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Libero mandato e “compravendita” di parlamentari: garanzie e patologia delle immunità
Magistratura e società
Libero mandato e “compravendita” di parlamentari: garanzie e patologia delle immunità
di Giampiero Buonomo*
Consigliere parlamentare, Senato della Repubblica
Là dove una legge elettorale che attenua la “moralità costituzionale” degli eletti concorre con la frantumazione del sistema dei partiti, sempre più lontani dal loro carattere di ”formazione sociale”, non solo si verificano più facilmente episodi di compravendita del voto dei parlamentari, ma si alimentano leaderismo, verticismo e populismo. Considerazioni sulla sentenza del Tribunale di Napoli del 18 luglio 2015 (imputati Berlusconi e Lavitola)

L'articolo 67 della Costituzione recita: «Ogni membro del parlamento rappresenta la Nazione ed esercita le sue funzioni senza vincolo di mandato». La dottrina giuridica sostiene che è l'assenza di vincoli di condizionamento a consentire al parlamentare, almeno in linea di principio, di rappresentare la nazione e di identificarsi con il popolo[1]. Anche la giurisprudenza costituzionale, sviluppatasi sulle direttive di partito, è assolutamente tassativa nel senso che il parlamentare «è anche libero di sottrarsene e nessuna norma potrebbe legit­timamente disporre che derivino conseguenze a suo carico per aver votato contro le direttive del partito»[2]. Costantino Mortati lo teorizzava sin dal 1949 quando affermava che «il divieto del mandato imperativo, finché rimanga, come avviene da noi, principio costituzionale, rende impossibile di rendere giuridicamente azionabile il vincolo assunto dal deputato verso il partito. Tale vincolo potrebbe formare solo il contenuto di una obbligazione naturale, valida cioè quando sia spontaneamente adempiuta e garantita da sanzione indiretta, come potrebbe essere la mancata riproposizione del dissenziente nella lista dei candidati per le successive elezioni»[3].

La soluzione, nel costituzionalismo moderno, è quindi quella di tutelare il parlamentare che pensa con la sua testa: così come non può l’elettore vincolare l’eletto, non può farlo nessun altro e men che mai chi assicura un compenso, per la fedeltà dimostrata, anche solo in termini di ricandidatura. L’indipendenza di giudizio è una ricchezza, tutelata su un altro versante dall’esistenza di guarentigie immunitarie: l’insindacabilità di cui all’articolo 68 primo comma Cost. accresce la qualità dell’apporto del parlamentare – nell’esercizio del voto, nell’espressione delle opinioni ed in qualsiasi altro atto tipico della funzione – alla vita democratica del nostro Paese. Dire quel che si pensa, senza doverne patire conseguenze, è uno dei tributi pagati dalle Costituzioni all'indipendenza di giudizio dell'eletto. Poiché è «ben raro che in una società ben ordinata gli interessi egoistici si trovino coesi (...) il sistema rappresentativo andrebbe congegnato per conservare questa situazione di equilibrio (...) ciascun interesse sa che non può vincere senza conquistare il consenso di gran parte di chi agisce per motivi più elevati e seguendo vedute più aperte»[4]. Anche qui, il deterrente alla sincerità può derivare dall’appartenenza ad una qualsiasi formazione sociale, in primis il partito che ha candidato. Ma anche qui, l’impatto sul sistema è più profondo di quello che potrebbe suggerire la semplicistica equazione partito/vincolo.

La sentenza della prima sezione penale del tribunale di Napoli, resa l'8 luglio 2015, è anzitutto la riprova che l’esistenza delle guarentigie della politica prospera, a condizione che si applichino a persone mediamente migliori dei loro elettori, cosa che non si ottiene con le Costituzioni ma con la “moralità costituzionale”[5].

Il legame tra i valori giuridici, incorporati nell’articolo 67 e nell’articolo 68 della Costituzione, si è assestato nei primi secoli della democrazia rappresentativa. Dal discorso di Mirabeau nella reggia di Versailles, il divieto di mandato imperativo è anzitutto la rivendicazione di una legittimazione: quella dell’eletto che riposa sulla collettività nazionale nella sua interezza e non più su una singola parte. Come il divieto di mandato imperativo si connetta con la guarentigia immunitaria è ulteriormente specificato nel seguente intervento dell'abate Sieyès. Il mandato dei deputati deve essere inteso «nel senso che essi non siano meri portatori di un voto predeterminato in anticipo. Poiché si tratta di pervenire a formare una volontà generale, occorre conferire loro il potere di trattare, di incontrarsi, infine di concordare insieme»[6]: l’inviolabilità nasce allora, a tutela della vita di relazione del parlamentare.

Nella cultura anglosassone, l'interesse generale di impronta rousseauiana non attecchisce: eppure anche lì il divieto di mandato imperativo simboleggia qualcosa di similmente basilare, per la democrazia rappresentativa. Burke nel discorso di Bristol[7] disse che l’eletto deve alla sua constituency non solo la sua industry, ma anche il suo judgement. Per l’indipendenza di tale giudizio[8], il primo pericolo veniva ovviamente dal titolare del potere esecutivo; le immunità, non a caso, erano nate per tutelare il potere legislativo da quello del monarca. Ecco perché il principio settecentesco che oggi si esprime nell’articolo 67 Cost. s’è saldato con quello che nel Bill of Rights del 1689 garantiva il free speech in Parlamento: l'articolo IX - l'equivalente della nostra insindacabilità, di cui al primo comma dell'articolo 68 Cost. - era stabilito per evitare che si ripetessero i conflitti con la Corona sviluppatisi ai Comuni sotto gli Stuart.

