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Le <i>sliding doors</i> dell’accoglienza*
Magistratura e società
Le sliding doors dell’accoglienza*
di Diana Genovese
ricercatrice dell’Altro diritto e dottoranda in Teoria e Storia dei diritti umani presso l’Università di Firenze
Le plurime variabili che rendono imprevedibile, incerta e in defintiva diseguale la protezione internazionale dei rifugiati in Italia sono ben rappresentate nel recente rapporto Oxfam dall'emblematico titolo − La lotteria dell'accoglienza − che interroga prima di tutto gli addetti ai lavori

L’Ong Oxfam Italia ha pubblicato, lo scorso 8 novembre, La lotteria dell’accoglienza in Italia. Il sistema dell’emergenza permanente, un rapporto sul sistema di accoglienza dei richiedenti asilo in Italia. Il titolo svela immediatamente la centrale criticità che emerge dall’analisi condotta: il riconoscimento del diritto di asilo appare troppo spesso affidato al caso.

Il percorso dei richiedenti asilo e l’esito delle loro richieste – secondo i dati raccolti – sembrano, infatti, essere determinati molte volte dalle circostanze fortuite che segnano l’arrivo e la permanenza di queste persone nel territorio europeo.

La prima grande disparità è prodotta dal Paese di sbarco che determina la competenza all’esame della richiesta di asilo ai sensi del Regolamento di Dublino. Per citare alcuni esempi del rapporto, un siriano ha un’altissima probabilità di ottenere il riconoscimento della protezione internazionale in Finlandia o in Germania, mentre tale probabilità si dimezza qualora la domanda sia presentata in Grecia; un eritreo ha una forte possibilità di vedersi riconoscere una qualche forma di protezione in Germania, Finlandia o nei Paesi Bassi, ma molto più scarsa in Francia.

La significativa differenza dei tassi di riconoscimento, che il rapporto di Oxfam segnala, è soprattutto la conseguenza delle diverse valutazioni circa il grado di sicurezza dei Paesi di origine effettuate dalle autorità competenti nei diversi Stati dell’Unione europea.

Il Sistema di monitoraggio dell’accoglienza (SIMA) di Oxfam segue l’iter del percorso d’asilo distinguendo le varie fasi che il richiedente deve attraversare per poter rimanere in Europa: l’ingresso, la formalizzazione e la valutazione della richiesta asilo e infine l’uscita dal progetto di accoglienza.

Per quanto concerne la fase di arrivo, il rapporto segnala un’importante battuta d’arresto degli sbarchi in Italia a partire da luglio 2017: dall’inizio dell’anno al 12 ottobre 2017 risultano infatti sbarcate in Italia 108.402 persone a fronte delle 181.436 sbarcate nel corso del 2016.

Questa significativa riduzione degli sbarchi è dovuta al recente accordo di cooperazione stretto tra Italia e Libia, in attuazione del quale il nostro paese si è impegnato ad offrire supporto logistico e finanziario al governo di Al Serraj affinché la Guardia costiera libica disponesse delle adeguate risorse per bloccare le navi in viaggio verso l’Italia. Nonostante la consapevolezza delle atrocità perpetrate a danno dei migranti presenti in Libia, evidenziate anche da una recente sentenza della Corte d’assise di Milano [1], la mancanza di un coinvolgimento diretto dell’Italia nel respingimento dei migranti provenienti dalla Libia impedisce di imputare, sul piano europeo ed internazionale, al nostro Paese la responsabilità per il respingimento dei migranti provenienti dalla Libia [2].

Secondo Oxfam, la maggior parte dei richiedenti attualmente in Italia ha lasciato il proprio Paese senza una meta prestabilita. Dalle interviste ai migranti si evince che le stesse tappe del viaggio, spesso, sono il frutto di una scelta operata dai trafficanti che li hanno costretti a continuare il percorso, transitando per la Libia, fino a giungere in Italia. Qui la stragrande maggioranza dei migranti, vista la progressiva chiusura degli altri canali di ingresso regolare, come quelli per motivi di lavoro o di riunificazione familiare [3], è costretta a utilizzare la strada della richiesta di protezione internazionale come “lasciapassare”.

