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Osservatorio internazionale / giudici e PM in Europa e nel mondo
Un Consiglio Superiore della Magistratura in Germania - rinviato alle calende greche?
di Hans-Ernst Böttcher* con un'introduzione di Mariarosaria Guglielmi**

*Presidente Onorario Tribunale di Lubecca; è stato tra i fondatori di MEDEL. E' membro della commissione Albrecht per il suo sindacato, ver.di (Vereinte Dienstleistungsgewerkschaft)
**magistrato segretario CSM
Il difficile cammino dell'autogoverno e dello stato di diritto in Europa. Il caso della Germania
Un Consiglio Superiore della Magistratura in Germania - rinviato alle calende greche?

Introduzione di M.R. Guglielmi

Se MESSENIA PIANGE, SPARTA NON RIDE...

Dopo le riflessioni di Eric Alt sulla mancata riforma dello statuto del Pubblico Ministero in Francia, Questione Giustizia propone l’intervento di Hans – Ernst Böttcher (nella foto di Seb Hammerl) sul dibattito in corso in Germania per introdurre un sistema di autogoverno della magistratura.

La proposta di istituire Consigli di Giustizia, condivisa e portata avanti dalle associazioni professionali dei magistrati, non ha finora compiuto significativi passi in avanti: la “politica” mostra la sua indifferenza verso la prospettiva di una piena autonomia della magistratura e scarsa consapevolezza dell’importanza che assume la creazione di un Consiglio indipendente della Magistratura ai fini della compiuta attuazione del principio di separazione dei poteri.

Eppure, a livello europeo, il modello di governance della magistratura, rappresentato dai Consigli di Giustizia, è da tempo riconosciuto e richiesto come necessario complemento del principio di indipendenza degli organi giurisdizionali e in un consistente corpus di dichiarazioni, raccomandazioni e pareri sono state delineate le caratteristiche strutturali e funzionali indispensabili per l’effettività della funzione di autogoverno.

A partire dalla Carta Europea sullo statuto del Giudice (adottata nel luglio 1998), il Consiglio d’Europa è stato promotore dell’elaborazione dei principi sui Consigli di Giustizia, oggetto anche di specifiche raccomandazioni del Comitato dei Ministri: la raccomandazione n.12, adottata nel 1994, nel testo aggiornato nel 2010, riserva un intero capitolo alle funzioni e alla struttura dei “Consigli Superiori della Magistratura”, quali “organi indipendenti, costituiti in base alla legge o alla costituzione, volti a garantire l'indipendenza della magistratura e del singolo giudice e quindi a promuovere l'efficace funzionamento del sistema giudiziario”, e richiede comunque che sia indipendente dai poteri esecutivo e legislativo, e composta almeno per metà da giudici scelti da giudici, l’autorità competente per la selezione e la carriera dei magistrati.

Alla base di questa elaborazione è l’attività del Consiglio Consultivo dei Giudici Europei (CCJE) che, dopo aver raccomandato nel parere n. 10 del 2007 la creazione di “una istanza specifica, garante dell’indipendenza dei giudici”, ha compiuto un’opzione ancora più chiara in favore dell’istituzione di “Consigli Superiori della Magistratura” nella “Magna Carta” adottata il 18 novembre 2010.

Nel rapporto sull’indipendenza del Sistema giudiziario e dei giudici del 12/13  marzo 2010 la Commissione europea per la Democrazia attraverso il Diritto, nota come la Commissione di Venezia, raccomanda espressamente “agli stati che non l’hanno ancora fatto, di prendere in considerazione la creazione di un Consiglio Superiore della Magistratura indipendente o di un organo simile”, composto, se non in maggioranza, in buona parte da giudici; il consolidamento dei sistemi di autogoverno, anche con la previsione di una  copertura costituzionale, è oggetto di specifiche indicazioni formulate dalla Commissione nelle sue funzioni consultive e di sostegno costituzionale  agli Stati ( così nel parere del 18.6.2012, sull’indipendenza del sistema giudiziario in Bosnia Erzegovina).

L’ENCJ, il network che dal 2004 riunisce i Consigli di  Giustizia  degli Stati Membri dell’UE, e che annovera fra i suoi osservatori anche il Ministro della Giustizia tedesco, promuove, anche presso le Istituzioni Europee, un modello di Consiglio di Giustizia che, nel rispetto della diversità dei sistemi giudiziari, per la sua collocazione istituzionale, la sua struttura e le sue competenze, possa svolgere adeguatamente il ruolo di garante dell’indipendenza dei sistemi giudiziari: la difesa e il rafforzamento dei principi alla base dei sistemi di “self governance” della magistratura sono oggetto di costante attenzione della Rete e al centro di numerosi documenti approvati dalla Assemblea Generale (da ultimo, la risoluzione di Budapest del maggio 2008, la Raccomandazione sui Consigli di Giustizia del novembre 2011- report 2010/2011, il Report Distillation of ENCJ Guidelines, Recommendations  and Principles 2012/2013).