I due principi, sin dai primi tempi, andavano a coppia: per Jeremy Bentham, la «vendita del seggio» era, tra tutti i comportamenti scorretti dei parlamentari, il meno wilful, se il parlamentare si asserviva ad un interesse particolare o all'altro; la ricchezza dell'insindacabilità del parlamentare era tutta in quel suo scegliere come autodeterminarsi. Nel suo Parliamentary reform l'unico caso di corruzione meritevole di sanzione era quello dell'asservimento agli «interessi sinistri» del monarca: ciò in piena continuità con la giurisprudenza parlamentare inglese, che aveva considerato high crime and misdemeanor quello commesso nel 1695 da John Trevor (quando, per la verità, lo Speaker aveva venduto il voto al Council della città di Londra). Qui il divieto di mandato imperativo suppliva ad un «baco» del sistema immunitario: l'intimidazione, o la lusinga retribuita, di chi attentava alla libertà da una posizione di forza, dinanzi al quale era incauto lasciare da solo il parlamentare formalmente titolare della sua libertà, ma in realtà nascosto dietro di essa per giustificare un abuso. Qui - e solo qui - il Parliamentary privilege non operava e la sanzione era politica: decadenza dal seggio deliberata dai colleghi e (nella proposta di riforma di Bentham) possibilità degli elettori di tenere un'elezione suppletiva senza ammettere l'espulso a concorrervi.

Non è detto che la “moralità costituzionale” sia un assioma od un postulato: concorrono a crearlo degli elementi che Mortati avrebbe definito di «costituzione materiale», la cui ricognizione è difficoltosa e controversa, vieppiù in epoca di grandi (o presunti) cambiamenti costituzionali.

È funzione di tale ricognizione, senza dubbio, il modo in cui è costruita la legge elettorale: forse, ancora di più, lo è il modo in cui essa è narrata alla comunità nazionale e, alla fine, vissuta dalla comunità politica. Per fare un esempio, per un decennio si è alimentata la leggenda del «vincitore deciso la sera delle elezioni» e, sulla scorta di tale leggenda, un Presidente del consiglio ha sostenuto che la sua posizione costituzionale era compatibile con uno scudo immunitario proprio, ulteriore e più ampio rispetto a quello dei parlamentari: ma la Corte costituzionale, nella sentenza n. 23 del 2011, reagì respingendo l'argomentazione dell'Avvocatura generale dello Stato e della parte privata, secondo cui alla carica del Presidente del consiglio dei ministri sarebbe da riconoscere una «nuova fisionomia» in quanto ricoperta da «persona che ha avuto direttamente la fiducia e l’investitura dal popolo». I giudici di palazzo della Consulta hanno infatti ricordato che «la disciplina elettorale, in base alla quale i cittadini indicano il “capo della forza politica” o il “capo della coalizione”, non modifica l’attribuzione al Presidente della Repubblica del potere di nomina del Presidente del Consiglio dei ministri, operata dall’art. 92, secondo comma, Cost., né la posizione costituzionale di quest’ultimo».

Non si creda, però, che si sia trattato di una teorizzazione che allignava soltanto nei “rami alti” della politica. In più di una occasione la gestione delle ineleggibilità parlamentari (e persino delle incompatibilità) è stata ritenuta obsoleta, alla luce della designazione dei candidati in liste bloccate prevista dalla legge n. 270/2005: fino alla sentenza della Corte costituzionale n. 277 del 2011, vi era chi sosteneva che la captatio benevolentiae - il disvalore cui reagiva quella normativa, insieme al metus publicae potestatis - era impossibile (e perfino il conflitto di interessi!), quando il voto si era trasformato tutto in voto d'opinione e si concentrava (e si doveva) tutto al nome scritto nel simbolo ovvero nel rettangolo coalizionale. Dal che nasceva anche, nel comportamento parlamentare di ogni giorno, un indebolimento proprio del divieto di mandato imperativo.

In altri termini, la legge elettorale del 2005 faceva qualcosa di peggio e di ulteriore, rispetto ad attentare all'assetto costituzionale dei poteri dello Stato: essa avvelenava i pozzi della “moralità costituzionale”, premiando persone che, per dirla con Stuart Mill, non erano «mediamente migliori dei loro elettori». Probabilmente anche il sistema dei partiti, di cui alla legge vigente nei primi cinquant'anni della vita repubblicana, innescava un processo di «selezione all'incontrario», che metteva sotto fortissima tensione il valore tutelato dall'articolo 67 Cost. Ma il risultato delle liste bloccate e del “voto utile” - sistema propiziato da una legge elettorale approvata senza contestualmente garantire la democrazia interna dei partiti - è stato l'ottundimento del disvalore del vincolo, nell'esercizio della funzione rappresentativa; un vincolo che si percepisce diversamente, quando è nei confronti di una formazione collettiva (tanto meglio se ispirata ad un'ideologia) o quando, invece, è nei confronti di un capopartito che stila le liste (bloccate). L'idea che lo stesso eletto non potesse vincolare sé stesso era stata per due secoli il péndant del suo diritto di dire tutto liberamente nell'aula del parlamento: l’accettazione di una candidatura in una competizione alla quale il suo apporto è pressoché nullo (o, almeno, egli lo sente tale), mette in condizione il parlamentare di rinunciare alla sua libertà di autodeterminarsi, scegliendo la strada comoda del conformismo verso chi lo ha “nominato”.

L'abuso della funzione c'è sempre stato. Lo scandalo del cash for amendments, cash for honours, cash for votes, cash for questions o cash for influence è ricorrente anche Oltremanica. È anche meritevole di sanzione? Sicuramente sì, ma, se si fosse rispettata la “moralità costituzionale” anche nel nostro Paese, si sarebbe rimasti nell'alveo in cui essa è contemplata, nella patria del parlamentarismo: la sanzione operante nell'ordinamento interno della stessa camera di appartenenza, sotto il profilo disciplinare.

