Migranti e traffico di rifiuti. Una discutibile sentenza della Cassazione

Più volte, anche su questa Rivista, abbiamo evidenziato l’operato, attento ed equilibrato, della terza sezione penale della Cassazione, nel fornire una interpretazione accettabile di alcune norme ambientali scritte dal legislatore in modo sciatto, confuso e, a volte, contraddittorio[1].

Basta ricordare, limitandoci agli esempi più recenti, le vicende delle terre e rocce da scavo[2], dei fanghi di depurazione in agricoltura[3], dei rifiuti con codici a specchio[4]; oppure dell’avverbio “abusivamente”[5] introdotto nella legge 68/2015, accettabilmente interpretato dalla Cassazione.

È proprio per questo che merita di essere segnalata una recentissima sentenza[6] che, francamente, ci sembra andare in direzione opposta, suscitando notevoli incertezze nella interpretazione di un delitto “fondamentale” quale il traffico illecito di rifiuti[7] in una fattispecie relativa al salvataggio di migranti, culminata nel sequestro[8] della nave Aquarius di Medici Senza Frontiere e Sos Mediterranée.

In estrema sintesi, nel caso in esame la contestazione del delitto riguardava rifiuti sanitari a rischio infettivo quali indumenti contaminati indossati da extracomunitari, scarti degli alimenti somministrati agli stessi e materiali sanitari utilizzati a bordo per l'assistenza medica, sistematicamente qualificati, conferiti e smaltiti – affermava l'accusa –  come rifiuti solidi urbani o speciali non pericolosi, eludendo la normativa più severa prevista per i rifiuti sanitari a rischio infettivo; e conseguendo, così, ingenti risparmi di spesa.

Della vicenda, peraltro, già ci siamo occupati su questa Rivista[9] evidenziando i tanti dubbi che, a nostro sommesso avviso, inficiavano il decreto di sequestro in relazione alla sussistenza degli elementi costitutivi del delitto di cui all’art. 452-quaterdecies cp (Attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti), il quale, nella fattispecie base, punisce con la reclusione da 1 a 6 anni «chiunque, al fine di conseguire un ingiusto profitto, con più operazioni e attraverso l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, cede, riceve, trasporta, esporta, importa, o comunque gestisce abusivamente ingenti quantitativi di rifiuti».

Dubbi che evidentemente non erano solo nostri, visto che il Tribunale del riesame di Catania annullava il decreto di sequestro[10].

Contro tale annullamento ricorreva per Cassazione la Procura di Catania e si perveniva, quindi, alla sentenza in esame che accoglieva il ricorso e annullava l’ordinanza del Tribunale del riesame, con rinvio degli atti.

Tralasciamo il resto (anche se ci sarebbe molto da dire) e limitiamoci, in questa sede, all’unico punto addotto dalla Procura di Catania nel suo ricorso (oggetto, quindi, della sentenza della Cassazione), relativo al requisito dell' "allestimento di mezzi e attività continuative organizzate".

In proposito, la suprema Corte inizia dalla sua giurisprudenza pregressa sulla fattispecie delittuosa ricordando, come, del resto aveva già ricordato il Tribunale del riesame, che “sono, dunque, sanzionati comportamenti non occasionali di soggetti che, al fine di conseguire un ingiusto profitto, fanno della illecita gestione dei rifiuti la loro redditizia, anche se non esclusiva attività, per cui per perfezionare il reato è necessaria una, seppure rudimentale, organizzazione professionale (mezzi e capitali) che sia in grado di gestire ingenti quantitativi di rifiuti in modo continuativo, ossia con pluralità di operazioni condotte in continuità temporale, operazioni che vanno valutate in modo globale: alla pluralità delle azioni, che è elemento costitutivo del fatto, corrisponde una unica violazione di legge, e perciò il reato è abituale dal momento che per il suo perfezionamento è necessaria le realizzazione di più comportamenti della stessa specie (cfr. Sez. 3, n. 46705 del 3/11/2009, Caserta, Rv. 245605; Sez. 3, n. 29619 del 8/7/2010, Leorati, Rv.248145; Sez. 3, n. 44629 del 22/10/2015, Bettelli, Rv. 265573; Sez. 3, n. 52838 del 14/07/2016, Serrao, Rv. 268920; Sez. 3, n. 16036 del 28/02/2019, Zoccoli, Rv. 275395).” E aggiunge, subito dopo che “questa Corte, nel ritenere che la condotta sanzionata (ovviamente non occasionale, stante la evidenziata natura del reato), richiede una preparazione e un allestimento di specifiche risorse, anche del tutto rudimentale, ha specificato come questi ultimi possano configurarsi anche in presenza di una struttura organizzativa di tipo imprenditoriale, idonea ed adeguata a realizzare l'obiettivo criminoso preso di mira, anche quando essa non sia destinata, in via esclusiva, alla commissione di attività illecite, con la conseguenza che il reato è configurabile anche quando l'attività criminosa sia marginale o secondaria rispetto all'attività principale lecitamente svolta (Sez. 3, n. 40827 del 6/10/2005, Carretta, Rv. 232349; Sez. 3, n. 47870 del 19/10/2011, Giommi, Rv. 251965; Sez. 3, n. 44632 del 22/10/2015, Impastato, non massimata; v. anche, in motivazione, Sez. 3, n. 16056 del 28/02/2019, Berlingieri, Rv. 275399)”.

