In principio era la Procura europea

1. In principio era la Procura europea («European Public Prosecution Office», EPPO); EPPO favorì la generazione dell’European Judicial Network (EJN), e l’EJN generò Eurojust, dal quale infine è stata creata EPPO. 

EPPO fu concepita negli anni novanta dall’allora presidente del Parlamento europeo, Klaus Hänsch. 

È stata ispirata dalle idee e dai progetti coordinati da Mireille Delmas-Marty nel famoso Corpus Juris ed è stata una delle dieci proposte presentate da Klaus Hänsch alla conferenza inter-parlamentare nell’aprile del 1996[1]. 

In ogni caso, in ragione del successivo fallimento della Costituzione europea in quel momento, non c’erano le condizioni politiche per procedere oltre con quella proposta. 

Conseguentemente, nel frattempo, fu avviato nel 1998 un progetto meno ambizioso, l’«European Judicial Network», con l’obiettivo di sostenere la cooperazione in materia penale a livello dell’Unione europea (azione congiunta 98/428 GAI, 29 giugno 1998, successivamente sostituita dalla decisione del Consiglio 2008/976/GAI, 16 dicembre 2008). 

Gli attacchi terroristici di New York dell’11 settembre 2001, unitamente ad altri gravi attacchi terroristici, hanno mutato la volontà politica di accelerare le procedure e i meccanismi di cooperazione giudiziaria. 

Date le fluide e incerte modalità d’intervento dell’EJN nel processo di cooperazione, divenne presto chiaro quanto fosse essenziale dirigersi, parallelamente, verso un sistema più efficace, integrato e accessibile, capace di far fronte in modo deciso ai reati gravi e alla criminalità organizzata[2]. 

Eurojust fu così creata ad opera della decisione del Consiglio 2002/187/GAI.

Essa fu inizialmente concepita per essere un più agile, specializzato e stabile sistema di supporto alla cooperazione giudiziaria in materia penale all’interno dello spazio dell’Unione europea. 

Nonostante l’idea originaria di creare EPPO non fosse stata del tutto dimenticata, le decisioni 2003/659/GAI e 2009/406/GAI hanno successivamente modificato la decisione del Consiglio in modo da estendere la capacità operativa di Eurojust[3].

Nel 2007, l’articolo 86.1 del Trattato di Lisbona stabilì che «Per combattere i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione, il Consiglio (…) può istituire una Procura europea a partire da Eurojust». 

Infine, il regolamento del Consiglio (UE) 2017/1939 del 12 ottobre 2017 ha istituito EPPO. 

Circa un anno dopo, il Consiglio e il Parlamento hanno confermato Eurojust come nuova agenzia europea creata dal regolamento UE 2018/1727 del 14 novembre 2018.

Nel considerato n. 5, il nuovo regolamento Eurojust spiegava: «Poiché la Procura europea (EPPO) è stata istituita mediante una cooperazione rafforzata, il regolamento (UE) 2017/1939 del Consiglio è vincolante nella sua interezza ed è direttamente applicabile solo agli Stati membri che partecipano alla cooperazione rafforzata. Pertanto, per gli Stati membri che non partecipano a EPPO, Eurojust rimane pienamente competente per le forme gravi di criminalità elencate nell’allegato 1 del presente regolamento».

Inoltre, il considerato n. 8 aggiungeva: « (…) Gli Stati membri che non partecipano alla cooperazione rafforzata sull’istituzione di EPPO possono continuare a chiedere il sostegno di Eurojust in tutti i casi riguardanti i reati che ledono gli interessi finanziari dell’Unione. EPPO ed Eurojust dovrebbero sviluppare una stretta collaborazione operativa conformemente ai loro rispettivi mandati». 

Questa è in breve la storia intrecciata di entrambe le istituzioni, Eurojust e EPPO. 

Queste brevi puntualizzazioni danno un’idea di massima di alcuni dei dubbi e delle perplessità del legislatore europeo circa le modalità e gli strumenti per migliorare le indagini sui reati gravi e sulla criminalità organizzata all’interno dell’Unione europea. 

Ecco perché, che ci piaccia o meno, i destini delle due istituzioni sono intrinsecamente connessi, sebbene esse abbiano in realtà competenze e obiettivi esplicitamente differenti. 

