla rete. Inoltre, con decreto del presidente del Consiglio dei ministri del 25 luglio 2008, lo stato di emergenza decretato per fronteggiare l’eccezionale afflusso di cittadini non comunitari giunti irregolarmente in Italia, ed inizialmente previsto solo per Sicilia, Calabria e Puglia (decreto PCM14/02/2008) fu esteso a tutto il territorio nazionale e vennero potenziate le strutture governative di prima accoglienza finanziate con fondi straordinari. Infine, con ordinanza 3703 del presidente del Consiglio del 12 settembre 2008 fu data la possibilità al capo del Dipartimento per le libertà civili e l’immigrazione del Ministero dell’interno di adottare tutti gli interventi necessari all’allestimento, all’ampliamento della disponibilità ricettiva di tali centri, anche attraverso la collaborazione dei Prefetti territorialmente competenti. Si veda www.sprar.it/wp-content/uploads/2016/06/Documenti/Quaderni_servizio_centrale/Rapporto_annuale_SPRAR_Anno_2008-2009.pdf.

[19] La Commissione territoriale può trasmettere gli atti al Questore per l’eventuale rilascio del permesso di soggiorno ai sensi dell’art. 5 co. 6 del Tu immigrazione il quale prevede che «Il rifiuto o la revoca del permesso di soggiorno possono essere altresì adottati sulla base di convenzioni o accordi internazionali, resi esecutivi in Italia, quando lo straniero non soddisfi le condizioni di soggiorno applicabili in uno degli Stati contraenti, salvo che ricorrano seri motivi, in particolare di carattere umanitario o risultanti da obblighi costituzionali o internazionali dello stato italiano».

[20] In quel periodo la conformazione del diritto di asilo si completa con il recepimento di due importantissime direttive dell'Unione europea che cambiano radicalmente il quadro normativo interno in materia di asilo, ovvero la Direttiva del Consiglio 29 aprile 2004, 2004/83/Ce recante norme minime sull'attribuzione della qualifica di rifugiato e di protezione sussidiaria, e la Direttiva del Consiglio 1 dicembre 2005, 2005/85/Ce recante norme minime sulle procedure applicate ai fini del riconoscimento e della revoca dello status di rifugiato, recepite rispettivamente con il d.lgs n. 251/07 e con il d.lgs n. 25/08. In particolare con il decreto qualifiche la dicitura “domanda di asilo” viene sostituita con “domanda di protezione internazionale”, ovvero di una istanza di protezione diretta ad ottenere lo status di rifugiato o di protezione sussidiaria e in base all’art. 2, co. 1 lett. g del d.lgs 251/07, è persona ammissibile alla protezione sussidiaria colui per i quale non ci sono i requisiti per essere riconosciuto rifugiato ma sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel Paese di origine correrebbe un rischio effettivo di subire un danno grave. Sono considerati danni gravi (art. 14 d.lgs 251/07): a) La condanna a morte o all’esecuzione; b) La tortura o altra forma di pena o trattamento inumano o degradante ai danni del richiedente nel suo Paese di origine; c) La minaccia grave e individuale alla vita o alla persona di un civile derivante dalla violenza indiscriminata in situazioni di conflitto armato interno o internazionale.

[21] Riconosciuta a quel «cittadino di un Paese terzo o apolide che non possiede i requisiti per essere riconosciuto rifugiato, ma nei cui confronti sussistono fondati motivi di ritenere che, se ritornasse nel suo Paese di origine, o nel caso di apolide, se ritornasse nel Paese nel quale aveva precedentemente la dimora abituale, correrebbe un rischio effettivo di subire un grave danno».

[22] Le informazioni raccolte riguardano 5.416 richiedenti protezione internazionale ricorrenti accolti in 233 progetti dislocati in tutta Italia (ad eccezione di Valle d’Aosta e Trentino-Alto Adige). La maggioranza dei beneficiari ricorrenti è di sesso maschile (95,6%), ha tra i 21 e i 30 anni (62,6%) e proviene da Nigeria (21,1%), Gambia (18,5%) e Mali (17,7%). Inoltre, il 97,5% è ancora in una struttura di accoglienza al momento dell’indagine, mentre il restante 2,5% ha terminato il percorso o ha abbandonato il progetto.

[23] È infatti necessario considerare che si tratta di riti processuali diversi: in primo grado è un ricorso con fissazione dell’udienza da parte del giudice, in secondo grado è atto di citazione con fissazione della prima udienza che non può essere inferiore a 90 gg.

