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Stato di diritto ed integrazione processuale europea. La Corte di giustizia ed il caso Polonia
Osservatorio internazionale
Stato di diritto ed integrazione processuale europea. La Corte di giustizia ed il caso Polonia
di Gualtiero Michelini
consigliere della Sezione lavoro della Corte di appello di Roma
Commento a prima lettura dell’attesa sentenza della Corte di giustizia del 25 luglio 2018, nel procedimento pregiudiziale d’urgenza su rinvio dell’Alta Corte irlandese nel corso di una procedura di esecuzione di un mandato di arresto europeo emesso dall'autorità giudiziaria polacca. La decisione della Corte di giustizia affronta le questioni, determinate dalle riforme attuate dal governo polacco in pregiudizio dell’indipendenza del sistema giudiziario, della rilevanza giuridica e dell’impatto sull’applicazione della normativa del mandato di arresto europeo dell'avvio, da parte della Commissione europea, della procedura di accertamento della violazione sistemica dei principi di indipendenza del sistema giudiziario e dello Stato di diritto in Polonia in relazione alla Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea.

La sentenza della Corte di giustizia 25 luglio 2018

Con l’attesa sentenza [1] resa in procedimento pregiudiziale d’urgenza nella causa C-216/18 PPU (Minister for Justice and Equality/LM), su rinvio dell’Alta Corte irlandese nel corso di una procedura di esecuzione di un mandato di arresto europeo emesso dall'autorità giudiziaria polacca nei confronti di un cittadino polacco per reati comuni, la Corte di giustizia dell'Unione europea afferma che la decisione quadro relativa al mandato d'arresto europeo (art. 1, § 3) deve essere interpretata nel senso che, in presenza di elementi concreti idonei a dimostrare l'esistenza di un rischio reale di violazione del diritto fondamentale ad un equo processo (garantito dall'art. 47 della Carta dei diritti fondamentali dell'Unione europea), a causa di carenze sistemiche o generalizzate riguardanti l'indipendenza del potere giudiziario dello Stato membro emittente, deve essere verificato concretamente e precisamente dall'autorità giudiziaria richiesta della consegna se vi siano motivi seri e comprovati per ritenere sussistente il rischio di violazione di tale diritto fondamentale.

Il caso e la questione pregiudiziale

L'Alta Corte irlandese ha sollevato (marzo 2018) la questione pregiudiziale in riferimento al caso di un cittadino polacco arrestato in Irlanda nel maggio 2017, in esecuzione di tre mandati d'arresto europei, emessi da autorità giudiziarie polacche per reati in materia di traffico di stupefacenti e partecipazione ad un gruppo criminale organizzato, interrogandosi e interrogando la Corte di giustizia sull'influenza delle incisive e discusse riforme del sistema di giustizia e dell'ordinamento giudiziario intervenute negli ultimi due anni in Polonia, e sulla conseguente tenuta delle garanzie del giusto processo in tale Paese richiedente la consegna dell’arrestato.

Il giudice irlandese, in particolare, si è chiesto se ed in quale misura tali riforme vengano a pregiudicare la fiducia reciproca nei rispettivi sistemi di giustizia a base del sistema del mandato d'arresto europeo (e del diritto processuale penale europeo in generale), e se sussista il rischio di una grave negazione di giustizia in caso di consegna dell’arrestato per il processo nello Stato richiedente, alla luce della procedura ex art. 7 Tue aperta dalla Commissione europea nei confronti della Polonia proprio per le riforme attuate dal governo in carica in materia di giustizia.

Nella propria ordinanza, il giudice irlandese del rinvio cita espressamente la proposta della Commissione europea del dicembre 2017 [2] di attivazione della procedura ex art. 7 Tue ed i pareri della Commissione di Venezia del Consiglio d'Europa sulle riforme in corso; evidenzia che in tali documenti si sottolinea che la fusione degli incarichi di Ministro della giustizia e di Procuratore generale dello Stato in un'unica persona, l'aumento dei poteri del Procuratore generale rispetto agli uffici di Procura, l'aumento dei poteri del Ministro della giustizia rispetto ai Tribunali, l'indebolimento dei Consigli superiori di giudici e pubblici ministeri, abbiano determinato l'accumulazione di eccessivi poteri in un'unica persona componente dell’esecutivo, con conseguenze negative per gli uffici del pubblico ministero polacchi, per l'indipendenza del giudiziario, e quindi per la separazione dei poteri e per lo Stato di diritto in Polonia; poiché le riforme giudiziarie in Polonia hanno sostanzialmente portato il sistema giudiziario del paese sotto il controllo politico della maggioranza di governo, in mancanza di indipendenza del giudiziario si pongono gravi problemi circa l'applicazione effettiva del diritto Ue.