Eurojust è adesso – dopo il nuovo regolamento – un’agenzia dell’Unione europea che ha il compito di supportare e rafforzare il coordinamento e la cooperazione fra le autorità che, a livello nazionale, compiono indagini ed esercitano l’azione penale. 

EPPO è l’istituzione dell’Unione europea responsabile delle indagini, del perseguimento e dell’esercizio dell’azione penale con riferimento ai reati che colpiscono gli interessi finanziari dell’Unione. 

Ciascuna di esse ha scelto un diverso modello organizzativo. 

La prima si è trasformata secondo un modello simile a quello dell’Europol; la seconda ha ripreso il modello organizzativo collegiale originario di Eurojust[4].

Eurojust non è in alcun modo un’agenzia che compie indagini. Essa si prefigge strettamente di rafforzare il coordinamento e la cooperazione fra autorità giudiziarie nazionali che svolgono le proprie indagini. 

EPPO è una vera istituzione investigativa, con competenze equivalenti a quelle delle autorità giudiziarie nazionali impegnate nelle indagini penali. 

2. Fin qui, abbiamo evidenziato i diversi modelli organizzativi e le competenze giuridiche effettivamente supportate dagli articoli di entrambi i regolamenti relativi a queste due istituzioni. 

In ogni caso, da uno sguardo più attento ai considerato del nuovo regolamento Eurojust, si può comprendere come il legislatore europeo abbia – in effetti, abbia sempre avuto – un’ambizione più ampia per quanto riguarda i compiti di Eurojust. 

Vediamo cosa dice davvero il considerato n. 12 del nuovo regolamento Eurojust: «Nell’agire di propria iniziativa, Eurojust può assumere un ruolo più proattivo nel coordinamento di casi, ad esempio prestando sostegno alle autorità nazionali nelle loro indagini e azioni penali».

Tuttavia, tale considerato non dovrebbe essere letto fuori contesto. 

Per comprendere appieno il suo significato, occorre anche considerare cosa dice il considerato n. 70, poiché la sua lettera chiarisce il reale significato del considerato n. 12: 

«Quando esercita funzioni operative in relazione a casi penali specifici su richiesta delle autorità competenti degli Stati membri o di propria iniziativa, Eurojust dovrebbe agire per il tramite di uno o più membri nazionali o del collegio. Nell’agire di propria iniziativa, Eurojust può assumere un ruolo più proattivo nel coordinamento di casi, ad esempio prestando sostegno alle autorità nazionali nelle loro indagini e azioni penali».

A mio parere, questi due considerato travalicano ciò che realmente afferma il regolamento Eurojust negli articoli relativi alla propria competenza, ma questa è la ragione per cui dobbiamo leggerli con attenzione. 

In questi considerato, il regolamento Eurojust non sta più riferendosi solamente al coordinamento e alla cooperazione delle indagini nazionali. 

In effetti, entrambi incoraggiano i membri nazionali (MN) che agiscano su iniziativa propria di Eurojust, a indirizzare, dirigere e partecipare attivamente in tali indagini. 

Questi considerato suggeriscono che Eurojust dovrebbe avere un ruolo dinamico e attivo di guida con riferimento ai più importanti casi che le autorità nazionali decidono di porre alla sua attenzione. 

Stando così le cose, l’intenzione espressa dal legislatore in tali considerato va oltre ciò che gli articoli del regolamento effettivamente affermano. 

Quei considerato in realtà rivelano un nuovo e più ambizioso approccio agli impegni assunti da Eurojust, lasciando trasparire l’intenzione di una lettura maggiormente proattiva delle competenze di Eurojust: la proposta di una competenza investigativa europea diretta. 

Nonostante alcune ambiguità espresse in questi considerato, si sta già parlando di un’attività investigativa concreta di Eurojust. 

Ciò significa dare ai membri nazionali non solo l’iniziativa per avviare un’indagine a livello nazionale, ma anche migliorare il ruolo guida di Eurojust nei casi che essa può dirigere[5].

Peraltro, questa è l’unica ragione a supporto di quanto affermato al punto 2 dell’art. 3 del regolamento Eurojust sul riparto e possibile conflitto di competenze fra EPPO ed Eurojust. 