[24] Consiglio superiore della magistratura, Procedimenti relativi alla protezione internazionale, www.csm.it//documents/21768/137951/Analisi+dei+flussi+in+materia+di+protezione+internazionale/072ff6df-3d2c-0440-97b7-348b823e5f48. A tal proposito è necessario osservare che solo dagli inizi del 2016 è stato introdotto nel sistema informativo degli uffici giudiziari per la gestione dei procedimenti civili – Sicid - il nuovo codice oggetto per la corretta registrazione e individuazione dei procedimenti «Impugnazione ex art. 35 d.lgs 25/2008 (codice 110032)». Fino all’introduzione di tale codice gli uffici hanno utilizzato codici oggetto differenti, presumibilmente quelli in materia di stato della persona e relativi ai diritti della personalità.

[25] Dati forniti dal Ministero della giustizia (Datawarehouse della giustizia civile).

[26] Consiglio superiore della magistratura, Parere, ai sensi dell'art. 10 legge n. 195/58 sullo testo del decreto legge 17 febbraio 2017, n. 13, approvato dal Consiglio dei Ministri nella riunione del 10 febbraio 2017, concernente: Disposizioni urgenti per l'accelerazione dei procedimenti in materia di protezione internazionale, nonché per il contrasto dell'immigrazione illegale, Delibera del 15 marzo 2017; www.csm.it/documents/21768/92150/Delibera+15+marzo+2017/345ebfb6-32c5-24d0-b53e-8c2735cc943c.

[27] Sono qui conteggiate le cause definite senza sentenza escluse le interruzioni, le sospensioni e i mutamenti di rito e sono individuate unicamente le sedi competenti nella materia.

Fascicolo 2/2018
Editoriale
di Renato Rordorf
Introduzione
di Luca Minniti

Il flusso di vite provenienti da “altrove” è destinato nel tempo a formare, nel vivo del processo di protezione dello straniero, una nuova schiera di giuristi europei tenuti,per obbligo costituzionale e sovranazionale,a dare integrale attuazione al principio di solidarietà e di eguaglianza sostanziale

L’orizzonte dell’asilo e della protezione dello straniero
di Marco Benvenuti

Le potenzialità applicative del diritto di asilo costituzionale, pur in assenza di attuazione legislativa, sono affrontate alla luce di tre osservazioni di segno critico sull’evoluzione giurisprudenziale dell’art. 10, co. 3, Cost. La prima è centrata sulla non sovrapponibilità del diritto di asilo costituzionale rispetto alle altre forme di protezione politico-umanitaria attualmente vigenti e giunge ad affermare il potere del giudice ordinario non solo di riconoscerlo direttamente e immediatamente, ma anche di disporre che il Questore rilasci un permesso di soggiorno per asilo. La seconda si concentra sulla valorizzazione del riferimento al “territorio della Repubblica” quale luogo che il titolare del diritto di asilo costituzionale deve essere messo in grado di raggiungere e giunge alla conclusione che i pubblici poteri non solo non possano ostacolare tale obiettivo, ma debbano attivarsi per agevolarlo. La terza muove dalla considerazione dell’ampia incidenza del diritto inter- e sovranazionale sulle forme di protezione politico-umanitaria oggi in vigore e perviene a considerare il diritto di asilo costituzionale quale istituto giuridico in grado di resistere ad eventuali tendenze di segno riduttivo nella tutela dei diritti fondamentali degli stranieri che il processo di integrazione europea dovesse comportare.

di Chiara Favilli

L’interazione tra l’ordinamento dell’Unione europea e l’ordinamento italiano determina, in taluni casi, un progresso nel livello dei diritti garantiti, in altri, una regressione. I rischi insiti nell’adozione delle nozioni di Paese sicuro, così come nelle modifiche alle regole sul processo adottate in Italia, devono essere inquadrati nella tutela multilivello della protezione internazionale e superati attraverso la cartina di tornasole della garanzia dello standard più elevato della tutela. Le difficoltà insite nel processo di integrazione europea si riflettono anche nella costruzione della politica di asilo, con uno spiraglio offerto dalla risoluzione del Parlamento europeo sulla riforma del regolamento Dublino.

