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Legge Cirinnà, l'attuazione della delega in materia di stato civile
Leggi e istituzioni
Legge Cirinnà, l'attuazione della delega in materia di stato civile
di Chiara Giammarco
Magistrato addetto all'Ufficio Legislativo del Ministero della Giustizia
Commento al D. lgs. 19 gennaio 2017, n. 5, Adeguamento delle disposizioni dell’ordinamento di stato civile in materia di iscrizioni, trascrizioni e annotazioni, nonché modificazioni normative per la regolamentazione delle unioni civili ai sensi dell’art. 1, comma 28 , lettera a) e c) della L. 20 maggio 2016, n. 76

Il 27 gennaio 2017 sono stati pubblicati sulla Gazzetta ufficiale i tre decreti legislativi attuativi della delega contenuta nell’art. 1  comma 28, lettere a), b) e c) della legge n. 76/2016, c.d. legge Cirinnà.

Il decreto legislativo 19 gennaio 2017 n. 5 è attuativo della delega di cui alle lettere a) e c) ed adegua alle disposizioni della L. 76/2016 la disciplina vigente in tema di ordinamento dello stato civile, in materia di iscrizioni, trascrizioni e annotazioni, coordinando con tale legge altri testi normativi; il decreto legislativo 19 gennaio 2017 n. 6 è attuativo della delega di cui alla lettera c), e contiene modifiche ed integrazioni in materia penale, mentre il decreto legislativo  19 gennaio 2017, n. 7, è attuativo della delega di cui alla lettera b) e reca modifiche e riordino delle norme di diritto internazionale privato. Verrà illustrato il decreto legislativo n. 5 in tema di ordinamento di stato civile con particolare riferimento, senza pretesa di esaustività, a quelle norme che costituiscono gli snodi operativi principali della disciplina delle unioni civili o che, comunque, presentano aspetti problematici.

Il decreto n. 5 si compone di nove articoli che modificano diversi testi di legge. L’intervento più significativo è quello operato per mezzo dell’articolo 1 sul D.p.r. 3 novembre 2000, n. 396 Regolamento per la revisione e la semplificazione dell’ordinamento dello stato civile (di seguito D.p.r.) testo nel quale il legislatore delegato ha modificato diciasette articoli (artt. 1, 6, 10, 12, 16, 17, 19, 26, 49, 63, 65, 66, 67, 68, 69, 70, 73) contenenti previsioni originariamente riferite al matrimonio, ora estese anche alle unioni civili, ed introducendo nel testo previgente un nuovo titolo (l’VIII-bis Della richiesta e della costituzione dell’unione civile) composto di quattordici articoli (dal 70-bis al 70-quinquiesdecies) che disciplinano il rito per la richiesta e la costituzione dell’unione civile, il regime degli impedimenti, i casi di opposizione, il contenuto degli atti e la certificazione dell’unione civile. Sono stati poi modificati: con l’art. 2 del decreto legislativo, il regio decreto 9.7.1939, n. 1238 Ordinamento dello stato civile, con l’istituzione, accanto ai registri di matrimonio, dei nuovi registri delle unioni civili; con l’articolo 3, il D.p.r. 30 maggio 1989, n. 223 Regolamento anagrafico della popolazione residente, con l’inclusione nella norma che definisce la «famiglia anagrafica» anche delle persone unite civilmente ed aggiungendo nella norma che definisce i contenuti delle schede individuali, anche le indicazioni relative, oltre che al rapporto di coniugio, anche al rapporto scaturente dall’unione civile; con l’articolo 5, il R.d. 30 marzo 1942, n. 327 Codice della navigazione, in particolare estendendo le previsioni relative al matrimonio in imminente pericolo di vita a bordo di navi e di aeromobili anche alle unioni civili; con l’art. 6, il decreto legislativo 3 febbraio 2011, n. 71 Ordinamento degli uffici consolari, con l’estensione al nuovo istituto delle unioni civili delle procedure già previste per la celebrazione del matrimonio presso la sede consolare tra cittadini o tra un cittadino ed un non cittadino; con l’articolo 7, il decreto legislativo 1° settembre 2011, n. 150 con la modifica dell’articolo 31 nella parte in cui disciplina il rito delle controversie  in materia di rettificazione di attribuzione di sesso. 