A Westminster, salvi i “reati politici” di cui s'è detto (tentativo del potere esecutivo di viziare indirettamente il potere legislativo), la precettistica parlamentare è ricca ed affida alla disciplina interna alle camere una sempre più minuziosa casistica sanzionatoria, che segue le procedure del contempt of the House e l'istruttoria degli Standard Committees. Il Rapporto Nolan del 1998 le ha enunciate sia in rapporto alle consulenze retribuite dei parlamentari con soggetti esterni, sia anche in rapporto ad «ogni accordo contrattuale con un corpo esterno, che controlli o limiti la completa indipendenza del parlamentare e la sua libertà di azione in Parlamento»: ciò avviene richiamando una risoluzione del 1947 che giudicava tali condotte «non conformi alla dignità del parlamento, con i doveri del parlamentare verso i suoi elettori e con il mantenimento del privilege of freedom of speech» (p. 24).

«La natura volontaria di ogni azione messa in atto da un membro del Parlamento è importante», dice Nolan. Come si vede, i due valori (il nostro art. 67 ed il nostro art. 68) tornano ad essere declinati insieme, ed a sostenersi l'uno con l'altro. La conclusione del rapporto Nolan è duplice: da un lato «nessun corpo estraneo può utilizzare un accordo finanziario con un parlamentare per assicurarsi una particolare azione parlamentare»; dall'altro lato, commetterebbe una violazione del diritto parlamentare anche il membro della camera che si collocasse in una situazione tale da essere influenzato impropriamente nella sua libera volontà (p. 26). Non importa, ai presenti fini, definire esattamente la sanzione che rischiano i primi («contempt of Parliament... agreement certainly not entitled [to be used] as an instrument by which it controls or seek to control the conduct of a Member») ed i secondi (offence è «to accept a bribe», il resto è «lesser misdemeanour», con ricadute disciplinari minori). Quel che qui interessa è che i codici deontologici presuppongono una differenza tra misconduct e corruption e che di tale differenza, in sede parlamentare, è giudice la stessa camera di appartenenza. Avendo oramai una Corte suprema[9], sarebbe potuto apparire naturale abdicare a questo principio e deferirlo alla valutazione giurisdizionale: ma il Parliamentary Standard Act del 2009 respinse un emendamento volto a rendere penalmente perseguibile la paid advocacy da parte del parlamentare e, anzi, entrò in vigore sotto la premessa secondo cui «nulla nel presente atto sarà interpretato, in alcuna Corte del Regno unito, come alterazione dell'articolo IX del Bill of Rights».

Il fatto che la cultura anglosassone, in via di principio, risolva la tensione con il Bill of Rights prevalentemente mediante una disciplina deontologica interna alle camere, non significa - ovviamente - che altri ordinamenti non possano ricorrere anche o soprattutto alla strumentazione sanzionatoria dell’ordinamento esterno. Da noi, dopo che per decenni è stato controverso se la fattispecie penale si integrasse a prescindere dall'atto tipico che ricade sotto la guarentigia (v. relazioni Vassalli e Benedetti alle rispettive Giunte immunitarie dei due rami del Parlamento), con la sentenza della Corte costituzionale n. 432 del 1994 siamo entrati nel regno del penalmente sanzionato: sia pure entro i limiti della fattispecie in concreto delibata dalla Corte, l'antefatto dell'atto tipico (che in quel caso era tutelato dall'articolo 122 quarto comma Cost., norma speculare all'articolo 68 primo comma Cost.) assume autonoma rilevanza anche per l'ordinamento esterno, in presenza del pactum sceleris.

Ferme restando tutte le possibili obiezioni intorno alla trasponibilità al parlamentare della nozione codicistica di pubblico ufficiale (che nella fattispecie del 1994 atteneva in realtà ad un assessore interno, per il suo voto sul disegno di legge proposto al consiglio regionale dalla giunta), è un fatto che quella del Parlamento non è più l'ultima parola neppure sulla stessa riconducibilità alla guarentigia dell'atto asseritamente tipico: dopo la sentenza n. 1150/1988 e le sentenze nn. 10 ed 11/2000, il meccanismo conflittistico assicura al giudice una modalità con cui sormontare quella declaratoria, che invece a Londra è superiorem non recognoscens.

Da quando il Parlamento italiano ha smesso di pronunciarsi, sulle vicende immunitarie, in guisa svincolata dagli “ordini di scuderia”[10], ha perso non solo la legittimazione per invocare una “giustizia domestica”, ma rischia anche di vedersi negata una delle caratteristiche proprie della politica. Trattandosi di un'attività “libera nel fine”, essa opera in senso schumpeteriano: tra assunzione/mantenimento della carica elettiva e fornitura dell'appoggio per conseguire questo risultato vi è uno “scambio politico”, che sarebbe utopistico o pernicioso negare, sindacare o giuridicizzare. L'attività del componente di un'assemblea rappresentativa va cioè valutata in senso diverso, rispetto allo schema gianniniano delle attività meramente discrezionali. A differenza della prima, queste conseguono un interesse pubblico, mediante strumenti e modalità la cui scelta è rimessa al pubblico ufficiale: ciò comporta che il mezzo prescelto dall'amministratore pubblico non possa sviare rispetto al fine oggetto di predeterminazione legale.

Il relativismo culturale anglosassone può anche cedere il passo ad una maggiore definizione dei confini dell'interesse pubblico: da noi l'obbligo di cui all'articolo 54 Cost. («I cittadini cui sono affidate funzioni pubbliche hanno il dovere di adempierle con disciplina ed onore») è declinato in una guisa sostanzialistica più accentuata, tanto da essere stato invocato persino in ambito di requisiti elettorali passivi e di incandidabilità. Ma lo scotto che deriva - dalla scelta del diritto penale in luogo di quello parlamentare - è la richiesta di una maggiore tipicità della fattispecie che, com'è noto, nel diritto parlamentare è (almeno fino al caso Karácsony contro Ungheria alla Corte di Strasburgo) assai più flessibile.