Ciò premesso, la Cassazione, nel caso di specie, seguendo le argomentazioni del ricorso della Procura, individua il requisito dell’allestimento di mezzi in grado di gestire ingenti quantitativi di rifiuti in modo continuativo nella “organizzazione professionale dell’agente marittimo Giannino”[11] il quale si occupava, per conto delle Ong proprietarie dell’Aquarius, di espletare tutte le pratiche necessarie per l’attracco e lo sbarco nei porti siciliani; incluse quelle per la consegna e lo smaltimento dei rifiuti della nave che attuava attraverso accordi di subagenzia con agenti marittimi locali.

In sostanza, quindi, la Cassazione ritiene che una gestione illecita di rifiuti verificatasi nell’ambito di una struttura imprenditoriale equivalga, comunque e sempre, a una gestione illecita di rifiuti attuata tramite allestimento di mezzi e attività continuative organizzate[12].

A nostro sommesso avviso e con tutto il rispetto, la conclusione non sembra condivisibile per diversi motivi.

In primo luogo, infatti, la semplice lettura della fattispecie criminosa evidenzia con chiarezza che, per l’integrazione del delitto, non è sufficiente che la condotta illecita avvenga nell’ambito di una organizzazione imprenditoriale ma occorre ben altro; e cioè, come dice la rubrica, occorre una attività organizzata per il traffico illecito. Se, poi, la norma incriminatrice richiede l’allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, sembra del tutto evidente che ci vuole un “allestimento” e cioè che vi siano mezzi e attività continuative appositamente organizzati al fine di effettuare un traffico illecito di rifiuti. Insomma, non basta l’esistenza di una generica organizzazione, ma occorre aver riguardo all’esistenza di «più operazioni» ed all’«allestimento di mezzi e attività continuative organizzate» finalizzate alla abusiva gestione di ingenti quantità di rifiuti”[13]. Il che risulta, peraltro, anche dalla stessa citazione di giurisprudenza riportata dalla sentenza in commento. Se, infatti, si afferma che il reato si realizza anche quando la organizzazione non sia destinata in via esclusiva alla commissione di attività illecita, appare evidente, a contrario, che, comunque, si richiede che vi sia una organizzazione destinata alla commissione di attività illecita, anche se tale destinazione è secondaria e marginale. Ed è appena il caso di rilevare, in proposito, che per destinare un’organizzazione ad un certo fine occorre  una specifica destinazione di risorse e mezzi.

