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Note sulle recenti misure per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione e per l’efficienza degli uffici giudiziari
Leggi e istituzioni / ordinamento giudiziario
Note sulle recenti misure per la definizione del contenzioso presso la Corte di cassazione e per l’efficienza degli uffici giudiziari
di Giuliano Scarselli
Professore Ordinario di Diritto Processuale Civile nell’Università di Siena
Si può esprimere, pur con alcune precisazioni, un giudizio (sostanzialmente) positivo sul decreto legge 168/2016, poiché tende a migliorare l’efficienza senza compromettere in modo significativo la qualità

1. Nel cingermi a brevi osservazioni sul recentissimo decreto legge 31 agosto 2016 n. 168 devo premettere che esso, contrariamente alle voci che lo avevano preceduto, è intervenuto solo e soltanto su aspetti ordinamentali.

Credo sia la scelta giusta, poiché da tempo i giuristi e gli operatori più attenti avvertono che il problema della crisi della giustizia va affrontato sul piano strutturale e ordinamentale e non su quello processuale.

A niente, o a pochissimo, servono gli interventi sulla procedura civile, spesso disorganici, inutili e forieri di più problemi rispetto a quelli che intenderebbero risolvere.

Utili sono invece gli interventi ordinamentali, volti, come questo, a migliorare l’efficienza degli uffici giudiziari.

Si dirà che interventi di questo genere hanno dei costi sul piano delle garanzie e/o della qualità delle decisioni.

Su questa obiezione replicherei però che, soprattutto se gli interventi strutturali vengono posti in essere a costo zero, o a costi assai contenuti, è inevitabile che ad una maggiore efficienza possa, in una qualche misura, corrispondere minori garanzie di qualità. E d’altronde, tutte le dinamiche del processo sono un equilibrio tra efficienza e garanzie; si tratta solo di valutare il rapporto tra questi aspetti. E poiché mi sembra che questo decreto legge tendi a migliorare l’efficienza senza compromettere in modo significativo la qualità, esprimo un giudizio (sostanzialmente) positivo su esso, seppur con le precisazioni che di seguito mi permetto di dare con l’indicazione via via delle singole novità che si sono avute.

 

2. La prima, e più significativa, novità si ha con l’art. 1 del dl. 168/2016, il quale, intervenendo sull’art. 115 della legge sull’ordinamento giudiziario, consente oggi al primo presidente della Corte di cassazione, al fine di assicurare la celere definizione dei procedimenti pendenti, tenuto conto delle esigenze dell’ufficio del massimario e del ruolo e secondo i criteri previsti dalle tabelle di organizzazione, di applicare temporaneamente i magistrati addetti all’ufficio del massimario e del ruolo con anzianità di servizio nel predetto ufficio non inferiore a due anni, alle sezioni della Corte di cassazione per lo svolgimento delle funzioni giurisdizionali di legittimità.

La disposizione poi aggiunge e precisa che: “Il collegio giudicante della Corte non può essere composto da più di un magistrato dell’ufficio del massimario e del ruolo applicato ai sensi del comma che precede”.

Dunque, da oggi, un magistrato del massimario, e non più di uno, può comporre il collegio giudicante, esprimere in quel collegio la propria opinione, e votare ai fini della maggioranza.

Mi sembra, come anticipato, una novità che tende a migliorare l’efficienza della cassazione senza comprometterne oltre misura il livello, e che può essere condivisa e ritenuta accettabile, stante l’attuale situazione della Suprema Corte di cassazione.

E peraltro mi sembra una novità coerente con le modificazioni che all’art. 115 ord. giud. già precedentemente erano state apportate.

A questo fine mi permetto di ricordare che già la l. 9 agosto 2012 n. 98 aveva aumentato la pianta organica dei magistrati destinati all’ufficio del massimario e del ruolo, e aveva previsto che, sempre ad opera del primo presidente della Corte di cassazione, questi potessero essere destinati, nella misura massima di trenta, a compiti di assistente di studio, e con facoltà di assistere alle camere di consiglio, seppur senza possibilità di prendere parte alla deliberazione o di esprimere il voto sulla decisione.