Come questa tipicità si concili con alcune peculiarità della vicenda oggetto della sentenza del Tribunale di Napoli, è quanto meno dubbio. Assai opportunamente, la condotta contestata non è più il cambio di casacca[11] in corso di legislatura (ed a fiducia già accordata), ma la «compromissione della funzione»[12]: ma la correzione della prospettiva, se salva l'insindacabilità del voto espresso in una actio libera in causa, svincola la condotta (attiva o, spesso, omissiva) da un singolo fatto[13] e, quanto meno sotto il profilo probatorio, sfiora la mera indagine psicologica (dipendendo per lo più da dimostrazioni che possono essere solo quelle fornite dal chiamante in correità).

La questione è però un’altra. Sia materia di diritto parlamentare, lo sia invece di diritto penale, il problema del “cash for...” va visto in rapporto alle condizioni di sistema in cui il parlamentare opera. Si è già visto come la legge elettorale propizi ovvero attenui la “moralità costituzionale” negli attori politici: essa enfatizza o comprime la percezione della “doverosità” del comportamento richiesto all'eletto. Ma la legge elettorale non è l'unica variabile. In indubbia tensione con il divieto del mandato imperativo[14], anche l'esistenza di un sistema dei partiti è funzione della modalità con cui l'offerta politica è convogliata verso il corpo elettorale: dove esiste un partito strutturato, comportamenti da free rider sono più difficili[15].

Non è un caso che a pagina 141 della citata sentenza sono descritti fatti più o meno analoghi, dal lato attivo o da quello passivo del rapporto, a quelli oggetto della condanna pronunciata nel 2015 a Napoli. Vi si legge che «solo una lettura superficiale e impropria, tuttavia, potrebbe condurre a una semplicistica equazione secondo cui le utilità promesse o corrisposte in tutti questi casi e i numerosi altri analoghi che potrebbero citarsi ad esempio, possano essere intese come pretium sceleris, come corrispettivo di un accordo corruttivo. In questi casi, infatti, almeno per come sono stati rappresentati nel processo e come vengono percepiti nelle normali dinamiche della politica, si è sempre in presenza di libere e reversibili scelte di entrambe le parti e non ricorre alcuna rinuncia o compressione delle prerogative di autonomia e indipendenza dei partiti, dei movimenti e ancor più dei singoli parlamentari. Può ben darsi, insomma, che gli uni o gli altri si determinino a raggiungere un certo accordo o alleanza anche per ragioni economiche o perché allettati da promesse di utilità politiche o economiche. Queste ultime, però, innanzitutto sono espressione di convergenze o affinità preesistenti, oppure ricercate e volute dagli aderenti al patto, frutto delle intese e delle reciproche concessioni raggiunte. Giammai, comunque, questi accordi possono implicare e prescrivere una cieca adesione da parte di alcuno a ordini imposti o un prezzolato acconsentire a direttive vincolanti. In questa logica, dunque, i corrispettivi economici o politici elargiti a seguito di scelte, cambiamenti, convergenze etc., sono espressione di volta in volta della intenzione di valorizzare le risorse acquisite, di premiare gli sforzi fatti e incoraggiare quelli a farsi, eventualmente finanziare l’operato del nuovo alleato, oppure sfruttarne le sue capacità e le sue motivazioni e così via».

E che cosa era che impediva la “cieca adesione” o le “direttive vincolanti”? Il fatto che, negli altri casi (quelli dei “nanetti”, dei “cespugli”, delle “ruote piccole del velocipede”), si trattava comunque di partiti, di gruppi politici organizzati, di formazioni sociali con un radicamento nel territorio che, nella fattispecie qui esaminata, era assolutamente assente[16]. Lo leggiamo, a pagina 111 della sentenza, quando emerge la natura monopersonale del “partito” del chiamante in correità (in altri termini, la non-natura di formazione sociale). Vi si narra come «il timore che l’eventuale corresponsione in chiaro di una somma più elevata destasse mugugni e malumori tra gli alleati di Forza Italia che pure beneficiavano tutti di cospicue erogazioni. (...) Costituiva pertanto una accortezza importante per Berlusconi quella di mantenere un equilibrio tra tutti i piccoli partiti che confluivano nella sua coalizione, a maggior ragione se si tiene presente che, nelle sue linee generali, questo tipo di finanziamento veniva rapportato al peso elettorale specifico di ogni singola componente e, dunque, all’apporto effettivo di ciascuna di esse, come desumibile dai risultati delle elezioni, che costituivano un parametro di riferimento oggettivo. Nel caso di Italiani nel Mondo, invece, questo dato avrebbe potuto essere solo tendenziale e ipotetico, in quanto il movimento fino ad allora non si era mai misurato autonomamente in alcuna competizione».

La chiave è in questa frase: in un sistema politico-elettorale totalmente slegato dalla “moralità costituzionale”, si è affacciato un free rider che ha potuto conseguire cariche elettive senza mai partecipare ad una formazione sociale. In tutta la sentenza non si descrive una dialettica interna di partito, né un vertice collegiale del medesimo, né un personaggio che non sia stato un attaché dell'unico, vero protagonista. La stessa macchina elettorale ruotava intorno ad un kombinat mediatico locale, che sulla figura del giornalista-predicatore televisivo puntava per una raccolta di consensi pressoché unicamente rivolta a lui. L’aver «abdicato in cambio di denaro, precisamente di tre milioni di euro, alla sua libera e incoercibile facoltà di scegliere se fare eventualmente anche proprio tutto ciò, laddove egli lo avesse ritenuto meglio rispondente all’interesse della Nazione, o di non farlo nei casi in cui non ne ricorressero le condizioni», è qualcosa che sente come antigiuridico chi entra in politica con una formazione sociale: non può sentirlo tale chi - alle negoziazioni per l'ingresso nella coalizione di Prodi - si presentava solo in virtù del “successo personale” conseguito in precedenti occasioni.