Ancora, il giudice del rinvio ricorda le raccomandazioni formulate dalla Commissione europea (e non recepite dal governo polacco) sulla mancata nomina di giudici costituzionali secondo le regole, sulla mancata pubblicazione di decisioni della Corte costituzionale, sulle modifiche legislative in materia di funzionamento di Tribunali, Scuola della magistratura, Consigli superiori, Corte di cassazione, sulla prevista possibilità di appello straordinario contro tutti i giudizi emessi dai Tribunali e dalle Corti polacche negli ultimi venti anni davanti ad un organo politico, sulla possibilità per il Ministro della Giustizia-Procuratore Generale di intervenire direttamente in casi individuali.

D'altra parte, il giudice del rinvio ricorda la giurisprudenza della Corte di giustizia nei casi Aranyosi e Căldăraru [3] e Melloni [4], e si chiede se i principi espressi in tali sentenze debbano trovare conferma in una situazione senza precedenti come quella dell'apertura di una procedura ex art. 7 Tue nei confronti di uno Stato membro.

Nella sentenza Aranyosi e Căldăraru, infatti, la Cgue aveva affermato che l’esecuzione di un mandato di arresto europeo deve essere rinviata se sussiste un rischio concreto di trattamento inumano o degradante a causa delle condizioni di detenzione dell’interessato nello Stato membro di emissione del mandato, e che, se l’esistenza di tale rischio non può essere esclusa entro un termine ragionevole, l’autorità incaricata di eseguire il mandato deve decidere se occorra porre fine alla procedura di consegna.

Nella sentenza Melloni, la Cgue aveva affermato che, a determinate condizioni, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione non può subordinare l’esecuzione di un mandato d’arresto europeo emesso ai fini dell’esecuzione di una pena alla condizione che la sentenza di condanna pronunciata in absentia possa essere oggetto di revisione nello Stato membro emittente, e che l’art. 53 della Carta dei diritti fondamentali deve essere interpretato nel senso che non consente ad uno Stato membro di subordinare la consegna di una persona condannata in absentia alla condizione che la sentenza di condanna possa essere oggetto di revisione nello Stato membro emittente, al fine di evitare una lesione del diritto ad un processo equo e ai diritti della difesa garantiti dalla sua Costituzione.

Richiamati gli articoli 2, 6, 7 Tue, e ricordato che la decisione finale sulla procedura ex art. 7 Tue è politica e non giuridica, il giudice remittente conclude nel senso che la proposta della Commissione europea e le opinioni della Commissione di Venezia apportano informazioni specifiche, aggiornate, oggettive ed affidabili sulla situazione riguardante la minaccia per lo Stato di diritto in Polonia e che, sulla base di tali informazioni, lo Stato di diritto in Polonia è stato sistematicamente danneggiato dall'impatto cumulativo di tutte le modifiche legislative che hanno avuto luogo negli ultimi due anni.

Poiché il rispetto dello Stato di diritto è essenziale per la fiducia reciproca alla base del sistema del mandato di arresto europeo, pone alla Corte di giustizia due quesiti:

a) se l’accertamento da parte di un giudice nazionale di prove concludenti attestanti l’incompatibilità delle condizioni nello Stato membro emittente con il diritto fondamentale a un equo processo, poiché il sistema giudiziario di detto Stato membro non opera più in un contesto di Stato di diritto, imponga all’autorità giudiziaria dell’esecuzione di compiere ulteriori valutazioni in merito all’esposizione del singolo interessato al rischio di un processo iniquo;

b) se il giudice nazionale, quale autorità giudiziaria dell’esecuzione, sia tenuto a rivolgersi all’autorità giudiziaria emittente per ottenere ulteriori informazioni per consentirgli di escludere la sussistenza del rischio di un processo iniquo e, in caso affermativo, quali garanzie siano necessarie con riferimento a un processo equo.

I contenuti dei principi dello Stato di diritto nei documenti della Commissione europea

L’Unione europea si è trovata ad affrontare nell’ultimo decennio gravissimi crisi sistemiche dello Stato di diritto, con particolare riguardo ai principi di indipendenza del sistema giudiziario, nei Paesi candidati [5] ed all'interno dei propri confini con riguardo ai Paesi membri Ungheria e Polonia, quest'ultima con un'improvvisa accelerazione nell'ultimo biennio.

Posto che nel Preambolo della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea si legge che «l'Unione si fonda sui valori indivisibili e universali della dignità umana, della libertà, dell'uguaglianza e della solidarietà; essa si basa sul principio della democrazia e sul principio dello Stato di diritto», nel preambolo Tue la conferma del «proprio attaccamento ai principi della libertà, della democrazia e del rispetto dei diritti dell'uomo e delle libertà fondamentali nonché dello Stato di diritto», nell’art. 2 Tue che «L'Unione si fonda sui valori del rispetto della dignità umana, della libertà, della democrazia, dell'uguaglianza, dello Stato di diritto e del rispetto dei diritti umani, compresi i diritti delle persone appartenenti a minoranze. Questi valori sono comuni agli Stati membri in una società caratterizzata dal pluralismo, dalla non discriminazione, dalla tolleranza, dalla giustizia, dalla solidarietà e dalla parità tra donne e uomini», sulla base dei molti documenti della organizzazioni internazionali in materia, la Commissione europea ha elaborato e sistematizzato, a partire da una comunicazione del 2014 [6], i principi della propria azione in materia.

