Rispondo alle considerazioni di Maria Giuliana Civinini pubblicate in questa rivista, dissentendone in parte.
Comincio dai principi e dalla realtà.
Il principio del fair trial impone che lo Stato renda un servizio di giustizia di qualità ed in tempi ragionevoli. La realtà, messa a nudo dalla CEPEJ nel paragone con gli altri Paesi del Consiglio d’Europa, mostra una giustizia, soprattutto civile, poverissima di risorse umane e molto lenta, seppur sospinta dall’impegno e dall’elevata produttività dei giudici. Inoltre la realtà giudiziaria manifesta squilibri molto marcati da tribunale a tribunale per carichi di lavoro, soprattutto per arretrato civile , ed anche per risorse disponibili, e quindi risposte diverse per qualità e durata del processo.
Alla luce di questa realtà giudiziaria pongo due domande retoriche.
L’amministrazione centralizzata della Giustizia ha assicurato, per usare le parole di Giuliana Civinini, efficienza ed innovazione attraverso misure di “tipo generale” finalizzate a “garantire l’eguaglianza dei cittadini davanti alla legge”?
E’ possibile coniugare produttività e qualità del servizio, senza il presidio di risorse umane che assistano il giudice nello studio e nella cura dei fascicoli, nella gestione delle udienze e nella preparazione della decisione?
Al silenzio su queste domande, cui per troppo tempo non hanno risposto le istituzioni, in primis il Ministero della Giustizia, che hanno la missione costituzionale di assicurare un processo efficiente, ha reagito l’innovazione locale che ha –tra l’altro– concepito le convenzioni quale modello dell’ufficio per il processo.
Questa innovazione locale è certo “arte di arrangiarsi” e di fare di “necessità virtù” ma non solo; essa è ricerca di soluzioni, anche tecnologiche, e di buone prassi che consentano agli uffici di lavorare in condizioni migliori e di incontrare le aspettative dei cittadini e della cosiddetta utenza qualificata.
Si tratta di innovazione necessariamente locale, perché nasce da alchimie legate ai luoghi ed alle persone, da incontri di volontà e di soggetti con ruoli diversi ed obbiettivi comuni; da idee che si confrontano con problemi organizzativi particolari.
L’innovazione è poi alimentata dai protocolli con ordini professionali, enti locali e di ricerca, che assicurano alle buone prassi sostenibilità e condivisione.
Spesso è finanziata da “terzi”, come suggerisce lo stesso articolo 37 del D.L. 98/2011 convertito nella L. 111/2011 sulle convenzioni.
Uno sguardo all’Europa ci conferma che la buona organizzazione della giustizia si gioca necessariamente su due piani diversi: quello centrale, che è –o meglio dovrebbe essere– il luogo delle strategie, dei piani di azioni e del coordinamento dell’innovazione; della trasparente allocazione delle risorse in base a standard di produttività, di durata dei procedimenti e standard di costo. Il livello locale è invece quello della pianificazione nella gestione delle risorse locali e dell’innovazione.
L’obbiettivo dei due livelli è comune: il giusto processo di ragionevole durata. Essi debbono –o almeno dovrebbero– operare in sintonia: l’amministrazione centrale avendo il compito di assicurare agli uffici risorse sufficienti, ivi comprese quelle dell’ufficio per il processo, a realizzare la pianificazione locale.
La relazione tra i due livelli potrebbe essa stessa essere regolata da protocolli o “modelli contrattuali”, ad esempio nell’ambito della programmazione per obbiettivi per la riduzione dell’arretrato: il soggetto che eroga le risorse assegna risorse aggiuntive, in ipotesi da collocare nell’ufficio per il processo, per il raggiungimento degli obbiettivi di riduzione delle pendenze, e ciò sulla base di programmazione, monitoraggio e rendicontazione.
Temo di non sbagliare nell’affermare che l’amministrazione centrale ha fallito: la distribuzione delle risorse avviene attraverso criteri formali –ciò che si è fatto l’anno prima– e non di effettività, in mancanza di strategie e di piani di azione. Il risultato è quello descritto all’inizio di questo intervento: una carenza di efficienza generalizzata e per giunta a macchia di leopardo.
Il livello locale dimostra invece ricchezza e vitalità incoraggianti, e le convenzioni ne sono una prova. L’art. 37 del D.L. 98/2011 convertito nella L. 111/2011 –senza volerne qui considerarne limiti e difetti– contiene il riconoscimento normativo della titolarità in capo ai singoli uffici di un potere organizzativo autonomo che si esercita con la programmazione per obbiettivi dell’attività del tribunale ed, appunto, attraverso la stipulazione di convenzioni che tengano conto delle “concrete esigenze organizzative dell’ufficio” e che possano giovarsi del supporto di “terzi finanziatori”.
Le convenzioni sono, in questo caso, finalizzate all’ammissione di dottorandi, praticanti avvocati o studenti delle scuole di specializzazione “alla formazione professionale negli uffici giudiziari” con la funzione di “ assistere e coadiuvare i magistrati che ne fanno richiesta nel compimento delle loro ordinarie attività”.