Oggi, l’intento di impiegare i magistrati del massimario per funzioni non storicamente riconducibili ai compiti di quell’ufficio, ha fatto un ulteriore passo avanti, e si è previsto così che questi possano anche, e nella misura di una unità, partecipare direttamente ai collegi.

Considerato che il dl 168/2016 non ha modificato l’art. 67 ord. giud., e quindi considerato che i collegi in cassazione restano composti di cinque magistrati, e considerato altresì che possono prender parte al collegio solo magistrati del massimario con due anni di anzianità, e solo temporaneamente, non mi sembra che qualcuno possa gridare allo scandalo, o anche solo al degrado del giudizio di cassazione.

Farei soltanto qualche puntualizzazione:

a) una prima è che la stessa legge prevede che questa applicazione avvenga non solo tenuto conto dell’esigenze dell’ufficio del massimario ma anche “secondo criteri previsti dalle tabelle di organizzazione”.

Riterrei opportuno, pertanto, che si intervenga sulle tabelle di organizzazione, che al momento non credo regolino questa possibilità, introdotta solo ora.

Direi che non sarebbe errato porre qualche criterio al quale il primo presidente si debba attenere, se del caso di concerto con il direttore del massimario, nel contemperare le esigenze dell’ufficio del massimario con la possibilità di inserire detti magistrati nei collegi giudicanti, nonché porre qualche criterio sulle modalità di scelta dei magistrati da applicare ai collegi e sulla scelta dei collegi stessi ai quali i magistrati vanno applicati.

Ovvero, in buona sostanza, e mi sembra in coerenza con lo spirito della legge, non ritengo che tutto questo possa (e/o debba) rimanere nella piena discrezionalità del primo presidente della suprema Corte.

b) Una seconda puntualizzazione attiene alla circostanza se questi magistrati possono assumere o meno la veste di relatore delle singole controversie.

Da nessuna parte è previsto che non lo possano fare, dal che si potrebbe/dovrebbe dedurre che anche il magistrato del massimario applicato al collegio può essere relatore di un certo numero di controversie del collegio stesso.

Io credo però che non sarebbe male escludere questa possibilità, anche al fine di prevenire critiche al nuovo art. 1, dl 168/2016.

Le modalità con le quali si individua il relatore nelle controversie in cassazione è data da tabelle, che si devono attenere alle circolari del CSM in materia.

L’ultima circolare sulle tabelle del CSM (triennio 2014-2016) disciplina il fenomeno con gli artt. 72 e ss.

Si dispone che “La ripartizione degli affari all’interno della sezione, tra i diversi collegi e, successivamente, la designazione del relatore deve avvenire secondo criteri oggettivi, predeterminati e verificabili, che devono essere indicati nella proposta tabellare” (art. 76).

Con variazione tabellare, o nel modo tecnico che si riterrà preferibile, si potrebbe escludere che il relatore possa essere il magistrato applicato del massimario.

 

3. La seconda novità è quella di ammettere anche in cassazione i tirocinanti già disciplinati con la l. 9 agosto 2013 n. 98.

Si è intervenuti sull’art. 73 l. 98/2013, al comma 1, aggiungendo “la Corte di cassazione”, e al comma 5 bis inserendo “con il Consiglio nazionale forense relativamente agli uffici di legittimità” quanto agli organismi che collaborano allo stage.

Credo che, ai più, faccia un certo effetto sapere che un ventenne, semplice laureato in giurisprudenza, possa accedere alla cassazione, seppur come stagista.

Il decreto legge non fissa né un limite massimo di stagisti che possono accedere per il tirocinio in cassazione, né condizioni più stringenti per accedere a detto tirocinio rispetto a quelli da svolgersi nei tribunali.

Credo, allora, che ad un intervento correttivo del genere debba pensare il legislatore in sede di conversione del decreto, perché riterrei opportuno inserire un tetto massimo di stagisti per la cassazione, e condizioni più rigorose per accedervi rispetto ad aver riportato un voto di laurea di almeno 105 su 110 (così ora art. 73, 1° comma l. 69/2013). E direi anche che in sede di conversione del decreto il legislatore dovrebbe prevedere che lo stage in cassazione, diversamente da quello effettuato presso il giudice del merito, non può valere allo stagista, ai sensi dell’art. 73, 13° comma l. 98/2013, ai fini della pratica professionale di avvocato e di notaio, trattandosi di attività fortemente diverse tra loro.

