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Spigolature sulla proposta di legge in materia di reati ambientali
Leggi e istituzioni
Spigolature sulla proposta di legge in materia di reati ambientali
di Stefano Palmisano
avvocato
Una prima, complessiva valutazione del Ddl in materia di delitti contro l’ambiente approvato dal Parlamento
Spigolature sulla proposta di legge in materia di reati ambientali

Luci e ombre: per quel che c’è e per ciò che non c’è.

Una prima, complessiva valutazione del Ddl in materia di delitti contro l’ambiente approvato dal Senato ormai un mese fa, in relazione al testo approvato dalla Camera nel febbraio 2014, può sintetizzarsi così.

In questa sede, si farà cenno solo alle novità, a giudizio di chi scrive, più rilevanti, omettendo, quindi, numerosi altri elementi che, pure, per l’importanza dell’articolato e dei beni giuridici che vi sono sottesi, meriterebbero considerazione.

L’introduzione nel codice penale di un nuovo titolo dedicato ai delitti contro l'ambiente resta l’elemento fondamentale della riforma.

Nella nuova parte del codice vengono istituiti i delitti di inquinamento ambientale, di disastro ambientale, di traffico e abbandono di materiale radioattivo, di impedimento al controllo, di omessa bonifica e di ispezione di fondali marini.

Ci si soffermerà in queste brevi note soprattutto sulle novelle, peraltro di segno diverso, apportate dal Senato alla formulazione dei primi due (principali) delitti rispetto al testo licenziato dalla Camera un anno fa.

 

Luci

Anzitutto, sia con riferimento al neo-delitto di inquinamento (art. 452 bis c.p.) che a quello di disastro ambientale (art. 452 quater), è stata eliminata la condizione per la quale, per poter configurare i reati, occorreva la previa violazione da parte dell’inquinatore di norme penali o amministrative specificamente poste a tutela dell’ambiente; oggi è necessario e sufficiente che l’autore del fatto abbia agito “abusivamente”.

Questo è, probabilmente, uno degli emendamenti più utili approvato dai senatori.

La vecchia clausola, infatti, avrebbe potuto provocare notevoli “disguidi” applicativi.

Solo per fare un esempio, con il testo precedente assai difficilmente si sarebbe potuto far rientrare nella fattispecie incriminatrice il caso di un disastro ambientale consumato a mezzo di emissione nell’atmosfera di fibre di amianto, giacché quest’ultima ipotesi è disciplinata da una normativa che non è “specificamente posta a tutela dell’ambiente”, ma della sicurezza sul lavoro.

E, come ognuno può cogliere, un’evenienza del genere avrebbe comportato un vuoto di tutela intollerabile.

L’avverbio “abusivamente”, invece, elimina un inconveniente di tal fatta, senza per questo incidere sul principio di legalità nella costruzione della figura di reato e sulle conseguenti istanze di garanzia dell’imputato, giacché costui sarà chiamato a rispondere della sua condotta solo dopo una valutazione di complessiva illiceità della stessa alla stregua di tutte le norme e i principi giuridici disciplinanti la materia.

Sul punto, tuttavia, si sono registrate, nella dottrina più sensibile alle istanze di tutela ambientale, critiche serrate alla nuova formulazione, in particolare all’avverbio su citato.

Queste posizioni dottrinali sono sostanzialmente riassumibili nel seguente assunto: la locuzione “abusivamente” dovrebbe esser interpretata, né più né meno, come “assenza di autorizzazione amministrativa”, quantomeno nelle attività soggette ad autorizzazione stessa.

Di talché, così opinando, la mera sussistenza di un atto autorizzativo rilasciato da una P.A., escluderebbe, a monte, la stessa configurabilità dei reati in questione, pure in presenza di condotte particolarmente aggressive e colpevoli verso le matrici ambientali.

L’esempio che si adduce a sostegno di questa tesi interpretativa è quello del reato di “Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti”, di cui all’art. 260 D. Lvo 1522006 (c.d. “Testo Unico Ambientale”).

Nella previsione legale in questione compare, infatti, il medesimo avverbio: “chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti è punito con la reclusione da uno a sei anni”.

Secondo le posizioni di cui si sta dando sommariamente conto, proprio l’interpretazione giurisprudenziale di quest’ultima fattispecie, con specifico riferimento al noto avverbio, avallerebbe quel tipo di timori relativi alla reale portata applicativa dei due nuovi delitti ambientali.

Non pare che le cose stiano proprio così, per una serie di ragioni.

