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Il Consiglio giudiziario nelle riflessioni di un componente non togato<a title="" href="#_notatitolo1" id="_notatitoloref1">*</a>
Prassi e orientamenti
Il Consiglio giudiziario nelle riflessioni di un componente non togato*
di Alberto Roccella
professore associato di diritto amministrativo, Università degli studi di Milano
Il saggio espone il ruolo e le funzioni dei Consigli giudiziari in composizione ordinaria dal punto di vista di un professore universitario di materie giuridiche e illustra l’esperienza del funzionamento del Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Milano

1. Introduzione

Il contributo che ritengo utile apportare al convegno è legato, come per gli altri relatori, all’esperienza della partecipazione al Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Milano, un’esperienza che dura da poco più di un anno e mezzo giacché il Consiglio è stato rinnovato all’inizio del mese di aprile dello scorso anno 2016. Il contributo ha carattere puramente individuale e non impegna la responsabilità del Consiglio; esso inoltre è reso nella prospettiva e con la sensibilità propria di un professore che non ha mai esercitato l’attività professionale di avvocato ma è dedito in via esclusiva alla ricerca e all’insegnamento universitario nel campo del diritto amministrativo, nella fiducia di poter così integrare gli altri contributi, di avvocati e magistrati.

2. Le composizioni del Consiglio giudiziario e la partecipazione dei professori universitari

Nell’uso corrente si parla del Consiglio giudiziario senza ulteriori specificazioni, ma è indispensabile distinguere tre organi collegiali con diversa composizione e diverse funzioni. La vigente disciplina prevede infatti due distinte composizioni del Consiglio giudiziario in relazione a diverse competenze [1]: una composizione ordinaria, comprendente anche avvocati e professori universitari in materie giuridiche, e una composizione ristretta ai soli magistrati. Infine è prevista la sezione autonoma per i magistrati onorari la quale costituisce un distinto collegio di cui i professori universitari non fanno parte [2]. Non tratterò quindi il Consiglio giudiziario in composizione limitata ai magistrati e la sezione autonoma.

La partecipazione dei professori universitari ai Consigli giudiziari è stata introdotta, come quella degli avvocati, dalla riforma del 2006 che, modificata l’anno successivo [3], ha ricevuto la sua prima attuazione nel 2008 [4]. Facendo seguito a quanto stabilito dalla legge di delega [5], il d.lgs 27 gennaio 2006, n. 25 ha stabilito che i professori universitari componenti dei Consigli giudiziari siano designati dal Consiglio universitario nazionale, su indicazione dei presidi delle facoltà di giurisprudenza della Regione o delle Regioni sulle quali hanno, in tutto o in parte, competenza gli uffici del distretto. Nel 2011, in vista del primo rinnovo dei Consigli giudiziari, il Consiglio universitario nazionale, organo elettivo rappresentativo del sistema universitario, si è orientato per richiedere ai presidi delle facoltà di giurisprudenza l’indicazione di professori che non esercitino attività forensi né altre attività stragiudiziali che presuppongano rapporti con gli uffici giudiziari nonché nomine o incarichi da parte di essi. Il Cun (Consiglio universitario nazionale) ha affermato che «la presenza dei professori universitari in materie giuridiche nei Consigli giudiziari deve immaginarsi funzionale all’acquisizione non solo di specifiche competenze professionali ma anche, e principalmente, di garanzie di imparzialità, neutralità, autonomia di giudizio, quali sono assicurate da soggetti estranei al sistema giudiziario», e quindi ha inteso comportarsi in modo che i professori universitari non introducano alcun interesse confliggente con la ratio della loro partecipazione ai Consigli [6].

La posizione dei professori nei Consigli giudiziari si qualifica in senso tecnico già sulla base della disciplina di legge poiché la loro designazione da parte del Consiglio universitario nazionale li rende espressione della collettività scientifica nazionale e non portatori di interessi dell’università di appartenenza. Inoltre il divieto di nuova nomina alla scadenza assicura piena libertà nell’esercizio delle funzioni e quindi costituisce una garanzia per i designati ma anche per l’intero organo. La restrizione introdotta dal Consiglio universitario nazionale ha inteso ulteriormente qualificare in senso tecnico-scientifico lapartecipazione ai Consigli giudiziari dei professori universitari, sia pure a costo di ridurre molto la cerchia dei designabili dato che l’esercizio della professione di avvocato è diffuso tra i docenti universitari di materie giuridiche.

Il numero dei componenti dei Consigli giudiziari è differenziato in relazione all’organico dei magistrati degli uffici giudiziari del distretto [7]. Solo tre distretti (quelli di Roma, Napoli e Milano) comprendono uffici giudiziari con un organico complessivo superiore a seicento magistrati e quindi nei relativi Consigli giudiziari siedono due professori; negli altri ventitré distretti partecipa al Consiglio un solo professore, cosicché in totale i professori componenti i Consigli sono ventinove, un numero non elevato per il quale tuttavia il Consiglio universitario nazionale non ha ricevuto tante indicazioni da parte delle facoltà giuridiche. L’incarico di componente del Consiglio giudiziario non è ambito dai professori universitari di materie giuridiche anche se per molti di loro, e specialmente per quelli di materie pubblicistiche, la partecipazione al Consiglio può rivestire interesse anche ai fini degli studi e dell’insegnamento, giacché consente di toccare operativamente principi fondamentali del nostro ordinamento quali l’autonomia e l’indipendenza della magistratura, il giudice naturale precostituito per legge, il buon andamento della giurisdizione.

