Il 12 Marzo 2014 il Parlamento Europeo ha adottato la Risoluzione sulla proposta di regolamento del consiglio che istituisce la Procura Europea.
La Risoluzione analizza i temi controversi della Proposta, gia oggetto di dibattito nel quadro dei negoziati che si sono svolti nell’ultimo semestre in seno al Consiglio Europeo.
Prima di esaminare nel merito la Risoluzione del Parlamento Europeo, e gli emendamenti ivi proposti, occorre svolgere una considerazione preliminare. Nel preambolo della Risoluzione, il Parlamento Europeo individua l’iter legislativo che porterà all’adozione del Regolamento e all’istituzione della Procura Europea. La Lettera K del preambolo recita: “considerando che per l'istituzione della Procura Europea l'articolo 86, paragrafo 1, del TFUE richiede l'unanimità in seno al Consiglio; che appare molto improbabile che tale unanimità sarà raggiunta, e che quindi sembra più probabile che alcuni Stati membri istituiranno una Procura europea mediante una cooperazione rafforzata, il che richiederebbe la presentazione di una nuova proposta da parte della Commissione”. Tale considerazione del Parlamento Europeo esplicita un dato difficilmente controvertibile, emerso dai negoziati in Consiglio Europeo.
Il Parlamento Europeo esamina analiticamente la Proposta evidenziando i temi della competenza, dell’impugnabilita delle decisioni adottate dalla Procura, e delle relazioni tra la Procura Europea e gli altri organismi già in essere, come Eurojust e OLAF. In particolare, con riferimento a quest’ultima questione, il Parlamento Europeo sottolinea, direttamente, l’importanza della definizione dei rapporti tra OLAF e Procura Europea, ed,indirettamente, quella dei rapporti tra Stati Membri partecipanti alla cooperazione rafforzata e Stati Membri non partecipanti.
Il Quinto Punto della Risoluzione affronta il tema del rispetto dei diritti fondamentali contenuti nella Carta dei diritti fondamentali dell’Unione Europea. In primis, viene sottolineata la necessita di garantire il rispetto del principio del giudice naturale. In relazione a tale principio il Parlamento propone di limitare la discrezionalita del Procuratore Europeo nella determinazione della giurisdizione, che, nell’attuale proposta, all’art.27 (4), risulta troppo ampia. Il Parlamento Europeo, correttamente ad avviso di chi scrive, propone di ridurre la discrezionalita del Procuratore tramite l’introduzione di una serie di criteri vincolanti e gerarchicamente ordinati tra di loro. Perciò la giurisdizione sarebbe determinata “sulla base”, e non “alla luce” (come si legge nel testo attuale della Proposta) dei seguenti criteri: a) il luogo in cui è stato commesso il reato o, nel caso di più reati, la maggioranza dei reati; b)il luogo in cui l'imputato ha la residenza abituale; c)il luogo in cui è ubicata la prova; d)il luogo in cui le vittime dirette hanno la residenza abituale. L’introduzione di criteri vincolanti facilitera il lavoro del giudice in sede di controllo della decisione del Procuratore sulla giurisdizione. Infine, l’introduzione di criteri oggettivi limiterà il fenomeno del c.d. forum shopping.
Per quanto concerne la competenza accessoria del Procuratore Europeo, il Parlamento Europeo suggerisce di modificare la definizione di cui all’art.13 della proposta. Il Parlamento ritiene che l’attuale formulazione dell’art.13 comporti l’attribuzione alla Procura Europea di una competenza che esula dalle prerogative previste ex art. 86 del TFUE. Perciò, il Parlamento propone di sottoporre il sorgere della competenza accessoria al soddisfacimento di tre requisiti: a)che una specifica serie di fatti costituisca contemporaneamente sia un reato che lede gli interessi finanziari dell'Unione che un’altra ipotesi criminosa; b)che il reato o i reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione siano prevalenti e l'altro o gli altri meramente accessori; c)che l'ulteriore azione e sanzione penale per l'altro o gli altri reati non sarebbe più possibile se essi non fossero perseguiti e giudicati insieme al reato o ai reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione. Dalla lettura dell’attuale testo dell’art.13 (che recita: “Qualora i reati di cui all'articolo 12 siano indissolubilmente collegati ad altri reati e sia nell'interesse della buona amministrazione della giustizia svolgere le indagini e le azioni penali congiuntamente, la Procura europea è competente anche per questi altri reati, a condizione che i reati di cui all'articolo 12 siano prevalenti e gli altri reati si basino su fatti identici”) risulta evidente che i tre ordini di requisiti risultano gia previsti. Alla luce dell’attuale testo dell’art.13, l’emendamento proposto dal Parlamento Europeo risulta superfluo.