Partendo proprio dal parallelismo con l’art. 260 del T.U.A., la Cassazione sin dal 2008 ha fortemente ridimensionato il ruolo dell’autorizzazione nell’economia complessiva di quel reato, equiparando la carenza di quest’ultima alla “violazione delle regole vigenti in materia”; con ciò stesso asserendo che, ai fini dell’integrazione della fattispecie incriminatrice, è sufficiente anche la predetta, mera, “violazione delle regole”, pur eventualmente in presenza di un titolo abilitativo formalmente valido (Cass. pen. Sez. III, - ud. 06112008 – 12122008, n. 46029).

L’arresto in questione risulta, sul punto, particolarmente pregnante per due ordini di motivi:

1) la Corte enuclea il principio di diritto de quo respingendo uno specifico motivo di ricorso dell’imputato, secondo il quale la gestione di rifiuti “si deve ritenere abusiva solo se clandestina o comunque priva di un valido titolo autorizzatorio”;

2) nell’elaborazione reiettiva di tale tesi difensiva, la S.C. rigetta radicalmente qualsiasi tentativo di interpretazione dell’abusività della gestione esclusivamente come “clandestinità” della stessa, peraltro anche e soprattutto sulla scorta del dato letterale della fattispecie, approdando, di conseguenza, all’assunto sopra cennato (“è destituita di ogni fondamento giuridico la tesi secondo cui nella fattispecie criminosa di cui al D.Lgs. n. 152 del 2006, art. 260 il carattere abusivo della gestione illecita dei rifiuti ricorre solo quando la gestione è clandestina”, ibidem).

I principi in questione sono stati poi confermati da altre pronunce del Supremo Collegio, tanto da potersi qualificare, oggi, consolidati (Cass. pen. - Sez. III, Sent., 03-03-2010, n. 8299, Cass. pen. Sez. III, 08-01-2008, n. 358; quest’ultima massima è assai significativa giacché prende espressamente in considerazione l’ipotesi di una gestione di rifiuti esercitata in forza di “autorizzazioni illegittime”, affermandone la rilevanza penale).

D’altronde, per riprendere l’assunto della S.C. da ultimo citato, nel nostro ordinamento penale è principio generale quello per cui un atto amministrativo non possa mai costituire una “licenza di delinquere”.

Si pensi al caso del più classico degli abusi, quello edilizio: alla stregua dell’orientamento giurisprudenziale ormai pacifico sul punto, questo reato, infatti, può ben consumarsi anche in presenza di un permesso a costruire formalmente valido, se questo violi, nella sostanza, le norme che regolano la materia sotto i vari profili e beni giuridici che vengono in rilievo (ordinato sviluppo urbanistico del territorio; tutela del paesaggio ambientale e culturale….; con conseguente, pregnante ruolo di strumenti normativi urbanistici e piani paesaggistici ai fini dell’accertamento della legittimità dell’atto autorizzatorio o concessorio e, per l’effetto, della sussistenza del reato).

Insomma, nell’attività di accertamento dell’eventuale abusività di un immobile, il giudice penale (e, dunque, prima il pubblico ministero) non è certo tenuto ad arrestarsi e ad assolvere archiviare (o fare istanza in tal senso) di fronte alla prima autorizzazione concessione amministrativa che dovesse tirar fuori l’imputato con riferimento alle stesse opere edilizie oggetto di quell’accertamento.

E questa è la seconda ragione per la quale quelle paure che si nutrono in dottrina sulla presunta portata dirompente che assumerebbe l’avverbio “abusivamente” nei neo-introdotti delitti di inquinamento e disastro ambientale risultano prive di fondamento.

La terza, apparentemente banale (ma che, ciononostante, forse un minimo di considerazione la merita), è che quando il legislatore ha voluto ancorare la punibilità di una data condotta al mero requisito della carenza di un atto autorizzatorio della P.A. lo ha affermato espressamente.

Questo accade, per esempio, in materia di “attività di gestione di rifiuti non autorizzata”, di cui all’art. 256 T.U.A., laddove, già dalla rubrica, si ricava chiaramente che l’elemento costitutivo dell’antigiuridicità della fattispecie è “la mancanza della prescritta autorizzazione….”.

Se in questo caso il legislatore afferma che il reato si commette solo quando manca l’autorizzazione e, invece, in un’altra norma (quella di cui all’art. 260), contigua alla prima, statuisce con formula chiaramente più ampia che l’illecito penale si consuma in presenza di una “gestione abusiva” di rifiuti, qualche significato concreto e qualche conseguenza pratico - applicativa questa diversa formulazione letterale dovrà pur averla.