In effetti, se il legislatore non avesse avuto in mente alcune competenze investigative dirette di Eurojust, questi due punti dei due articoli citati non avrebbero alcun senso. 

Tuttavia, al momento, gli artt. 2 e 3 del nuovo regolamento non conferiscono a Eurojust alcun potere investigativo concreto e autonomo. 

Di conseguenza, non dovrebbero esserci ipotesi di conflitto fra l’attività investigativa di EPPO e le attribuzioni di Eurojust relative al coordinamento delle indagini nazionali o di EPPO. 

Nonostante ciò che afferma il considerato n. 15 circa le competenze dei MN che possono mantenere contemporaneamente la propria qualità di autorità nazionali, entrambe le istituzioni – Eurojust e EPPO – hanno compiti diversi e ben distinti[6]. 

L’art. 2.1 del regolamento Eurojust è preciso nel definirne i compiti: «Eurojust sostiene e potenzia il coordinamento e la cooperazione tra le autorità nazionali responsabili delle indagini e dell’azione penale contro le forme gravi di criminalità di competenza di Eurojust a norma dell’articolo 3, paragrafi 1 e 3, qualora tali forme di criminalità interessino due o più Stati membri o richiedano un’azione penale su basi comuni, sulla scorta delle operazioni effettuate e delle informazioni fornite dalle autorità degli Stati membri, da Europol, da EPPO e OLAF».

3. Tuttavia, non è solo in questo punto che il nuovo regolamento Eurojust probabilmente si prefigge di cambiare il carattere della precedente Unità Eurojust. 

Oltre a ciò, sembrano essere mutati i requisiti per essere un membro nazionale di Eurojust. 

Nella vigenza del nuovo Regolamento, essere o meno un’autorità nazionale secondo il diritto del Paese non è più un requisito. 

Al contrario, il nuovo regolamento ha lasciato la scelta agli Stati membri.

Da adesso in poi, dipende dalla volontà di ciascuno Stato di assegnare – o confermare – tale status a quello specifico MN. 

Sicuramente, essi devono essere reclutati fra i giudici, i pubblici ministeri o i rappresentanti delle autorità giudiziarie, ma non è indicato da nessuna parte che tali MN debbano mantenere il loro precedente status quando svolgono le loro funzioni presso Eurojust. 

Il testo del considerato n. 15 del regolamento Eurojust non potrebbe essere più preciso al riguardo.

Esso dispone: «Ai membri nazionali dovrebbero essere conferiti quei poteri che permettono a Eurojust di adempiere adeguatamente il suo compito: accedere alle informazioni pertinenti nei registri pubblici nazionali, contattare direttamente le autorità competenti e scambiare informazioni con loro e partecipare alle squadre investigative congiunte. I membri nazionali possono, conformemente al rispettivo diritto nazionale, mantenere i poteri derivanti dalla loro funzione di autorità nazionali».

In questo considerato, si afferma chiaramente che il MN può mantenere la propria capacità di autorità nazionale, non che debba mantenerla. 

Ciò lascia agli Stati membri la scelta se confermare lo status di un determinato MN oppure se semplicemente conferire ad esso poteri sufficienti per svolgere i principali compiti attribuiti a Eurojust. 

Questo considerato, in effetti, spiega meglio il senso del punto 4 dell’art. 7 del regolamento. 

«I membri nazionali e gli aggiunti devono avere lo status di magistrato del pubblico ministero, giudice o rappresentante dell’autorità giudiziaria con prerogative equivalenti a quelle di un pubblico ministero o giudice a norma del diritto nazionale. Gli Stati membri conferiscono loro almeno i poteri previsti dal presente regolamento affinché possano svolgere i loro compiti».

Infatti, se lo status di procuratore o di giudice non dev’essere inteso solo come un requisito per essere nominato MN, come potrebbe interpretarsi la seconda frase di questo punto?

«Gli Stati membri conferiscono loro almeno i poteri previsti dal presente regolamento affinché possano svolgere i loro compiti».

Ciò che da adesso è essenziale nella vigenza del nuovo regolamento – che può essere direttamente applicato – è che, secondo il diritto nazionale, il MN può avere competenze adeguate per svolgere i compiti attribuiti a Eurojust. 

