Iniziate le negoziazioni per l’istituzione della Procura Europea, è opportuno appuntare l’attenzione sulla sua struttura evidenziando i punti di forza e le debolezze della proposta della Commissione.
L'organizzazione e la struttura della Procura Europea trovano la loro disciplina nell'art.6 della Proposta. Il primo paragrafo descrive il modello decentralizzato della Procura Europea. La Procura ha un Ufficio Centrale (UC), composto dal Procuratore Europeo (PE) e dai suoi sostituti, e Uffici decentrati negli Stati Membri, composti dai Procuratori Europei Delegati (PEDel. V. Art.6 (1) Proposta di Regolamento per l'istituzione della Procura Europea 2013, d’ora in avanti PR).
Non si intende qui affrontare il delicato problema della scelta tra struttura centralizzata e decentralizzata della Procura Europea ma contribuire all'arricchimento della discussione sulla creazione della Procura Europea; una discussione che dopo oltre dieci anni può e deve affondare le proprie radici, e crescere, nella Proposta della Commissione. Un decennio di dibattito giuridico-ideologico si è concluso, e i nodi centrali di questa istituzione in fieri sono stati ormai sciolti (o, come il leggendario nodo di Gordio, recisi nettamente). Nonostante ciò, una volta effettuate quelle che potremmo definire come macro scelte, si spiega un ventaglio di questioni più specifiche, che se involgono meno la politica dell’UE in materia di giustizia, presentano però aspetti di rilevanza pratica la cui corretta soluzione determinerà il successo o il fallimento della Procura Europea, la creazione di un Ufficio efficiente o di una mera ed inutile duplicazione delle procure nazionali.
È discutibile l'architettura individuata per l'UC, che, sotto il secondo paragrafo, comprende il PE e quattro sostituti (Art.6 (2) PR). Tale composizione dell'UC dà luogo a un problema di rappresentanza di tutti gli Stati Membri. In particolare, un numero così esiguo di sostituti non assicurerebbe l'equivalenza della protezione degli interessi finanziari dell'Unione, e rischierebbe di determinare una concentrazione delle indagini in pochi Stati Membri. In più, le difficoltà derivanti dalla gestione e coordinamento di ventotto UP, da parte di soli cinque procuratori, determinerebbero un allentamento dei cardini che tengono insieme la struttura della Procura Europea, ed in particolare il suo organo centrale a quelli periferici.
In base al terzo paragrafo uno dei quattro sostituti è responsabile dell'esecuzione del bilancio (Art.6 (3) PR). Tale previsione ridurrebbe ulteriormente la capacità direttiva dell'UC, con quattro procuratori incaricati di coordinare e controllare l'operato di ventotto Uffici. Non solo il vasto numero di UP, ma anche, e soprattutto, il fatto che tali Uffici seguano regole di procedura differenti, renderebbero l'attività di coordinamento e controllo dell'UC estremamente caotica. Di fatto l'UC di cui alla proposta della Commissione non sarebbe in grado di controllare efficacemente gli UP. Occorre tuttavia ricordare che, data la situazione politica corrente, è probabile che l'UC debba dirigere le attività di un numero limitato di UP; in particolare ove la creazione della Procura Europea sia attuata mediante cooperazione rafforzata. In conclusione, se gli Stati Membri partecipanti fossero nove, un UC con cinque procuratori sarebbe sufficiente ai fini del corretto svolgimento dell'attività di direzione e coordinamento dei relativi UP.
Al quarto paragrafo sono disciplinate le competenze del PE e dei PEDel (Art.6 (4) PR). Il PE dirige e controlla l'attività dei PEDel, i quali svolgono le indagini ed esercitano l'azione penale. I poteri del PE vanno oltre la mera direzione o indicazione di linee guida e istruzioni. I poteri del PE comprenderanno la facoltà (qualora lo ritenga necessario e sia soddisfatto almeno un criterio di cui all'art.18 (5) della proposta) di riassegnare le indagini ad un altro PEDel, di sostituirsi nell'esercizio dell'azione penale e nell'esecuzione delle indagini ai PEDel.