Affermazione che, peraltro, risulta esplicitamente proprio da una delle sentenze citate (a supporto) dalla decisione in esame[14], secondo cui ” i requisiti della condotta configurante il reato di cui all'art. 260 d.lg. 152\06 vanno individuati nel compimento di più operazioni e nell'allestimento di mezzi e attività continuative organizzate, che con l'attività descritta devono essere strettamente correlate, posto che il legislatore utilizza la congiunzione "e".” E, se “tale requisito può sussistere a fronte di una struttura organizzativa di tipo imprenditoriale, idonea ed adeguata a realizzare l'obiettivo criminoso preso di mira, anche quando la struttura non sia destinata, in via esclusiva, alla commissione di attività illecite…”, è evidente che, comunque, non basta una generica struttura organizzativa di tipo imprenditoriale ma ci vuole una struttura finalizzata, anche se non in via esclusiva, a realizzare l'obiettivo criminoso preso di mira[15]. Conclusione ribadita, peraltro, ancor più chiaramente in un’altra decisione, anche essa citata (a supporto) dalla sentenza in esame, ove si precisa che “l’apprezzamento circa la soglia minima di rilevanza penale della condotta che configura il delitto debba essere effettuato non soltanto attraverso il riferimento al mero dato numerico, ma, ovviamente, anche considerando gli ulteriori rimandi, contenuti nella norma, a «più operazioni» ed all’«allestimento di mezzi e attività continuative organizzate» finalizzate alla abusiva  gestione di ingenti quantità di rifiuti, poiché tale valutazione complessiva, operata in concreto dal giudice, consente di superare agevolmente eventuali margini di incertezza proprio in ragione della sostanziale pianificazione e strutturale organizzazione della condotta che la norma richiede”[16]; dove, addirittura si ritiene decisiva, per l’integrazione della fattispecie criminosa, la esistenza di una sostanziale pianificazione e strutturale organizzazione della condotta finalizzate alla abusiva gestione di ingenti quantità di rifiuti.

Peraltro, vale la pena di notare che già nel 2013, in un caso in cui si ipotizzava un traffico illecito (marginale) di rifiuti da parte di una organizzazione imprenditoriale di tipo turistico, la Cassazione aveva seccamente dato risposta negativa, evidenziando che “l’origine della fattispecie contestata è data dalla finalità di contrastare la criminalità organizzata (la cd. ecomafia) che gestisca quello che, correttamente, la norma definisce come un “traffico” di rifiuti, organizzando in forma di impresa uno smaltimento negoziato con finalità di profitto”; precisando altresì, con riferimento al caso di specie, che “non viene spiegato in cosa si concretizzerebbe l’allestimento di mezzi e di una attività continuativa organizzata, attività che dovrebbe peraltro essere finalizzata allo scopo ipotizzato dalla norma (traffico di rifiuti) e non alla prestazione di un servizio turistico”[17]; negando, quindi, implicitamente, che fosse sufficiente la sola esistenza di una attività imprenditoriale.

In altri termini, come rileva nella sua ordinanza il Tribunale del riesame, la giurisprudenza della suprema Corte richiede una “sostanziale pianificazione ed organizzazione della condotta, con l’allestimento di specifiche risorse nell’ambito di una struttura minimale…”; mentre, nel caso dell’Aquarius, “le indagini hanno fotografato le modalità di smaltimento dei rifiuti prodotti a bordo delle due navi quali attività semplici, non involgenti mezzi, né organizzazione”. Né risulta alcuna indicazione di persone, mezzi, strutture o uffici deputati, nell’ambito dell’organizzazione professionale dell’agente marittimo, a gestire, anche marginalmente, un traffico illecito di rifiuti[18].

Ed è appena il caso di aggiungere che, ovviamente, anche la dottrina più qualificata richiede che vi sia non una qualsiasi, generica attività comunque organizzata ma “una preparazione ed un allestimento di specifiche risorse”[19].

Insomma, se la legge richiede che vi sia una attività organizzata per il traffico di rifiuti, occorre la prova che vi sia un minimo di organizzazione, anche marginale, con questo fine. Di certo non basta la presenza generica di una struttura organizzata.

Anche perché, se così fosse, ogni gestione illecita di rifiuti (punita come contravvenzione dal d.lgs.  152/06) potrebbe essere qualificata come (delitto di) traffico illecito di rifiuti.

In altri termini, la gestione illecita di rifiuti – che risulta punita come contravvenzione ai sensi degli artt. 255 e 256 d.lgs 152/06 – riguarda, come evidenziato recentemente da autorevole dottrina[20], “una pluralità coordinata di atti, a loro volta presupponenti organizzazione di mezzi e persone e una qualche stabilità nel tempo, non un singolo atto come monade isolata”. Trattasi, cioè di “reati abituali propri dell’imprenditore”, in cui – adesso sì- l’abitualità e la presenza di una attività organizzata di impresa sono elementi costitutivi. Anzi, in questo caso, è proprio la esistenza di una attività organizzata (ente o impresa: art. 256, comma 2, d.lgs 152/06) a rilevare, di per sé, quale maggior disvalore, tanto da marcare la differenza rispetto all’abbandono di rifiuti commesso da privati, che è punito, invece, come illecito amministrativo (art. 255, comma 1, d.lgs 152/06).