Com’è noto, non appena il migrante manifesta la volontà di richiedere la protezione internazionale scattano le misure di accoglienza così come ridisegnate dal d.lgs 142/2015 che ha attuato la direttiva 2013/33/UE recante norme relative all’accoglienza dei richiedenti protezione internazionale.

Sulla carta, l’attuale sistema di accoglienza si articola in tre fasi: quella del soccorso e della prima accoglienza presso i cosiddetti hotspots; quella, ancora parte della prima accoglienza, presso i centri regionali denominati hub dove vengono espletate le operazioni necessarie alla definizione della posizione giuridica; e infine quella della seconda accoglienza del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (Sprar) dove è accolto il richiedente che ha formalizzato la domanda e che risulta privo dei mezzi di sussistenza.

Nella pratica, l’istituzione dei Cas (Centri di accoglienza straordinaria) [4], strutture temporanee di accoglienza attivate dalle Prefetture a fronte di una presunta situazione eccezionale provocata dai «massicci sbarchi di cittadini stranieri» nel nostro Paese, ha configurato un sistema di accoglienza dei richiedenti asilo improntato ad una «emergenza permanente».

L’accoglienza nei Cas, come sottolineato da Oxfam, riguarda il 78% di tutte le presenze in Italia, distribuite in più di 7.000 strutture organizzative. Al 22 marzo 2017 risultano, infatti, accolte 23.682 persone nello Sprar e 13.302 nei centri di prima accoglienza a fronte delle 136.477 presenti nei Cas.

La narrazione offerta dagli operatori di Oxfam Italia Intercultura ci restituisce un quadro estremamente critico della selezione delle persone da assegnare nei singoli Cas: la decisione di collocare un richiedente in un centro piuttosto che in un altro avviene in maniera del tutto casuale, a seconda delle disponibilità e delle risorse (anche in termini di mediatori culturali) del Cas stesso.

Un simile dato desterebbe meno preoccupazioni se questi centri temporanei vantassero standard uniformi in ordine alla qualità dei servizi offerti. Il monitoraggio svolto dall’Unhcr in collaborazione con l’Oim segnala, invece, una situazione di forte disomogeneità tra i diversi centri e i diversi territori. Non tutti i centri sono, per esempio, in grado di offrire un’assistenza legale adeguata alla preparazione del colloquio in commissione, fatto che, evidentemente, crea una forte disparità tra richiedenti asilo, influendo in modo determinate sull’esito del loro percorso. Molti centri infatti sembrano limitarsi ad offrire un servizio di vitto e alloggio, cosa che, tra l’altro, contribuisce a far precipitare i richiedenti ospitati in un profondo senso di apatia.

Oxfam denuncia in particolare la mancanza di criteri con cui vengono scelti i soggetti gestori dei Cas: quelli individuati spesso non hanno l’esperienza né i mezzi per fornire ai richiedenti asilo i servizi di cui hanno bisogno. I bandi per la gestione dei Cas sono redatti infatti sul modello di quelli per la gestione degli ex-Cara, evidentemente non adatti a garantire un’accoglienza di queste persone sul modello di quella prevista dallo Sprar.

Il maggior numero di presenze dei Cas è dovuto all’esiguo numero di posti disponibili nello Sprar e al fatto che l’adesione da parte dell’ente locale alla rete stessa avviene su base esclusivamente volontaria.

