Magistratura democratica
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La Cassazione giudice dell’attrazione in autodichia *
di Giampiero Buonomo
consigliere parlamentare
A due anni di distanza dalla sentenza n. 262 del 2017 della Corte costituzionale, le ordinanze 5 maggio-8 luglio 2019 nn. 18265 e 18266 delle Sezioni unite civili della Corte di cassazione, pronunciate in sede di regolamento di giurisdizione, affermano che i titolari di vitalizio parlamentare non sono terzi − rispetto all’Istituzione cui appartennero − e che, pertanto, i loro ricorsi rifluiscono in autodichia

1. Ricognizione di diritto costituzionale in tema di vitalizi

Agli «ormai “storici” commenti della dottrina» in tema di autodichia [1], che creavano interrogativi assai più densi e numerosi di quelli che risolvevano, bisogna riconoscere che la sentenza n. 262 del 2017 ha sostituito i pilastri di un’architettura sgraziata, ma solida. L’architrave teleologico consiste nel conclamato fine di tutelare la libertà degli organi costituzionali nel disimpegnare le loro funzioni; il mezzo per conseguirlo, secondo il redattore Zanon, è attribuire alla loro autonomia organizzativa un «razionale completamento» consistente nel binomio autodichia/autocrinia; la conseguenza è che la disciplina e gestione dei loro apparati serventi «viene in tal modo sottratta a qualunque ingerenza esterna». Quanto invece alla disciplina dei rapporti con i terzi e la relativa giurisdizione, «in via di principio» rifluirà nella Giurisdizione ordinariamente competente [2], proprio perché la deroga al diritto comune si giustifica solo nell’organizzazione interna e non proietta i suoi effetti fuori di essa [3].

A meno di due anni dalla sentenza n. 262, questa basica architettura ha convinto, assai più dei suoi precari ed anfibologici precursori. In base ad essa, si sono andati assestando tutti i principali elementi teorici, che conseguono dall’affermazione della riconduzione dell’esenzione giurisdizionale allo statuto di garanzia delle Camere: le recenti ordinanze 5 maggio-8 luglio 2019 nn. 18265 e 18266 delle Sezioni unite civili della Cassazione vengono ora a chiudere il cerchio, affermando che i titolari di vitalizio parlamentare non sono terzi (rispetto all’Istituzione cui appartennero) e che, pertanto, i loro ricorsi rifluiscono in autodichia.

Già molti corollari erano stati tratti dalla netta statuizione del redattore Zanon, in primis dalla stessa Corte costituzionale: sia pur fondandosi su una norma quale l’articolo 84 terzo comma Cost. – di ambito tutto “quirinalizio” e quindi, apparentemente, inestensibile agli altri organi costituzionali – la Corte costituzionale aveva proclamato la sottrazione dall’esercizio della giurisdizione contabile di responsabilità i dipendenti di Castelporziano, attinti peraltro da azione civile intentata dalla stessa Presidenza (sentenza n. 169 del 2018). Poi vi era stato l’ingresso del giudice amministrativo nei ricorsi dei terzi in materia appaltistica, anche qui valorizzando la parte della sentenza n. 262 da cui si inferisce deve esservi sempre corrispondenza tra autonomia normativa dell’organo parlamentare (cd. autocrinia) e giudizio domestico (cd. autodichia) [4]: i concorrenti che partecipano alle gare ad evidenza pubblica per la scelta del contraente di un’amministrazione parlamentare non sono né dipendenti né partecipanti alle procedure di reclutamento del personale [5], e la previsione regolamentare invocata per escludere la giurisdizione del Tar [6] non può «estendersi alle controversie in materia di appalti, le quali hanno la loro disciplina in atti di normazione statale e comunitaria e non riguardano questioni interne dell’organo costituzionale» [7].

Buona ultima ora giunge la suprema Corte [8], che stavolta, abbandonata l’impercorribile [9] strada dell’articolo 111 Cost., opera in sede di regolamento preventivo di giurisdizione: lo fa per dirsi titolata a dirimere il quesito su chi siano i giudici dei vitalizi, cosa che fa, in ambedue i casi, in senso sfavorevole ai ricorrenti.

L’argomentazione utilizzata è sicuramente interessante sotto il profilo del diritto costituzionale, perché riconduce il vitalizio alla normativa «da qualificare come di diritto singolare», che si riferisce al Parlamento nazionale o ai suoi membri, e che è posta «a presidio della posizione costituzionale del tutto peculiare di indipendenza e autonomia loro riconosciuta dagli artt. 64, primo comma, 66 e 68» della Costituzione. Con l’autorità della Cassazione, quindi, si dirime anche la stucchevole disputa che ha contrapposto, negli ultimi anni, chi invocava in merito l'articolo 69 Cost. [10] e chi replicava che gli emolumenti per i parlamentari, così previsti da norma di rango costituzionale, si limitano all'indennità ed alla diaria, ed attengono esclusivamente ai titolari in carica: la corresponsione del cd. vitalizio rappresenta «la proiezione economica dell’indennità parlamentare per la parentesi di vita successiva allo svolgimento del mandato». Ne consegue una medesimezza di ratio rispetto all’indennità parlamentare, che a sua volta è una delle garanzie dell’effettività della libertà di scelta dei rappresentanti (art. 48 Cost.), dell’accesso alle cariche elettive in condizioni di eguaglianza (art. 51 Cost.) e del libero esercizio delle funzioni del parlamentare senza vincolo di mandato. Annettere anche in tale ambito [11] valore all'articolo 67 della Costituzione ha un effetto dirompente, anzitutto perché depotenzia l’“operazione immagine” con cui, volta a volta, si è modificato il nomen iuris della più vasta serie di competenze, che sono destinate ai parlamentari cessati dalla carica: anche per quelle che oggi si chiamano “pensioni del parlamentare”, ad esempio, potrebbe dirsi, come i loro predecessori, che concorrono a garantire l'autonomia economica e, quindi, l'esercizio indipendente e senza vincolo del mandato parlamentare. Inoltre, la qualificazione di “diritto singolare” svincola la trattazione della materia dall’alternativa concessione/privilegio, in cui cadeva lo stesso parere n. 2016/2018 del Consiglio di Stato, che si limitava a dare atto che «non sussiste uniformità di vedute in ordine alla riconducibilità dei vitalizi (o del trattamento pensionistico) alla riserva di legge»: per la Cassazione il vitalizio è una modalità di «sterilizzazione degli impedimenti economici all’accesso alle cariche di rappresentanza democratica»; ne può conseguire non già una pedissequa invocazione della teoretica dei diritti quesiti [12], ma una più specifica valutazione di idoneità dell’emolumento (residuo dal “taglio”) rispetto allo scopo gius-pubblicistico sopra enunciato [13].