La Commissione ha chiarito che:

- lo Stato di diritto è la spina dorsale di ogni democrazia costituzionale moderna; è uno dei principi fondanti che discendono dalle tradizioni costituzionali comuni di tutti gli Stati membri dell'Ue e, in quanto tale, è uno dei valori principali su cui si fonda l'Unione;

- la fiducia reciproca tra gli Stati membri dell'Ue e i rispettivi sistemi giuridici è il fondamento dell'Unione, ed in questo ambito riveste un ruolo essenziale il modo in cui lo Stato di diritto è attuato a livello nazionale; la fiducia di tutti i cittadini dell'Unione e delle autorità nazionali nel funzionamento dello Stato di diritto è particolarmente cruciale per l'ulteriore sviluppo dell'Ue come spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne;

- il principio dello Stato di diritto è diventato progressivamente il modello organizzativo predominante del diritto costituzionale moderno e delle organizzazioni internazionali (compresi Onu e Consiglio d'Europa) per disciplinare l'esercizio dei pubblici poteri; esso garantisce che tutti i pubblici poteri agiscano entro i limiti fissati dalla legge, rispettando i valori della democrazia e i diritti fondamentali, e sotto il controllo di un giudice indipendente e imparziale;

- il nucleo sostanziale dello Stato di diritto come valore comune dell'Ue ai sensi dell'art. 2 Tue include i seguenti principi:

- principio di legalità (secondo cui il processo legislativo deve essere trasparente, responsabile, democratico e pluralistico);

- certezza del diritto;

- divieto di arbitrarietà del potere esecutivo;

- indipendenza e imparzialità del giudice;

- controllo giurisdizionale effettivo, anche per quanto riguarda il rispetto dei diritti fondamentali;

- uguaglianza davanti alla legge;

- la Corte di giustizia e la Corte europea dei diritti dell'uomo hanno entrambe confermato che tali principi non sono meri requisiti procedurali formali, bensì il mezzo per garantire il rispetto della democrazia e dei diritti dell'uomo; pertanto, lo Stato di diritto è un principio costituzionale con componenti sia formali sia sostanziali;

- questo significa che il rispetto dello Stato di diritto è intrinsecamente connesso al rispetto della democrazia e dei diritti fondamentali: non può esistere democrazia e rispetto dei diritti fondamentali senza rispetto dello Stato di diritto, e viceversa; i diritti fondamentali sono effettivi solo se sono azionabili dinanzi a un organo giurisdizionale; la democrazia è tutelata se la funzione fondamentale della magistratura, comprese le corti costituzionali, può garantire la libertà di espressione e di associazione e il rispetto delle norme che disciplinano il processo politico ed elettorale;

- la Corte di giustizia non fa riferimento allo Stato di diritto in quanto mero requisito formale e procedurale, bensì ne evidenzia il valore sostanziale specificando che “Unione di diritto” implica che le istituzioni Ue sono soggette al controllo giurisdizionale della conformità dei loro atti non solo rispetto al trattato ma anche rispetto ai principi generali del diritto di cui fanno parte i diritti fondamentali;

- una sentenza in materia civile o commerciale di un organo giurisdizionale nazionale dev'essere automaticamente riconosciuta ed eseguita negli altri Stati membri, così come un mandato d'arresto europeo emesso in uno Stato membro nei confronti di un presunto criminale deve essere eseguito in quanto tale negli altri Stati membri; per cui è necessario che tutti gli Stati membri si sentano chiamati in causa se in uno di essi non viene pienamente rispettato lo Stato di diritto;

- quando i meccanismi istituiti a livello nazionale per garantire lo Stato di diritto cessano di funzionare in modo efficace, si delinea una minaccia sistemica allo Stato di diritto e, di conseguenza, al funzionamento dell'Ue come spazio di libertà, sicurezza e giustizia senza frontiere interne; in tali situazioni è necessario che l'Ue intervenga per tutelare lo Stato di diritto in quanto valore comune dell'Unione.

La procedura di cui all'art. 7 Tue, ossia il meccanismo previsto dal Trattato per reagire alle violazioni dei valori comuni di cui all'art. 2 Tue, incluso il rispetto dei principi dello Stato di diritto, si articola in due fasi:

1) proposta motivata (di un terzo degli Stati membri, del Parlamento europeo, o della Commissione) al Consiglio, per eventualmente deliberare, a maggioranza di quattro quinti, la constatazione dell'esistenza di un evidente rischio di violazione grave da parte di uno Stato membro dei valori in questione;

2) eventuale deliberazione all'unanimità del Consiglio europeo sulla constatazione dell'esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei valori in questione, con conseguente possibile sospensione di alcuni dei diritti derivanti allo Stato membro dall'applicazione dei trattati, compresi i diritti di voto.