La richiesta e la costituzione dell’unione civile

Come è noto la legge 76/2016 non ha richiamato, tra le norme relative al matrimonio applicabili anche all’unione civile, quelle in tema di pubblicazioni (artt.  93, 94 e 96 c.c.). Pertanto, il rito per la costituzione dell’unione prevede due sole fasi: quella della richiesta di costituzione dell’unione, che può essere presentata di fronte a qualsiasi ufficiale di stato civile scelto dalle parti  non solo dai diretti interessati, ma anche da persona munita di «procura speciale risultante da scrittura privata» (comma 7 art. 12 D.p.r.)  e quella della costituzione vera e propria. La fase preliminare della richiesta consente all’ufficiale di stato civile di effettuare le verifiche di rito (previste dall’art. 70-bis, comma 2 del D.p.r.) in ordine alle dichiarazioni delle parti ed all’insussistenza degli impedimenti alla costituzione dell’unione civile previsti dal comma 4 dell’art. 1 della L. 76/2016. Per l’effettuazione delle verifiche, all’ufficiale di stato civile è assegnato un termine di trenta giorni dalla richiesta, termine che può essere anticipato nel caso in cui le verifiche siano state completate prima (art. 70-ter del D.p.r.). In analogia con quanto previsto per il matrimonio dall’art. 99 comma 2 del c.c., decorsi centottanta giorni dall’effettuazione delle verifiche senza che si dia luogo alla costituzione, le verifiche si intendono come non effettuate e per costituire l’unione civile è necessario procedere di nuovo alla richiesta (art. 70 ter, c. 4 del D.p.r.).

È stato poi disciplinato l’istituto dell’unione civile per delega (art. 70-quater del D.p.r.), corrispondente all’analogo istituto del matrimonio celebrato in un comune diverso da quello in cui fu fatta la pubblicazione, di cui all’art. 109 c.c. L’articolo 70-quater consente, infatti, che l’unione civile, su richiesta delle parti, sia costituita in un comune diverso da quello in cui è stata effettuata la richiesta. L’ufficiale che ha ricevuto la richiesta, completate le verifiche di rito, delegherà per iscritto l’ufficiale di altro comune che costituirà l’unione.

Il rito della costituzione vera e propria è disciplinato dall’art. 70-octies del D.p.r. e prevede, in ossequio alla legge delega (commi 2 e 3 dell’ art. 1), che le parti, nel giorno prescelto, si presentino avanti all’ufficiale di stato civile del comune ove è stata presentata la richiesta e personalmente e congiuntamente, alla presenza di due testimoni rendano la dichiarazione di voler costituire l’unione civile. Ai sensi del comma 3 del medesimo articolo, possono in quella sede fare dichiarazioni in ordine al cognome ed al regime patrimoniale prescelto.

La dichiarazione sul cognome

Il comma 10 dell’articolo 1 della legge 76/2016 stabilisce che: «Mediante dichiarazione all’ufficiale di stato civile, le parti possono stabilire di assumere, per la durata dell’unione civile tra persone dello stesso sesso, un cognome comune scegliendolo tra i loro cognomi. La parte può anteporre o posporre al cognome comune il proprio cognome, se diverso, facendone dichiarazione all’ufficiale di stato civile». Il D.p.c.m. n. 144/2016 che ha cessato i propri effetti l’11 febbraio scorso, con l’entrata in vigore dei decreti di attuazione, aveva interpretato la norma sopra richiamata attribuendole una valenza per così dire, radicale, nel senso che aveva attribuito alla dichiarazione resa dalle parti avanti all’ufficiale di stato civile relativamente al cognome il significato di un’espressione di volontà tesa alla modifica anagrafica del cognome originario della parte dichiarante, sia pure limitatamente alla durata dell’unione. Infatti, l’art. 4 al comma 2 prevedeva che «a seguito della dichiarazione… i competenti uffici procedono all’annotazione nell’atto di nascita e all’aggiornamento della scheda anagrafica».