2. Actio finium e Corte regolatrice

Anche se vi sono altri profili di indubbio interesse nelle due ordinanze – correttamente individuati dalla dottrina [14] nell’indipendenza dei giudici domestici (sulla scia dell’apodittica conclusione della sentenza n. 262) e nella possibilità che essi si ergano a giudice a quo – è proprio dall’individuazione del limite esterno dell’autodichia che occorre partire. Pur favorevoli nell’esito alle difese delle Camere, le due ordinanze [15] sbaragliano l’assunto secondo cui è lo stesso organo costituzionale il miglior giudice (rectius, l’unico giudice) del confine dove si ferma la propria giurisdizione domestica. Come già avvenuto nella koiné parlamentare di Common law [16], l’approccio ottocentesco – fondato sull'assoluta autodeterminazione del Parlamento «in ordine ai propri affari» [17] e a come qualificarli – è così definitivamente abbandonato: per decidere «se esiste un giudice del rapporto controverso o se quel rapporto debba ricevere una definitiva regolamentazione domestica, anche alla luce del “confine” entro il quale legittimamente possono essere previste l’autonomia normativa degli organi costituzionali e l’attribuzione della decisione di eventuali controversie agli organi di autodichia» [18], la Cassazione nostrana rivendica il suo ruolo in sede di regolamento di giurisdizione. Le due ordinanze in commento [19] infatti costituiscono un esercizio ermeneutico assai rilevante: se la natura di giurisdizione in senso meramente oggettivo, ascritta al giudice domestico delle Camere, vale a sottrarre a judicial review gli atti di autorganizzazione, essa nulla dice del confine entro cui è legittimo emanare tali atti e, conseguentemente, sottrarre il contenzioso al diritto processuale comune.

La stessa esistenza del continuum autodichia/autocrinia assume connotati assai meno mobili di quanto si ritenesse finora [20], stante la strutturazione stessa del cd. “diritto parlamentare amministrativo” [21] ed i limiti entro cui opera: l’“intarsio” tra leggi e delibere interne è più che possibile [22], ma i movimenti che ne determinano la tettonica appaiono assai meno prodotti dell’arbitrium merum [23] del normatore interno ed assai più dipendenti dal sistema costituzionale in cui si opera. Disponendosi infatti di un’actio finium conferita alla Corte regolatrice, non basta più l’opacità della sentenza n. 154/1985 (con la sua formula indeterminata dell’indipendenza guarentigiata) perché la legge receda, in ossequio delle determinazioni interne degli organi costituzionali: l’autocrinia deve basarsi su un preciso fondamento costituzionale, che nella peculiarità dello statuto di garanzia dell’organo ne giustifichi l’autonormazione e la giustizia domestica.

Ad esempio, la ricognizione dell’ambito del “diritto singolare” – effettuata dalla Cassazione in tema di vitalizi – non potrà non dispiegare i suoi effetti sul seguito della causa, dovunque essa debba aver luogo: disattendere la ricostruzione del fondamento costituzionale dei vitalizi, offerta dalla Corte regolatrice, significherebbe per l’organo − cui essa ha riconosciuto giurisdizione − strapparsi il tappeto da sotto i piedi.

Certo, l’eterogenesi dei fini è evidente: organi costituiti o allargati per attrarre in autodichia la materia appaltistica [24] sopravvivono solo se, o nella misura in cui, la Corte regolatrice riconduce la regiudicanda alla tutela dello statuto di garanzia dei parlamentari. Al di fuori dei rapporti di impiego dei dipendenti e delle procedure di reclutamento, la sentenza n. 262 ha fatto collassare ogni pretesa di “proiezione” dell’autonormazione delle Camere nei confronti di terzi estranei all’organo costituzionale: occorrendo creare una sede dotata di terzietà nella trattazione dei relativi ricorsi, vi possono essere assoggettati i soli componenti dell’Istituzione o coloro che ne fecero parte, anche solo come aventi causa dai medesimi (i reversibili dei “vitaliziati”, che pure mai fecero parte dell’assemblea elettiva). La torsione sollecita ulteriori interrogativi, come il rapporto con gli altri “giudici” chiamati (dalla Costituzione o dai Regolamenti) a scrutinare decisioni politiche delle Camere: la Giunta delle elezioni sui ricorsi elettorali, la Presidenza della Camera sull’ammissibilità degli emendamenti e l’applicazione delle procedure. Ma al netto della consolidata giurisprudenza costituzionale che già copre questi ambiti, ponendoli su un tranquillizzante secondo livello inattingibile dalla “giustizia domestica”, è pur vero che alcune aporie vengono sollecitate dal modo in cui l’architettura disegnata dalla sentenza n. 262 sfida il principio di gravità.

3. Giudice a quo e “rime obbligate”

Nella sentenza n. 262 gli organi di autodichia non sono giudici speciali e l’oggetto della loro attività sono meri «moduli procedimentali di carattere giurisdizionale», con i quali «sono chiamati a dirimere, in posizione super partes, controversie tra l'amministrazione dell'organo costituzionale e i suoi dipendenti». Eppure, questi non-giudici, che esaminano doglianze in base a non-leggi, potrebbero trovarsi costretti «a sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio» [25]. A dire il vero, questa statuizione è debitrice della sentenza n. 213 del 2017 (relatore Morelli), di poco precedente: in essa fu riconosciuta la legittimazione della giudice domestico della Camera «rimettente a sollevare l’incidente di costituzionalità, come giudice a quo (…), in quanto organo di autodichia, chiamato a svolgere, in posizione super partes, funzioni giurisdizionali per la decisione di controversie (nella specie, quelle appunto tra Camera dei deputati e pensionati suoi ex dipendenti) per l’obiettiva applicazione della legge» [26].

Ma il dato più rimarchevole è che a questo giudice-non giudice è consentito ciò che non si ritiene essere consentito all’unico organo di autodichia previsto ore rotundo dalla Costituzione, cioè la Camera sui titoli di ammissione dei suoi componenti [27]; la Giunta delle elezioni della Camera dei deputati [28] ha escluso tale facoltà per sé e per la stessa Assemblea, mentre la Giunta del Senato appare più agnostica per l’Assemblea [29] e, per quanto riguarda sé stessa, ha abbracciato la tesi della Camera senza però inibire al collegio la votazione della proposta di sollevare la q.l.c. (peraltro sempre respinta) [30].

Si tratta di una distonia del sistema invero meno grave dell’altra, che con spinta inerziale tralaticia approda nelle due ordinanze della Cassazione in commento: l’affermazione pseudo-consolatoria, secondo cui «l'autodichia in oggetto, non esclude, (…) la legittimazione degli organi di autodichia a sollevare questioni di legittimità costituzionale delle norme di legge cui le fonti di autonomia effettuino rinvio». Già il citato parere del Consiglio di Stato del 2018 (nel delineare la fattispecie b2) aveva rimarcato la poliedrica natura del micro-ordinamento parlamentare, evidenziando la possibile «funzione esecutiva, attuativa od integrativa» del regolamento concorrente con la legge: la stessa lettura della sentenza n. 213 del 2017 della Corte costituzionale, ove non compiuta esclusivamente ex auctoritate, dimostra come il mero rinvio (recettizio) − che la deliberazione dell’Ufficio di Presidenza della Camera faccia ad una legge “esterna” − si presti in realtà ad una panoplia di varianti [31]. Ma anche il caso della delibera “a rime obbligate” – che riproduca sic et simpliciter la legge “esterna” – copre solo una delle possibilità del «diritto parlamentare amministrativo» [32] e neppure, al momento, l’ambito più vasto.

In tutte le materie in cui l’“intarsio” vede l’assenza di una legge e la preponderanza della mera regolamentazione interna all’organo costituzionale, alla legittimazione in astratto dei giudici a quo corrisponderebbe l’ostacolo oggettivo dell’inammissibilità di cui alla sentenza n. 154 del 1985: i giudici domestici, al limite, opererebbero in house, con quel sindacato decentrato di costituzionalità che già tanti dubbi ha sollevato in dottrina [33].