La procedura di cui all'art. 7 Tue è stata attivata dalla Commissione europea nei confronti della Polonia, ma è molto dubbio che in sede di Consiglio europeo si possa arrivare all'unanimità politica necessaria per l'applicazione delle conseguenti sanzioni [7].

Il problema posto dal giudice irlandese del rinvio pregiudiziale è quindi la rilevanza dell'iniziativa della Commissione sul piano dell'applicazione della normativa sul mandato d'arresto europeo, nella duplice consapevolezza, da un lato, della natura politica della decisione finale sulla procedura ex art. 7 Tue, e, dall’altro, della rilevanza giuridica dell'accertamento in fatto di una situazione di violazione sistemica dei principi di indipendenza del sistema giudiziario, costituenti una delle principali esplicazioni e garanzie dello Stato di diritto, ai fini dell'esecuzione di misure restrittive della libertà personale nello spazio europeo di libertà, sicurezza e giustizia, basato sulla fiducia reciproca, sul mutuo riconoscimento, sulla Carta dei diritti fondamentali.

Le conclusioni dell'Avvocato generale

Nelle sue conclusioni presentate per il caso in esame il 28 giugno 2018, l'Avvocato generale presso la Corte di giustizia Ue osserva preliminarmente che la valutazione del Consiglio ex art. 7 Tue e quella dell'autorità giudiziaria di esecuzione hanno oggetti diversi, la prima sull’eventuale violazione di un valore comune agli Stati membri, la seconda sull’eventuale violazione di un diritto fondamentale.

Sulla portata del diritto fondamentale ad un processo equo, l’Avvocato generale sottolinea la necessità di riferirsi unicamente all'art. 47 della Carta, in quanto, benché si tratti di principi mutuati dalle corrispondenti disposizioni della Cedu, costituenti principi generali facenti parte del diritto dell'Unione ai sensi dell'art. 6 Tue, la Cedu non costituisce uno strumento giuridico formalmente integrato nell'ordinamento giuridico dell'Unione fintantoché l'Unione non vi abbia aderito (§ 47).

Un rischio concreto di violazione dell'art. 47 della Carta può portare, secondo l’Avvocato generale, al rinvio dell'esecuzione di un mandato di arresto europeo, perché il principio del riconoscimento reciproco costituisce il fondamento della cooperazione giudiziaria in materia penale, e si basa a sua volta sul principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri. Ma «la fiducia reciproca non è una fiducia cieca» (§ 55).

Siccome la decisione quadro sul mandato di arresto europeo ha istituito un sistema di consegna dell'autorità giudiziarie, che ha sostituito l'estradizione tra Stati membri ed escluso interventi e valutazioni del potere politico, soltanto una decisione emessa al termine di un procedimento giudiziario che soddisfi i requisiti dell'art. 47 della Carta può beneficiare del reciproco riconoscimento ai sensi della decisione quadro (§ 61).

Tuttavia, non tutte le violazioni dell'art. 47 della Carta devono portare al rinvio dell'esecuzione del mandato d'arresto europeo, ma solo quelle che integrino un rischio concreto di diniego di giustizia, di flagrante negazione del diritto ad un equo processo, alla luce dell'indipendenza dei giudici dello Stato membro richiedente: nozione di indipendenza che implica due aspetti, il primo esterno ed il secondo interno, come recentemente chiarito dalla sentenza della Cgue del 27 febbraio 2018 (ASJP - Associação Sindical dos Juízes Portugueses - C‑64/16).

Spetta dunque al giudice del rinvio determinare se, nel caso di specie, l'asserita mancanza di indipendenza dei giudici polacchi sia talmente grave da annientare l'equità del processo, sulla base di elementi oggettivi, e prendendo in considerazione la proposta motivata della Commissione europea ed i pareri della Commissione di Venezia, anche alla luce dell’evoluzione della situazione in Polonia.

Alla luce del procedimento in due fasi di cui alla sentenza Aranyosi e Căldăraru (seppure concernente il rischio concreto di trattamento inumano o degradante ai sensi dell'art. 4 della Carta, e non il diritto ad un processo equo di cui all'art. 47 della Carta), secondo l'Avvocato generale è comunque necessario un esame individuale, ossia non soltanto l'accertamento della sussistenza di un rischio concreto di flagrante diniego di giustizia a causa di carenze che inficiano il sistema giudiziario dello Stato membro emittente il mandato d'arresto, ma anche che la persona interessata sarà esposta a tale rischio (§ 104); in questo senso è necessario l'accertamento di circostanze particolari relative alla persona o al reato che espongano a rischio concreto di flagrante diniego di giustizia.

L'autorità giudiziaria di esecuzione dovrebbe quindi ottenere informazioni relative sia all'evoluzione della legislazione, sia alle caratteristiche inerenti alla persona interessata ed alla natura del reato, anche informando Eurojust (§ 131).