di Monia Giovannetti

Leggere i numeri consente di ricostruire, forse più di quanto non facciano le storie, l’umanità che essi raccontano. Fare luce sui numeri, riavvicinare la rappresentazione alla realtà, restituisce alla verità la centralità che dovrebbe avere quando si parla delle vite delle persone, troppo spesso usate per alimentare un dibattito pubblico asfittico e fomentare, talvolta, lo scontro sociale. Nel tentativo di restituire una fotografia nitida del sistema asilo, si cercherà di ripercorre l’evolversi del fenomeno dei richiedenti asilo in Italia negli ultimi vent’anni attraverso i dati ufficiali relativi agli arrivi dei migranti, ai richiedenti protezione internazionale, alle decisioni assunte dalle Commissioni territoriali competenti, connettendoli, con i principali cambiamenti avvenuti nel quadro normativo di riferimento. Al fine di completare il viaggio lungo la dorsale del sistema asilo ci si soffermerà, infine, sulle tempistiche dei procedimenti amministrativi, nonché sui tempi ed esiti dei procedimenti giudiziari afferenti la protezione internazionale (impugnazioni ex art. 35 d.lgs 25/2008).

Gli status della protezione
di Stefano Celentano

Il concetto di dignità della persona, e l’elaborazione sociopolitica dello spessore dei suoi diritti fondamentali si misurano anche sul grado di protezione che i singoli contesti nazionali intendono accordare a quegli individui stranieri che, in determinati momenti e contesti storici, per cause oggettive o soggettive, si trovano in condizioni di grave pregiudizio se non in pericolo di vita. L’identità politica di un ordinamento nazionale si misura anche dalle modalità con cui, quale strumento deputato anche al dialogo internazionale, intende porsi come soggetto garante dei diritti fondamentali delle persone che transitano sul suo territorio, e che, per necessità evidenti, debbano esservi accolte e protette. L’elaborazione culturale del concetto di rifugiato, prende le mosse dalla Convenzione di Ginevra, ne supera la cornice storica, e si modella sulla base delle dinamiche sociopolitiche delle comunità nazionali in uno alla elaborazione internazionale dei diritti della persona. La definizione giuridica di “rifugiato” presenta margini di interpretazione che si ampliano o si restringono a seconda delle condizioni politiche e delle pratiche di riconoscimento sociale, e per evitare che l’eccesso di discrezionalità nazionale si traduca in una discriminazione nel riconoscimento dei diritti della persona, occorrerebbe non superare la prospettiva secondo la quale il “rifugiato” esisterebbe come una categoria sociologica direttamente prodotta dai trattamenti, istituzioni e pratiche della persecuzione o dell’oppressione che costringono gli esseri umani alla fuga.

di Silvia Albano

L’esigenza di garantire un’area più ampia di protezione internazionale, rispetto allo status di rifugiato, porta la protezione sussidiaria ad assumere contorni meno precisi: la valutazione della gravità della minaccia individuale e della intensità del conflitto armato appaiono i contorni più suscettibili di contrastanti interpretazioni di fronte al presentarsi di sempre nuove e più gravi minacce alla incolumità ed alla dignità della persona umana.

di Maria Acierno

Il permesso umanitario costituisce una delle forme di attuazione del diritto di asilo costituzionale. Questa caratteristica ne conferma l’inclusione nell’alveo dei diritti umani e la vocazione ad essere uno strumento aperto e flessibile che tende ad adeguarsi ai mutamenti storici politici del fenomeno migratorio all’interno del quale si assiste ad un aumento progressivo delle criticità dei Paesi di provenienza e ad un incremento delle cause di fuga.

di Paolo Morozzo della Rocca

Nei suoi diversi profili la “protezione umanitaria” è figura di diritto soggettivo, salvo nei casi in cui l'Amministrazione attraverso il suo riconoscimento persegua un diverso interesse pubblico comunque coincidente con l'interesse personale del beneficiario. I “seri motivi” per l'attribuzione del permesso di soggiorno per motivi umanitari costituiscono un catalogo aperto, ordinato al fine di tutelare situazioni di vulnerabilità attuali oppure conseguenti al rimpatrio dello straniero.

di Enrica Rigo

Il dibattito critico sulla protezione internazionale in una prospettiva di genere si è sviluppato soprattutto attorno alla definizione contenuta nella Convenzione sullo status dei rifugiati del 1951. L’articolo ripercorre le tappe e le questioni principali sollevate dal dibattito internazionale e le mette a confronto con la prassi e gli orientamenti giurisprudenziali. Nonostante la normativa affermi esplicitamente la necessità di interpretare il diritto alla protezione internazionale tenendo in debito conto le considerazioni e l’identità di genere, molte sono le questioni ancora aperte, sia in riferimento alle forme complementari di protezione, che nel confronto con la prassi applicativa dell’autorità amministrativa e della magistratura di merito.