Qui l’aporia raggiunge la vetta delle contraddizioni: gli organi dell’“autodichia implicita” possono ergersi a giudici della costituzionalità per evitare la “zona franca”, certi che mai la Corte costituzionale potrebbe smentirli (stante la carenza del requisito oggettivo del suo scrutinio, per le delibere in autocrinia); gli organi dell’“autodichia esplicita” (quella della verifica dei poteri ex art. 66 Cost.) nemmeno questa possibilità hanno, visto che applicano la legge elettorale e quindi rischiano in ogni momento di essere smentiti dalla Corte costituzionale adita in altra guisa [34].

4. L’attrazione in autodichia

Al netto delle denunciate aporie, la convinta adesione, con cui le principali giurisdizioni sono venute adeguandosi alla statuizione della Corte costituzionale del 2017, depone quanto meno per la sua efficacia, se non per la sua persuasività. Probabilmente un vuoto antico, quello lasciato dalla categoria dell’atto politico, è stato colmato ascrivendo − all’autonomia organizzativa dell’organo costituzionale − la tutela che un tempo esprimeva la libertà politica commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato [35].

La tesi dell’intarsio accolta nel 2018 dal parere del Consiglio di Stato, prevedendo un confine mobile non solo per l’autodichia ma anche per l’autocrinia, è stata perciò opportunamente bilanciata dalle due ordinanze della Corte regolatrice: in tal guisa essa appresta una sede − esterna al micro-ordinamento parlamentare − per uno scrutinio «di secondo livello» [36], che rappresenta un vero e proprio test di sostenibilità giuridica dell’«attrazione», giudicandola alla stregua dello «statuto di garanzia» che assiste l’organo costituzionale.

Si tratta di un test con cui si potrà affrontare con maggiore fiducia il fenomeno – sempre più invocato, in ossequio ad un malinteso senso della “politica a chilometro zero” – delle progressive “attrazioni in autodichia”, disposte esclusivamente con lo strumento internista. Dopo il caso dei vitalizi, ci si chiede se e in che misura, ad esempio, gli strumenti apprestati dall’ordinamento interno a tutelare valori costituzionalmente riconosciuti, come la privacy [37] e l’oblio [38], siano sufficienti a frenare la richiesta di ottenere dal Parlamento (e dagli altri organi costituzionali) più di quanto le “ordinarie” pubbliche amministrazioni siano titolate a concedere.

Passare per la valorizzazione del cursorio obiter dictum del redattore Zanon sui terzi [39] può apparire un ben modesto controveleno: «Si pensi, ad esempio, alle controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi costituzionali» è frase che ben poco ci dice dei mille e mille modi con cui ci si relaziona con un organo costituzionale, e nulla indica del percorso da intraprendere per individuare chi sia veramente il “terzo”. Più che un self-restraint sempre meno probabile [40], proprio l’assunzione della veste di arbitro può però aiutare a frenare la trasformazione dell’autocrinia nel “vascello pirata” dell’ordinamento giuridico: in prospettiva, mercé il regolamento preventivo, la Cassazione potrà evitare che si punti a sottrarre alla Corte costituzionale l’amparo su altre situazioni soggettive, potenzialmente incise da interventi regolatori, non di rango legislativo, mediante il ricorso a delibere di autorganizzazione.

L’affermazione del principio di legalità sostanziale non è inconciliabile con questo sviluppo del “diritto parlamentare amministrativo”, sol che se ne valutino compiutamente le conseguenze con precise e pubbliche assunzioni di responsabilità: un anno dopo il giudizio del King’s Bench nel caso Stockdale v Hansard  [41], ad esempio, l'ordinamento anglosassone si adeguò alla latitudine della tutela, ivi statuita, per i soggetti che operassero sotto parliamentary privilege, prevedendo per legge la sottrazione a responsabilità anche degli atti stampati a cura del Parlamento (the Parliamentary Papers Act 1840). Se quindi gli organi costituzionali esprimeranno una crescente preferenza per i regimi “di diritto singolare”, la legge potrà e dovrà essere più precisa anche nella disciplina di queste situazioni e dei loro cascami in termini di conflitto di imperativi [42]: il tutto, comunque, entro un margine di sostenibilità che non può essere sollecitato oltre un certo grado, se non altro perché lo Stato di diritto non tollera statuti particolari di tipo pre-moderno [43].

I raffinati canoni dell’ermeneutica giuridica ancora negano la possibilità stessa che un’architettura, come quella delineata dalla sentenza Zanon, possa reggere: ma la vita degli organi costituzionali prosegue, come il calabrone che non conosce le leggi della fisica. Sempre che non si appesantisca la sua struttura alare, il calabrone potrebbe, incredibilmente, continuare a volare, felice ed ignaro.



[*] Le opinioni espresse sono personali e non impegnano in alcun modo l’Istituzione di appartenenza.

[1] Così definiti da E. Gianfrancesco, N. Lupo e G. Rivosecchi (a cura di), I Presidenti di Assemblea parlamentare. Riflessioni su un ruolo in trasformazione, Bologna, Il Mulino, 2014, p. 454, che li individua nei principali commenti alle prime pronunce della Corte costituzionale («Dal riconoscimento di una consuetudine, in via “creativa”, per escludere le Camere dal giudizio di conto, alla costruzione della “teologia dei corpi separati” (sentenza n. 129 del 1981) … al riconoscimento pieno della teoria degli interna corporis acta (sentenza n. 154 del 1985) che segna il “finale di partita”»).

[2] Corte costituzionale, sentenza 26 settembre-13 dicembre 2017 n. 262, Considerato in diritto, § 7.2.

[3] Cfr. A. Lo Calzo, L’autodichia degli organi costituzionali, Editoriale Scientifica, 2018, p. 423, ove si dà compiutamente conto del revirement registratosi rispetto alla sentenza Amato n. 120 del 2014 e del fatto che «l’applicazione del criterio del “nesso funzionale” all’ambito dell’autodichia ha dato, però, finora risultati ambivalenti. Infatti, nella sentenza n. 262 del 2017, ha consentito di escludere dal novero delle questioni interne quelle attinenti ai terzi (in particolare in materia di appalti), ma, allo stesso tempo, ha lasciato indenne, quale esplicazione funzionale, la disciplina e il giudizio sui rapporti di lavoro con il personale. Pertanto, così come inteso nella più recente giurisprudenza, il nesso funzionale non sussiste per l’autodichia relativa ai terzi, ma sussiste per quella relativa ai dipendenti».

[4] Viene così tardivamente riaffermata la concezione secondo cui l'autodichia vada considerata «congiuntamente agli altri due elementi costitutivi della c.d. tricotomia degli organi costituzionali dello Stato, ossia all’autonomia e all’autarchia» (N. Occhiocupo, Autodichia, in Enciclopedia giuridica Treccani, vol. IV, Roma, 1988, p. 3).

[5] Tar Lazio, Roma, I, 11 settembre 2018, n. 9268, commentata da R. Miccù e M. Francaviglia, Autonomia gestionale e finanziaria delle Camere e controllo contabile: qualcosa di nuovo ma dal cuore antico, Federalismi.it, n. 15/2019, che a pagina 17 ricorda come la pronuncia in questione non sia stata appellata.

[6] Si trattava della delibera del Consiglio di Presidenza del Senato 5 dicembre 2005, n. 180.

[7] Tar Lazio, Roma, I, 3-10 luglio 2019, n. 9134.

[8] Che pure, dinanzi al quesito su chi fossero i terzi sottratti all’autodichia, si era dapprima rifugiata in una precaria statuizione di diritto intertemporale (ordinanza Sez. unite civili v. 5303/2018 del 6 marzo 2018).