Le conclusioni proposte dall'Avvocato generale alla Corte di giustizia sono pertanto nel senso che:

1) Affinché una violazione del diritto a un equo processo sancito dall’articolo 47, secondo comma, della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea costituisca un flagrante diniego di giustizia, occorre che tale violazione sia talmente grave da vanificare il contenuto essenziale del diritto protetto da tale disposizione. Al fine di determinare se la persona interessata sia esposta al rischio di flagrante diniego di giustizia, l’autorità giudiziaria di esecuzione deve tenere conto delle circostanze particolari relative sia a tale persona sia al reato per il quale quest’ultima è perseguita o è stata condannata.

2) Qualora l’autorità giudiziaria di esecuzione constati che vi è un rischio concreto di flagrante diniego di giustizia nello Stato membro emittente, essa è tenuta a richiedere all’autorità giudiziaria emittente, sulla base dell’articolo 15, paragrafo 2, della decisione quadro 2002/584, come modificata dalla decisione quadro 2009/299, tutte le informazioni complementari necessarie riguardanti, se del caso, da una parte, le evoluzioni legislative successive agli elementi di cui essa dispone per constatare la sussistenza di un rischio concreto di flagrante diniego di giustizia e, dall’altra, le caratteristiche inerenti alla persona oggetto del mandato d’arresto europeo o alla natura del reato per il quale quest’ultima è perseguita o è stata condannata.

Sintesi del ragionamento della Corte

Richiamati il contesto normativo (art. 7 Tue, Titolo VI della Carta dei diritti fondamentali, Decisione quadro sul mandato d'arresto europeo, diritto irlandese), la proposta motivata della Commissione del 20 dicembre 2017 (§17) e gli elementi di fatto a base della stessa (§21), la Corte giudica ammissibile il procedimento d'urgenza e rammenta in premessa i valori comuni dell’Unione di cui all’art. 2 Tue ed i principi di fiducia reciproca e di mutuo riconoscimento.

Ricorda che il diritto dell’Unione poggia sulla premessa fondamentale secondo cui ciascuno Stato membro condivide con tutti gli altri Stati membri, e riconosce che questi condividono con esso, una serie di valori comuni sui quali l’Unione si fonda: tale premessa implica e giustifica l’esistenza della fiducia reciproca tra gli Stati membri nel riconoscimento di tali valori e, dunque, nel rispetto del diritto dell’Unione che li attua.

Tanto il principio della fiducia reciproca tra gli Stati membri quanto il principio del mutuo riconoscimento, che si fonda a sua volta sulla fiducia reciproca tra questi ultimi, consentono la creazione e il mantenimento di uno spazio senza frontiere interne. Più specificamente, il principio della fiducia reciproca impone a ciascuno di tali Stati, segnatamente per quanto riguarda lo spazio di libertà, di sicurezza e di giustizia, di ritenere, tranne che in circostanze eccezionali, che tutti gli altri Stati membri rispettino il diritto dell’Unione e, più in particolare, i diritti fondamentali riconosciuti da quest’ultimo.

Quando attuano il diritto dell’Unione, gli Stati membri possono quindi essere tenuti, in forza di tale diritto, a presumere il rispetto dei diritti fondamentali da parte degli altri Stati membri, con la conseguenza che risulta loro preclusa la possibilità non solo di esigere da un altro Stato membro un livello di tutela nazionale dei diritti fondamentali più elevato di quello garantito dal diritto dell’Unione, ma anche, salvo in casi eccezionali, di verificare se tale altro Stato membro abbia effettivamente rispettato, in un caso concreto, i diritti fondamentali garantiti dall’Unione (§ 35-37).

Poiché circostanze eccezionali possono limitare i principi di riconoscimento e di fiducia reciproci tra Stati membri, può essere necessario verificare se, al pari di un rischio reale di violazione dell’art. 4 della Carta, un rischio reale di violazione del diritto fondamentale dell’interessato a un giudice indipendente e, quindi, del suo diritto fondamentale a un equo processo, come enunciato all’art. 47, secondo comma, della Carta, consenta all’autorità giudiziaria dell’esecuzione di astenersi, a titolo eccezionale, dal dare seguito a un mandato d’arresto europeo, in base all’articolo 1, paragrafo 3, della decisione quadro in materia.

Ai fini di tale verifica, la Corte sottolinea la centralità dell’indipendenza del potere giudiziario, nei termini chiariti dalla propria precedente giurisprudenza, in particolare dalla recente sentenza ASJP.

Evidenzia che il requisito dell’indipendenza dei giudici attiene al contenuto essenziale del diritto fondamentale ad un equo processo, che riveste importanza cardinale quale garanzia della tutela dell’insieme dei diritti derivanti al singolo dal diritto dell’Unione e della salvaguardia dei valori comuni agli Stati membri enunciati all’articolo 2 Tue, segnatamente, del valore dello Stato di diritto.

Ciò in quanto l’Unione è un’Unione di diritto in cui i singoli hanno il diritto di contestare in sede giurisdizionale la legittimità di ogni decisione o di qualsiasi altro provvedimento nazionale relativo all’applicazione di un atto dell’Unione nei loro confronti.