È un'ironia della storia che chi abbia invocato in Corte costituzionale proprio l'attenuazione del divieto di mandato derivante dalla legge n. 270 (verso il Capo dello Stato, ma anche e soprattutto verso coloro che sono chiamati a votare la fiducia, i parlamentari), si sia poi trovato in giudizio a Napoli ad invocare l'accezione più vasta dell'insindacabilità, che con quel divieto costituisce una vera e propria endiadi da più di due secoli. Ma è vero, piuttosto, che poteva cogliere (e narrare) quei fatti come antigiuridici solo uno che non avesse mai fatto politica per la politica: pretendere che questi fosse in grado di cogliere la differenza con il bene giuridico tutelato dall’articolo 68, sarebbe come pretendere di avvistare l'aquila di Stuart Mill nello zoo della politica nostrana. Ecco quindi che la dinamica “confessoria” del chiamante in correità “incastra” chi ha fatto sedere al tavolo di gioco un free rider: non può ricostruirne i moventi, in termini di insindacabilità dei voti espressi, per il banale motivo che lui stesso non ha vissuto quegli atti come politici, ma come mera gestione privatistica di un'opportunità ottenuta conquistando un seggio parlamentare.

Semmai, è da rimarcare come la modalità - cui Londra affida la reazione dell'ordinamento a quest'antigiuridicità - calzi meglio della sanzione penale, cui in Italia ci siamo attestati, per ricostruire la vicenda in tutte le sue sfumature. Ciò perché il principio di materialità richiede che il contenuto minimo indefettibile del fatto tipico sia rappresentato, nel diritto penale, da «una condotta umana obiettivamente rilevabile»[17]. Nel ricercare una condotta attiva, solo forzatamente vi si potrebbe far rientrare quello meno di tutti collegato ad un atto legislativo, cioè lo spostamento di posizione del Di Gregorio in ordine alla fiducia[18]: rispetto alle richieste di autorizzazione rivolte dalla Procura alle camere, molto più perspicua appare la decisione del Tribunale di non annettere alcun valore a questo che è un atto «allo stato gassoso», non riferito ad un testo legislativo in senso proprio. Restano seri dubbi anche su molti degli altri episodi in cui si articolò la «guerriglia parlamentare» oggetto del sinallagma: non le leggi in sé erano oggetto del mercimonio, ma la possibilità – nel travolgere la posizione su di esse espressa dal Governo – di colpirne l’immagine di stabilità e, alla lunga, di logorarne la posizione fino a determinarne la caduta.

La materialità, semmai, si rinviene in atti diversi, cui il parlamentare partecipa, in ragione dell’attenuazione del rigido principio di separazione di poteri di stampo ottocentesco. Nella sentenza n. 337 del 2009, del resto, la Corte costituzionale escluse che fossero cause di esenzione dalla giurisdizione su atti amministrativi, sia pure conferiti per una fase endoprocedimentale ad un organo elettivo titolare di immunità (nella fattispecie, il parere della VI commissione dell’Assemblea regionale siciliana sull’atto aggiuntivo del 4 ottobre 2005 alla convenzione del 31 marzo 2001 tra la Regione Siciliana e la Croce Rossa Italiana): per la Corte «l’attività svolta dalla Commissione consiliare non può essere ricondotta a “funzioni direttamente strumentali all’esercizio della funzione legislativa” e neppure alla “funzione di controllo e direzione (lato sensu) politica”, rientrante nell’alveo della insindacabilità».

Ma anche la ricerca dell'obbligo giuridico[19] - che colora di antigiuridicità la condotta nei due sensi della corruzione, sia propria che impropria, secondo la fattispecie eo tempore vigente - richiama direttamente un complesso di norme che fino ad oggi si consideravano interne alle sedi parlamentari, e che invece ora ricevono sanzione esterna.

Certo, lo «statuto del parlamentare» richiede la presenza; certo, non partecipare al voto, ostentando vistosamente il desiderio di essere convinto, sfonda il muro del galateo parlamentare o del fair play e può entrare nel dominio disciplinare. Ma anche qui c'è da chiedersi perché per sette anni nessuno di questi fatti, che la stessa sentenza dichiara noti ai colleghi parlamentari del chiamante in correità, fu portato all'attenzione degli organi che presiedono all'applicazione dell'articolo 67 del regolamento del Senato («per fatti di particolare gravità che si svolgano nel recinto del palazzo del Senato, ma fuori dell'Aula»). Gli è che la politica, in quegli anni torbidi, scelse di «agire secondo stretti vincoli di maggioranza», come lamentò il presidente Follini: non riconoscendo il free rider, gli si consentì di massimizzare la rendita di posizione fino alla vigilia della non ricandidatura, e di volgersi a coltivare il suo utile in altra guisa dopo questa scadenza.

Tra i molti spunti di interesse che si possono trarre dalla sentenza della prima sezione penale del tribunale di Napoli, resa l'8 luglio 2015, vi è anche l'evidenza che si ricava, in ordine alle ragioni profonde del bilanciamento di interessi, sotteso all’articolo 49 Cost.: come si riscontra ripercorrendo l'accuratissimo accertamento in fatto, le prospettazioni «rigidamente rappresentative proprie del passato»[20] non solo non rendono giustizia al modo in cui si atteggiano le moderne democrazie di massa; quando «si corrode dal di dentro la cultura della “forma-partito” come luogo più avanzato della democrazia organizzata e della sovranità popolare (ex art. 49 della Costituzione italiana), si indebolisce lo stesso rifiuto del leaderismo, perché questo proprio al venire meno di partiti strutturati andava a sopperire. Chi rifiuta il partito politico, deve accettare leaderismo, verticismo e populismo»[21]. La compravendita del voto dei parlamentari è solo un sintomo febbrile di questa grave patologia.

*I contenuti dell'articolo esprimono esclusivamente le posizioni personali dell’Autore. Rielaborazione dell'intervento tenuto il 30 gennaio 2017 al corso di Diritto Pubblico e Costituzionale (I e III cattedra) dell’Università degli studi della Campania “Luigi  Vanvitelli”, sede di Santa Maria Capua Vetere


[1] In questo senso, N. Zanon, Il libero mandato parlamentare, Giuffré 1991, p. 326 e seguenti.