In questo quadro, se si accede alla tesi della Cassazione, si realizza una quasi totale sovrapposizione delle due fattispecie di reato (delitto e contravvenzione), che risulta evidente, anche a livello letterale,  se si legge una recente sentenza relativa alla gestione illecita, secondo cui “va inoltre rilevato come, riguardo al reato di cui all’art. 256, comma 1 d.lgs. 152\06, si sia chiarito che la condotta in esso sanzionata è riferibile a chiunque svolga, in assenza del prescritto titolo abilitativo, una attività rientrante tra quelle assentibili ai sensi degli articoli 208, 209, 210, 211, 212, 214, 215 e 216 del medesimo decreto, anche di fatto o in modo secondario o consequenziale all’esercizio di una attività primaria diversa che richieda, per il suo esercizio, uno dei titoli abilitativi indicati e che non sia caratterizzata da assoluta occasionalità (Sez. 3, n. 29992 del 24/6/2014, P.M. in proc. Lazzaro, Rv. 26026601). A tale proposito si è ulteriormente specificato che, trattandosi, nel caso dell’art. 256, comma 1 d.lgs. 152\06, di reato istantaneo, è sufficiente anche una sola condotta integrante una delle ipotesi alternative previste dalla norma, potendosi tuttavia escludere l’occasionalità della condotta da dati significativi, quali l’ingente quantità di rifiuti, denotanti lo svolgimento di un’attività implicante un “minimum” di organizzazione necessaria alla preliminare raccolta e cernita dei materiali (Sez. 3, n. 8193 del 11/2/2016, P.M. in proc. Revello, Rv. 26630501)….. “[21].

Prescindiamo, in questa sede, dall’approfondire i rapporti tra le contravvenzioni del d.lgs. 152/06 e il delitto di cui all’art. 452-quaterdecies cp.[22]. Ma è certamente significativo, rispetto alla problematica in esame, che, in giurisprudenza, sia stata esclusa la sussistenza di un rapporto di specialità tra l’illecita gestione e le attività organizzate per il traffico illecito, in quanto “ il ricorso nella fattispecie concreta sia degli elementi formali dell’uno (mancanza di autorizzazione) che quelli sostanziali dell’altro (allestimento di mezzi e di attività continuative organizzate), può dar luogo al concorso di entrambi i reati ai sensi dell’art. 81 cod. pen.”[23] ; dove, con ogni evidenza, è proprio il requisito dell’allestimento di mezzi e di attività continuative organizzate che marca la differenza tra la contravvenzione ed il delitto. Differenza che viene annullata se si accetta la impostazione della  sentenza in esame.

In conclusione, a nostro sommesso avviso, per integrare il delitto di attività organizzate per il traffico illecito di rifiuti occorre la prova dell’ allestimento di mezzi e attività continuative organizzate al fine di commettere illeciti nella gestione di rifiuti; anche se in via secondaria e marginale. Ma di certo non può ritenersi sufficiente la sola esistenza di una attività imprenditoriale con altro oggetto e senza alcuna struttura o risorsa, anche minima, finalizzata alla commissione di questi illeciti.

Requisito che, invece, rileva, insieme all’abitualità, ai fini della contravvenzione di gestione illecita di rifiuti. Ipotesi di reato ben più calzante ed appropriata rispetto alla sentenza in esame, dove oggettivamente, a prescindere dalle nostre disquisizioni giuridiche, la mission di Ong dedite alla salvezza di migranti sembra essere quella di organizzare traffici illeciti di rifiuti.

[1] G. Amendola, Normativa ambientale ed ecoreati. Quanta ipocrisia e demagogia, in questa rivista, 13 marzo 2017; Id, L'interpretazione delle leggi compete alla magistratura non al Ministero dell'ambiente, ivi , 26 maggio 2017.

[2] G. Amendola,  Il miracolo italiano delle terre da scavo che non sono contaminate e non sono rifiuti anche se contaminate da rifiuti, in  www.rivistadga.it, 2017, n. 6.

[3] G. Amendola, Art. 41 del decreto Genova. Quel pasticciaccio brutto dei fanghi contaminati ad uso agricolo, in questa rivista, 21 dicembre 2018.