di Maria Grazia Giammarinaro

La mancanza di procedure di individuazione delle vulnerabilità subito dopo lo sbarco e negli hotspots rende minimo il numero delle vittime di tratta sottoposte a protezione. Gli indicatori di tratta dovrebbero essere individuati in primo luogo nel contesto di procedure di ascolto da instaurare nei luoghi di arrivo. Nei procedimenti per il riconoscimento della protezione internazionale il referral delle Commissioni territoriali agli Enti di tutela anti-tratta consente di individuare casi nei quali una persona ha diritto ad una doppia tutela. Infatti indipendentemente dall’esistenza dei presupposti per l’applicazione dell’art. 18 Tui l’essere vittima di tratta dà di per sé diritto allo status di rifugiato/a e ad altre forme di protezione internazionale. Nel giudizio dinnanzi al Tribunale il referral agli Enti di tutela è opportuno qualora non effettuato dalla Commissione territoriale ma la sospensione del procedimento in attesa della relazione dell’Ente dovrebbe esser limitata a casi eccezionali.

di Emilio Santoro

Il coordinamento tra protezione internazionale e protezione delle vittime di tratta è un obiettivo lungi dall’esser realizzato e si intreccia le problematiche che distinguono la fase giudiziaria dalle diverse fasi amministrative dei procedimenti.

La procedura amministrativa
di Alessandra Sciurba

Muovendo da una riflessione teorica che definisce l’asilo come il “diritto di confine” dei diritti umani, il presente contributo analizza criticamente il sistema di accoglienza e le procedure stragiudiziali che coinvolgono i richiedenti asilo, dall’arrivo in Italia fino all’audizione presso le Commissioni territoriali per il riconoscimento della protezione internazionale. A questo riguardo, viene descritto per ogni fase, sottolineandone l’importanza, il lavoro degli operatori legali delle associazioni e delle cliniche legali che, assistendo gratuitamente chi chiede protezione in Italia, rappresentano molte volte l’unica garanzia di accesso a un diritto universale troppo spesso violato nella sua concreta essenza.

di Fabrizio Gallo

È possibile avviare un confronto dialettico, nell’analisi di una domanda di protezione internazionale, nella fase amministrativa, senza necessario intervento della difesa tecnica? L’articolo tenta di rispondere alla domanda partendo dall’esame della struttura organizzativa dell’autorità decidente amministrativa italiana, mettendola a raffronto con i principali modelli europei, il tedesco, il francese e l’inglese e provando a valorizzarne le peculiari caratteristiche. Si analizzano, inoltre, gli strumenti utilizzati nella ricerca della verosimiglianza delle dichiarazioni del richiedente, inquadrandoli in un modello strutturato, concepito da Easo (European asylum support office), sulla base di un’esperienza internazionale pluridecennale in materia. Nella conduzione delle interviste, si utilizza il metodo dialogico di comunicazione (Dcm), messo a punto da studiosi norvegesi ed articolato in otto fasi che vanno dalla preparazione al colloquio personale fino alle eventuali azioni di follow-up. Nella valutazione degli elementi di prova, vengono invece illustrati i criteri di giudizio sulla credibilità (coerenza interna e coerenza esterna) ed i parametri relativi all’esame dei documenti (rilevanza, esistenza, contenuto, forma giuridica, aspetti esteriori e precisione). A proposito della valutazione dei documenti, si pone in luce la rilevanza del Protocollo di Istanbul e delle Linee guida, approvate dal Ministero della salute ad aprile 2017. In conclusione, si dà conto di alcune direttrici concrete di ampliamento degli strumenti istruttori in uso alle Commissioni territoriali, che possono portare, nel procedimento, nuovi punti di vista, e si getta uno sguardo all’assetto innovativo, ormai prossimo, determinato dai mutamenti organizzativi disposti con il d.lgs 22 dicembre 2017, n. 220.

di Maurizio Veglio

L’irruzione del richiedente asilo sulla scena nazionale ha innescato il dispiegamento di un poderoso arsenale difensivo, che eleva il trattenimento amministrativo ad arma di persuasione di massa.