Compete ai giudici nazionali e alla Corte garantire la piena applicazione del diritto dell’Unione in tutti gli Stati membri nonché la tutela giurisdizionale dei diritti spettanti ai soggetti dell’ordinamento in forza di detto diritto, e l’esistenza stessa di un controllo giurisdizionale effettivo destinato ad assicurare il rispetto del diritto dell’Unione è intrinseca ad uno Stato di diritto.

Ne consegue che ogni Stato membro deve garantire che gli organi rientranti, in quanto «giurisdizione», nel senso definito dal diritto dell’Unione, nel suo sistema di rimedi giurisdizionali nei settori disciplinati dal diritto dell’Unione soddisfino i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva.

L’indipendenza dei giudici nazionali è essenziale per il buon funzionamento del sistema di cooperazione giudiziaria costituito dal meccanismo del rinvio pregiudiziale di cui all’articolo 267 Tfue, in quanto tale meccanismo può essere attivato unicamente da un organo, incaricato di applicare il diritto dell’Unione, che soddisfi tale criterio di indipendenza (§ 48-54).

L’alto grado di fiducia tra gli Stati membri su cui poggia il meccanismo del mandato d’arresto europeo si fonda, dunque, sulla premessa secondo cui i giudici penali degli altri Stati membri, che, a seguito dell’esecuzione di un mandato d’arresto europeo, dovranno esercitare l’azione penale o condurre il procedimento di esecuzione di una pena o di una misura di sicurezza privative della libertà, nonché il procedimento penale di merito, soddisfano i requisiti di una tutela giurisdizionale effettiva, tra cui figurano, segnatamente, l’indipendenza e l’imparzialità di detti giudici (§ 58).

Quali sono dunque, sulla base di tali premesse, i compiti dell’autorità giudiziaria di esecuzione nelle circostanze eccezionali in questione?

Spiega la Corte di giustizia che l’autorità giudiziaria dell’esecuzione, in una prima fase, deve valutare, in base a elementi oggettivi, attendibili, precisi e debitamente aggiornati riguardanti il funzionamento del sistema giudiziario nello Stato membro emittente, l’esistenza di un rischio reale di violazione del diritto fondamentale ad un equo processo, connesso a una mancanza di indipendenza dei giudici di detto Stato membro, a causa di carenze sistemiche o generalizzate in quest’ultimo Stato. Le informazioni contenute nella proposta motivata della Commissione in base all’articolo 7, paragrafo 1, Tue costituiscono elementi di particolare rilevanza ai fini di tale valutazione.

Occorre poi tenere conto del livello di tutela del diritto fondamentale garantito dall’art. 47, secondo comma, della Carta. Il requisito di indipendenza dei giudici, che attiene al contenuto essenziale di tale diritto, è intrinseco alla funzione giurisdizionale e comprende l’indipendenza esterna (esercizio delle funzioni in piena autonomia, senza soggezione a vincoli gerarchici o di subordinazione e senza ricevere ordini o istruzioni da alcuna fonte, con tutela dagli interventi o dalle pressioni esterne), l’inamovibilità, l’imparzialità.

Le garanzie di indipendenza e di imparzialità presuppongono l’esistenza di regole, relative in particolare alla composizione dell’organo, alla nomina, alla durata delle funzioni nonché alle cause di astensione, di ricusazione e di revoca dei suoi membri, che consentano di fugare qualsiasi legittimo dubbio che i singoli possano nutrire in merito all’impermeabilità di detto organo rispetto a elementi esterni e alla sua neutralità rispetto agli interessi contrapposti.

Il requisito di indipendenza richiede inoltre che il regime disciplinare di coloro che hanno una funzione giurisdizionale presenti le garanzie necessarie per evitare qualsiasi rischio di utilizzo di un siffatto regime come sistema di controllo politico del contenuto delle decisioni giudiziarie (§ 62-67).

Se, alla luce di tali elementi, l’autorità giudiziaria dell’esecuzione accerta che esiste, nello Stato membro emittente, un rischio reale di violazione del contenuto essenziale del diritto fondamentale a un equo processo a causa di carenze sistemiche o generalizzate riguardanti il potere giudiziario di tale Stato membro, tali da compromettere l’indipendenza dei giudici di detto Stato, tale autorità deve, in un secondo momento, valutare, in modo concreto e preciso, se, nelle circostanze del caso di specie, esistano motivi seri e comprovati per ritenere che, in seguito alla sua consegna allo Stato membro emittente, il ricercato corra tale rischio.

La possibilità di rifiuto automatico dell’esecuzione di ogni mandato d’arresto europeo proveniente da un determinato Stato membro può avvenire soltanto in caso di una decisione del Consiglio europeo che constati, alle condizioni di cui all’art. 7, paragrafo 2, Tue, una violazione grave e persistente nello Stato membro emittente dei principi sanciti all’art. 2 Tue, come quelli inerenti allo Stato di diritto, seguita dalla sospensione da parte del Consiglio dell’applicazione della decisione quadro 2002/584 nei confronti di tale Stato membro (§ 71-72).