[2] Si veda la sentenza della Corte costituzionale 7 marzo 1964, n. 14.

[3] Costantino Mortati, Concetto e funzione dei partiti politici, in Nomos, n. 2/2015, cit. Condivide questa ricostruzione della ricaduta civilistica Luigi Principato, Il divieto di mandato imperativo da prerogativa regia a garanzia della sovranità assembleare, in Rivista A.I.C. N° 4/2012, 23/10/2012, secondo cui «gli accordi che vincolano l’esercizio del mandato devono ritenersi nulli, ai sensi dell’art. 1418 c.c., siccome contrari a norme imperative o, in una visione lettura meno rigida dell’art. 67 Cost., semplicemente irrilevanti per il diritto, alla stregua di obbligazioni naturali ai sensi dell’art. 2034 c.c.». Per tale autore «sul piano penalistico, la soluzione non può che essere casistica, determinata in funzione delle circostanze e degli elementi di fatto», pur convenendo che «il fenomeno del trasfughismo parlamentare è divenuto di peculiare rilevanza proprio con l’affermazione del bipolarismo nell’ordinamento giuridico italiano, atteso che l’attuale sistema dei partiti – che proviene da una tradizione di estremo pluralismo, sintetizzato nell’esistenza delle correnti – incontra difficoltà a individuare sintesi ideologiche idonee ad accomunare la variegata congerie delle formazioni politiche. L’esistenza di governi fondati su maggioranze assai precarie, specie al Senato – laddove il premio di maggioranza è affidato su base regionale – a posto all’ordine del giorno le notizie di parlamentari che abbandonano il partito in cui sono stati eletti, per allargare le file del carro dei vincitori o, con analoga finalità, del gruppo misto».

[4] John Stuart Mill, Considerazioni sul governo rappresentativo, Ed. riuniti, p. 105. Il parlamentarismo si salda, quindi, alla ricerca del bene comune, in termini procedurali. Mill segue in proposito, un'impronta relativistica (come «nota Coleridge, l'uomo produce il movente, non il movente l'uomo») e, dinanzi all'indubbia esistenza di interessi egoistici e non egoistici, si limita ad una constatazione scoraggiata: «a cosa serve propagandare la dottrina dell'amore per l'umanità a chi bada solo alla propria tasca e a vivere tranquillo? È come spiegare al verme che striscia sulla terra che sarebbe per lui molto più conveniente essere un'aquila», ibidem, pp. 100-101.

[5] Secondo John Stuart Mill, Considerazioni sul governo rappresentativo, Ed. riuniti, per ottenere una scelta di rappresentanti elettivi che esalti la “moralità costituzionale” (p. 173) «è importante che gli elettori eleggano un deputato più preparato di loro e accettino poi la sua direzione» (p. 174); il divieto di mandato imperativo, a questo punto, servirà per consentire all'eletto di «correggere false vedute insinuatesi nei suoi rappresentati» (p. 176). Essi «però hanno il diritto di conoscere come il deputato intenderà agire nell'espletamento dei suoi pubblici doveri» e, alle successive elezioni, possono rifiutare il sostegno a coloro le cui posizioni si sono rivelate alla lunga non persuasive, anche alla luce degli effetti sperati o dichiarati, p. 178.

[6] Citato da A. Tyrsenko, L’ordre social chez Sieyes en l’an III, in Annales historiques de la Revolution française, 319, 2000, p. 8.

[7] Burke's Speech to the Electors at Bristol at the Conclusion of the Poll, 1774, in The Works of the Right Honourable Edmund Burke. Volume I, London: Henry G. Bohn, 1854, pp. 446–48.

[8] Se «la massa elegge persone capaci e si affida alle loro opinioni», il divieto del mandato imperativo diventa una modalità per evitare «una legislazione classista e gli esiti perversi dell'ignoranza politica», John Stuart Mill, Considerazioni sul governo rappresentativo, Ed. riuniti, p. 178.

[9] Essa, nel caso Chaytor, l'anno dopo, avrebbe sfondato la barriera dell'exclusive cognisance, per affermare la conoscibilità degli atti extrafunzionali dei parlamentari anche da parte del giudice penale. Da noi, il medesimo effetto è ricavabile dalle sentenze n. 379 del 1996 e n. 120 del 2014 della Corte costituzionale.

[10] Nella seduta del Senato del 19 febbraio 2009, il presidente della Giunta delle elezioni e delle immunità del Senato, Marco Follini, ha invano invitato a contrastare i tribuni dell'antipolitica, imparando «a fare un uso più appropriato e soprattutto meno generico e indifferente delle prerogative» parlamentari, «evitando quell'abuso che già in passato si è rivelato foriero di una drastica delimitazione (...) se si continua ad (...) agire secondo stretti vincoli di maggioranza, riconoscendo sempre e comunque l'insindacabilità», si costruisce «uno scudo di cartone e ritenevo doveroso denunciarlo all'Assemblea», Atti parlamentari, XVI legislatura, Senato della Repubblica, Assemblea, 19 febbraio 2009, resoconto stenografico.

[11] «Non v’è alcun dubbio, insomma, che l’illecito compiuto da De Gregorio non consisté nell’aver ricevuto denaro per passare da uno schieramento all’altro, naturalmente, né nel compiere una vivace opposizione alla coalizione dell’Ulivo con cui era stato eletto in Parlamento, ma nell’aver abdicato in cambio di denaro, precisamente di tre milioni di euro, alla sua libera e incoercibile facoltà di scegliere se fare eventualmente anche proprio tutto ciò, laddove egli lo avesse ritenuto meglio rispondente all’interesse della Nazione, o di non farlo nei casi in cui non ne ricorressero le condizioni» (p. 139). Inoltre, «è ormai assolutamente chiaro circa la collocazione ideologica iniziale di De Gregorio e la sua vicinanza a Forza Italia piuttosto che a Italia dei Valori e alla coalizione dell’Ulivo, in cui era stato eletto. Che questo possa costituire una sorta di tradimento del mandato elettorale assunto da principio, è un tema eminentemente politico e per altro quanto mai opinabile, su cui è inibita all’Autorità Giudiziaria ogni pronuncia».