Il modello convenzionale è astrattamente riproducibile in ambiti diversi ed il riferimento all’intervento dei “terzi finanziatori” è il suggello legislativo della fine del monopolio del Ministero della Giustizia nella amministrazione delle risorse.
La legge non contempla un potere di approvazione delle convenzioni da parte del Consiglio Superiore della Magistratura ma prevede soltanto un “parere favorevole del Consiglio giudiziario per la magistratura ordinaria”. La discutibile tecnica legislativa lascia nel dubbio se il “Consiglio giudiziario per la magistratura ordinaria” sia il Consiglio Superiore oppure i Consigli giudiziari presso la Corte d’Appello. I secondi sembrano più adatti, per la vicinanza agli uffici, ad esprimere un parere –che deve certamente precedere l’attuazione delle convenzioni– su strumenti che, per la stessa previsione legale, debbano tenere conto delle “concrete esigenze organizzative dell’ufficio” ed al contempo delle esigenze formative dei tirocinanti: si tratta pertanto di modelli di convenzione flessibili modellati attorno a progetti formativi specifici a seconda del tipo di tirocinante e di ente coinvolto, sia esso l’ordine professionale, l’università o la scuola di specializzazione.
Con la delibera del 12 febbraio 2013 la Sesta Commissione del Consiglio Superiore della Magistratura ha stabilito che due convenzioni stipulate, oltre tre mesi e mezzo prima, tra il Tribunale di Firenze ed il locale ordine professionale da un lato e la scuola di specializzazione per le professioni legali dall’altro “dovessero essere adeguate” sotto diversi profili.
Tra questi profili mi concentro su quello più problematico ossia l’“attività del tirocinante svolta in regime di esclusività”. La pretesa di “esclusività” tradisce in radice i modelli di convenzione quali si sono sviluppati ed hanno felicemente vissuto da oltre un decennio nelle pratiche dei singoli uffici. Le convenzioni sono sorte come modelli flessibili, frutto di una ricerca continua e congiunta tra tribunali ed ordini professionali ed enti di ricerca. Esse dimostrano che, con un modello di assistenza diretta al giudice, un’ organizzazione diversa del lavoro giudiziario è possibile e produce risultati tangibili in termini di qualità del servizio e di produttività: i risultati della sperimentazione di Milano e Firenze dimostrano un incremento di circa il 15% nella capacità di smaltimento dei giudici che si avvalgono di uno stabile affiancamento di una stagista.
Questo incremento di produttività, che deriva dalla sperimentazione di un modello di “innovazione”, qualora fosse incanalato in un modello organizzativo stabile ed orientato alle diverse necessità degli uffici – l’ufficio per il processo appunto– potrebbe costituire una soluzione al problema dell’arretrato giudiziario.
Con la richiesta di integrazione delle convenzioni in ossequio al principio di “esclusività”, il Consiglio Superiore è intervenuto tardi e, dal punto di vista chi scrive, commettendo un errore. E’ intervenuto tardi perché l’innovazione si costruisce lentamente, richiede l’impegno costante di uffici ed istituzioni locali e poi corre veloce; non ammette approvazioni o sigilli successivi, pena l’interruzione del processo. Lo stesso legislatore ne è consapevole avendo richiesto nell’art. 37 un mero parere preventivo del consiglio giudiziario. Il Consiglio Superiore ha errato perché non ha colto la caratteristica essenziale dello strumento che è la flessibilità. Né gli ordini professionali né le scuole di specializzazione accetterebbero di essere “escluse” dalla partecipazione alla creazione del cuore della convenzione, ossia il progetto formativo. Chiedere ad una scuola di specializzazione di rinunciare per un anno a partecipare alla formazione di uno studente significa negarle la missione che la legge le assegna. L’esclusività non è poi pretesa dall’art.. 37 che solo stabilisce che il periodo di dottorato “sostituisca” analogo periodo di praticantato, di dottorato e di frequenza delle SSPL.
Secondo l’interpretazione di chi scrive, il termine “sostituzione” significa equivalenza legale del periodo di tirocinio con quello speso sotto il controllo degli enti coinvolti.
Certamente residua un ruolo molto importante per l’organo supremo di autogoverno della magistratura che è non solo quello, svolto in modo positivo con le diverse delibere adottate nel corso del tempo in materia di convenzioni, di costruire una cornice normativa al fine di presidiare l’indipendenza e l’imparzialità della giurisdizione.
Vi è anche il ruolo ulteriore, che lo stesso Consiglio si è assegnato con la delibera del 22 febbraio 2012, di acquisizione di informazioni, monitoraggio della pratiche e di indirizzo ai capi degli uffici: in altri termini il ruolo di coordinamento e di guida delle buone pratiche, affinchè tutti gli uffici possano beneficiare delle esperienze migliori. Su questo ruolo riponiamo grandi aspettative.