Il sacrificio della libertà conosce mille declinazioni, dai Centri di permanenza per i rimpatri, luoghi a garanzie diminuite, agli hotspot, territori de-giurisdizionalizzati, autentiche voci buie del diritto.

Viaggio ai confini della legalità.

Il giudizio di protezione
di Martina Flamini

Nel procedimento per il riconoscimento del diritto fondamentale alla protezione internazionale, le peculiarità della situazione soggettiva tutelata e l’applicazione dei principi di derivazione europea determinano una significativa modifica dei poteri-doveri del giudice civile. L’esame delle modalità secondo le quali essi si modificano in ragione delle caratteristiche del diritto da tutelare, ed i temi relativi al principio della domanda, all’attenuazione del principio dispositivo in ambito probatorio ed al dovere di cooperazione del giudice vengono esaminati nella prospettiva del principio di effettività della tutela.

di Nazzarena Zorzella

Il ruolo dell’avvocato del richiedente protezione esige una elevata capacità di analisi e una alta professionalità nello studio dei Paesi di provenienza, del tutto differenti dal contesto europeo, ma richiede, prima di tutto, la comprensione della persona umana, i suoi bisogni e la sua richiesta di giustizia. L’avvocato incontra il richiedente dopo che questi ha perso la sua complessità nel percorso amministrativo per il riconoscimento della protezione e deve ricostruire quella individualità per riuscire ad ottenere giustizia.

Quel ruolo oggi è messo a dura prova dalle recenti riforme che rendono molto elevato il rischio di una grave ed incostituzionale contrazione del diritto di difesa del richiedente protezione attraverso la cartolarizzazione del processo, la negazione dell’oralità dell’udienza, la scomparsa della persona del richiedente dalle aule di giustizia, la minaccia della revoca ex post del patrocinio a spese dello Stato

di Luciana Breggia

Nel 2016, il numero di chi richiede asilo e protezione internazionale ha raggiunto la cifra più alta mai registrata in un ventennio, 123.600 (il 47% in più rispetto all’anno precedente). Nel 2017 le domande sono ulteriormente aumentate a 130.119. La richiesta di asilo è oggi la principale modalità di ingresso in Italia. Di fronte a questo scenario, cambia il modo di considerare la narrazione di chi richiede la protezione internazionale: i numeri sovvertono la fiducia e la tramutano in sospetto; l’audizione, da strumento fondamentale di cooperazione di chi deve decidere, rischia di concentrarsi sull’ investigazione sulla temuta menzogna. O addirittura di essere eliminata, a favore di un sistema cartolare e seriale in cui il giudice non incontra più il ricorrente e nemmeno il suo difensore. Una giustizia di valore minore per diritti fondamentali di persone vulnerabili. Gli antidoti a questa inaccettabile e incostituzionale conclusione sono tuttavia nelle possibilità di tutti gli operatori coinvolti, compresi giudici e difensori.

di Angelo Danilo De Santis

Il pericolo insito nella eliminazione dell’udienza nel procedimento per il riconoscimento della protezione internazionale è esaminato attraverso l’analisi degli orientamenti della giurisprudenza di merito, nonché di quella di legittimità e delle Corti sovranazionali, sviluppatasi in una materia contraddistinta dalla necessità di tutelare diritti fondamentali dell’individuo costituzionalmente tutelati. Si rappresenta il rischio dell’erosione delle garanzie processuali dovuta al governo della economia sul diritto e sul processo.

Paesi terzi di origine e transito: protezione e cooperazione
di Fulvio Vassallo Paleologo

L’obbligo di salvare la vita in mare costituisce un preciso obbligo degli Stati e prevale su tutte le norme e gli accordi bilaterali finalizzati al contrasto dell’immigrazione irregolare. La ricostruzione dei fatti e la qualificazione delle responsabilità dei diversi attori coinvolti nelle attività di ricerca e salvataggio (Sar) nelle acque internazionali del Mediterraneo Centrale deve tenere conto dei rilevanti profili di diritto dell’Unione europea e di diritto internazionale che, in base all’art. 117 della Costituzione italiana, assumono rilievo nell’ordinamento giuridico interno. Le scelte politiche insite nell’imposizione di Codici di condotta, o i mutevoli indirizzi impartiti a livello ministeriale o dalle autorità di coordinamento dei soccorsi, non possono ridurre la portata degli obblighi degli Stati che devono garantire nel modo più sollecito il soccorso e lo sbarco in un luogo sicuro (place of safety). Eventuali intese operative tra le autorità di Stati diversi, o la paventata “chiusura” dei porti italiani, non possono consentire deroghe al principio di non respingimento in Paesi non sicuri affermato dall’art. 33 della Convenzione di Ginevra.