[12] «Alla luce di questo ragionamento diventa, nel presente procedimento, del tutto irrilevante stabilire se, nelle singole occasioni richiamate nell’imputazione, De Gregorio abbia votato in senso favorevole o sfavorevole, né se tali voti siano stati manifestazione di una sua più o meno convinta adesione politica oppure di una motivazione esclusivamente economica. Ciò che rileva è, invece, la compromissione della funzione pubblica realizzata in occasione dell’accordo illecito concluso con Berlusconi e della costruzione criminale delle modalità di corresponsione della tangente (in parte mascherate nella forma di contribuzione economica per effetto di un accordo politico)», p. 149.

[13] «Secondo quest’impostazione, la funzione parlamentare, che deve svolgere in modo libero e indipendente, vede sottratti alla garanzia dell’insindacabilità “tutti quei comportamenti, preventivi o successivi al compimento dell'atto parlamentare tipico, che siano in palese contraddizione con quei caratteri della funzione; e se tali comportamenti integrino di per sé stessi un reato, non vi sarebbero ostacoli alla perseguibilità del parlamentare in sede penale. Così, se il parlamentare fa mercato del proprio voto o dei propri poteri di iniziativa, ciò non costituisce esercizio della funzione, giacché è comportamento che nega in radice la libertà e l'indipendenza di questa: e se in tale comportamento è altresì ravvisabile un'ipotesi di reato (concussione, o corruzione per un atto d'ufficio o per un atto contrario ai doveri d'ufficio) egli dovrà essere perseguito”», p. 150.

[14] Come dimostrano le vicende che hanno dato luogo all'interrogazione 3-02562 (presentata alla Camera dei deputati il 25 ottobre 2012, nel corso della XVI legislatura, essa denunciò l'imposizione delle dimissioni «in bianco» ai candidati nelle liste per l'elezione dell'assemblea regionale della Sicilia) e quelle che hanno dato luogo all'interrogazione n. 4-01959 (presentata al Senato il 27 marzo 2014, nella XVII legislatura). Quest'ultima è anche utile per un riepilogo di diritto comparato (diacronico e sincronico) sul punto: «Il divieto di mandato imperativo, sin da quando fu introdotto dai legislatori della Francia rivoluzionaria nella Costituzione del 13 settembre 1791 (all'articolo 7 della sezione III: “I rappresentanti nominati nei dipartimenti non saranno rappresentanti di un dipartimento particolare, ma della Nazione intera, e non si potrà dar loro alcun mandato”»; relativamente alla sua vigenza nell'ordinamento costituzionale francese si veda Lo status di membro del Parlamento in prospettiva comparata a cura di Paolo Caretti, Massimo Morisi e Giovanni Tarli Barbieri, Rapporto tra parlamentare e gruppo parlamentare in Francia, ricerca 2012), appartiene alle tradizioni costituzionali ultrasecolari di pressoché tutti gli Stati europei. Per una ricognizione esaustiva, sono eloquenti i seguenti rapporti della Commissione Venezia (Commission européenne pour la démocratie par le droit): 1) il rapporto Closa Montero on the imperative mandate and similar practices, adopted by the Council for Democratic Elections at its 28th meeting (Venice, 14 March 2009) and by the Venice Commission at its 79th Plenary Session (Strasbourg, 16 June 2009), Study No. 488/2008 CDL-AD(2009)027; 2) il rapporto Jensen-Scholsem sul Projet d'avis sur le projet de loi “modifiant et amendant la loi relative à l'élection des membres du parlement” de la république de Serbie CDL(2011)013 (Strasbourg, 11 mars 2011 - Avis n. 619/2011); 3) il rapporto Kvalöy, La démocratie locale et régionale en Serbie, approvato nella 21a sessione, 6 octobre 2011 con numero CG(21)4 e poi sottoposto alla 92e Session plénière de la Commission Venise il 12-13 ottobre 2012; 4) il rapporto Siljanovska-Davkova e Karakamisheva-Jovanovska on democracy, limitation of mandates and incompatibility of political functions, adopted by the Venice Commission at its 93rd Plenary Session, Venice, 14-15 December 2012. Quanto alla cogenza di queste tradizioni costituzionali, si veda anzitutto, all'Assemblea parlamentare del Consiglio d'Europa, il Rapport BEAUMONT n. 608 (2010-2011), fait au nom de la commission des affaires étrangères et de la défense, 14 juin 2011, sul Projet de loi autorisant la ratification de l'accord de stabilisation et d'association entre la Communauté européenne et ses Etats membres, d'une part, et la Serbie, d'autre part. Nel medesimo sistema convenzionale, la Corte europea dei diritti dell'uomo è stata chiamata a censurare il caso della Slovacchia (...) Quanto al Parlamento europeo, il divieto è stato sancito all'articolo 6 dell'atto relativo all'elezione dei rappresentanti nell'assemblea a suffragio universale diretto allegato alla decisione del Consiglio 20 settembre 1976, 76/787/CECA, CEE, Euratom, come modificato e rinumerato con la decisione del Consiglio 25 giugno 2002 e 23 settembre 2002, 2002/772/CE, Euratom («I membri del Parlamento europeo votano individualmente e personalmente. Non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo»), dall'articolo 4, par. 9, del regolamento interno del Parlamento europeo («nel caso in cui l'accettazione del mandato o la rinuncia allo stesso appaiano inficiate da inesattezze materiali o da vizi di consenso, il Parlamento si riserva di dichiarare non valido il mandato esaminato ovvero di rifiutare la constatazione della vacanza») e dallo statuto dei deputati del Parlamento europeo (decisione del Parlamento europeo del 28 settembre 2005 che adotta lo statuto) (2005/684/CE, Euratom), che all'articolo 2 prescrive che «i deputati sono liberi e indipendenti. Qualsiasi accordo sulle dimissioni dal mandato prima della scadenza o al termine della Legislatura è nullo» ed all'articolo 3 prosegue dichiarando che «i deputati votano individualmente e personalmente. Essi non possono essere vincolati da istruzioni né ricevere mandato imperativo. Qualsiasi accordo sulle modalità di esercizio del mandato è nullo». Si tratta di un divieto esplicitato anche dal quarto considerando della medesima decisione, secondo cui «eventuali dichiarazioni con cui i deputati assumono l'impegno di cessare il mandato a un determinato momento oppure dichiarazioni in bianco per le dimissioni dal mandato, che un partito possa utilizzare a sua discrezione, sono incompatibili con la libertà e l'indipendenza dei deputati e pertanto non possono avere alcun valore giuridico vincolante».