Entrambe le idee – l’enfasi sulla direzione delle indagini da parte di Eurojust e l’attenzione alle competenze dei MN con riferimento a Eurojust – evidenziano il nuovo corso intrapreso nei confronti dell’attività di Eurojust. 

Il regolamento Eurojust richiede che i MN, siano essi le autorità nazionali o meno, abbiano capacità sufficienti da permettere che la nuova Agenzia europea possa sviluppare autonomamente le proprie competenze. 

4. Da un altro lato, occorre anche sottolineare una sfumatura innovativa introdotta nel nuovo regolamento circa la qualità dei MN: il testo del regolamento parla di «Autorità giudiziarie» e non solo di «Autorità nazionali». 

Ciò significa un nuovo requisito per lo status di MN. 

Da adesso in poi, solo i giudici, i procuratori o i rappresentanti di autorità giudiziarie – qualunque esse siano – possono assumere l’incarico di MN per Eurojust. 

Di conseguenza, gli Stati membri non potranno più nominare come MN ufficiali di polizia, anche se, secondo il loro diritto interno, solo le autorità di polizia possono dirigere le indagini penali e formalizzare i capi d’imputazione. 

Da adesso, quando un MN non è reclutato fra i giudici o i procuratori, questi deve avere, almeno, la qualità di rappresentante di un’autorità giudiziaria. 

Il riferimento è dunque alla qualità di autorità giudiziaria del futuro MN. 

Tenendo a mente la nuova giurisprudenza della Cgue relativa a ciò che, secondo il diritto dell’Unione europea, possa o meno essere considerata un’autorità giudiziaria – necessariamente un’autorità indipendente –, questa nuova opzione è destinata a creare alcune difficoltà di natura giuridica nei sistemi giudiziari di alcuni Paesi[7]. 

In sintesi, ritengo che possiamo guardare questi recenti cambiamenti nel nuovo regolamento come se avessero l’intenzione di introdurre due prospettive nuove ma complementari sui percorsi che seguirà la cooperazione giudiziaria europea in materia penale. 

Il primo cerca di enfatizzare le competenze dirette – ed europee – sul MN con riferimento ai casi posti all’attenzione di Eurojust. 

Se lo Stato nominante non vuole conferire la qualità di autorità nazionale al proprio MN per Eurojust, dovrebbe almeno conferirgli i poteri e metterlo nelle condizioni per esercitare le competenze principali di Eurojust.

Questo requisito comporterà difficoltà interne e contraddizioni sistemiche. 

La seconda idea riguarda la qualità di MN, che da adesso in poi dovrà essere reclutato solamente fra le autorità giudiziarie. 

Ciò rappresenta anche una conseguenza dell’introduzione, all’interno della struttura di Eurojust, della logica dello strumento di reciproco riconoscimento. 

Inoltre, se in seguito a tale nomina come MN, lo Stato membro nominante decidesse di rimuoverlo dalla sua precedente qualità di autorità nazionale, esso dovrebbe, quantomeno, assicurare al MN sufficienti poteri da consentire a Eurojust di svolgere le proprie funzioni (art. 8, n. 1). 

In tal caso, comunque, tale MN si troverebbe a svolgere le proprie funzioni in una veste del tutto diversa. 

Se ciò accadesse, il MN coinvolto diverrebbe necessariamente una pura autorità giudiziaria europea, non foss’altro perché il regolamento è direttamente applicabile all’interno dello spazio giudiziario europeo e conferisce a tutti i MN di Eurojust sufficienti poteri per poter svolgere i propri compiti fondamentali. 

Di conseguenza, se alcuni Stati, come sta accadendo oggi, continuassero a ritirare la qualità di autorità nazionale ai propri membri nazionali, avremmo MN di Eurojust sotto una diversa veste. 

Alcuni di essi continueranno ad essere autorità nazionali, mentre altri eserciteranno le proprie attività presso Eurojust, direttamente in qualità in autorità europee. 

Infatti, nel proprio Paese, ad alcune autorità nazionali, alle quali appartengono MN di Eurojust, o dalle quali tali membri sono reclutati, non è neppure consentito l’esercizio, nella qualità loro attribuita dalla legislazione interna, di svariati poteri delineati dal regolamento Eurojust. 