[9] L’abbandono della subordinata della “co-dichia” (petitum che prospettava infruttuosamente la possibilità del ricorso per cassazione ex art. 111 Cost., per il quale vds. Corte di cassazione, Sez. un. civili, con ordinanze-ricorsi del 19 dicembre 2014 e del 19 gennaio 2015, notificate il 13 luglio 2015, depositate in cancelleria il 16 luglio 2015, ed iscritte ai nn. 1 e 2 del registro conflitti tra poteri dello Stato 2015) è così totale, ritenendosi assai più coerente − con la natura meramente oggettiva della giurisdizione domestica, proclamata dalla sentenza Zanon – «l'utilizzabilità di uno strumento − peraltro non impugnatorio, quale è il regolamento preventivo di giurisdizione − idoneo a stabilire se la regolamentazione e la decisione delle controversie sui diritti attribuite agli organi di “giurisdizione domestica o interna” risultino conformi all'art. 2, primo comma, Cost. e all'art. 3 Cost., oltre che all'art. 6 della CEDU, come interpretato dalla Corte europea dei diritti dell'uomo» (ord. n. 18266/19 cit., p. 7).

[10] È la tesi sostenuta alla Camera nel 2017 dal deputato Sisto, che vi ravvisava la medesima «necessità di garantire lo status di parlamentare» riconosciuta dalla sentenza n. 24 del 1968 della Corte costituzionale. Nel medesimo dibattito l’Aula, il deputato Sanna ne ha tratto «la responsabilità di riscrivere in maniera adeguata ai tempi la remunerazione differita, il risarcimento di un periodo limitato della vita istituzionale di ciascuno di noi che è diverso dal trattamento pensionistico che egli riceve per la sua attività professionale e lavorativa».

[11] Per statuizioni sull’art. 67 Cost. in altri ambiti, cfr. Cass. VI sezione penale nella sentenza n. 40347/2018, secondo cui quella norma «contribuisce piuttosto a qualificare la sfera di autonomia insindacabile del parlamentare, funzionale all'autonomia e libertà delle Camere, impedendo di assoggettare lo svolgimento dell'attività a condizionamenti che non derivino da una libera opzione del singolo, in qualunque forma originatasi. Il divieto di mandato imperativo costituisce dunque una direttiva dell'ordinamento, volta a garantire la libertà del parlamentare» (p. 66).

[12] I cui limiti sono stati enunciati, con riferimento ad una legge di interpretazione autentica di un precedente “taglio” dei vitalizi regionali, dalla Corte costituzionale con la sentenza 19 marzo-9 maggio 2019, n. 108. Oltre al riconoscimento della giurisdizione del giudice ordinario per i vitalizi dei consiglieri regionali, è dato dedurne anche una copertura costituzionale di minor rango: in quel caso «la ragionevolezza della normazione retroattiva» è stata assentita dalla Corte in ragione del fatto che si trattasse «di un intervento legislativo eccezionale, la cui peculiarità, peraltro, deve essere valutata anche alla luce dell’oggetto stesso su cui incide, ossia un istituto di favore a sua volta fuori dall’ordinario» (§ 8 del Considerato in diritto). A parità di oggetto, quindi, quello che per la Cassazione è «diritto singolare» a Roma, per la Corte costituzionale è «istituto di favore» a Trento: la spiegazione potrebbe ascriversi al diverso «statuto di garanzia», tra le assemblee elettive regionali e quelle nazionali (cfr. Corte costituzionale, sentenza n. 29 del 2003). Infatti, proprio di recente la Corte costituzionale, con l’ordinanza n. 15 del 2019, ha ricordato che nell’impianto costituzionale vigente, la costante giurisprudenza costituzionale ha negato la possibilità di assimilare funzioni parlamentari e attribuzioni dei Consigli regionali, e che «l’identità formale degli enunciati di cui all’art. 68, primo comma, e 122, quarto comma, Cost., non riflette una compiuta assimilazione tra le assemblee parlamentari ed i consigli regionali in quanto, diversamente dalle funzioni assegnate alle Camere, le attribuzioni dei Consigli si inquadrano, invece, nell’esplicazione di autonomie costituzionalmente garantite, ma non si esprimono a livello di sovranità» (sentenza n. 279 del 2008; nello stesso senso, sentenza n. 245 del 1995). Con riferimento ai caratteri dell’autonomia organizzativa e contabile dei Consigli regionali, la Corte costituzionale aveva da tempo affermato che «le assemblee elettive delle Regioni si differenziano, anche sul piano dell’autonomia organizzativa e contabile, dalle assemblee parlamentari, atteso che i consigli regionali godono bensì, in base a norme costituzionali, di talune prerogative analoghe a quelle tradizionalmente riconosciute al Parlamento, ma, al di fuori di queste espresse previsioni, non possono essere assimilati ad esso, quanto meno ai fini della estensione di una disciplina che si presenta essa stessa come eccezionale e derogatoria» (sentenza n. 39 del 2014; nello stesso senso, sentenze n. 301 del 2007, n. 292 del 2001 e n. 81 del 1975) e che conseguentemente non copre procedure e atti previsti soltanto da leggi regionali (sentenze n. 337 del 2009 e n. 69 del 1985).

[13] S. Cassese, Una grande lezione di diritto della Cassazione al Parlamento, in Il Foglio, 31 luglio 2019, vi legge il riconoscimento del «fondamento costituzionale al trattamento definito vitalizio».

[14] S. Galdieri, Vitalizi dei parlamentari ed autodichia: alcune considerazioni a margine dell’ordinanza n. 18265/2019 della Corte di Cassazione, Diritti Comparati, 2019.

[15] Nella migliore tradizione della Cassazione, le cui Sezioni unite civili, con sentenza n. 136 del 15 marzo 1999, respinsero in altro ambito (rimborsi elettorali) una questione di giurisdizione della Camera, affermando che «nessuna preclusione può peraltro derivare dalla previsione del (…) rimedio interno rispetto alla facoltà di adire successivamente il giudice comune, secondo i generali principi sanciti dalla Costituzione». Cass., Sez. un., ord. 23 aprile 2012 n. 6331 lo ha ribadito con ancora maggior forza, perché ha disapplicato le “riserve di autodichia” contenute nelle delibere della Camera (“Eventuali controversie relative alla presente deliberazione ed alla sua esecuzione sono disciplinate dall’articolo 1, commi 2 e 3, del Regolamento di attuazione della legge 10 dicembre 1993, n. 515, pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 174 del 27 luglio 1994, relativamente all’Organo decidente, alla procedura ed ai termini”: XVI legislatura, Camera dei deputati, Deliberazione dell'Ufficio di presidenza n. 152/2011, articolo 3; Oggetto: Rimborso per le spese sostenute dai Comitati promotori dei quattro referendum popolari ex art. 75 della Costituzione, svoltisi il 12 e 13 giugno 2011).

[16] U.S. Supreme Court 26 giugno 2014 (National Labor Relations Board v. Noel Canning) n. 12-1281, Opinion of the Court, p. 35, in U.S. Rep., 2014 [«la determinazione del Senato in ordine a ciò che costituisce una sessione merita grande rispetto (...) noi diamo grande peso alla determinazione propria del Senato su quando è e quando non è in sessione. Ma la nostra deferenza al Senato non può essere assoluta»]; sentenza 20 maggio 2005 della Corte suprema canadese in re Canada (House of Commons) v. Vaid, [2005] 1 S.C.R. 667 (che statuisce l'applicabilità della Carta dei diritti fondamentali anche ai dipendenti del Parlamento); Corte suprema del Regno Unito di Gran Bretagna ed Irlanda del Nord, sentenza 10 novembre 1° dicembre 2010, R v Chaytor and others [Michaelmas Term, 2010] UKSC 52 (il potere di giudicare − su ciò che possa essere considerato coperto da guarentigia − spetta, in ultima istanza, alle Corti stesse).