Prima di una tale decisone, perché l’autorità giudiziaria dell’esecuzione possa astenersi dal dare seguito a un mandato d’arresto europeo emesso da uno Stato membro che sia stato oggetto di una proposta motivata a norma dell’art. 7, paragrafo 1, Tue, occorre l’accertamento di circostanze eccezionali, in esito ad una valutazione concreta e precisa del caso di specie, che vi sono motivi seri e comprovati per ritenere che la persona oggetto di tale mandato d’arresto europeo corra, a seguito della sua consegna all’autorità giudiziaria emittente, un rischio reale di violazione del suo diritto fondamentale ad un giudice indipendente e, pertanto, del contenuto essenziale del suo diritto fondamentale ad un equo processo, previo esame della misura in cui le carenze sistemiche o generalizzate riguardanti l’indipendenza dei giudici dello Stato membro emittente siano idonee ad avere un impatto a livello dei giudici di tale Stato membro competenti a conoscere dei procedimenti cui sarà sottoposto il ricercato, e previa ulteriore valutazione circa l’esistenza di motivi seri e comprovati per ritenere che detta persona corra un rischio reale di violazione del suo diritto fondamentale a un giudice indipendente, tenuto conto della sua situazione personale nonché della natura del reato per cui è perseguita e delle circostanze di fatto poste alla base del mandato d’arresto europeo.

Resta fermo il dovere dell’autorità giudiziaria dell’esecuzione di chiedere all’autorità giudiziaria emittente, ai sensi dell’art. 15, paragrafo 2, della decisione quadro sul mandato d’arresto europeo, ogni informazione complementare necessaria, nell’ambito di un dialogo tra l’autorità giudiziaria dell’esecuzione e l’autorità giudiziaria emittente, anche con l’assistenza dell’autorità centrale (§ 74-78).

Conclude la Corte di Giustizia, per rispondere alle questioni sollevate, che l’autorità giudiziaria dell’esecuzione, chiamata a decidere sulla consegna di una persona oggetto di un mandato d’arresto europeo emesso ai fini dell’esercizio di un’azione penale, in possesso di elementi, idonei a dimostrare l’esistenza di un rischio reale di violazione del diritto fondamentale a un equo processo a causa di carenze sistemiche o generalizzate riguardanti l’indipendenza del potere giudiziario dello Stato membro emittente, deve verificare in modo concreto e preciso se, alla luce della situazione personale, della natura del reato, delle circostanze di fatto alla base del mandato d’arresto europeo, e tenuto conto delle informazioni fornite dallo Stato membro emittente, vi siano motivi seri e comprovati di ritenere che, in caso di consegna, detta persona corra un siffatto rischio.

Considerazioni a prima lettura

La ricchezza di contenuti della vicenda, della pronuncia della Corte di giustizia e dei suoi atti giudiziari presupposti (ordinanza di rinvio pregiudiziale e conclusioni dell'Avvocato generale) porta ad alcune immediate (e sommarie) considerazioni a prima lettura.

In primo luogo, lo stato attuale dell'integrazione europea e la reviviscenza di spinte decisamente sovraniste pone nuove ed inedite sfide alla politica ed alla giurisdizione nel processo a tendenza più o meno federale delineato dai Trattati e dalla Carta dei diritti fondamentali.

In un contesto di «insopprimibile politicità della giurisdizione», in questo caso europea, la Corte di giustizia (in sostanziale conformità con le conclusioni dell'Avvocato generale) è molto attenta nel distinguere gli aspetti politici della procedura di cui all'art. 7 Tue e gli aspetti di cooperazione giudiziaria penale, o meglio di applicazione del diritto processuale europeo inerenti alla procedura del mandato di arresto europeo. A prescindere da ogni giudizio sull'efficacia e sui limiti del sistema di protezione dello Stato di diritto all'interno dell'Unione delineato dai trattati, la Corte non può e non vuole ignorare la rilevanza che i documenti e le iniziative della Commissione assumono nel processo di accertamento della sussistenza di rischi di violazione grave e sistemica da parte di uno Stato membro dei valori comuni di libertà, democrazia, Stato di diritto, diritti umani. Ciò in un sistema di integrazione tra ordinamenti giuridici che nell’Unione europea si esplica con l’attuazione di strumenti normativi basati, piuttosto che sull’uniformità normativa, sul pluralismo giuridico e sulla mutua fiducia nella condivisione di valori fondamentali da parte di ciascuna legislazione in inter-relazione nello spazio comune di libertà, sicurezza e giustizia.

Le riforme istituzionali ed ordinamentali all'interno di ciascuno Stato membro non sono, perciò, impermeabili alle relazioni giuridiche con gli altri Stati membri e devono essere tenute in considerazione nell'applicazione della normativa europea integrata, con tutte le conseguenze nel caso concreto. In questo senso, la Corte esclude che la procedura avviata ex art. 7 Tue, ed in ogni caso le evoluzioni dei sistemi politici di altri Stati membri, possano essere ignorate o rimanere indifferenti fino all'accordo politico unanime a conclusione della procedura stessa.