Mi riferisco, ad esempio, alla competenza di emettere o eseguire strumenti di reciproca assistenza giuridica o riconoscimento reciproco, o persino di ordinare, richiedere o eseguire misure investigative in casi urgenti, che il regolamento Eurojust attribuisce loro direttamente (art. 8.3 e 8.4). 

Il considerato n. 15 spiega queste differenze piuttosto chiaramente. 

5. Da quanto detto, possiamo dunque trarre alcune idee fondamentali. 

Innanzitutto, con riferimento ai requisiti obbligatori per reclutare MN per Eurojust, il nuovo regolamento ha optato per le autorità giudiziarie. 

Trattandosi di attività di Eurojust come l’impiego di reciproca assistenza giuridica e specialmente degli strumenti di riconoscimento reciproco, ciò significa anche una chiara scelta per una vera e propria cooperazione giudiziaria, piuttosto che per qualsiasi altra concezione delle indagini penali. 

Eurojust, ad esempio, non dovrebbe essere competente per le indagini di polizia se queste non sono sotto la supervisione effettiva e la direzione di un’autorità giudiziaria. 

Solo le autorità giudiziarie dovrebbero essere competenti per i casi di cui si occupa Eurojust. 

Questa scelta sottende, necessariamente, una preferenza esclusiva per le autorità indipendenti, nel senso dato a questo concetto dalla recente giurisprudenza della Corte di giustizia dell’unione europea. 

In secondo luogo, il nuovo regolamento favorisce un più ampio corpo di competenza, che può andare al di là dei tradizionali compiti correlati alle attività di cooperazione e coordinamento dei MN. 

Esso si prefigge di conferire ai MN – e dunque a Eurojust – il potere di l’iniziativa e le relative competenze investigative, anche se esse, per il momento, possono essere subordinate al controllo delle autorità nazionali. 

In terzo luogo, per andare oltre le barriere nazionali, il nuovo regolamento ha creato una nuova figura: una sorta di membro nazionale europeo che può trarre direttamente dal regolamento i poteri necessari per la propria azione, quando la legislazione nazionale non gli abbia attribuito tali competenze. 

Questo nuovo membro nazionale europeo ha, pertanto, uno status simile ai procuratori europei nazionali di EPPO. 

Tuttavia, questi non è un’autorità nazionale secondo il proprio diritto interno; questa nuova tipologia di MN europeo trae i suoi poteri direttamente dall’art. 8.1, 8.3 e 8.4 e, come tale, dovrebbe agire nel proprio Paese come autorità nazionale. 

Ciò comporta un apparente rafforzamento della dimensione europea di Eurojust a scapito della sua precedente dimensione pluri-statuale. 

A sostegno di quest’idea, occorre anche notare che le nuove regole di procedura di Eurojust hanno completamente ignorato l’esistenza e l’organizzazione degli Uffici nazionali, che, fino ad oggi, hanno rappresentato la pietra angolare del suo funzionamento[8]. 

L’Unione europea ha creato le condizioni interne oggettive e soggettive per preparare una futura e possibile fusione fra Eurojust e EPPO[9].

In linea con questo, se entrambe le istituzioni fossero in futuro dotate di poteri investigativi diversi ma concorrenti, non è saggio mantenerle separate. 

Si chiude così il cerchio delle iniziative europee volte alla creazione di un vero EPPO. 

Non sappiamo, per il momento, se un giorno questo accadrà. 

Temo, in ogni caso, che l’attuale situazione politica europea non sia in linea con quest’ambizione di ampio respiro eppure, in qualche modo, volontaristica. 

Abbiamo recentemente assistito alla Brexit e all’uscita della Danimarca dal sistema giudiziario europeo. 

Potremmo anche vedere pericolose disfatte nei sistemi giudiziari di altri Paesi europei con riferimento alla loro indipendenza. 

Non dobbiamo dimenticare che, in molte storiche democrazie europee, l’ufficio di pubblico ministero continua ad essere subordinato al potere esecutivo. 

Ciò che ho imparato negli anni trascorsi presso Eurojust è che molti passi devono ancora essere compiuti per costruire una comune cultura giudiziaria democratica in Europa. Solo lavorando giorno per giorno, insieme – tutte quante le autorità giudiziarie nazionali –, possiamo progredire e migliorare gli strumenti interni necessari per rafforzare, in Europa, lo Stato di diritto in tutti gli Stati membri. 