[17] La relazione dell’onorevole Cadorna, presentata il 4 maggio 1855 alla Camera dei deputati, sostenne per prima in Italia che «la Camera è essa sola competente a decidere tutte le questioni che insorgano sull’applicabilità e sulla estensione delle guarentigie di inviolabilità dei membri di lei, sancite dall’articolo 45 dello Statuto» (M. Mancini e U. Galeotti, Norme ed usi del Parlamento italiano, Roma, Tipografia della Camera dei deputati, 1887, p. 515).

[18] Ordinanza n. 182651/19 Cass. Sez. un. civ. del 7 maggio-8 luglio 2019, pp. 6-7.

[19] Loc. ult. cit., ove si fa riferimento al confine delineato «nella sentenza della Corte costituzionale nella sentenza n. 262 del 2017 cit.», ma si rivendica indirettamente di aver già operato in tal senso utilizzando lo strumento del regolamento preventivo ben prima dell’emanazione della pronuncia Zanon (vedi, in tal senso: Cass., Sez. un. 17 marzo 2010, n. 6529 cit.; nonché Cass., Sez. un. 29 dicembre 2014, n. 27396).

[20] Per la proclamazione del difetto di giurisdizione del giudice amministrativo a seguito dell’adozione ad nutum di apposita disciplina in autocrinia da parte delle Camere, con conseguente sottrazione al giudice “esterno” di materia prima pacificamente da lui conosciuta: Tar Lazio, Sez. I, 21 dicembre 1999, n. 3863, in www.giustizia-amministrativa.it; Tar Lazio, Sez. I, 4 febbraio 2000, n. 698, in Giur. cost., 2000, p. 3488 ss.; Tar Lazio, Sez. I, ord. 1 settembre 2005, n. 4761, in www.giustizia-amministrativa.it; TAR Lazio, Sez. I, 11 febbraio 2006, n. 1030, in www.giustizia-amministrativa.it; Cons. Stato, Sez. IV, 8 giugno 2007, n. 3008, in Arch. Giur. op. pubb., 2007, p. 488; Tar Lazio, Sez. I, 7 marzo 2007, n. 4784, in Giur. merito, 2008, p. 543 ss. (su cui vds. E. Lehner, Il TAR innanzi all’autodichia del Senato sugli atti di amministrazione non concernenti i dipendenti, in Rivista AIC, 18 luglio 2007); Tar Lazio, Sez. I, 14 giugno 2007, n. 5462, in www.giustizia-amministrativa.it; Tar Lazio, Sez. I, 25 giugno 2012, n. 5779, in Federalismi.it, 14/2012.

[21] Offerta dal citato parere n. 2016/2018 della Commissione speciale del Consiglio di Stato, reso per la prima volta da un organo esterno alle Camere, ma adito da una di esse in sede consultiva. Per esso, gli atti interni alle Camere che procedono − non ostandovi una riserva assoluta di legge – alla auto-normazione di vari profili complessivamente attinenti all’organizzazione e al funzionamento di ciascuna Camera, traggono, alla stessa stregua di tutti i regolamenti parlamentari, sia quelli cd. maggiori che quelli cd. minori, «comune fondamento (immediato o mediato) dall’autonomia normativa attribuita a ciascuna Camera dall’art. 64 Cost.: come tali essi hanno, nel quadro delle fonti del diritto, lo stesso valore primario che, nell'ordinamento generale, viene attribuito alla legge ordinaria, rispetto alla quale si pongono, per un verso, in rapporto di formale equiordinazione e, per altro verso, di specialità, incentrato sul criterio della competenza» (p. 3).

[22] Si tratta dell’ipotesi b2) enunciata nel parere n. 2016/2018 della Commissione speciale del Consiglio di Stato, che così sintetizza la sua ricognizione del “diritto amministrativo parlamentare”: a) là dove la Costituzione riservi espressamente una determinata materia alla fonte regolamentare, sarà preclusa la regolazione a mezzo di legge ordinaria: è il caso dei regolamenti maggiori: cfr. Corte cost. n. 78 del 1984 e n. 249 del 2006; b) là dove, per contro, la Costituzione riservi espressamente una determinata materia alla legge, ci potrà essere – non trattandosi di riserva assoluta – un concorso, variamente atteggiato, tra legge e regolamento, negli alternativi e plausibili sensi: b1) della regolazione esclusivamente per legge; b2) del concorso tra legge e regolamento, quest’ultimo tipicamente in funzione esecutiva, attuativa od integrativa; c) là dove, infine, la Costituzione non formuli alcuna espressa riserva o preferenza, sarà altresì possibile l’integrale rimessione alla fonte regolamentare; in questo caso, secondo talune prospettive, addirittura preferenziale, le quante volte si tratti di valorizzare gli spazi di autonomia normativa di ciascuna Camera, senza il coinvolgimento della volontà dell’altra” (§ 2.2, pp. 4-5).

[23] Cui pare indulgere il citato parere, quando sostiene che la riserva di competenza, nei casi attinenti all'organizzazione e al funzionamento di ciascuna Camera, sconta «una potenziale concorrenza tra legge ordinaria (non assolutamente riservata) e cd. regolamento minore, la cui peculiarità discende dal vario equilibrio, storicamente mutevole e politicamente condizionato, tra (mera) potestà e (vera e propria) autonomia normativa delle singole Camere, posto che, di fatto, l’alternativa tra legge e cd. regolamento minore si gioca sostanzialmente sulla necessità o meno del coinvolgimento, nel procedimento formativo, dell’altra Camera». Benché meramente descrittivo dell’evoluzione sin qui registratasi, questa prospettazione appare eccessivamente prona al condizionamento politico (oltre a non dare adeguatamente conto del ruolo del Capo dello Stato nel procedimento di formazione della legge).

[24] A partire dal 1999 alla Camera – con la delibera dell’Ufficio di Presidenza n. 155 del 22 luglio – e dal 2005 al Senato – con la delibera del Consiglio di Presidenza n. 180 del 5 dicembre – sono stati adottati appositi regolamenti minori «per la tutela giurisdizionale relativa ad atti non concernenti i dipendenti».

[25] Corte costituzionale, sentenza n. 262 del 2017 cit., Considerato in diritto, § 7.4.

[26] Corte costituzionale, sentenza 26 settembre-12 ottobre 2017, n. 213, Considerato in diritto, § 2. Per un commento, vds. M. Manetti, Quell’oscuro oggetto del desiderio: l’autodichia degli organi costituzionali nei confronti dei loro dipendenti, in Giur. cost., 2018, pp. 2842 ss.