La quarta raccomandazione, sotto il punto quinto, correttamente sottolinea che sino al momento in cui la Direttiva di cui all’art.12 della Proposta non sarà adottata, la Procura Europea non potra esercitare l’azione penale in relazione a reati che non sono previsti a livello nazionale.
La settima raccomandazione, sempre sotto il punto quinto, suggerisce che le decisioni di cui agli artt.27-29, in merito all’esercizio dell’azione penale, alla scelta della giurisdizione,all’archiviazione del caso e al compromesso (l’art.28 recita: “quando il caso non deve essere archiviato e la prosecuzione delprocedimento è nell'interesse della buona amministrazione della giustizia, la Procura europea può, previo risarcimento del danno, proporre all’indagato una sanzione pecuniaria forfettaria il cui pagamento comporta l'archiviazione definitiva del caso”), debbano essere soggette al controllo degli organi giurisdizionali dell’Unione Europea. Tali decisioni sono già soggette a controllo giurisdizionale nel quadro dei sistemi nazionali. La mancata previsione della possibilita di impugnare tali decisioni innanzi agli organi giurisdizionali dell’Unione non rappresenta una violazione del diritto ad un ricorso giurisdizionale effettivo, come previsto dalla Carta dei Diritti Fondamentali e dalla CEDU, che è garantito già a livello nazionale. La raccomandazione del Parlamento, ove suggerisce la previsione di un ricorso innanzi agli organi dell’Unione, pecca quindi per eccesso.
Sotto la nona raccomandazione del quinto punto, in relazione alcompromesso, il Parlamento Europeo propone di sostituire la clausola generale dell’interesse della buona amministrazione della giustizia con criteri piu specifici, al fine di evitare un’amministrazione arbitraria della giustizia. Nella proposta di emendamento dell’art.29 (1) il Parlamento Europeo subordina la possibilita di proporre un compromesso alla condizione che “una pena detentiva sarebbe sproporzionata anche se la condotta fosse stata pienamente provata al processo” (art.29 (1)). La limitazione della discrezionalità del Procuratore Europeo nel proporre il compromesso è necessaria soprattutto per quei sistemi nazionali che non prevedono l’istituto e mancano di esperienza applicativa. D’altra parte, è vero che l’attuale art. 29 della Proposta lascia troppo spazio alla discrezionalità del Procuratore e che occorre introdurre una serie di criteri vincolanti e gerarchicamente ordinati tra loro per individuare i casi in cui il Procuratore può ricorrere al compromesso. Ciò considerato, l’emendamento proposto dal Parlamento Europeo,che sostituisce la clausola generale della buona amministrazione della giustizia con la clausola generale della sproporzione della pena detentiva, non è idoneo a limitare la discrezionalità del Procuratore Europeo.
I punti 13, 14, 15 e 16 si occupano delle relazioni tra la Procura Europea e gli altri organismi gia in essere, come OLAF e Eurojust. Il punto 13 richiama la necessità di far chiarezza sui rapporti tra la Procura Europea e OLAF, ed in particolare sottolinea che la proposta attuale non è sufficiente.
Il punto 14 evidenzia l’importanza di condurre uno studio ai fini dell coordinamento delle attività svolte rispettivamente dalla Procura Europea, da OLAF e da Eurojust, al fine di limitare il sorgere di conflitti di competenze e di inutili duplicazioni del lavoro svolto.
I punti 15 e 16 indicano che dovranno essere specificate quali unità di OLAF saranno trasferite alla Procura Europea, in vista della necessita di assicurare la continuazione delle attività di lotta alla corruzione svolte da OLAF nei confronti degli Stati Membri non partecipanti alla Procura Europea.
La Relazione Interlocutoria del Parlamento Europeo accoglie con favore la Proposta per la creazione della Procura Europea e,riconosce il valore aggiunto che la creazione della Procura Europea porterà allo spazio di libertà, sicurezza e giustizia dell’Unione Europea. La Risoluzione rappresenta un ulteriore tassello nella strada verso la creazione di uno spazio di giustizia penale Europeo.