Come sottolineato dal Rapporto sulla protezione internazionale 2017, il sistema Sprar prevede un approccio integrato all’accoglienza finalizzato a inserire il migrante in un percorso che, oltre a fornire servizi meramente materiali, lo accompagni verso l’integrazione sul territorio, mediante un progetto personalizzato, promuovendo forme di ospitalità in piccoli centri nei quali i richiedenti asilo possano gestire personalmente i loro spazi e sperimentare nuove forme di autonomia. Tale modalità di accoglienza risulta estremamente più efficace rispetto alle grandi strutture collettive quali spesso sono i Cas ed erano i Cara. Un’accoglienza volta, fin dal primo momento, a sviluppare un percorso individualizzato finalizzato al raggiungimento di una piena autonomia del richiedente asilo segnerebbe l’abbandono della logica assistenziale e incapacitante che contraddistingue la permanenza nei Cas.

L’adesione al sistema Sprar di un ente locale garantisce una migliore qualità dei servizi offerti ai richiedenti perché ogni ente aderente deve rispettare delle specifiche linee guida e deve garantire che i centri di accoglienza abbiano specifiche professionalità, l’aggiornamento e la formazione degli operatori. Inoltre il programma Sprar prevede una regia e un coordinamento di sistema (garantito dal Servizio centrale) che non si trova nel sistema dei Cas, dove le Prefetture spesso si muovono in ordine sparso, in assenza di standard (comuni ed uguali su tutto il territorio nazionale) da rispettare e modalità di intervento da adottare [5]

Infine, la titolarità dei progetti in capo agli enti locali garantisce la loro responsabilizzazione e la connessione con il sistema dei servizi territoriali.

La stessa esistenza dei Cas è dovuta all’esiguo numero di posti disponibili nello Sprar, circostanza a sua volta dovuta al fatto che l’adesione da parte degli enti locali a questo programma avviene esclusivamente su base volontaria.

Come sottolineato dal Rapporto sulla protezione internazionale 2016, il decreto del Ministero dell’interno [6] ha cercato di ampliare la rete degli enti locali titolari di progetti di accoglienza nell’ambito della rete Sprar, permettendo un indubbio passo avanti nella tutela del richiedente asilo.

A seguito di tale decreto, il Ministero dell’interno, con una direttiva inviata l’11 ottobre 2016 alle Prefetture, ha previsto una «clausola di salvaguardia» secondo la quale saranno esenti dall’attivazione di ulteriori forme di accoglienza i comuni che appartengono alla rete Sprar, con l’intento dunque di stimolare i comuni ad aderire.

Sulla spinta di questa direttiva è stato inaugurato un percorso volto a sollecitare la riduzione dei centri accoglienza temporanea sui territori dei comuni aderenti alla rete Sprar o alla loro inclusione nella medesima. Molto interessante, a questo proposito, è il caso di Bologna, dove il comune ha recentemente deliberato l’adesione ad un percorso che favorisca la progressiva sostituzione dell’accoglienza emergenziale dei Cas verso un’accoglienza sistemica all’interno della rete Sprar.

Con l’inclusione degli attuali Cas nella rete Sprar non sarà più la Prefettura a pubblicare gli avvisi per l’accoglienza, ma lo stesso Comune di Bologna potrà progettare l’intera rete di accoglienza gestendo direttamente i fondi che la Prefettura conferiva alle cooperative vincitrici dei bandi per i Cas.

Nonostante questa positiva iniziativa e gli stimoli del ministero, i comuni che aderiscono alla rete Sprar sono a tutt’oggi una minoranza. Il principio di volontarietà sotteso all’adesione alla rete Sprar resta uno degli ostacoli più evidenti al superamento dell’accoglienza straordinaria. Si potrebbe, tuttavia, stigmatizzare la mancata adesione di un comune alla rete Sprar come un palese rifiuto a garantire i diritti fondamentali ai richiedenti asilo (diritto alla salute, diritto all’istruzione e tutti gli altri diritti sociali) che gli spetterebbero in conformità alla Costituzione.