In secondo luogo, la Corte, in linea con la propria precedente giurisprudenza in materia di rischi di violazione dei diritti fondamentali stabiliti dalla Carta Ue, valorizza il dialogo tra autorità giudiziarie come elemento di sistema per la risoluzione delle controversie.

Autorità giudiziarie indipendenti nell'applicazione di normative europee, che prescindono da valutazioni politiche perché realizzate in un ordinamento giuridico integrato, sono in grado di e devono interfacciarsi giuridicamente per lo scambio di informazioni complete, aggiornate, attendibili, utili per la decisione sui casi concreti. Sotto questo aspetto rimane determinante l'azione degli organismi che favoriscono le relazioni tra le autorità giudiziarie europee a tutti i livelli (Eurojust, EJN, ECJN, EJTN).

In terzo luogo, la Corte costruisce con decisione gli standard e i caratteri di un sistema giudiziario indipendente europeo.

Nella misura in cui, da un lato, tali caratteri erano sinora descritti principalmente a livello di soft law del Consiglio d'Europa (raccomandazioni, opinioni della Commissione di Venezia, pareri CCJE e CCPE) e, d'altro lato, i giudici degli Stati membri dell'Unione europea applicano il diritto nazionale ed il diritto europeo, la Corte, richiamando ampi stralci della recente decisione nel caso ASJP (nella differente materia dell'intervento della troika sulle retribuzioni di magistrati e pubblici funzionari), fissa i requisiti minimi, e non solo minimi, dell'indipendenza del sistema giudiziario in funzione dello Stato di diritto, raggiungendo un livello di analisi e dettaglio sino a queste pronunce rimasto assai meno delineato.

In quarto luogo, la Corte di giustizia non manca di rafforzare il proprio ruolo, in qualche misura, di giudice costituzionale europeo, ancora una volta per il tramite del meccanismo del rinvio pregiudiziale, al fine di illuminare la portata e le prospettive della tutela giurisdizionale multi-livello dei diritti fondamentali.

Spetta ora al giudice dell'esecuzione la verifica dell'applicazione dei principi generali alle circostanze concrete, e della fattibilità del dialogo con le autorità giudiziarie dello Stato emittente il mandato, queste ultime nel pieno acme di una situazione di crisi, anche in relazione alla tempistica della procedura di consegna stabilita dalla normativa nazionale ed europea; una decisione assai delicata, all'attenzione degli osservatori, orientata dalla centralità dei valori comuni agli organi giudiziari europei garanti dell’attuazione della Carta dei diritti fondamentali e dall’art. 2 Tue.



[1] La sentenza in esame, le conclusioni dell’Avvocato generale, la questione pregiudiziale sono pubblicate in http://curia.europa.eu/juris/documents.jsf?num=C-216/18

[2] Proposta di decisione del Consiglio sulla constatazione dell’esistenza di un evidente rischio di violazione grave dello Stato di diritto da parte della Repubblica di Polonia, del 20 dicembre 2017, COM(2017) 835 final.

[3] Sentenza del 5 aprile 2016, Aranyosi e Căldăraru (C‑404/15 e C‑659/15 PPU).

[4] Sentenza del 26 febbraio 2013, Melloni (C-399/11),

[5] Sul caso Serbia (destituzione di un terzo degli appartenenti all'ordine giudiziario da parte del Governo, con procedura successivamente annullata dalla Corte costituzionale), cfr. Rapporto Medel di audit sulla Serbia, 27 giugno 2012, www.magistraturademocratica.it/articolo/rapporto-di-audit-sulla-serbia_27-06-2012.php.

Sul gravissimo caso della Turchia (migliaia di magistrati destituiti e/o detenuti, stato di emergenza permanente da luglio 2016), cfr., tra l’altro: G. Michelini, Lo stato di emergenza in Turchia: sospensione dello Stato di diritto, in questa Rivista on-line, 13 ottobre 2016, http://questionegiustizia.it/articolo/lo-stato-di-emergenza-in-turchia_sospensione-dello-stato-di-diritto_13-10-2016.phpMurat Arslan, giudice detenuto, ha vinto il premio Václav Havel per i diritti umani 2017, 9 ottobre 2017, http://www.magistraturademocratica.it/articolo/turchia-murat-arslan-giudice-detenuto-ha-vinto-il-premio-vaclav-havel-per-i-diritti-umani-2017_09-10-2017.php

Su un caso di (negata) estradizione verso la Turchia, cfr. Cass., VI. Pen., 21 dicembre 2016, n. 54467.  

[6] Comunicazione della Commissione 2014 - Un nuovo quadro Ue per rafforzare lo Stato di diritto (COM(2014) 158 final).

[7] Sui principi dello Stato di diritto nello stato attuale dell'integrazione europea, vds. la documentazione del corso della Scuola superiore della magistratura P18034 – Il futuro dell’integrazione europea – Scandicci, 14-16 maggio 2018. 

27 luglio 2018
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