I principi affermati in ambito europeo danno forza all’aspirazione dei magistrati tedeschi ad un Consiglio Superiore della Magistratura  e una concreta prospettiva ai progetti di riforma. La costruzione dello spazio europeo di giustizia, libertà e sicurezza richiede uno statuto comune di effettiva indipendenza del potere giudiziario e dei magistrati e la definizione di regole condivise per l’organizzazione dei sistemi giudiziari.

La “politica”, in Germania e altrove, non potrà continuare a rispondere con indifferenza o ambiguità alla domanda di riforme che vanno in questa direzione. Soprattutto se, come auspicato da Viviane Reding, quando  si parla di rule of law, l’Europa saprà essere “ambiziosa”, almeno quanto è stata “ambiziosa” nella costruzione delle regole dell’unione economica e monetaria. 

***

1. Nessun CSM fino ad oggi in Germania (LEGGI TESTO ORIGINALE IN FRANCESE)*

Com’è noto, la Germania non ha mai avuto un Consiglio Superiore della Magistratura.

La magistratura requirente è dotata di uno statuto, almeno sulla carta, dell’epoca di Guglielmo I, risalente al 1879.

Quanto alle Corti e ai Tribunali, va rilevato che i giudici sono indipendenti ed autonomi nell’esercizio delle loro funzioni,  ma il regime di amministrazione e di gestione, risalente all’epoca pre-democratica, non è meno datato di quello della magistratura requirente. 

E, ancora di più, la struttura in concreto – vale a dire, la subordinazione gerarchica regolaredei giudici dei Tribunali di prima istanza (TI) rispetto al Presidente dei TGI (Tribunali di grande istanza) e quella dei giudici dei TGI, come dei TI, rispetto al Primo Presidente della Corte di Appello che, a sua volta, è alle dipendenze del Ministro della Giustizia - risale al  1934/1935, epoca in cui la competenza amministrativa per la giustizia è stata attribuita al Reich.

A voler essere  franchi, è dunque il Führerprinzip che governa il sistema, sia pure, evidentemente, sotto un’apparenza mite e con un’attuazione pratica “duttile”.

2. Gli elementi che, nell’organizzazione giudiziaria tedesca, fanno della Giustizia un sistema  all’altezza di uno Stato democratico.

Tutto ciò è ancora più sorprendente se pensiamo che, d’altra parte, nelle leggi sull’ordinamento giudiziario in Germania, e nella loro applicazione concreta, si rinvengono elementi costitutivi di una sistema giudiziario “democratico”. Tali elementi, come ho già scritto nel mio articolo “Autogoverno e co-gestione dei Tribunali nella Repubblica federale tedesca”, sono: 1) la funzione di “cogestione” della magistratura attuata attraverso i consigli giudiziari; 2) l’autogestione dei giudici nelle loro Corti e Tribunali per mezzo di una commissione permanente, il “Praesidium” (che determina la composizione dei collegi giudicanti e le competenze, mediante la ripartizione degli affari, in tal modo assicurando il rispetto del principio del “giudice naturale”); 3) i tribunali disciplinari indipendenti, composti da giudici; 4) le commissioni parlamentari che - insieme al Ministro della Giustizia  (che non è dunque solo a decidere) - scelgono  e nominano i giudici.

Una sola Corte si “autogoverna”: la Corte Costituzionale, che potrebbe servire da modello…ma la politica non ci pensa. O quasi, come vedrete…

3. La politica mostra la sua “inconsapevolezza”

E’ vero, purtroppo, che non figura nell’agenda della politica la creazione di Consigli Superiori della Magistratura. L’uso del “plurale” è dovuto al “sistema federale”. Introdotto il sistema di autogoverno, si dovrà prevedere un Consiglio per giudici e procuratori/sostituti federali ma anche nei 16 Länder (più una conferenza permanente dei CSM per il coordinamento).

I partiti politici (fatta eccezione per Die Linke) non vogliono comprendere che, senza la creazione di tali organismi, la separazione dei poteri resta “incompiuta”. Questa “singolare maggioranza assoluta” ha dimostrato la sua inconsapevolezza in occasione del dibattito sul progetto di legge per accrescere l’autonomia del sistema giudiziario e per i CSM, progetto di legge del partito Die Linke (la sinistra socialista), che si è ispirato a quello articolato da una delle associazioni di magistrati tedeschi membri di MEDEL, la Neue Richtervereinigung (NRV).