Come si evince dalla relazione illustrativa, tale interpretazione, pur in astratto sostenibile, è parsa al legislatore delegato, ad una lettura più attenta, effettuata alla luce del quadro normativo generale in tema di mutamento del cognome e del quadro parallelo della disciplina del cognome della moglie prevista dal codice civile in tema di matrimonio, non l’unica possibile. Sotto il primo profilo, il legislatore delegato ha, infatti, preso in considerazione la circostanza che al mutamento del cognome del padre consegue ex lege il mutamento del cognome del figlio (con i limiti di cui all’art. 33 del D.p.r. per i figli maggiorenni) ed ha ritenuto che tale effetto, ove verificatosi, avrebbe ecceduto la volontà del legislatore primario. Vi è da aggiungere, inoltre, che coinvolgendo soggetti estranei alle parti dell’unione civile, tale previsione avrebbe posto seri dubbi di legittimità costituzionale. Sotto altro profilo è stata presa in esame la disciplina del codice civile (ed è questa l’unica motivazione che si legge nella relazione di accompagnamento al testo approvato in via definitiva essendo stata eliminata la parte di motivazione relativa al cambio di cognome dei figli) che all’articolo 143–bis stabilisce che, a seguito del matrimonio, «la moglie aggiunge al proprio cognome quello del marito e lo conserva durante lo stato vedovile, fino a che passi a nuove nozze», norma dalla quale, tuttavia, non deriva una modifica anagrafica del cognome della moglie, limitandosi a consentirle l’uso del cognome del marito aggiungendolo al proprio. Così, ai sensi del nuovo articolo 70-octies, comma 3 del D.p.r., le parti dell’unione nel corso della costituzione possono fare le dichiarazioni di scelta del cognome, ma tali dichiarazioni non devono più essere annotate nell’atto di nascita, né deve procedersi all’aggiornamento della scheda anagrafica. Proprio perché non vi sia equivoco, il decreto legislativo ha modificato anche l’articolo 20 del Regolamento anagrafico, aggiungendovi l’espressa previsione che «le schede anagrafiche delle parti delle unioni civili devono essere intestate al cognome da queste posseduto prima della costituzione dell’unione civile».

Infine, in recepimento delle osservazioni formulate dalle Commissioni parlamentari, è stata introdotta una norma di coordinamento tesa a garantire gli stessi effetti in tema di cognome per tutte le unioni civili: sia per quelle costituite prima che per quelle che saranno costituite dopo l'entrata in vigore dei decreti legislativi di attuazione. A tal fine, è stato previsto che «entro trenta giorni dalla data di entrata in vigore del decreto, l’ufficiale di stato civile annulli l’annotazione relativa alla scelta del cognome effettuata a norma dell’articolo 4, comma 2 del D.p.c.m., seguendo la procedura di correzione prevista dall’articolo 98, comma 1 del D.p.r.».

La mancata previsione dell’unione civile per procura. Unione civile fuori della casa comunale ed unione civile in imminente pericolo di vita