3. Il ruolo dei Consigli giudiziari e il sistema tabellare

Per esprimere il ruolo dei Consigli giudiziari sono state in passato formulate varie definizioni: organi periferici decentrati del Consiglio superiore della magistratura, organi territoriali dell’autogoverno, organi di amministrazione della giurisdizione. Queste definizioni non sono però pienamente adeguate, innanzi tutto perché risalenti a un periodo antecedente all’ordinamento giudiziario vigente e alle attuali competenze dei Consigli giudiziari [8].

In particolare la definizione di organi di amministrazione della giurisdizione è troppo ampia poiché in linea generale l’organizzazione e il funzionamento dei servizi relativi alla giustizia spettano, ai sensi dell’art. 110 della Costituzione, al Ministero della giustizia nel cui ambito è costituito il Dipartimento dell’organizzazione giudiziaria, del personale e dei servizi. A livello periferico, a seguito dell’assunzione da parte dello Stato delle spese prima gravanti sui comuni, sono state soppresse le Commissioni di manutenzione e in ogni circondario è costituita la Conferenza permanente dei capi degli uffici giudiziari e dei dirigenti amministrativi la quale si occupa della gestione degli immobili che ospitano gli uffici giudiziari [9]. Il Consiglio giudiziario pertanto non ha titolo a occuparsi delle risorse strumentali per l’amministrazione della giustizia e neanche degli uffici di cancelleria e di segreteria e del relativo personale, un aspetto ugualmente essenziale per l’amministrazione della giustizia, ma che da tempo è in sofferenza così acuta da costituire un serio ostacolo per il buon funzionamento della giurisdizione, anche se ora si prospetta un miglioramento con la copertura di 1.400 posti di assistente giudiziario in esito al concorso indetto il 18 novembre 2016 [10].

La definizione di organi dell’autogoverno si adatta alla configurazione originaria dei Consigli giudiziari, istituiti all’inizio del secolo scorso [11], e può oggi riferirsi agli attuali Consigli nella loro composizione ristretta alla componente togata.

Il ruolo fondamentale dei Consigli giudiziari nella composizione comprendente avvocati e professori si ricava invero dalle relative competenze, nel contesto della struttura complessiva dell’ordinamento giudiziario.

Il Consiglio superiore della magistratura è l’organo che, secondo l’art. 104 della Costituzione, assicura l’autonomia e l’indipendenza della magistratura da ogni altro potere. Dopo l’istituzione del Csm residua tuttavia pur sempre il problema di assicurare l’indipendenza interna dei singoli giudici, soggetti soltanto alla legge ai sensi dell’art. 101, secondo comma, della Costituzione. Inoltre il principio costituzionale della soggezione dei giudici soltanto alla legge va conciliato con i poteri di organizzazione e direzione che in tutte le strutture organizzative complesse, compresa la giurisdizione ordinaria, sono necessari per assicurare la loro piena funzionalità. Va considerato anche il principio costituzionale che nessuno può essere distolto dal giudice naturale precostituito per legge (art. 25, primo comma), un principio che sicuramente riguarda gli uffici giudiziari. Si pone tuttavia il problema se e in che misura questo principio si riferisca anche alle singole persone. Se infatti i capi degli uffici giudiziari potessero spostare i magistrati liberamente, senza limiti di sorta, fra le unità organizzative costituite all’interno degli uffici o distribuire gli affari tra i magistrati a propria totale discrezione scegliendo i magistrati per i singoli processi, il principio del giudice naturale precostituito rischierebbe di svanire o, almeno, sarebbe fortemente ridimensionato.

I problemi dell’indipendenza interna e del contemperamento tra poteri di organizzazione e direzione e principio del giudice naturale hanno trovato un punto di equilibrio nel sistema tabellare istituito quasi trent’anni fa, nel 1988, introducendo nell’ordinamento giudiziario del 1941 l’art. 7-bis, Tabelle degli uffici giudicanti, e l’art. 7-ter, Criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti [12]. Gli aspetti essenziali del sistema tabellare sono posti dal comma 1 dell’art. 7-bis: la ripartizione degli uffici giudiziari in sezioni, la destinazione dei singoli magistrati alle sezioni e alle corti di assise, l’assegnazione alle sezioni dei presidenti (…), la formazione dei collegi giudicanti sono stabiliti ogni triennio con decreto del Ministro della giustizia in conformità delle deliberazioni del Csm assunte sulle proposte dei presidenti delle Corti di appello, sentiti i Consigli giudiziari.