E lo stesso vale per i professori e gli altri “esperti” sentiti dalla commissione delle leggi del Deutscher Bundestag, fatta eccezione per i rappresentanti delle organizzazioni professionali e …per il professor Albrecht. 

4. Le organizzazioni professionali si battono insieme (in linea di massima) per l’istituzione dei CSM.

Le tre organizzazioni professionali dei magistrati in Germania Deutscher Richterbund (associazione maggioritaria, aderente all’UIM), magistrati ver.di e Neue Richtervereinigung (queste ultime due aderenti a MEDEL) sono da tempo d’accordo sulla necessità di una riforma dell’amministrazione e della gestione della Giustizia che preveda l’istituzione di CSM, sebbene sussistano differenze su taluni aspetti particolari fra ver.di /NVR e DRiB.

5. Le speranze deluse: le commissioni di riforma neiLänderHamburg, Schleswig-Holstein e Brandenburg

I “riformatori” nelle organizzazioni professionali avevano indirizzato le loro speranze in direzione di alcuni Länder,che avevano iniziato a pensare all’ “utopia” (l’autonomia della giustizia, i CSM), istituendo commissioni a livello locale: il Länder Schleswig-Holstein, sotto una grande coalizione (neri/rossi) e, nuovamente, proprio di recente, sotto la coalizione rosso/verde, più il partito della minoranza danese; il Länder Hamburg, sotto una coalizione nero/verde; il LänderBrandenburg, sotto una coalizione rosso/rosso. Tutto vano, poiché hanno in tutta fretta abbandonato persino la riflessione sull’argomento.

6. La “commissione Albrecht”

Il professor Peter-Alexis Albrecht (della facoltà di diritto dell’università di Francoforte/Main; penalista, sociologo e criminologo) che aveva già organizzato, insieme alle associazioni professionali riunite dei magistrati, a livello nazionale e europeo, un congresso sull’autonomia  della giustizia nel mese di novembre 2008 a Francoforte, ha di nuovo riunito le organizzazioni dei giudici tedeschi, rappresentanti di alcuni Ministeri della Giustizia dei Länder e del Ministero della Giustizia Federale in una commissione con il singolare nome (in inglese) di “Judicial System”. Questa commissione ha sentito, nel corso del 2013, quattro delegazioni dei CSM e dei Ministeri della Giustizia olandese, italiana, polacca e svizzera.

Per il mese di giugno 2014 è prevista una seduta comune con il CCJE presso il Ministero della Giustizia Federale per valutare i risultati di questo giro d’orizzonte sui diversi CSM in Europa (ma persino il professor Albrecht non ha osato dire a voce alta all’interno della commissione:  “…in vista dell’istituzione di futuri CSM tedeschi”, per non irritare i timidi rappresentanti dei Ministeri..)

7. Malgrado tutto, un nuovo ministro della giustizia federale suscita qualche speranza (?)

Considerato o, per meglio dire, supposto che la SPD (il Partito socialdemocratico di Germania) abbia una posizione chiara in materia di politica giudiziaria, il nuovo ministro della Giustizia federale Heiko Maas dovrebbe prima o poi rendersi conto che se il suo partito non si mette a capo di una campagna per l’autonomia della giustizia, l’egemonia della SPD sarà sostituita da un altro dei grandi partiti (o meglio da partiti che potrebbero un giorno formare una coalizione per la riforma del sistema giudiziario). Perché - ne sono convinto - l’autonomia del sistema giudiziario arriverà, soprattutto sotto la spinta delle iniziative e delle necessità dell’Europa.  Il Bureau del gruppo di magistrati del mio sindacato ver.di  il 9 aprile ha avuto l’occasione di incontrare il Ministro e tentare di convincerlo.

8. Con la  forza unita di una grande sindacato per l’autonomia della Giustizia.

I magistrati ver.di hanno già convinto l’ultimo congresso di questa grande federazione sindacale, che si è svolto nel 2011, che conta circa due milioni di iscritti e, soprattutto, il suo Presidente Frank Bsirske (verde) a sostenere la loro posizione in favore dell’autonomia del sistema giudiziario.

Non è più dunque la posizione di un gruppo minoritario nella magistratura ma la posizione di una grande forza sociale, di uno dei più grandi sindacati tedeschi: e questo, nei rapporti di forza, potrà ispirare “Berlino” nella direzione di una svolta verso un giustizia autonoma.

 

--------

 * (traduzione di Maria Rosaria Guglielmi)

L’articolo dell’Autore, Autogoverno e co-gestione dei Tribunali nella Repubblica federale tedesca, si legge in Governo e autogoverno della magistratura nell’Europa occidentale (a cura di Pierluigi Zanchetta), Quaderni di Questione Giustizia, Milano (Franco Angeli), 1987, n. 7, pagg. 75 e ss.

29 maggio 2014
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