[27] Si tratta di una problematica “aperta”, con riferimento alla quale in passato – a differenza della Giunta delle elezioni della Camera, risolutamente contraria – «la Giunta del Senato ha voluto valorizzare certi contenuti delle pronunce della Corte costituzionale (v. il secondo “considerato” dell’ordinanza n. 117 del 2006) e della Corte di Cassazione (v. Sez. Un. civ., sentenze nn. 9152, 9152 e 9153 del 2008) circa la giurisdizionalità delle funzioni svolte dalle Assemblee e dai loro organi istruttori in materia di verifica dei poteri» (Legislatura 17ª - Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari - Resoconto sommario n. 3 del 02 luglio 2013). Ciò è avvenuto in quattro circostanze, e cioè: Documento n. XXXI della IV legislatura (Relazione sulla elezione contestata nella Regione della Lombardia – senatore Bruno Amoletti: «In relazione a quanto dispone l’articolo 1 della legge costituzionale 9 febbraio 1948, n. 1 – che fa riferimento alle questioni di legittimità costituzionale insorte “nel corso di un giudizio” – sono stati innanzi tutto riconosciuti dalla Giunta la natura giurisdizionale del procedimento contenzioso, che si instaura allorché una elezione venga contestata, e quindi il carattere, anch’esso sostanzialmente giurisdizionale, della funzione che Giunta ed Assemblea sono chiamate ad esercitare quando deliberano in materia»); Relazione 21 gennaio 2008 del senatore Manzione, all’esito dei lavori del Comitato inquirente per il Piemonte («Qualora però la maggioranza della Giunta dovesse ritenerlo, si potrebbe dar corso all’ultimo possibile margine di valutazione che residua ad un organo di natura giurisdizionale in sede di applicazione della legge: se cioè la disciplina legislativa così ricostruita resista ad uno scrutinio di ragionevolezza, e nel dubbio valutare se sollevare d’ufficio questione di costituzionalità innanzi alla Corte costituzionale»); Lettura 20 ottobre 2008 del presidente Follini della deliberazione adottata dalla Giunta a seguito della contestazione dell’elezione del senatore Nicola Paolo Di Girolamo (circoscrizione Estero – ripartizione Europa: «Visti gli articoli 134 della Costituzione e 23 della legge 11 marzo 1953, n. 87; ritenuta manifestamente infondata la questione di legittimità costituzionale dell’articolo 8, comma 1, lettera b) della legge 27 dicembre 2001, n. 459…)»; Relazione 1° luglio 2009 del senatore Mercatali sul ricorso Scotti contro Fasano («Va risolta pertanto per la positiva la questione della configurabilità della Giunta come giudice a quo, il che tra l’altro è l’unico modo di dare corso alla previsione della la Corte costituzionale nella sentenza n. 16 del 2008, quando – rilevati “gli aspetti problematici di una legislazione che non subordina l’attribuzione del premio di maggioranza al raggiungimento di una soglia minima di voti e/o di seggi” – ha dichiarato che “ogni ulteriore considerazione deve seguire le vie normali di accesso al giudizio di costituzionalità delle leggi”»).

[28] Camera dei deputati, XVI legislatura, Bollettino delle Giunte e Commissioni parlamentari, seduta del 17 giugno 2009.

[29] XVII Legislatura, Senato della Repubblica, Doc. III, n. 2, pp. 8-9: «Ostano ad una contraria conclusione molteplici argomentazioni riconducibili, in particolare, al principio di autonomia degli organi costituzionali, al difetto del requisito della terzietà (che contraddistingue le autorità giurisdizionali), alla possibilità del Senato di intervenire direttamente su disposizioni che esso ritenga affette da illegittimità costituzionale attraverso l’esercizio della funzione legislativa e, per quanto concerne in modo specifico il procedimento dinanzi alla Giunta, il contenuto di “mera proposta” rivolta all’Assemblea, assunto dalla sua deliberazione conclusiva che presenta, quindi, una natura provvisoria e non vincolante. La funzione della Giunta è, pertanto, di natura formalmente e sostanzialmente istruttoria, preparatoria e, al massimo, predecisionale e non assume quindi valore decisionale: la “decisione”, in senso tecnico-giuridico, infatti, spetta all’Aula e solo ad essa. Basti, al riguardo, considerare che, con la “decisione” della Giunta, il parlamentare non decade, ma la sua elezione è solo contestata; la “deliberazione” della Giunta non ha alcuna natura decisoria, cosicché non si può neanche ipotizzare la natura giurisdizionale della funzione esercitata dalla stessa».

[30] Legislatura 17ª - Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari - Resoconto sommario n. 3 del 02/07/2013 (I. Esame dei ricorsi di carattere generale relativi alla validità delle elezioni svolte sul territorio nazionale e degli atti elettorali propedeutici a tali elezioni; 2 - Ricorsi concernenti questioni di legittimità costituzionale): «Il Presidente (…) reputa opportuno a questo punto porre ai voti direttamente la reiezione dei due ricorsi in esame, poiché nella sostanza si profilano come inammissibili in quanto, da un lato, appaiono surrettiziamente volti a dar vita ad un’impugnazione diretta di una legge per motivi di costituzionalità davanti alla Corte costituzionale e, dall’altro lato, non è stata ritenuta proponibile una questione di legittimità costituzionale in questa fase del procedimento di verifica dei poteri. La Giunta approva quindi a maggioranza la proposta del Presidente” (poi citata in XVII Legislatura, Senato della Repubblica, Doc. III n. 1, pagine 17-18).

Legislatura 17ª - Giunta delle elezioni e delle immunità parlamentari - Resoconto sommario n. 14 del 18/09/2013: «Il Presidente (…) pone ai voti la questione preliminare sollevata dal relatore nell'ambito della propria proposta, concernente la possibilità di sollevare questione di legittimità costituzionale con riferimento a dieci profili ritenuti rilevanti e non manifestamente infondati. La Giunta respinge a maggioranza la predetta questione preliminare» (poi citata in Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 787 del 16 marzo 2017, Discussione del documento Doc. III n. 2, intervento della relatrice Lo Moro, secondo cui «la Presidenza ha ritenuto opportuno, al fine di garantire la massima espansione ai diritti della difesa, che la Giunta si esprimesse, in ogni caso, con apposite votazioni, sulle seguenti questioni pregiudiziali, le quali non sono state accolte: la proposta di sollevare questione di legittimità costituzionale davanti alla Corte costituzionale…»).

Legislatura 17ª - Aula - Resoconto stenografico della seduta n. 142 del 27 novembre 2013: «Presidente. Indìco la votazione nominale con scrutinio simultaneo, mediante procedimento elettronico, dell'ordine del giorno G2, presentato dal senatore D'Ascola e da altri senatori. (…). Il Senato non approva. (…) ALLEGATO A: ORDINI DEL GIORNO PRESENTATI. G2 (…) “ci permettiamo di chiedere che il Senato della Repubblica: (…) b) in subordine, eventualmente anche previo il riconoscimento dei poteri e della natura giurisdizionale della Giunta delle immunità e delle elezioni, nonché della rilevanza e della non manifesta infondatezza della questione di legittimità costituzionale degli artt 1, 3 e 16 del d.lgs. n. 235/2012 rispetto agli artt. 25 cpv. Cost. e 7 CEDU, sollevi questione di legittimità costituzionale».