La legge ha avuto cura di precisare che la violazione dei criteri tabellari per l’assegnazione degli affari, salvo il possibile rilievo disciplinare, non determina in nessun caso la nullità dei provvedimenti adottati (ultimo periodo dell’art. 7-bis, comma 1). Il sistema tabellare ha un rilievo soltanto organizzativo ma non incide sulla validità dei provvedimenti giurisdizionali la cui nullità ricorre nei soli casi espressamente previsti dalla legge come la Corte di cassazione ha ripetutamente affermato (con alcune precisazioni), da ultimo pochi mesi fa nella sentenza sul naufragio della nave Costa Concordia [13].

L’irrilevanza per le parti dell’eventuale violazione dei criteri tabellari trova conferma, sotto un diverso profilo, anche nella giurisprudenza amministrativa. Una recente sentenza del Consiglio di Stato ha affermato la carenza di giurisdizione del giudice amministrativo sulla controversia avente ad oggetto l’impugnazione di un provvedimento col quale il presidente del Tribunale aveva disposto la redistribuzione tra le sezioni del Tribunale degli affari civili, tra cui una controversia nella quale il ricorrente era parte. L’atto, proveniente da un organo della giurisdizione e oggettivamente inerente alla giurisdizione, è stato valutato tale da esaurire i suoi effetti nel processo cui era accessorio e strumentale, in una dimensione meramente organizzativa e gestoria interna all’ufficio giudiziario. La sentenza ha affermato trattarsi non di atto giurisdizionale in senso stretto (cioè processuale), bensì di atto di amministrazione del processo, senza comunque poterlo considerare atto amministrativo impugnabile [14].

I Consigli giudiziari nella composizione comprendente i professori e gli avvocati sono titolari di tre competenze la più importante delle quali è senza dubbio la formulazione del parere sulle tabelle degli uffici giudicanti e sulle tabelle infradistrettuali previste dall’art. 7-bis nonché sui criteri per l’assegnazione degli affari e la sostituzione dei giudici impediti ai sensi dell’art. 7-ter dell’ordinamento giudiziario, proposti dai capi degli uffici giudiziari, verificando il rispetto dei criteri generali direttamente indicati dallo stesso ordinamento giudiziario e dalla legge 25 luglio 2005, n. 150 [15]. Le altre due competenze, importanti ma minori, sono l’esercizio della vigilanza sull’andamento degli uffici giudiziari del distretto, con la segnalazione al Ministro delle eventuali disfunzioni riscontrate, e la formulazione di pareri e proposte sull’organizzazione e il funzionamento degli uffici del giudice di pace [16].

Il Consiglio giudiziario può dunque dirsi organo di amministrazione della giurisdizione, ma solo per quanto concerne la struttura degli uffici di magistratura e in particolare degli uffici giudicanti.

4. Il sistema tabellare nelle varie giurisdizioni e, in particolare, nella giurisdizione ordinaria. La funzione di organizzazione

I problemi che il sistema tabellare ha inteso regolare riguardano anche le giurisdizioni speciali per ciascuna delle quali tuttavia si trovano discipline specifiche. Sul punto si segnala una recentissima sentenza con la quale la Corte costituzionale ha dichiarato inammissibili le questioni proposte da due ordinanze della sezione giurisdizionale della Corte dei conti per la Regione Puglia. La sentenza nondimeno è interessante per la sua motivazione nella quale si affrontano in termini generali il principio costituzionale del giudice naturale precostituito per legge, il tema della discrezionalità spettante ai capi degli uffici per la ripartizione degli affari e si considerano i rimedi che, sul piano ordinamentale, possono essere apprestati al fine di dare concretezza ed effettività al richiamato principio, senza alterare la continuità e la tempestività della funzione giurisdizionale. La sentenza ha richiamato la giurisprudenza costituzionale pertinente ai temi trattati e ha ricordato con puntuali citazioni quella della Cassazione, sia civile sia penale, seguita anche dalla Corte dei conti, secondo cui le decisioni assunte in contrasto con le disposizioni di assegnazione delle cause all’interno dell’ufficio non integrano un vizio di costituzione del giudice, ma comportano una violazione di carattere interno che, in difetto di un’espressa sanzione di nullità, non incide sulla validità degli atti né è causa di nullità del giudizio o della sentenza [17].

Per la giurisdizione ordinaria il sistema tabellare, fondato sugli artt. 7-bis e 7-ter dell’ordinamento giudiziario, è stato periodicamente disciplinato dal Csm mediante una deliberazione, comunemente denominata in forma breve circolare tabelle, la quale regola molto minutamente la formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per ciascun triennio. Da ultimo la circolare per il triennio 2017-2019 si estende, nella versione grafica diffusa dal Csm, per oltre ottanta pagine senza contare quelle dedicate alla Corte di cassazione [18]. Nel breve spazio di una relazione non è quindi possibile dare compiutamente conto del sistema tabellare; è più utile invece soffermarsi su alcuni aspetti generali del sistema in modo da contribuire a chiarire il ruolo del Consiglio giudiziario.

Innanzi tutto si rammenta che il sistema tabellare si applica agli uffici giudicanti ma non a quelli requirenti, i cui dirigenti sono titolari di una maggiore autonomia organizzativa sia pure senza sfuggire al Consiglio giudiziario il quale esamina i progetti organizzativi che gli vengono trasmessi e ne prende atto con la possibilità di formulare rilievi [19].