[4] Da ultimo G. Amendola, Rifiuti con codici a specchio, fanghi di depurazione contaminati e cessazione della qualità di rifiuto (EOW). La Corte Europea si schiera con la Cassazione e con il Consiglio di Stato in www.lexambiente, 19 aprile 2019.

[5] G. Amendola, La Confindustria ed il disastro ambientale abusivo, in questa rivista, 15 aprile 2015.

[6] Cass. pen., sez. 3, 23 maggio-28 ottobre 2019, n. 43710, Gianino.

[7] Per approfondimenti di giurisprudenza, cfr, da ultimo, Galanti, Il traffico illecito di rifiuti: il punto sulla giurisprudenza di legittimità in DPC 2018, n. 12.

[8] GIP presso Tribunale di Catania, 15 novembre 2018, est. Cannella, n.51/18 RG GIP.

[9] G. Amendola, Migranti e traffico illecito di rifiuti. Prime note a caldo su un caso anomalo, in questa rivista, 29 novembre 2018.

[10] Trib. Catania, sez. quinta penale, 14 gennaio 2019, n. 8339/17 RGNR.

[11] Nel suo ricorso la Procura qualifica l'organizzazione professionale dell'agente marittimo Gianino, presupposto indefettibile del delitto contestato.

[12] “Dunque anche la semplice titolarità dell'impresa, attraverso la quale l'indagato ponga in essere le condotte oggetto di contestazione, assume di per sé rilievo al fine della configurabilità della esistenza di una attività organizzata”.

[13] Cass. pen., sez. 3, , 6 novembre 2012, n. 47229, De Prà. Nello stesso senso, cfr. ID, 20 novembre 2017, n. 52633, Cipolla, ove si richiede un “ allestimento di mezzi e attività continuative e per il compimento di più operazioni finalizzate alla gestione abusiva di rifiuti così da esporre a pericolo la pubblica incolumità e la tutela dell'ambiente”.e, da ultimo. ID, 12 aprile 2019, n. 16036, Zoccoli, secondo cui “la consumazione deve ritenersi esaurita con la cessazione dell'attività organizzata finalizzata al traffico illecito dei rifiuti”.

[14] Cass. pen., sez. 3, 22 ottobre 2015, n. 44632, Impastato.

[15] Cfr. anche Cass. pen., sez. 3, 19 gennaio 2018, n. 2284,  secondo cui occorre una “seppure rudimentale, organizzazione professionale (mezzi e capitali) che sia in grado di gestire ingenti quantitativi di rifiuti in modo continuativo”.

[16] Cass. pen., sez. 3, 12 aprile 2019 (Cc 28 feb 2019), n. 16056, Berlingieri.

[17] Cass. pen., sez. 3, 4 Novembre 2013 (Cc. 15/10/2013), n. 44449, Ghidoli, richiamata nell’ordinanza del Tribunale del riesame.

[18] Tanto meno risulta “la prova della consapevolezza dell'autore della condotta di utilizzare un'organizzazione illecita (anche non necessariamente plurisoggettiva) per conseguire un ingiusto profitto”, come richiesto, da ultimo da Cass. pen., sez. 3, 28 novembre 2017-19 gennaio 2018, n. 2284.

[19] Ramacci, “Il “nuovo” art. 260 del D.Lgs. n.152/2006, vecchie e nuove questioni” in “Ambiente e sviluppo”, 2016, n. 3, p. 169.

[20] Ruga Riva, Questioni controverse nelle contravvenzioni ambientali: natura, consumazione, permanenza, prescrizione in Riv. trim. Lexambiente 2019, n. 4, p. 5, cui si rinvia per approfondimenti e richiami, anche di giurisprudenza.

[21] Cass. pen., sez. 3, 25 luglio 2017 (ud. del 4 luglio 2017), n. 36819 , Ricevuti.

[22] Per approfondimenti e richiami, cfr. Ramacci, op. cit, p. 171.

[23] Cass. pen., sez. 6, 18 marzo 2004, n. 30373, Ostuni, Rv. 229945 in Dir. e Giust., n. 35/2004, pag. 31 con nota di  Natalini, Rifiuti, gestione abusiva e traffico illecito concorrono. La citazione è tratta da Ramacci, op. loc. cit, cui si rinvia per altre citazioni.