di Luca Masera

Due recenti procedimenti giudiziari, avviati per il reato di favoreggiamento dell’immigrazione irregolare nei confronti di Ong impegnate nelle attività di soccorso in mare, hanno reso attuale la questione della possibile rilevanza penale di tali attività. La solidarietà verso i migranti irregolari può costituire un reato nel nostro ordinamento? Quali sono i limiti oltre i quali una condotta mossa da esclusive finalità solidaristiche può essere configurata come penalmente illecita? Dopo aver analizzato i casi in cui si è posto il problema e gli argomenti utilizzati nei provvedimenti che se ne sono occupati, il lavoro individua come centrale nella soluzione del problema l’interpretazione che si intenda fornire dello stato di necessità, e auspica che la giurisprudenza voglia accedere ad una soluzione capace di evitare la criminalizzazione di condotte espressive di quel senso di umanità che deve sempre stare a fondamento dell’applicazione del diritto penale.

di Giuseppe Battarino

La condanna di un cittadino somalo per i delitti di sequestro di persona a scopo di estorsione aggravato dalla morte dei sequestrati, violenza sessuale, favoreggiamento dell’immigrazione clandestina, rivela la natura dei campi di raccolta dei migranti in Libia, gestiti da organizzazioni criminali.

La sentenza della Corte di assise di Milano affronta, tra le altre, le questioni dell’attendibilità delle testimonianze dei migranti vittime di violenze, identificati in Italia, delle modalità illecite con cui sono stati gestiti gli spostamenti di centinaia di migranti somali fino all’Europa, delle forme di privazione di libertà nei campi, associate a violenze sistematiche; nonché dell’identificazione solo parziale della pluralità di persone offese, rilevante ai fini della determinatezza dell’accusa, della correlazione tra accusa e sentenza e del divieto di bis in idem.

La descrizione dei fatti e la loro contestualizzazione sono una forma di rottura dell’istituzione concentrazionaria che i campi oggetto di esame nella sentenza rappresentano; e cristallizzano in sede giudiziaria, nella sua interezza, il contenuto spesso disumano dei viaggi dei migranti.

ARCHIVIO
Fascicolo 1/2018
Il pubblico ministero nella giurisdizione
La responsabilità civile fra il giudice e la legge
Fascicolo 4/2017
L’orgoglio dell’autogoverno
una sfida possibile per i 60 anni del Csm
Fascicolo 3/2017
A cosa serve la Corte di cassazione?
Le banche, poteri forti e diritti deboli
Fascicolo 2/2017
Le nuove disuguaglianze
Beni comuni

Dedicato a Stefano Rodotà
Fascicolo 1/2017
Il diritto di Crono
Il multiculturalismo e le Corti
Fascicolo 4/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Il giudice e la legge
Fascicolo 3/2016
La giustizia tributaria
La riforma della magistratura onoraria
Fascicolo 2/2016
VERSO IL REFERENDUM COSTITUZIONALE
Forme di governo,
modelli di democrazia
IL CORPO
Anatomia dei diritti
Fascicolo 1/2016
NUMERO MONOGRAFICO
Formazione giudiziaria:
bilancio e prospettive
Fascicolo 4/2015
Il valore del dissenso
Il punto sul processo civile
Associazionismo giudiziario
Fascicolo 3/2015
Il diritto del lavoro alla prova del Jobs Act
Unitarietà della giurisdizione
Riforma della responsabilità civile
Fascicolo 2/2015
NUMERO MONOGRAFICO
Al centesimo catenaccio
40 anni di ordinamento penitenziario
Fascicolo 1/2015
Dialoghi sui diritti umani
I diritti fondamentali tra obblighi internazionali e Costituzione
La risoluzione amichevole dei conflitti
Schede di ordinamento giudiziario aggiornate al gennaio 2015
Il volume costituisce un'utile panoramica dei metodi di contrasto alla criminalità mafiosa e degli strumenti di prevenzione
Numero speciale di Questione Giustizia in formato digitale con atti, relazioni e dati sul sistema delle misure cautelari personali