Il sistema tabellare per gli uffici giudicanti consiste in un Documento organizzativo generale (Dog), che illustra le ragioni delle scelte organizzative, e nelle tabelle che rappresentano il vero e proprio progetto tabellare, con i contenuti stabiliti dai primi undici articoli della più sopra ricordata circolare tabelle. I programmi per la gestione dei procedimenti civili, istituiti nel 2011 [20], si inseriscono poi nel quadro delineato dal Documento organizzativo generale e costituiscono gli strumenti annuali per la sua attuazione. Nel lessico della circolare tabelle i capi degli uffici predispongono la segnalazione dellaproposta tabellare, con i contributi dei magistrati, del presidente dell’Ordine degli avvocati, del dirigente amministrativo e col supporto della Commissione flussi costituita in seno al Consiglio giudiziario [21]. Dopo il deposito della segnalazione e le eventuali osservazioni e controdeduzioni, il Consiglio giudiziario esprime il proprio parere; infine la proposta vera e propria è formulata dal presidente della Corte d’appello e inserita nel sistema informatico del Csm. La documentazione complessiva di ciascuna proposta consta di decine (e in taluni casi centinaia) di pagine e il parere del Consiglio giudiziario, redatto sulla base di una struttura predefinita, deve riscontrare in modo dettagliato il rispetto delle prescrizioni della circolare tabelle.

Va inoltre chiarito che il ruolo del Consiglio giudiziario non si limita al parere sulla formazione delle tabelle una volta ogni tre anni, ma riguarda le variazioni tabellari che possono intervenire nel corso del triennio per sopravvenute esigenze degli uffici giudiziari [22], i già ricordati programmi annuali di gestione dei procedimenti civili, l’organizzazione degli uffici nel periodo feriale tenendo conto delle assenze dal servizio dei singoli magistrati. Infine, il Consiglio giudiziario si esprime su tutti i provvedimenti dei capi degli uffici che attengono alla materia tabellare e quindi si dispiega, dopo l’approvazione delle tabelle, lungo tutto l’arco del triennio.

Da ultimo si ricorda che il Consiglio giudiziario si esprime anche sui provvedimenti di supplenza, di assegnazione interna e di applicazione riguardanti tutti gli uffici giudiziari, compresi quelli requirenti, e per i quali la disciplina posta dall’ordinamento giudiziario (artt. 7-ter e 110) è largamente integrata dalla normativa secondaria del Csm, attualmente posta dalla Circolare prot. n. 19197 del 27 luglio 2011 (e successive modificazioni), intitolata Circolare sulle applicazioni e supplenze negli uffici giudiziari, tabelle infradistrettuali e magistrati distrettuali, comunemente denominata circolare supplenze.

Per illustrare l’attività del Consiglio giudiziario nell’arco del triennio di vigenza dalla tabella approvata si può proporre un piccolo ventaglio di casi concreti. A seguito della deliberazione del Csm di trasferimento da un Tribunale all’altro di un magistrato, il presidente del Tribunale di destinazione dovrà disporre l’assegnazione in supplenza del magistrato a uno qualsiasi dei posti vacanti per la durata di sei mesi, prorogabile per non più di una volta; l’assegnazione definitiva a una sezione civile o penale o alla sezione gip/gup sarà disposta in esito a un concorso indetto dal Presidente del Tribunale il quale individua il posto o i posti da coprire. Al concorso hanno titolo a partecipare tutti i magistrati in servizio presso il Tribunale e i candidati vengono valutati dal presidente secondo criteri disciplinati dalla circolare tabelle. Il presidente del Tribunale di provenienza, da parte sua, dovrà disporre del ruolo di cui il magistrato trasferito era titolare ripartendolo fra i magistrati rimasti in servizio o dovrà disporre circa la copertura del posto rimasto vacante.

Provvedimenti del presidente sulla redistribuzione dei procedimenti fra le sezioni e fra i singoli magistrati si rendono necessari anche nei casi di lunghe assenze dal servizio per malattia, di collocamento in aspettativa obbligatoria per maternità, di collocamento fuori ruolo di magistrati destinati a funzioni amministrative presso il Ministero della giustizia, di applicazione extradistrettuale di magistrati, di esonero dal servizio di magistrati impegnati a tempo pieno in commissioni di concorso per la magistratura o per il notariato. Ma anche eventi non dipendenti dalla presenza in servizio dei magistrati possono richiedere redistribuzione di procedimenti tra i magistrati o spostamenti temporanei o parziali di magistrati tra sezioni diverse, come è avvenuto a Milano a seguito del contenzioso legato alla procedura di amministrazione straordinaria dell’Ilva o per effetto della crescita delle procedure in tema di protezione internazionale e delle modifiche alla relativa disciplina legislativa. E ancora si rendono necessari provvedimenti tabellari di applicazione all’ufficio (o alla sezione dell’ufficio) di provenienza di magistrati trasferiti ad altro ufficio o ad altra sezione dello stesso ufficio per la definizione di processi penali già incardinati, in osservanza del principio di immutabilità del giudice (art. 525, comma 2, cpp). Anche le incompatibilità per l’udienza preliminare previste dall’art. 34 del codice di procedura penale per i giudici che hanno esercitato funzioni di giudice per le indagini preliminari nello stesso procedimento possono determinare la necessità di assumere provvedimenti di variazione tabellare.