[31] Mentre l’assunto del “giudice” rimettente era che l’atto assunto in autocrinia fosse «del tutto coincidente» con il precetto della legge dedotta dinanzi alla Corte costituzionale, questa dimostrò che «la mera semantica della formulazione linguistica delle norme denunciate» attestava una dettatura legislativa di «princìpi», demandandosi poi «all’autonomia degli organi costituzionali di provvedere ad un risparmio di spesa, anche tramite interventi sui trattamenti di quiescenza del proprio personale». Pertanto da un lato non sussisteva «un legame di conseguenzialità necessaria» tra le regole dettate dalla legge per tutti ed i princìpi dettati dalla medesima per i soli organi costituzionali; dall’altro lato, non era «ravvisabile affatto quella “coincidenza” contenutistica tra le norme denunciate e la deliberazione dell’Ufficio di Presidenza della Camera impugnata nei procedimenti a quibus, come assunta dalla Commissione giurisdizionale rimettente in guisa di presupposto interpretativo da cui, erroneamente, è originato il dubbio di legittimità costituzionale oggetto del presente scrutinio» (Corte costituzionale, sentenza n. 213 del 2017, Considerato in diritto, § 11).

[32] «Si configura come un complesso ed articolato sottosistema normativo, comprensivamente dotato dell'efficacia delle disposizioni normative di rango primario, all'interno del quale convivono, nel quadro delle rispettive competenze: a) legge e regolamento (maggiore o minore), in rapporto di formale equiordinazione; b) regolamento maggiore e regolamenti minori, in peculiare relazione gerarchica, correlata al rilievo che, nei sensi chiariti, i regolamenti minori traggono in generale fondamento, disciplina e limiti da quello maggiore, prescindendosi, qui, da ulteriori distinzioni in relazione all’ambito materiale di ciascuno» (parere n. 2016/2018 della Commissione speciale del Consiglio di Stato, § 2.1, pp. 4-5).

[33] A. Lo Calzo, Il principio di unicità della giurisdizione costituzionale e la giustizia domestica delle Camere, in Federalismi.it, 10/2014.


[34] Sulle strettoie dell’incidentalità, già Gustavo Zagrebelsky ricordava tutta una serie di leggi (norme di azione, leggi di spesa, norme temporanee) che «mal si prestano ad una applicazione di fronte ad un giudice»; ma tuttavia specifica che «il controllo, se pur astrattamente ipotizzabile, è tuttavia difficile o tardivo» (La giustizia costituzionale, Bologna, 1988, 226). Sul rimedio – con cui si è ammessa presso il giudice ordinario l’azione di accertamento del diritto di votare secondo Costituzione – vds. Corte costituzionale con la sentenza n. 110 del 15 giugno 2015, nella quale (pur dichiarando inammissibili le q.l.c. sollevate con riferimento alla soglia di accesso del 4% vigente per le elezioni europee) si è preliminarmente rilevato che «nella valutazione dei due profili, dell’interesse all’accertamento della pienezza del diritto di voto e della necessaria applicazione della normativa che lo disciplina ai fini della definizione del giudizio a quo, – costituenti requisiti di ammissibilità della questione, quanto alla sua pregiudizialità rispetto alla definizione del processo principale – vada tenuta in particolare considerazione la circostanza che la normativa stessa, della cui legittimità costituzionale si dubiti, possa o meno pervenire incidentalmente al vaglio di questa Corte. In questa prospettiva, ai fini dell’ammissibilità della questione, occorre così, non soltanto che l’oggetto del giudizio principale e quello del giudizio di legittimità costituzionale non coincidano, ma altresì che l’incertezza sulla effettiva portata del diritto di voto, derivante da una normativa elettorale in ipotesi costituzionalmente illegittima, sia destinata, altrimenti, a restare insuperabile, a causa dell’impossibilità che la relativa questione di costituzionalità venga sollevata secondo l’ordinaria via incidentale in un giudizio avente ad oggetto la vicenda elettorale. Tale situazione si verifica, come nel caso deciso da questa Corte con la sentenza n. 1 del 2014, nelle ipotesi delle elezioni del Parlamento nazionale, in quanto in quel caso il controllo dei risultati elettorali è sottratto al giudice comune ed è rimesso dall’art. 66 Cost. alle Camere di appartenenza degli eletti quale unica eccezione al sistema generale di tutela giurisdizionale in materia di elezioni».

[35] «La categoria degli atti politici, da individuare con criteri restrittivi, stante il principio della indefettibilità della tutela giurisdizionale (artt. 24 e 113 della Costituzione), include gli atti che attengono alla direzione suprema e generale dello Stato considerato nella sua unità e nelle sue istituzioni fondamentali» (cfr. Corte costituzionale, 19 marzo 1993, n. 103). Si è, pertanto, affermato l’indirizzo che definisce gli atti politici come espressione «della libertà politica commessa dalla Costituzione ai supremi organi decisionali dello Stato per la soddisfazione di esigenze unitarie ed indivisibili a questo inerenti e sono liberi nella scelta dei fini, mentre gli atti amministrativi, anche quando sono espressione di ampia discrezionalità, sono comunque legati ai fini posti dalla legge» (cfr. Consiglio di Stato, sez. V, 27 luglio 2011, n. 1502). La natura politica, o meno, dell’atto va, peraltro, raccordata alla disciplina processuale e, in particolare, all’art. 7 del codice del processo amministrativo, nel quale è previsto che «non sono impugnabili gli atti o provvedimenti emanati dal Governo nell’esercizio del potere politico»: rileva in proposito il Tar Puglia (sez. I) con sentenza n. 260/2019 (ricorso n. 37/2019) che «è stata la stessa giurisprudenza costituzionale ad escludere che la citata disposizione processuale possa costituire una sorta di “regola di fede”, indifferente a qualsiasi apprezzamento in concreto. Sul punto, la Corte ha, infatti, osservato che “gli spazi della discrezionalità politica trovano i loro confini nei principi di natura giuridica posti dall’ordinamento, tanto a livello costituzionale quanto a livello legislativo; e quando il legislatore predetermina canoni di legalità, ad essi la politica deve attenersi, in ossequio ai fondamentali principi dello Stato di diritto. Nella misura in cui l’ambito di estensione del potere discrezionale, anche quello amplissimo che connota un’azione di governo, è circoscritto da vincoli posti da norme giuridiche che ne segnano i confini o ne indirizzano l’esercizio, il rispetto di tali vincoli costituisce un requisito di legittimità e di validità dell’atto, sindacabile nelle sedi appropriate” (cfr. Corte Costituzionale, 5 aprile 2012, n. 81)».

[36] Impregiudicato addirittura un “terzo livello” di scrutinio, rappresentato dal conflitto di attribuzioni tra poteri dello Stato: per questa via ha auspicato l’ingresso di un sindacato “in concreto” dell’indipendenza ed imparzialità caso per caso dimostrata dal giudice domestico nel decidere la causa, R. Dickmann, Il regolamento preventivo di giurisdizione in Cassazione come sede di delibazione dell’effettività e dell’efficacia dei collegi di autodichia delle Camere sotto il profilo del rispetto della “grande regola” del diritto al giudice, Federalismi.it n. 14/2019, 17 luglio 2019, p. 8. Peraltro, questo rischio parrebbe escluso a priori dalla notizia, apparsa sul Tempo del 10 luglio 2019, che i deputati chiamati a fare i giudici domestici hanno svolto un corso di formazione alla Scuola superiore della magistratura.

[37] Ci si riferisce in particolare alla delibera dell’Ufficio di Presidenza della Camera dei deputati del 26 ottobre 2004, n. 208 ed alla delibera del Consiglio di Presidenza del Senato del 27 luglio 2006, n. 19.

[38] Vds. delibere del Consiglio di Presidenza del Senato n. 31 del 18 dicembre 2013 e n. 62 del 7 maggio 2015.