[15] Riccardo Pelizzo, in The role of Parliament in curbing corruption, a cura di Rick Stapenhurst, Niall Johnston e Riccardo Pelizzo, World Bank Institute, p. 175 e ss.

[16] «L’atteggiamento solo apparentemente “sportivo” e disinteressato assunto a riguardo dai numerosi esponenti politici che sono stati sentiti al dibattimento a proposito del denaro ricevuto da Forza Italia o dal Popolo della Libertà per conto dei rispettivi partiti o movimenti in quegli anni» è oggetto, secondo la sentenza, di valutazioni «trancianti» del chiamante in correità, ma nella stessa pagina 111 si ricorda che «per detti piccoli partiti (...) accanto alle indubbie convergenze politiche e al comune sentire ideologico, il legame con il partito più forte della coalizione era dettato dalle cospicue dazioni di denaro che lo stesso poteva assicurare loro, necessarie per sostenere il loro agire» (p. 111). Nulla a che vedere, quindi, col pagamento di usurai al quale, in tutta la sentenza, si riconduce la motivazione addotta dal chiamante in correità.

[17] T. Padovani, Diritto penale, Milano, 1990, p. 126.

[18] L'indagine non si sofferma su quello di fiducia iniziale al governo Prodi, perché la stessa pubblica accusa riconosce che fu espresso prima del pactum sceleris; ma non si sofferma neppure sui voti favorevoli dati medio tempore sulle numerose questioni di fiducia, presumibilmente perché in nessuna di queste la scelta di porre la fiducia dipese dai contraenti del pactum sceleris (che, quindi, non procedettero a intese aggiuntive, per dazioni collegate all'evento imprevisto).

[19] «“Ma feci in modo da utilizzare l’unica arma che avevo per far capire che la mia personalità era assolutamente autonoma, mentre gli davo delle soddisfazioni sul piano delle decisioni assunte in Commissione Difesa, in aula andavo quando decidevo di andare, non quando le convocazioni di Forza Italia pretendevano che io andassi, ed in quel caso ci furono due o tre occasioni in cui ritenevo importante la mia presenza ed invece la mia presenza non arrivò” (...) Queste affermazioni del teste trovano ampia integrale e convincente conferma innanzitutto nelle dichiarazioni che aveva reso in udienza la Sen. Finocchiaro, di cui s’è detto al paragrafo 2-H). Nel descrivere quelle manifestazioni di “disagio politico” che ella aveva colto in alcune sortite parlamentari di De Gregorio, la senatrice – si rammenta – aveva spiegato che erano atteggiamenti assolutamente riconoscibili da chi ha esperienza politica per via dei toni enfatici e delle espressioni roboanti adottate. Accanto alle dichiarazioni della senatrice, a riprova di quanto sostenuto da De Gregorio vi sono effettivamente alcuni articoli di stampa, tratti dalla voluminosa rassegna consegnata alla Procura dall’ex senatore a più riprese, in occasione dei suoi interrogatori del dicembre 2012 e del gennaio 2013. Numerosi articoli, invero, testimoniano le attività compiute da De Gregorio contro la maggioranza e il governo Prodi, quel «sabotaggio sistematico» come egli l’ha definito, che l’allora Presidente della Commissione Difesa compiva in tale qualità, determinando la bocciatura dei provvedimenti dell’esecutivo oppure, non meno efficaci, le critiche al Governo per le determinazioni in tema di tagli alla Difesa, agli stipendi degli appartenenti alle Forze armate, etc. Altri, invece, effettivamente attribuiscono all’allora senatore definizioni molto efficaci dal punto di vista mediatico, «mina vagante», o «battitore libero», in un caso addirittura «pantera grigia», evidentemente per sottolinearne da un canto la grinta e dall’altro la capacità di non assumere una posizione definita». (pp. 126-127).

[20] Costantino Mortati, Concetto e funzione dei partiti politici, in Nomos, n. 2/2015: «Statuizioni come quella del citato articolo 67 della Costituzione rendono illegittimo l’obbligo fatto ai membri del parlamento, di iscrizione a gruppi formati in base all’appartenenza ai partiti. Ma, se si ammetta il presupposto che nelle democrazie moderne il regime parlamentare si è andato evolvendo verso forme semidirette, abbandonando quelle rigidamente rappresentative proprie del passato, e che pertanto in esse l’elettore non è più chiamato a dare un mandato fiduciario in bianco al deputato da lui prescelto, ma a decidere anche degli indirizzi politici, non sembra dubbio che il deputato designato appunto in considerazione della sua attitudine a svolgere tali indirizzi, debba rimanere vincolato a questi, e quindi collegato con il gruppo degli altri rappresentanti chiamati a sostenere il medesimo orientamento».

[21] Fabio Vander, Dal comunismo all’antipolitica, in Mondoperaio, n. 12/2016, p. 23.

16 febbraio 2017
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