Il distretto della Corte d’appello di Milano comprende nove tribunali ordinari e le relative Procure della Repubblica con 679 posti di magistrato (511 nei Tribunali e 168 nelle Procure); la Corte d’appello ha 127 posti di magistrato e 25 ne ha la Procura generale della Repubblica [23]; ci sono poi il Tribunale dei minorenni, la relativa Procura della Repubblica e il Tribunale di sorveglianza, con rispettivamente 16, 7 e 20 posti di magistrato [24], per un totale complessivo, se i conti sono esatti, di 874 magistrati. Ma i provvedimenti tabellari sono soggetti al parere del Consiglio giudiziario anche quando riguardino i magistrati onorari, non professionali. Si può quindi intendere facilmente quanto numerosi siano i provvedimenti tabellari, a volte concernenti un singolo magistrato, che vengono sottoposti al parere del Consiglio giudiziario.

In definitiva il ruolo fondamentale del Consiglio giudiziario attiene innanzi tutto alla funzione di organizzazione degli uffici giudicanti, una funzione preordinata al buon andamento e all’efficienza degli uffici stessi e che comprende, oltre al disegno organizzativo interno di ciascun ufficio con la sua articolazione nelle singole unità organizzative (sezioni civili e sezioni penali, con la determinazione della relativa competenza per materia, e sezione gip/gup), anche la concreta realizzazione di tale disegno organizzativo con i provvedimenti relativi ai singoli magistrati. Si tratta dunque di una funzione che ha un rilevante interesse per i magistrati poiché dall’organizzazione degli uffici e dai provvedimenti sui singoli dipendono i carichi di lavoro, i ritmi di lavoro e, prima ancora, gli specifici tipi di lavoro di cui ciascun magistrato è investito. La funzione di organizzazione degli uffici comprende dunque anche una funzione di gestione della posizione lavorativa dei magistrati. Sugli atti di esercizio di queste funzioni, adottati dai capi degli uffici, il Consiglio giudiziario si esprime con un parere che esprime una valutazione di legittimità e di congruità in vista dell’approvazione finale del Consiglio superiore della magistratura.

Posso così chiarire che la mia formazione e i miei interessi di studioso di diritto amministrativo sono pienamente congruenti col ruolo del Consiglio giudiziario: mi sono trovato subito pienamente a mio agio nell’affrontare le questioni di competenza del Consiglio, anche se certo i principi di organizzazione degli uffici giudiziari sono molto diversi da quelli delle amministrazioni pubbliche, ma anche da quelli delle università approfonditi nella precedente esperienza di componente elettivo del Senato accademico della mia università.

5. L’esperienza di funzionamento del Consiglio giudiziario presso la Corte d’appello di Milano

A completamento della descrizione del ruolo dei Consigli giudiziari, anche al fine di corrispondere al tema del convegno dedicato al ruolo in essi della componente laica (più esattamente delle due componenti non togate), si possono proporre alcune considerazioni concernenti specificamente il Consiglio giudiziario della Corte d’appello di Milano, avuto riguardo all’effettività del suo funzionamento.

Il Consiglio giudiziario è composto da due membri di diritto, il presidente della Corte d’Appello che lo presiede, e il procuratore generale della Repubblica. Ne fanno parte poi quattordici magistrati, di cui quattro requirenti e dieci giudicanti, eletti dai magistrati del distretto, quattro avvocati designati dal Consiglio nazionale forense e due professori, per un totale di ventidue membri. Una composizione così ampia a mio avviso è giustificata dalla quantità di pareri che il Consiglio deve rendere. L’unico aspetto critico prospettabile, ma in termini problematici, è che l’attuale sistema elettorale non garantisce la presenza in Consiglio di almeno un magistrato della Corte d’appello, oltre al suo presidente.