Contrariamente a quanto previsto per il matrimonio, che nei casi di cui all’articolo 111 c.c., può essere celebrato anche «per procura», l’unione civile può essere costituita solo mediante dichiarazione personalmente e contestualmente resa dalle parti avanti all’ufficiale di stato civile. Nella relazione illustrativa non si fa cenno a tale mancata previsione ma la scelta del legislatore delegato sembra trovare spiegazione nel fatto che l’articolo 111 c.c.  che solo disciplina tale fattispecie non altrimenti prevista nel D.p.r.  è norma non espressamente richiamata nella legge n. 76/2016 e, pertanto, ai sensi del comma 20 dell’art.1 della medesima legge, ritenuta norma non estensibile alle unioni civili. Tale affermazione trova conferma, «a contrario», nel fatto che con l’inserimento nel D.p.r. degli articoli 70-novies e 70-decies, sono stati estesi alle unioni civili i diversi istituti del «matrimonio fuori della casa comunale» e del «matrimonio in imminente pericolo di vita», istituti questi ultimi disciplinati sia nel codice civile (rispettivamente, dall’art. 110 e dall’art. 101 ) che nel D.p.r. (art. 65). Resta da dire, tuttavia, che se non si tenesse conto di tale ultimo dato, i condivisibili argomenti che si leggono nella relazione illustrativa a sostegno della previsione dell’unione civile fuori della casa comunale e dell’unione civile in imminente pericolo di vita, oltre che dell’unione civile per delega (così nella Relazione illustrativa: «...si è ritenuto di introdurre i due istituti, già previsti per il matrimonio, anche per le unioni civili, in considerazione del fatto che il disposto dell’art. 1 comma 20 della L. 76 del 2016 deve intendersi diretto a limitare l’estensione di diritti ed obblighi previsti per i coniugi dal codice civile e non ad escludere la possibilità di dettare norme che rendano possibile la costituzione dell’unione civile in circostanza fattuali particolari. D’altra parte per la stessa ragione si è prevista, con il già menzionato articolo 70-quater, l’unione civile per delega. Diversamente opinando e sotto diversa prospettiva, va considerato che, una volta riconosciuto nel nostro ordinamento il diritto alla costituzione dell’unione civile, potrebbe risolversi in una violazione degli articoli 2 e 3 della Costituzione la mancata previsione di strumenti giuridici idonei a realizzare detto diritto. Deve inoltre aggiungersi, quanto all’introduzione dell’unione civile per delega, ed in imminente pericolo di vita, che gli omologhi istituti previsti per il matrimonio, sono disciplinati, non solo nel codice civile, ma anche nello stesso D.p.r. 396 del 2000...»), giustificherebbero pienamente anche la previsione dell’unione civile per procura, trattandosi di un istituto che risponde alle medesime esigenze poste in evidenza per gli altri tre istituti menzionati nella relazione.

Scioglimento delle unioni civili

Lo scioglimento delle unioni civili è disciplinato dai commi 22, 23, 24 e 25 dell’articolo 1 della L. n. 76 del 2016. I commi 22 e 23 elencano, rispettivamente, come cause di scioglimento, la morte o la dichiarazione di morte presunta di una delle parti dell’unione civile ed alcune cause di scioglimento previste dall’art. 3 della legge sul divorzio, ricollegate a condanne per specifici reati intervenute dopo la celebrazione del matrimonio per fatti ad esso antecedenti commessi da uno dei coniugi. Il comma 24 è quello di maggior interesse poiché disciplina le forme per così dire ordinarie di scioglimento dell’unione e così recita: «L’unione civile si scioglie, inoltre, quando le parti hanno manifestato anche disgiuntamente la volontà di scioglimento dinanzi all’ufficiale di stato civile. In tale caso la domanda di scioglimento dell’unione civile è proposta decorsi tre mesi dalla data di manifestazione di volontà di scioglimento dell’unione». Il comma 25 richiama poi la disciplina processuale delle norme della legge sul divorzio, sia pure con riserva di compatibilità. All’indomani dell’approvazione della legge, la formulazione non felice di queste norme portò alla diffusione, soprattutto sui mass-media, dell’idea che l’unione civile potesse sciogliersi semplicemente per mezzo della dichiarazione, anche unilaterale, della volontà di scioglimento avanti all’ufficiale dello stato civile, considerata come un’autonoma causa di scioglimento dell’unione. Tale interpretazione, tuttavia, anche grazie ad una più meditata lettura da parte della dottrina, sembra ormai superata. Certo, i dubbi e le incongruenze anche terminologiche della norma restano, ma starà poi al «diritto vivente» darvi un’interpretazione coerente con il sistema.