Si tratterà, poi, di avere massima vigilanza nel fissare i limiti dell’apporto che uno stagista può dare in Corte di cassazione.

L’art. 73, 4°comma l. 98/2013 recita che “Gli ammessi assistono e coadiuvano il magistrato nel compimento delle ordinarie attività”, e il 5° comma che “l’attività degli ammessi allo stage si svolge sotto la guida e il controllo del magistrato”.

Si tratta, a mio parere, di valutare la compatibilità di queste disposizioni con la Corte di cassazione.

In particolare, come è noto, la Corte di cassazione, rispetto agli uffici giudiziari di merito, ha già una struttura adibita al sostegno della funzione giudiziaria nell’ufficio del massimario e del ruolo.

Precisamente è compito istituzionale dell’ufficio del massimario quello dell’analisi sistematica della giurisprudenza di legittimità, condotta allo scopo di adiuvare la funzione nomofilattica della stessa Corte, nonché quella di redazione di relazioni sulle questioni che le sezioni, semplice o unite, devono affrontare.

Ora, direi, posto che uno stagista deve dare un contributo all’ufficio con attività meramente materiali, e posto altresì che fino ad oggi queste attività preliminari alla funzione giurisdizionale sono state svolte in gran parte dall’ufficio del massimario, lo stagista in cassazione, a mio parere, più che i magistrati delle sezioni, dovrebbe affiancare i magistrati del massimario, e ciò anche al fine di evitare sovrapposizioni di attività, che potrebbero aversi se gli stagisti venissero affidati direttamente ai magistrati delle sezioni.

Per questo riterrei, e proporrei, quanto meno in un primo momento di questa esperienza, (senza che, per ciò, sia necessario – direi – un intervento correttivo del legislatore in sede di conversione del decreto) che gli stagisti in cassazione vengano affidati ai magistrati del massimario, e non ai magistrati componenti le sezioni, o applicati ai collegi in base al nuovo art. 1 dl. 168/2016.

Gli stagisti, anche in cassazione, avranno accesso ai fascicoli e potranno partecipare alle udienze, ma il loro apporto, a mio parere, dovrà essere limitato ad attività meramente materiali, che più agevolmente potranno svolgere proprio sotto la direzione e il controllo dei magistrati del massimario.

 

4. Si è ancora stabilito (art. 5 dl 168/2016) che per assicurare la continuità negli incarichi apicali, direttivi superiori e direttivi presso la Suprema Corte di cassazione e la Procura generale della Corte di cassazione gli effetti del decreto legge n. 90/2014 convertito con modificazioni dalla legge 114 del 2014 sono ulteriormente differiti al 31 dicembre 2017 per i magistrati che, titolari di quelle funzioni, non abbiano compiuto il settantaduesimo anno di età alla data del 31 dicembre 2016 e che debbano essere collocati a riposo nel periodo compreso fra la medesima data del 31 dicembre 2016 e il 30 dicembre 2017. Per tutti gli altri magistrati ordinari resta fermo il termine ultimo di permanenza in servizio stabilito dall’art. 1, 3° comma dl 90/2014.

Anche questo intervento non può che trovare il consenso, poiché non aveva particolare razionalità, a mio parere, in un solo momento, collocare a riposo tutti, o quasi tutti, i direttivi della Corte di cassazione, privando l’ufficio di magistrati di grande esperienza, e privando la Corte stessa di quella continuità, che, viceversa, un ufficio giudiziario di vertice deve necessariamente avere.

Ed anzi, mi sia consentito di dire che il ricambio generazionale nelle pubbliche amministrazioni va pensato con grande prudenza quando si tratti di posizioni apicali, poiché ci sono compiti che non si addicono a persone troppo giovani, e non tutto può essere affrontato con la logica della c.d. rottamazione.