Il funzionamento del Consiglio giudiziario è disciplinato, oltre che dal d.lgs 27 gennaio 2006, n. 25, da un regolamento che lo stesso Consiglio si è dato e che viene effettivamente rispettato. Il Consiglio giudiziario si riunisce di norma tutte le settimane, il martedì mattina. Il Consiglio non si riunisce in qualche circostanza particolare, nel periodo feriale e in quello di fine anno: nell’anno 2017 le sedute sono state in totale trentatré. Le pratiche vengono messe all’ordine del giorno secondo l’ordine cronologico di arrivo alla segreteria del Consiglio e l’ordine del giorno viene inviato ai componenti per posta elettronica, unitamente a tutta la documentazione in formato digitale, il giovedì pomeriggio antecedente la riunione. Gli affari sono attribuiti ai relatori, senza distinguere tra magistrati, avvocati e professori, con i criteri automatici dell’ordine alfabetico e della rotazione; per le pratiche relative alla materia tabellare e ai criteri organizzativi degli uffici requirenti all’inizio è stato stabilito un abbinamento tra gli uffici giudiziari del distretto e i singoli consiglieri, salvo ulteriori criteri di dettaglio stabiliti dal regolamento. Le sedute iniziano puntualmente e la partecipazione di tutti è assidua; le assenze, rare, sono motivate. L’ordine del giorno viene sempre esaurito e le deliberazioni vengono rinviate nei soli casi, di numero limitato, in cui sia necessaria un’istruttoria, non per mere ragioni di opportunità. In Consiglio giudiziario non esiste dunque lavoro arretrato da smaltire. La durata delle sedute è variabile; a volte la seduta dura poco più di un’ora, ma non sono rari i casi di sedute che durano fino a tre ore (e proseguono poi in composizione ristretta ai soli componenti togati) [25]. Le discussioni si svolgono in modo approfondito, eppure per solito molto veloce: il relatore espone gli aspetti essenziali dell’affare e avanza la proposta di parere che viene messa in votazione. Per consuetudine se il parere è positivo esso è espresso nel verbale della seduta con una formula breve che non dà conto degli approfondimenti svolti nella discussione. Ma soprattutto in Consiglio si ha vera collegialità perché di norma tutti i consiglieri hanno veramente studiato la documentazione, impiegando a volte anche molte ore. Non sono rari i casi in cui alla relazione seguono interventi i quali confermano, precisano, ma anche correggono o apportano elementi di valutazione critica. Succede quindi che il relatore, a seguito della discussione, riformuli, anche radicalmente, la sua proposta di deliberazione; ma a tutti i consiglieri può succedere di cambiare, in esito alla discussione, la propria opinione iniziale sul parere da rendere.

I magistrati hanno certamente due vantaggi rispetto agli altri componenti del Consiglio giudiziario: essi sono meglio informati sulle deliberazioni assunte in passato per casi simili dal Consiglio superiore della magistratura e che possono orientare la decisione nel caso concreto; inoltre essi hanno una più profonda conoscenza delle situazioni di fatto che non sempre emergono in modo compiuto dalla documentazione ma che possono essere decisive. Questi vantaggi non incidono tuttavia sulla posizione di sostanziale parità di tutti i componenti il Consiglio: i due professori e i quattro avvocati danno un contributo effettivo ai lavori del Consiglio e non si può riscontrare una linea di frattura rispetto ai componenti togati. Accade a volte che il Consiglio deliberi a maggioranza, ma ciò accade su questioni per le quali la circolare tabelle del Csm è ambigua, incerta o contraddittoria e consente soluzioni diverse: la maggioranza quindi attraversa le tre diverse componenti del Consiglio, non contrappone una componente alle altre e tutti sono consapevoli che esistono ragioni serie per sostenere la posizione diversa dalla propria.

Il ruolo delle due componenti non togate in seno ai Consigli giudiziari è dunque un ruolo effettivo e pieno e consente, a mio avviso, un utile confronto per la componente togata [26]. Nel complesso il Consiglio giudiziario partecipa con i suoi pareri alla funzione di organizzazione interna degli uffici giudiziari e di gestione delle posizioni dei magistrati, svolgendo un ruolo che bilancia i poteri dei capi degli uffici, ma spesso anche conforta i capi, e che a mio avviso merita, nell’interesse di tutti, di essere conservato.

6. I consigli giudiziari e il buon funzionamento della giustizia

Il Consiglio giudiziario si riunisce nella grande sala della presidenza della Corte d’appello, al terzo piano del Palazzo di giustizia. In questa sala, alle spalle del posto del presidente, è esposto in una vetrina un abito da cerimonia di Lodovico Mortara, il giurista mantovano che iniziò la sua carriera accademica nell’Università di Pisa avendo vinto il concorso per professore di procedura civile e ordinamento giudiziario e che in quella Università tenne anche l’insegnamento di diritto amministrativo e scienza dell’amministrazione [27].

Lodovico Mortara passò nel 1907 alla Corte di cassazione di Roma di cui fu in seguito Procuratore generale e, dal 1915 al 1923, Presidente, coronando l’interesse per il diritto nel suo aspetto giustiziale coltivato con la direzione per quarantacinque anni della rivista Giurisprudenza italiana. Ma questo interesse aveva animato Mortara fin da giovane: nel 1885, in età di trent’anni, egli aveva pubblicato un saggio, intitolato Lo Stato moderno e la giustizia, nel quale aveva affrontato, dal punto di vista costituzionale, i problemi dell’ordinamento giudiziario italiano insistendo, oltre che sull’indipendenza nell’esercizio delle funzioni giudiziarie, sull’autonomia della magistratura come potere dello Stato [28].

In un ordinamento profondamente cambiato da allora il cimelio esposto nella vetrina della sala della presidenza della Corte d’appello sollecita il Consiglio giudiziario a svolgere i suoi compiti come espressione e continuazione di quell’interesse per il buon funzionamento della giustizia che aveva indotto Mortara a dedicare il saggio del 1885 ai suoi genitori con queste parole: «La giustizia è la pietra angolare su cui edificasi la prosperità di una nazione, come la virtù è il fondamento sicuro della felicità di una famiglia. Io vorrei nel nostro paese incrollabile e venerato il dominio della giustizia, quale, grazie a Voi, nella nostra casa è il dominio della virtù».