Come ultima nota, apparentemente “di colore” ma, a ben vedere, portatrice di una significativa valenza ermeneutica della questione che si sta scandagliando, è opportuno far cenno a un’altra posizione teorica in ordine all’ormai noto “abusivamente”, la quale, rispetto a quella della dottrina su citata, costituisce una sorta di “coincidenza di opposti”.

Nel settembre scorso, in sede di audizione innanzi alle Commissioni riunite Giustizia e Ambiente del Senato, che in quel momento stavano esaminando il DDL in questione, la Direttrice Generale di Confindustria attaccò duramente la formulazione normativa con queste parole: “Quest’ultima espressione (l’avverbio “abusivamente”, ndr) risulta eccessivamente ampia e indefinita e andrebbe sostituita facendo riferimento alla commissione di un delitto contro la Pubblica Amministrazione, che abbia comunque come fine ultimo di violare disposizioni poste a tutela del bene giuridico ambiente. In questo modo, il delitto in esame ricorrerebbe in presenza di irregolarità nel procedimento di rilascio delle necessarie autorizzazioni per effetto della commissione di un delitto contro la PA. Delitto che abbia “condizionato” l’iter del procedimento stesso e che sia stato commesso per aggirare, nella sostanza, i presidi ambientali, determinando una situazione di abuso accertabile.”

L’assunto di Confindustria, quindi, è che la portata applicativa del testo legislativo in esame sia “eccessivamente ampia”.

E’ un utilissimo contributo per capire quali siano realmente il senso e le potenzialità di questa norma.

Per passare, dopo quest’ampia “divagazione” (necessaria, però, dato il dibattito che si è acceso su una questione nodale rispetto all’efficacia delle due nuove figure di delitto coniate dalla riforma in esame), ad un altro elemento certamente significativo inserito dal Senato, si deve rimarcare l’aver fatto espressamente salva, con una clausola posta in apertura della nuova norma di disastro ambientale (“Fuori dai casi previsti dall’articolo 434”), l’applicabilità della vecchia normativa in materia di disastro cosiddetto “innominato”.

Quando mai si fosse potuta seriamente porre la questione di una pretesa depenalizzazione, da parte della nuova norma, delle condotte punibili in forza della previsione oggi vigente, questa clausola di salvaguardia sgombrerebbe, a monte, il terreno da ogni equivoco del genere.

L’ultimo rilevante miglioramento apportato dall’Aula del Senato di cui si vuol dar conto consiste nell’introduzione della cosiddetta “aggravante ambientale”, con la quale si vuol sanzionare, in maniera specifica e adeguata, quella che, nella pratica giudiziaria, emerge sempre più come una sorta di “trasversalità” della criminalità ambientale.

La circostanza, infatti, scatta “quando un fatto già previsto come reato è commesso allo scopo di eseguire uno o più tra i delitti previsti dal presente titolo, dal decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, o da altra disposizione di legge posta a tutela dell'ambiente, ovvero se dalla commissione del fatto deriva la violazione di una o più norme previste dal citato decreto legislativo n. 152 del 2006 o da altra legge che tutela l'ambiente”.

 

Ombre

Anche in questa parte del lavoro, ci si limita a una, più che sintetica, analisi dei due principali delitti istituiti: l’inquinamento e il disastro ambientale.

Nel primo caso, per integrare il reato la compromissione o il deterioramento dovranno riguardare “porzioni estese o significative del suolo o del sottosuolo.

Il quesito che ne scaturisce non può che esser uno: quando le porzioni contaminate di suolo o di sottosuolo potranno ritenersi “estese o significative”?

E’ facilmente ricavabile, quindi, che una fattispecie che poggia su categorie così indefinite non potrà che provocare da un lato interminabili dibattiti, più o meno scientifici, in sede processuale; dall’altro, per reazione, una, quasi fatale, eccessiva dilatazione del margine di discrezionalità del giudicante.

La seconda e ultima criticità che s’intende evidenziare in questa sede riguarda l’introduzione nel codice penale di un’altra specifica figura di reato, collegata a quella di inquinamento ambientale, ma autonoma dalla stessa (pare trattarsi di questo, non di una mera circostanza aggravante della prima): quella di “morte o lesioni come conseguenza del delitto di inquinamento ambientale” (art. 452 ter).

La previsione dovrebbe servire, in sostanza, ad inasprire il trattamento sanzionatorio nei confronti di fatti che, comunque, sarebbero punibili a titolo di lesioni od omicidio colposi.

Intendimento che, in sé, sarebbe anche condivisibile.