[39] «L’autonomia normativa qui in questione ha un fondamento che ne rappresenta anche il confine: giacché, se è consentito agli organi costituzionali disciplinare il rapporto di lavoro con i propri dipendenti, non spetta invece loro, in via di principio, ricorrere alla propria potestà normativa, né per disciplinare rapporti giuridici con soggetti terzi, né per riservare agli organi di autodichia la decisione di eventuali controversie che ne coinvolgano le situazioni soggettive (si pensi, ad esempio, alle controversie relative ad appalti e forniture di servizi prestati a favore delle amministrazioni degli organi costituzionali). Del resto, queste ultime controversie, pur potendo avere ad oggetto rapporti non estranei all’esercizio delle funzioni dell’organo costituzionale, non riguardano in principio questioni puramente interne ad esso e non potrebbero perciò essere sottratte alla giurisdizione comune» (Corte costituzionale, sentenza 26 settembre-13 dicembre 2017 n. 262, Considerato in diritto, § 7.2).

[40] La cosa non vale solo per i tradizionali quattro organi costituzionali di vertice della forma di Governo (Presidenza della Repubblica, Corte costituzionale, Senato della Repubblica e Camera dei deputati). Va rammentato ad esempio che il Consiglio superiore della magistratura – in quanto organo «situato al vertice dell'ordinamento» giudiziario ed in «posizione di assoluta indipendenza» (art. 104 della Costituzione), rispetto ad ogni altro potere − ha rivendicato la deroga alla generale sottoposizione alla giurisdizione di conto della Corte dei conti, con un ricorso (Reg. conf. poteri n. 5 del 2016, pubblicato su G.U. del 12 ottobre 2016 n. 41) contro la pretesa implicita in una sentenza di primo grado della Sezione giurisdizionale per la Regione Lazio della Corte dei conti. Il conflitto si è estinto, per rinuncia del ricorrente, ma solo dopo che la Corte dei conti (terza sezione giurisdizionale centrale d’appello) ha annullato il giudizio di primo grado: il 14 luglio 2017 il difensore del Csm aveva depositato presso la Corte costituzionale «istanza di definizione del giudizio per cessata materia del contendere», rilevando che la Corte dei conti «ha dichiarato nulli gli atti oggetto del presente conflitto fra poteri, sia pure per motivazioni squisitamente processuali» (Corte costituzionale, ordinanza 24 gennaio 2018, n. 31).

[41] King’s Bench, Stockdale v Hansard (1839) 9 Ad & El 1: la pronuncia non era meramente ricognitiva del privilege derivante dal free speech consacrato dal Bill of Rights, per cui ogni pubblicazione dello Stationery Office del Parlamento fu ritenuta coperta della guarentigia parlamentare dell’insindacabilità da parte di qualsiasi magistrato del Regno Unito. Essa applicava le garanzie accordate dal Sovrano ai membri della sua Corte, ricordando come fosse di natura eminentemente consuetudinaria la loro estensione dalle Corti territoriali alla Corte di Westminster. In effetti, secondo alcuni autori, «fin dai tempi di Etelberto, alla fine del VI secolo, nelle leggi si dettava che: se il re chiama il suo popolo a lui e qualcuno faccia insulto ad altro degli intervenienti, paghi colui una multa. Blackstone dimostra l'esistenza di questo privilegio nel regno di Edoardo il Confessore, nelle leggi del quale noi troviamo queste disposizioni: Ad synodos venientibus, sive summoniti sinti, sive per se quidi agendum habuerint, sit summa pax et securitas; e così anche nelle vecchie costituzioni gotiche: Extenditur haec pax et securitas ad quatuordecim dies, convocato regni senatu» (sir Thomas Erskine May, Leggi, privilegi, procedura e consuetudini del Parlamento inglese, IX ed. nella sua prima traduzione italiana Torino, 1888, p. 100). Il Commento allo Statuto del Regno di Racioppi e Brunelli, all'articolo 45 (volume II, Torino, 1909, pag. 545), nel ripetere pedissequamente la citazione del May aggiungeva che: «Ardui erano allora i viaggi per vie lunghe e infestate da malandrini, e il Re, chiamando i vassalli intorno al suo trono, sentiva il dovere di munirli di salvacondotto che li assicurasse della speciale sua protezione contro i pericoli. In prosieguo, poi, mutandosi lentamente il carattere delle convocazioni regie, e quello dei rapporti fra Corona e Parlamento, mutò anche il carattere e lo scopo della prerogativa parlamentare; l'antica protezione da parte del Re si venne trasformando in protezione giuridica contro il Re, ossia divenne una guarentigia non solamente contro i privati, ma contro gli agenti dello stesso Potere Esecutivo, a tutela dell'indipendenza della Camera».

[42] Anche qui, sulla falsariga dell’esperienza di Common law, il precedente potrebbe essere rappresentato dalla legge 23 gennaio 1995, n. 104-1, recante istituzione di un Office of compliance in grado di riferire alle commissioni parlamentari sul grado di applicabilità al Congresso delle disposizioni legislative esterne (anche in itinere); la legge – detta Congressional Accountability Act of 1995 – ha anche previsto un elenco di leggi ad applicazione diretta nella sede del Congresso, nonché una procedura per dare accesso ad altre leggi in futuro (vds. Office of Compliance, FY 2007 Annual Report «advancing safety, health, and workplace rights in the legislative branch», Washington, Library of Congress, March 2008). Essa ha poi disciplinato le procedure di risoluzione delle controversie con i dipendenti parlamentari demandandole in via pregiudiziale all’Office of Compliance: sul punto, cfr. A. Sandulli, L’insostenibile leggerezza dell’autodichia degli organi costituzionali, Diritto costituzionale, 2018, 3, pp. 87-128.

[43] La risoluzione della causa intentata contro il signor Hansard, cui fu riconosciuta l’esenzione da responsabilità pur trattandosi di un privato concessionario della pubblicazione degli atti parlamentari, si valse dell’esperienza delle immunità parlamentari di tipo anglosassone, risalente al medio evo. Del resto, l'antico diritto di “libertà dall'arresto” – che è più antico di quello di libertà di parola, di cui al Bill of Rights – non soltanto valeva per i membri del Parlamento durante tutto il tempo della sessione (eundo, morando et redeundo dalle sessioni parlamentari): tale privilegio fino al XVI secolo si estendeva anche ai servitori ed alle proprietà dei parlamentari. Secondo sir Edward Coke, dai Rotuli parlamentorum si ricaverebbe che fino al XV secolo il privilegio valeva anche per i servitori e persino per i cavalli ed i beni sequestrabili del parlamentare. Nella “Petizione degli antichi diritti e dei privilegi”, che ad inizio di ogni legislatura lo Speaker reclama a nome della Camera dei Comuni, si continua tutt’oggi a richiedere «che i membri ed i loro servi» siano liberi dall’arresto o da qualsiasi altra molestia, mentre dal 1853 si omette il riferimento alle tenute come ambito di estensione del privilegio. Nonostante la conferma dei diritti e dei privilegi con cui il Lord Cancelliere, in virtù di brevetto reale, replica alla Petizione, la dottrina è comunque nel senso che l’immunità non dipende da tale concessione, ma dalle consuetudini e dalle leggi che la contemplano.

17 settembre 2019
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L’interpretazione degli effetti della successione di leggi nel tempo nell’abrogazione della disciplina della protezione umanitaria implica molteplici profili di ricostruzione sistematica del diritto di asilo, con numerose e complesse conseguenze in diritto. Nota a Tribunale Firenze, 22 maggio 2019
1 luglio 2019