[*] Testo, rivisto e integrato con le note, della relazione svolta al convegno organizzato dall’Ordine degli avvocati di Milano su Il Consiglio giudiziario. La componente laica nel Consiglio giudiziario ed il suo ruolo, Milano, Aula Magna del Palazzo di giustizia, 12 dicembre 2017.

[1] D.lgs 27 gennaio 2006, n. 25, Istituzione del Consiglio direttivo della Corte di cassazione e nuova disciplina dei consigli giudiziari, a norma dell’articolo 1, comma 1, lettera c), della legge 25 luglio 2005, n. 150, artt. 15 e 16.

[2] D.lgs 27 gennaio 2006, n. 25, art. 10, il cui testo è stato sostituito dal d.lgs 31 maggio 2016, n. 92, Disciplina della sezione autonoma dei Consigli giudiziari per i magistrati onorari e disposizioni per la conferma nell’incarico dei giudici di pace, dei giudici onorari di tribunale e dei vice procuratori onorari in servizio.

[3] Legge 30 luglio 2007, n. 111, Modifiche alle norme sull’ordinamento giudiziario.

[4] Dl 30 marzo 2007, n. 36, Disposizioni urgenti in materia di Consigli giudiziari, conv. in legge 23 maggio 2007, n. 66.

[5] Legge 25 luglio 2005, n. 150, Delega al Governo per la riforma dell’ordinamento giudiziario di cui al regio decreto 30 gennaio 1941, n. 12, per il decentramento del Ministero della giustizia, per la modifica della disciplina concernente il Consiglio di presidenza, della Corte dei conti e il Consiglio di presidenza della giustizia amministrativa, nonché per l’emanazione di un testo unico, art. 1, comma 3, lettera h).

[6] Consiglio universitario nazionale, mozione deliberata nell’adunanza del 4 aprile 2011, prot. n. 634, pubblicata nel sito web del Cun, all’all’indirizzo https://www.cun.it/uploads/3962/moz_2011_04_06_n1.pdf.

[7] D.lgs 27 gennaio 2006, n. 25, art. 9, commi 2, 3 e 3-bis.

[8] Sui Consigli giudiziari, vds. C. Mignone, Note sulla disciplina dei consigli giudiziari dopo la riforma legislativa del 2007, in Lexitalia.it, 2008, n. 6, http://www.lexitalia.it/articoli/mignone_disciplina.htm; B. Giangiacomo, La nuova organizzazione e i compiti degli organi di autogoverno: consigli giudiziari, consiglio direttivo della Corte di cassazione e Consiglio superiore della magistratura, in Foro it., 2010, V, pp. 77 ss.; P.F. Bazzega, I Consigli giudiziari dopo la riforma dell’ordinamento giudiziario, Tesi di laurea in Giurisprudenza, Università di Padova, a.a. 2011-2012, nel sito web del Movimento per la giustizia, http://www.movimentoperlagiustizia.it/argomenti/ documenti/843-consigli-giudiziari.html.

[9] dPR 18 agosto 2015, n. 133, Regolamento sulle misure organizzative a livello centrale e periferico per l’attuazione delle disposizioni dei commi 527, 528, 529 e 530 dell’articolo 1 della legge 23 dicembre 2014, n. 190.

[10] La graduatoria del concorso è stata approvata con provvedimento del Direttore generale della Direzione generale del personale e della formazione del 14 novembre 2017, pubblicato nel sito web del Ministero della giustizia sotto Strumenti, nella sezione Decreti, circolari, provvedimenti e note. Lo scorrimento della graduatoria di concorso approvata col dm 21 aprile 2017 consentirà inoltre l’assunzione di 200 funzionari giudiziari.

[11] I Consigli giudiziari furono istituiti dal Rd 7 gennaio 1904, n. 2; si vedano poi la legge 14 luglio 1907, n. 511 e la l. 24 luglio 1908, n. 438, promosse dal Ministro della giustizia Vittorio Emanuele Orlando.

[12] Il dPR 22 settembre 1988, n. 449, Approvazione delle norme per l’adeguamento dell’ordinamento giudiziario al nuovo processo penale ed a quello a carico degli imputati minorenni, ha disposto agli artt. 3 e 4 l’inserimento nel Rd 30 gennaio 1941, n. 12, Ordinamento giudiziario, degli artt. 7-bis e 7-ter.

[13] Cass., IV pen., 19 luglio 2017, n. 35585, par. 8 della motivazione in diritto. Sul principio del giudice naturale in relazione alla persona fisica del giudice e sulle conseguenze delle violazioni del sistema tabellare si veda la nota redazionale in Foro it., 2017, III, pp. 108-112.

[14] Cons. St., V, 4 gennaio 2017 n. 10, che ha confermato Tar Liguria, I, n. 903 del 2016.

[15] D.lgs 27 gennaio 2006, n. 25, art. 15, comma 1, lett. a).

[16] D.lgs 27 gennaio 2006, n. 25, art. 15, comma 1, lett. d) ed e). Sui poteri di vigilanza dei Consigli giudiziari vds. Csm, risoluzione 5 luglio 2010, prot. P15832.