Quello che proprio sfugge è il motivo della mancata previsione di una norma siffatta anche con riferimento al reato di disastro, che, per definizione, rappresenta un fatto di inquinamento ambientale dagli effetti “disastrosi”.

In breve, risulta oltremodo singolare che proprio in relazione al fatto – reato dagli esiti potenzialmente più devastanti sull’ambiente (il disastro ambientale) non si prevedano e puniscano specificamente le, tutt’altro che inverosimili, concrete conseguenze che possono derivare sulla salute delle persone da una “alterazione irreversibile”, mentre invece il legislatore si preoccupa di sanzionare solo quelle frutto di una mera “compromissione o deterioramento” (i concetti fondativi del reato di inquinamento ambientale).

Se poi si pensa che il disastro ambientale comunque scatta quando la compromissione o il deterioramento abbiano raggiunto un tale livello da costituire una “offesa alla pubblica incolumità in ragione della rilevanza del fatto per l'estensione della compromissione o dei suoi effetti lesivi ovvero per il numero delle persone offese o esposte a pericolo”, se ne ricava che la figura di reato di cui all’art. 452 ter si applicherebbe solo in presenza di una condotta che cagioni morti o feriti senza passare, però, neanche per un’esposizione a pericolo della pubblica incolumità.

La casistica giurisprudenziale ed i relativi percorsi applicativi delle norme sono indubitabilmente infiniti; ma, forse, non sono comunque sufficienti a coprire un’ipotesi “eccentrica” come quella da ultimo evocata.

Conclusioni provvisorie

Il Presidente della già citata Confindustria ha stroncato questo disegno di legge, perché, a suo dire, esso sarebbe fondato sul presupposto che “gli industriali sono malfattori per definizione”.

A tacer dell’icastica creatività della formulazione, sarebbe assai interessante approfondire l’idea di responsabilità d’impresa, per non dire, più in generale, di etica della responsabilità che sta alla base della posizione del massimo rappresentante dei patri capitani d’industria.

Ne emergerebbe, con grande probabilità, un prezioso adattamento del pensiero di Adriano Olivetti o di Hans Jonas a una parte significativa, se non egemone, delle attuali classi dirigenti di questo paese.

Per il resto, invece, chiunque pensi che, nel 2015, in Italia, il diritto all’ambiente salubre e quello conseguente alla salute siano beni, anche giuridici, assolutamente prioritari tra quelli garantiti dalla Carta Costituzionale dovrebbe far voti acché questo articolato diventi, al più presto, legge di questo Stato.

Si è fatto cenno solo ad alcune delle criticità contenute in un progetto legislativo in sé denso di incognite, pure rilevanti, per la sostanziale novità dei più significativi istituti che esso introduce nel nostro ordinamento: su tutte, la creazione di una figura di reato ambientale di danno (o di pericolo concreto), con i relativi incerti esiti applicativi sotto vari profili; a partire dal ruolo della scienza, che avrà il fondamentale compito di riempire di contenuto le principali definizioni normative  (“compromissione”, “deterioramento”, “alterazione irreversibile”).

Al netto di tutto ciò, questo Disegno di legge costituisce, dopo circa trent’anni di “chiacchiere” più o meno dotte, il primo vero tentativo parlamentare di dar vita a un sistema di tutela penale dell’ambiente appena serio: l’unico strumento che, tramite un apparato sanzionatorio adeguatamente combinato, può costituire un possibile argine all’ecocidio in atto.

Ossia a quel laido quanto variegato fiume in piena di criminalità ambientale di massa che ha già devastato i territori e la salute di quantità enormi di persone, a partire da quelle più deboli, come i bambini, e che minaccia di continuare a farlo in forme sempre più letali e irreversibili.

Giacché l’odierno congegno normativo di tutela dell’ambiente, fondato eminentemente su reati di natura contravvenzionale di tipo formale e privo di una figura generale di reato di inquinamento ambientale, non viene proprio “naturale” qualificarlo come serio; specie in un ordinamento, come il nostro, che trova una sua cifra identitaria nell’istituto della prescrizione.

Affossare questo DDL, quindi, significherebbe, né più né meno, perpetuare questo sistema.

Mai come in questo caso la ricerca dell’ottimo a tutti i costi, più che esser nemica del buono, rischia di risultare la principale alleata della conservazione del pessimo.

 

Stiamo imparando tramite esperienze amare che l’organismo che distrugge il suo ambiente distrugge se stesso”. (G. Bateson)

E’ un peccato il non fare niente col pretesto che non possiamo fare tutto”. (W. Churchill

14 aprile 2015
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