A questo riguardo, il recente contributo giurisprudenziale della Cgue, non foss’altro perché si confronta con la realtà quotidiana dei requisiti del riconoscimento reciproco in diversi Paesi, ha dato prova di essere molto più utile di tutte le decisioni e di tutti i regolamenti approvati dai vari organi politici e di governo dell’Unione europea. 

*  Traduzione di Sara Cocchi, avvocato in Firenze, dottore di ricerca in Diritto comparato. 

1. Corpus juris portant dispositions pénales pour la protection des intérêts finaciers de l’Union européenne, Economica, Parigi, 1997. Vds., inoltre, Id., Le double contexte du règlement instituant le Parquet européen, in Revue de science criminelle et de droit pénal comparé, n. 3/2018, pp. 619 ss. e F. Baab, Le Parquet européen et l’agence Eurojust : je ne t’aime, moi non plus !, ivi, pp. 647 ss.

2. Nel dicembre 2000, su iniziativa del Portogallo, è stata istituita la cd. Pro Eurojust, che è rimasta in funzione fino al 2001. 

3. Riferendosi a Eurojust, il Programma dell’Aja (2005) proponeva: «Per lottare efficacemente contro la criminalità organizzata transfrontaliera, altre forme gravi di criminalità e il terrorismo, è necessario intensificare la cooperazione pratica tra la polizia e le autorità doganali degli Stati membri e l’Europol e utilizzare meglio gli strumenti già esistenti in questo campo».
Dopo aver descritto la vita di Eurojust fin dalla sua nascita, Martijn Zwiers, alludendo alla decisione del Consiglio 2009/426/GAI del 16 dicembre 2008, ha chiarito che «The Decision Strengthening Eurojust, has, however, upgraded the competences of the agency compared to the original Eurojust Decision, allowing it to play a more intense role, sometimes bordering on the exercise of executive competences» – vds. Id., The European Public Prosecutor’s Office. Analysis of a Multilevel Criminal Justice System, Intersentia, Cambridge, 2011, pp. 266-257.

4. Vds. F. Baab, Le Parquet européen, op. cit., p. 650; V.M. Catena, Fiscalía Europea y Derechos fundamentales, Tirant Lo Blanch, Valencia, 2014, p. 31.

5. Vds., in proposito, M.E. Jordana Santiago, El proceso de institucionalización de Eurojust y su contribución al desarrollo de un modelo de cooperación judicial penal de la Unión Europea, Pons, Madrid, 2018, p. 208.

6. Questa era anche l’opinione di V.M. Catena, Fiscalía Europea, op. cit., p. 31.

7. Fra le altre: XD (Ufficio del Pubblico ministero svedese), C-625/19 PPU; ZB (Pubblico ministero, Bruxelles), C-627/19 PPU; NJ (Procura di Vienna), C-489/19 PPU; Minister for Justice and Equality v. OG and PI (Ufficio del Pubblico ministero di Lubecca e Zwickau) cause riunite C-508/18 e C-82/19 PPU; Openbaar Ministerie v Poltorak, C-452/16 PPU; Openbaar Ministerie v. Kovalkovas, C-477/16 PPU; JR e YC (Uffici del Pubblico ministero di Lione e Tours), cause riunite C-566/19 e C-626/19 PPU.

8. Fino ad oggi, gli Uffici nazionali e i loro partecipanti – membri nazionali, sostituti e assistenti – erano visti quali rappresentati delle autorità nazionali presso Eurojust. Da adesso in poi, nel quadro della nuova Agenzia, a seguito dell’entrata in vigore del nuovo regolamento e delle nuove regole di procedura, l’idea di fondo è trasformarli in rappresentanti, presso le autorità nazionali degli Stati membri, delle politiche e delle linee-guida della Commissione e della sua Agenzia per la giustizia. Ecco perché tutti i recenti documenti interni di Eurojust intendono evitare di prefigurare, o persino di nominare, gli Uffici nazionali quali strutture autonome primariamente collegate alle rispettive autorità nazionali. Ciò spiega inoltre perché la Commissione è adesso rappresentata in tutti gli organi di governo di Eurojust. 

9. M.E. Jordana Santiago, El proceso, op. cit., pp. 213-214.