Il rapporto di Oxfam analizza, poi, le storture del procedimento che si avvia al momento della formalizzazione della richiesta di asilo, alla quale segue la preparazione e lo svolgimento del colloquio di fronte alla Commissione territoriale per il riconoscimento della protezione internazionale. Come detto, il livello di assistenza alla redazione della domanda e alla preparazione della memoria ai fini del colloquio dipendono dalle risorse messe in campo dai singoli gestori dei Cas: non sempre è garantita la presenza di interpreti in grado di comprendere e tradurre l’idioma del richiedente.

Non è dunque sorprendente che gli esiti delle domande di richiesta asilo varino in modo sensibile in tutto il territorio italiano. Le percentuali delle decisioni positive adottate dalle Commissioni oscillano dal 71% di Gorizia, 67% di Palermo e 64% di Siracusa/Caltanissetta a quelle più basse del 16% di Firenze e del 12% di Brescia/Bergamo. A parte il caso di Gorizia, dove le richieste provengono per lo più da afgani o pakistani, il quadro sembra comunque degno di attenzione e di indagine. Le difformità di percentuali si ritrova anche nella successiva fase del ricorso giurisdizionale contro la decisione amministrativa di primo grado anche se le percentuali degli esiti del processo davanti al giudice sono spesso diverse se non rovesciate.

Il rapporto dell’EASO del 2014 ha evidenziato come l’Italia sia uno dei tre Paesi (insieme a Bulgaria e Finlandia) in cui più del 50% delle decisioni in primo grado sulla richiesta di protezione internazionale viene ribaltata in via giudiziale [7].

Il differente orientamento tra Commissioni territoriali e tribunali contribuisce a rafforzare la teoria secondo cui i richiedenti la protezione internazionale, lungi dal vedersi accertato con cura un loro diritto fondamentale, parteciperebbero ad una vera e propria “lotteria dell’asilo”

In conclusione, Oxfam avverte che la mancanza di una politica migratoria di ingresso e di integrazione non potrà garantire un’adeguata uscita dal sistema di accoglienza e un reale inserimento socio-lavorativo; aspetto, quest’ultimo, che non può non legarsi al preoccupante aumento di richiedenti asilo accolti nei Cas vittime di sfruttamento lavorativo.

*In copertina: Migranti in attesa di sbarcare nel porto siciliano di Pozzallo. Credit Alessandro Rota/Oxfam

 


[1] Sulla notizia si veda: G. Del Monte, Migranti: Corte di Milano conferma atrocità compiute in Libia, in Osservatoriodiritti.it, 3 novembre 2017.

[2] Cfr. C. Favilli, L’urgenza di un’azione umanitaria, in La Rivista Il Mulino, 19 ottobre 2017.

[3] Il rapporto di Oxfam richiama la tesi di M. Ambrosini, Non passa lo straniero? Le politiche migratorie tra sovranità nazionale e diritti umani, Cittadella Editrice, 2014.

[4] Circolare del Ministero dell’interno n. 104 dell’8 gennaio 2014.

[5] Rapporto sulla protezione internazionale in Italia 2016, pp. 10-11.

[6] Decreto del Ministero degli Interni del 10 agosto 2016 sulle “Modalità di accesso da parte degli enti locali ai finanziamenti del Fondo nazionale per le politiche ed i servizi dell’asilo per la predisposizione dei servizi di accoglienza per i richiedenti e i beneficiari di protezione internazionale e per i titolari del permesso umanitario, nonché approvazione delle linee guida per il funzionamento del Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati (SPRAR)”, finalizzato a semplificare le regole e le procedure di adesione allo SPRAR da parte di nuovi enti locali, introducendo un accreditamento permanente e l’abolizione dei termini di presentazione delle proposte progettuali (di durata triennale). 

[7] EASO, Annual Report on the Situation of Asylum in the European Union 2014, p. 29. Questo dato non è riportato nel rapporto EASO sull’asilo nell’Unione europea del 2016.

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