La configurazione dei poteri del PE, di cui alla proposta della Commissione, rispecchia quella dei procuratori generali degli Stati Membri. La proposta di Regolamento è perciò coerente con gli ordinamenti nazionali. Nonostante ciò, mentre i procuratori generali nazionali godono di un'indipendenza esterna che varia notevolmente a seconda dell'ordinamento giuridico di appartenenza, il PE, a meno che la presente proposta non venga modificata, godrà di una piena indipendenza. Molti Stati Membri non accetteranno un controllo così penetrante da parte dell'UC. Tuttavia, non sarebbe conveniente abbandonare la configurazione dei poteri del PE così come nella proposta. Qualora l'UC non potesse intervenire direttamente nei singoli casi, verrebbero a mancare i presupposti necessari per assicurare l'equivalenza della protezione degli interessi finanziari Europei su tutto il territorio dell'Unione, e l'UC da organo di vertice si ridurrebbe a mero coordinatore degli UP. V'è di più, se l'UC non potesse esercitare la propria autorità direttamente, qualora dovesse sorgere un contrasto tra interessi Europei e nazionali, il PEDel, in forza della mancanza di un effettivo controllo, potrebbe preferire l'interesse nazionale a quello della Procura Europea. In mancanza di un effettivo controllo proveniente dal centro della struttura, la creazione degli UP si risolverebbe in una mera duplicazione delle procure nazionali e ciò non gioverebbe alla protezione degli interessi finanziari dell'Unione.
Il quinto paragrafo esordisce: " In ogni Stato Membro è presente almeno un PEDel" (Art.6 (5) PR). La proposta della Commissione non fissa criteri per determinare il numero di PEDel negli UP. Non vengono disciplinati i rapporti interni agli UP nel caso in cui siano composti da più PEDel. Tuttavia la seconda frase del quinto paragrafo (che recita: "I PEDel agiscono sotto l'autorità esclusiva del PE e si attengono alle sue sole istruzioni, linee guida e decisioni") sembrerebbe escludere ogni forma di gerarchia all'interno degli UP. Infine, l'ultima frase del paragrafo sancisce l'assoluta indipendenza dei PEDel rispetto alle procure nazionali nell'esercizio del mandato Europeo ("Quando agiscono nell'ambito del proprio mandato ai sensi del presente Regolamento, sono completamente indipendenti dalle procure nazionali e non hanno obblighi nei loro confronti").
Il sesto paragrafo dispone che i singoli Stati Membri potranno decidere se i PEDel avranno un solo cappello, e svolgeranno quindi le loro funzioni esclusivamente sotto il mandato Europeo, o se opereranno secondo la logica del doppio-cappello, mantenendo la doppia funzione di procuratori nazionali ed Europei (Art.6 (6) PR).
La scelta del singolo cappello sembra essere quella più corretta.
L'adozione del doppio-cappello determinerebbe una situazione ove il PEDel dovrebbe rispondere a due capi: il PE e il capo della procura nazionale. Nonostante sia previsto che in caso di incarichi conflittuali il PEDel debba informare il PE, il quale può dare istruzione affinché prevalgano le funzioni derivanti dal mandato Europeo, con il doppio-cappello non si può escludere la possibilità che il PEDel preferisca dare la precedenza alle istruzioni provenienti dalla procura nazionale piuttosto che dall'UC della Procura Europea. D'altronde l'effettività dell'azione del PEDel sarà condizionata dalla circostanza che, terminato il mandato Europeo, la sua carriera continuerà nella procura nazionale. Tenuto conto di ciò, nello schema del doppio-cappello, un PEDel potrebbe anteporre gli interessi nazionali a quelli della Procura Europea ogniqualvolta riceva un'indicazione in tal senso dal capo della procura nazionale; per esempio non esercitando l'azione penale quando ciò risulti contrario agli interessi dell'esecutivo, in particolare negli Stati Membri ove le procure nazionali godono di margini di indipendenza esterna ridotta. Per assicurare l'efficacia delle attività della Procura Europea occorre incardinare saldamente i PEDel all'interno della gerarchia della Procura; a tal fine, è necessario scartare la soluzione che vedrebbe il PEDel inserito in due strutture gerarchiche contemporaneamente.