Secondo l’interpretazione più convincente il comma 24 ha disegnato per lo scioglimento dell’unione civile, per la quale, si ricorda, non è prevista la separazione, un iter procedimentale che prende le mosse, appunto, dalla dichiarazione di volontà di scioglimento dell’unione effettuata davanti all’ufficiale di stato civile, anche da una sola delle parti. La dichiarazione non ha effetti dissolutivi dell’unione civile ma è solo il presupposto per presentare «la domanda di scioglimento», domanda  che non potrà essere presentata prima del termine dilatorio di tre mesi dalla data in cui è stata effettuata la dichiarazione davanti all’ufficiale di stato civile. Pertanto, solo dopo la dichiarazione e decorso il termine di cui sopra, sarà possibile per la parte intraprendere una delle strade individuate dal legislatore per lo scioglimento dell’unione: quella giurisdizionale (sia con la proposizione della domanda di divorzio congiunto, in caso di accordo delle parti, che con la proposizione della domanda di divorzio in sede contenziosa, in caso di disaccordo) o quella stragiudiziale, nelle forme della negoziazione assistita o dello scioglimento dell’unione davanti al Sindaco quale ufficiale dello stato civile, previste dagli articoli 6 e 12 della legge 10 novembre 2014, n. 162. Dunque, se questa è l’interpretazione corretta, la dichiarazione davanti all’ufficiale dello stato civile sembra costituire una vera e propria condizione di procedibilità per lo scioglimento dell’unione. Per simmetria con quanto stabilito per la costituzione dell’unione civile, sembra potersi ritenere che la volontà di scioglimento debba essere manifestata personalmente dalla parte e che, pertanto, non sia non delegabile.

A seguito dei pareri delle Commissioni parlamentari, che hanno sottolineato la necessità che, ove sia effettuata da una sola parte, la manifestazione di volontà di scioglimento sia resa nota anche all’altra ed anche tenuto conto delle modifiche introdotte all’articolo 649 c.p. con il decreto attuativo in materia penale, è stato modificato il testo dell’art. 63 del D.p.r. prevedendo alla lettera g-quinquies che l’ufficiale di stato civile iscriva la manifestazione di volontà di una sola parte «previamente comunicata all’altra parte mediante invio di lettera raccomandata con avviso di ricevimento alla residenza anagrafica o, in mancanza, all’ultimo indirizzo noto, o con altra forma di comunicazione parimenti idonea». È evidente che l’onere della previa comunicazione incombe alla parte dichiarante, mentre l’ufficiale di stato civile dovrebbe solo verificare formalmente l’adempimento della previa comunicazione. In tal senso depone anche la lettura dell’apposita formula contenuta nel decreto del Ministro dell’interno emanato ai sensi dell’art. 4 del decreto legislativo 19 gennaio 2017, n. 5.

Dalla relazione illustrativa sembra desumersi che il legislatore delegato abbia voluto individuare l’adempimento più semplice per la parte dell’unione, coniugandolo con la necessità che l’altra parte sia informata di un fatto che non solo rappresenta il primo ed ineludibile passaggio procedimentale per lo scioglimento dell’unione civile, ma che, per le modifiche introdotte nel codice penale con il decreto n. 6 assume una rilevanza autonoma in relazione alla procedibilità o alla non punibilità per i reati contro il patrimonio compiuti tra le parti dell’unione civile, nel periodo intercorrente tra la manifestazione di volontà di scioglimento effettuata davanti all’ufficiale di stato civile e lo scioglimento stesso.

Sentenza di rettificazione di attribuzione di sesso: scioglimento del matrimonio e costituzione dell’unione civile

Il comma 27 dell’articolo 1 della legge 76/2016 così recita: «Alla rettificazione anagrafica di sesso, ove i coniugi abbiano manifestato la volontà di non sciogliere il matrimonio o di non cessarne gli effetti civili, consegue l’automatica instaurazione dell’unione civile tra persone dello stesso sesso».