[17] Corte cost., 6 dicembre 2017, n. 257, red. Carosi.

[18] Csm, del. 25 gennaio 2017, diffusa con la circolare 26 gennaio 2017, prot. n. 1318, sulla formazione delle tabelle di organizzazione degli uffici giudicanti per il triennio 2017-2019. La relazione alla deliberazione (in Foro it., 2017, III, pp. 96 ss.) inizia con l’affermazione che «Il sistema tabellare rappresenta il cardine della struttura organizzativa degli uffici giudicanti» e prosegue affermando (poco oltre) che le tabelle «stabiliscono le linee informatrici dell’attività di organizzazione e ne consentono il controllo, così assicurando l’effettiva precostituzione del giudice naturale, come stabilito dall’art. 25 Costituzione, nonché l’attuazione dei valori di indipendenza interna, di inamovibilità ed imparzialità del giudice». Sulla circolare vds. G. Grasso, La nuova circolare sulla formazione delle tabelle degli uffici giudiziari: il rilievo dell’organizzazione e del benessere organizzativo per il miglioramento dell’efficienza della giustizia, in Foro it., 2017, III, pp. 112 ss.

[19] Gli uffici requirenti sono stati sottratti al sistema tabellare dal d.lgs 20 febbraio 2006, n. 106, Disposizioni in materia di riorganizzazione dell’ufficio del pubblico ministero, che ha modificato l’art. 7-ter dell’ordinamento giudiziario. In materia di organizzazione degli uffici del pubblico ministero si vedano in seguito la risoluzione del Csm 12 luglio 2007 e, da ultimo, la recentissima risoluzione 16 novembre 2017.

[20] Dl 6 luglio 2011, n. 98, Disposizioni urgenti per la stabilizzazione finanziaria, conv. con modificazioni dalla legge 15 luglio 2011, n. 111, art. 37; vds. poi Csm, del. 2 maggio 2012; Csm, ris. 31 luglio 2013; Csm, del. 5 novembre 2014; Csm, ris. 23 settembre 2015; Csm, circ. 9 dicembre 2016, n. 22890.

[21] La Commissione flussi costituisce la denominazione usuale, in forma breve, della Commissione per l’analisi dei flussi e delle pendenze attualmente regolata dagli artt. 30-33 della circolare tabelle per il triennio 2017-2019.

[22] L’art. 7-bis, comma 2, dell’ordinamento giudiziario, oltre a prevedere le variazioni nel corso del triennio, stabilisce (secondo periodo) che «I provvedimenti in via di urgenza, concernenti le tabelle adottati dai dirigenti degli uffici sulla assegnazione dei magistrati, sono immediatamente esecutivi, salva la deliberazione del Consiglio superiore della magistratura per la relativa variazione tabellare».

[23] Le piante organiche dei magistrati dei Tribunali ordinari e delle relative Procure della Repubblica sono state rideterminate dal dm 1 dicembre 2016, nel B.U. del Ministero della giustizia n. 3 del 15 febbraio 2017. Le piante organiche delle corti d’appello e delle procure generali della Repubblica sono state rideterminate dal dm 2 agosto 2017, nel B.U. del Ministero della giustizia n. 19 del 15 ottobre 2017. Entrambi i provvedimenti sono disponibili anche sul sito web del Ministero della giustizia, proseguendo dalla home page per Itinerari a tema, Innovazione e risorse, Piante organiche magistratura.

[24] Le piante organiche del Tribunale dei minorenni e della relativa Procura della Repubblica sono state determinate dal dm 17 aprile 2014, tabella C, nel B.U. del Ministero della giustizia n. 12 del 30 giugno 2014. Per il Tribunale di sorveglianza si veda il medesimo dm 17 aprile 2014, tabella D; si veda poi il dm 18 settembre 2015, nel B.U. del Ministero n. 21 del 15 novembre 2015.

[25] Le sedute della sezione autonoma per i giudici onorari di pace e i vice procuratori onorari si svolgono distintamente, per solito con cadenza mensile.

[26] Sulla partecipazione degli avvocati ai Consigli giudiziari, anche in relazione alle proposte di riforma elaborate dalle commissioni Vietti e Scotti, vds. C. Valori, I consigli giudiziari, dieci anni dopo, in questa Rivista on-line, 28 novembre 2017, http://www.questionegiustizia.it/articolo/i-consigli-giudiziari_dieci-anni-dopo_27-11-2017.php. Vds. anche G. Scarselli, Note su possibili riforme circa il ruolo dei non togati nei consigli giudiziari, in Foro it., 2016, V, 329 ss.

[27] Su Mortara si veda da ultimo, anche per riferimenti alla bibliografia precedente, il bel saggio di G. D’Angelo, Ludovico Mortara e il diritto amministrativo prima delle riforme crispine, in L. Mortara, Lezioni di diritto amministrativo e scienza d’amministrazione, Napoli, 2013, pp. XIII ss.

[28] Per un’edizione recente vds. L. Mortara, Lo Stato moderno e la giustizia e altri saggi, prefazione di Alessandro Pizzorusso, Napoli, 1992.

17 ottobre 2018
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