Peraltro si tratta di un intervento in coerenza con quanto già aveva disposto l’art. 1, comma 3 del dl 90/2014: quella disposizione aveva dato proroga fino al 31 dicembre 2015; questa ulteriormente proroga il termine al 31 dicembre 2017, ovvero per altri due anni, e solo per i magistrati che si trovino in incarichi direttivi con le condizioni sopra richiamate.

Ed ancora, la scelta è coerente anche con il comma 2° del medesimo articolo del dl, che ha fissato in tre anni il tempo di servizio da assicurare prima del collocamento a riposo per le funzioni direttive presso la Suprema Corte di cassazione.

 

5. L’ultima novità, che non attiene più alla Corte di cassazione bensì (sostanzialmente) ai tribunali, è data dalla modifica al decreto legislativo 160/2006 che regola l’accesso in magistratura.

In particolare si interviene sul comma 1° dell’art. 8 e si aggiunge a detto articolo un nuovo comma 3 bis.

Con essi si prevede che il Ministro della giustizia possa chiedere al CSM ulteriori posti disponibili, o che si renderanno tali, fino al massimo di un decimo rispetto a quelli messi a concorso, entro cinque giorni dall’ultima seduta delle prove orali del concorso stesso.

Ed inoltre, in deroga al Titolo II del medesimo decreto legislativo, il tirocinio dei magistrati ordinari dichiarati idonei all’esito dei concorsi banditi negli anni 2014 e 2015 avrà una durata, in via straordinaria, di dodici mesi anziché di diciotto.

L’intervento si pone così due obiettivi:

a) un primo è quello di aumentare fino ad un 10% il numero di magistrati rispetto al numero dei posti messi a concorso, con un meccanismo che si potrà ripetere per ogni concorso;

b) per un secondo la riduzione del periodo di tirocinio consentirà una più celere copertura delle vacanze nell’organico degli uffici giudiziari di primo grado, e quindi una migliore funzionalità e/o produttività degli stessi.

Condivido anche queste scelte, che miglioreranno l’efficienza degli uffici giudiziari senza comprometterne la qualità.

I posti a concorso per i magistrati sono stati in questi ultimi anni molto ridotti e centellinati, ed anzi in alcuni anni non si sono nemmeno fatti i concorsi.

Da tempo, da molte parti, si dice che va aumentato il numero dei magistrati, a fronte delle nuove sempre maggiori e più pregnanti esigenze della funzione giurisdizionale; ed anzi si dice che il numero ridotto dei nuovi accessi in magistratura è dipeso anche in buona parte dagli stessi magistrati, che non desiderano che la categoria si allarghi oltre una certa misura.

L’aumento fino ad un massimo del 10% dei posti messi a concorso mi sembra del tutto ragionevole, anche tenuto conto delle oggettive difficoltà che da tempo il concorso per accedere in magistratura ha (forse anche eccessivamente nozionistico e mnemonico, spesso su temi da puro studio lontani dalla realtà quotidiana). E peraltro la scelta è coerente anche con il successivo art. 6 del dl 168/2016, il quale, modificando la Tabella B allegata alla legge 30 luglio 2007 n.111, ha portato il numero dei magistrati di merito da 9.039 a 9.091.

Lo stesso deve dirsi per la riduzione del tirocinio ad un anno.

Ritengo che un anno sia sufficiente a preparare un vincitore di concorso a svolgere le prime funzioni di giudice, considerato anche il pesante percorso a monte che i laureati in giurisprudenza devono compiere per aspirare a risultare vincitori di detto concorso.

L’unico appunto critico lo scorgo nella connessione tra questa novità e quella della soppressione dell’art. 13, 2° comma del decreto legislativo 160/2006, e per il quale “I magistrati ordinari al termine del tirocinio non possono essere destinati a svolgere le funzioni giudicanti monocratiche penali….le funzioni di giudice per le indagini preliminari o di giudice dell’udienza preliminare”.

Sinceramente questa disposizione non l’avrei soppressa proprio nel momento in cui si è ridotto il tirocinio di sei mesi, considerata la delicatezza di questa funzione giudiziaria, che interferisce con il bene primario della libertà della persona.

 

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