L’attuazione di tale norma, per mezzo della modifica dell’art. 31 del decreto legislativo n. 150/2011 che disciplina il rito per i procedimenti di rettificazione dell’attribuzione di sesso, come si legge nella relazione illustrativa, è stata disposta all’esito delle osservazioni delle Commissioni parlamentari, che avevano censurato l’originaria previsione che disponeva che la dichiarazione delle parti di voler optare per l’unione civile fosse fatta avanti all’ufficiale di stato civile, e, quindi, dopo che la sentenza di rettificazione era passata in giudicato, creandosi così il pericolo di una sfasatura temporale tra lo scioglimento e la costituzione dell’unione civile. La relazione illustrativa pone in evidenza come con il comma 27 il legislatore primario abbia voluto dare attuazione concreta alla sentenza della Corte costituzionale n. 170 del 2014, con la quale era stata dichiarata l’incostituzionalità degli articoli 2 e 4 della L. 164/1984 (Norme in materia di rettificazione di attribuzione di sesso) e, consequenzialmente, dell’articolo 31, comma 6 del D. Lgs. n. 150/ 2011, «nella parte in cui non prevedono che la sentenza di rettificazione dell’attribuzione di sesso di uno dei coniugi, che determina lo scioglimento del matrimonio o la cessazione degli effetti civili conseguenti alla trascrizione del matrimonio celebrato con il rito religioso, consenta, comunque, ove entrambi lo richiedano, di mantenere in vita un rapporto di coppia giuridicamente regolato con altra forma di convivenza registrata, che tuteli i diritti ed obblighi della coppia medesima, con le modalità da statuirsi dal legislatore». Recuperando dunque il senso della pronuncia della Corte, che, tra l’altro, si preoccupava di evitare che si producesse un deficit temporale di tutela avuto riguardo ai diritti ed obblighi della coppia, il legislatore delegato ha modificato l’art. 31 del decreto legislativo n. 150 del 2011, introducendovi il nuovo comma 4-bis che prevede che «fino alla precisazione delle conclusioni, la persona che ha proposto domanda di rettificazione di attribuzione di sesso ed il coniuge possono, con dichiarazione congiunta, resa personalmente in udienza, esprimere la volontà, in caso di accoglimento della domanda, di costituire l’unione civile effettuando le eventuali dichiarazioni in tema di scelta del cognome e di regime patrimoniale». Nel caso di accoglimento della domanda il giudice, che nella sentenza avrà dato atto delle dichiarazioni effettuate dalle parti, ordinerà all’ufficiale dello stato civile di celebrazione del matrimonio o di trascrizione, se il matrimonio è avvenuto all’estero, l’iscrizione dell’unione civile e l’annotazione delle eventuali dichiarazioni rese dalle parti in ordine al cognome e/o al regime patrimoniale.

A seguito di tale modifica, nel nuovo articolo 70-octies, che disciplina la costituzione dell’unione civile, è stato inserito il comma 5 che così recita: «Nell'ipotesi di cui all'articolo 31, comma 4-bis, del decreto legislativo 1 settembre 2011, n. 150, l’ufficiale dello stato civile del comune di celebrazione del matrimonio o di trascrizione se avvenuto all’estero, ricevuta la comunicazione della sentenza di rettificazione di attribuzione di sesso, procede all’iscrizione dell’unione civile nel registro delle unioni civili con le eventuali annotazioni relative alla scelta del cognome ed al regime patrimoniale».

Nonostante l’infelice dizione del comma 27 della legge 76/2016 (che fa riferimento alla volontà dei coniugi «di non sciogliere il matrimonio o di non cessarne gli effetti civili»), dizione “corretta” nella formulazione del comma 4-bis dell’art. 31, è chiaro che la sentenza di rettificazione di attribuzione di sesso comporterà comunque lo scioglimento del vincolo matrimoniale, essendo tale effetto previsto ipso iure dell'articolo 4 della legge n. 164/1982 e dell'art. 31 comma 6 della decreto legislativo 2011 n. 50 e pertanto, l’ufficiale di stato civile dovrà sia annotare lo scioglimento del matrimonio che iscrivere l’unione civile.

4 aprile 2017
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