I problemi che potrebbero derivare dalla simultanea soggezione gerarchica del PEDel a due capi, sembrerebbero essere risolti dalla seconda frase del sesto paragrafo; che recita: "In caso di incarichi conflittuali, il PEDel ne informa il PE che, previa consultazione della procura nazionale, può dare istruzione affinché prevalgano, nell'interesse delle indagini e dell'azione penale della Procura Europea, le funzioni derivanti dal presente regolamento" (Art.6 (6) PR). L'interpretazione che i singoli PEDel daranno della locuzione "incarichi conflittuali", determinerà la quantità di casi di cui il PE verrà informato, ex art.6 (6). Qualora tale locuzione venga interpretata restrittivamente, molti casi relativi a reati connessi - ove si abbia una sovrapposizione di competenze, da un lato quelle della procura nazionale e dall'altro quelle della Procura Europea – rischieranno di non essere trasmessi al PE. Nonostante il PE abbia sempre la possibilità di esercitare la sua autorità direttamente, egli o ella, qualora non sia informato di tutti i casi che possano dar luogo ad un conflitto tra competenza nazionale e competenza Europea, non potrà (soprattutto a causa del limitato personale a disposizione dell'UC) controllare efficacemente il corretto svolgimento dell'attività degli UP. Tale interpretazione restrittiva combinata all'adozione del doppio-cappello favorirebbe l'affermarsi di un modello marcatamente centrifugo, capace di affievolire o persino di annullare i poteri di controllo diretto del PE.
Perché la creazione della Procura Europea rappresenti un decisivo passo in avanti nella protezione degli interessi finanziari dell'Unione, occorre scardinare il PEDel dal proprio ordinamento nazionale, al fine di prevenire ogni interferenza da parte delle procure nazionali e far si che i PEDel possano concentrarsi esclusivamente sui reati per cui sarà competente la Procura Europea. Ancora, a sostegno della tesi a favore dell'istituzione del PEDel con singolo cappello, sta la circostanza che, il doppio-cappello potrebbe determinare un carico eccessivo di casi sui singoli PEDel. In presenza di una mole di lavoro molto rilevante, il PEDel potrebbe dare la priorità a casi di rilevanza interna piuttosto che a quelli concernenti gli interessi finanziari dell'Unione Europea. In più, la scelta del PEDel, relativa alle indagini cui dare priorità, potrebbe avvenire non senza un'influenza da parte del capo della procura nazionale. Occorre infatti ricordare che il capo della procura nazionale è superiore gerarchico del PEDel, sia prima dell'inizio, sia durante, sia dopo il termine del mandato Europeo di quest'ultimo. Tenuto conto di ciò, sarebbe ingenuo escludere la possibilità sotto cui il PEDel potrebbe subire forti influenze da parte del procuratore capo nazionale, tali da rendere inefficace l'attività del PEDel sotto il mandato Europeo. È quindi possibile che la precedente (e futura) esistenza di vincoli con la procura nazionale del PEDel, funga da elemento destabilizzatore nei confronti della struttura gerarchica della Procura Europea. Per questo il doppio-cappello non apparirebbe come lo schema ideale per raggiungere una protezione equivalente ed efficacie degli interessi finanziari dell'Unione su tutto il suo territorio.
Il settimo paragrafo dell’art. 6 PR dispone che gli atti del PE, dei suoi sostituti e dei PEDel sono attribuiti alla Procura Europea; che, a sua volta è rappresentata dal PE dinanzi alle istituzioni dell'Unione, agli Stati Membri e a terzi.
L'ultimo paragrafo, l’ottavo, prevede: "Il PE può assegnare temporaneamente risorse e personale ai PEDel". Il PE dovrà valutare le specifiche necessità degli UP in base alle attività investigative da questi svolte, e conseguentemente attribuire loro personale specializzato e risorse finanziarie. L'utilizzo del termine temporaneamente significa che tali risorse e personale saranno attribuiti in base alle esigenze derivanti dalle singole investigazioni. Viene così introdotto un notevole elemento di flessibilità che deve essere accolto positivamente. Un sistema di assegnazione temporanea delle risorse e del personale consentirà al PE di intervenire chirurgicamente e tempestivamente, assicurando così l'efficacia dell'attività degli UP.
NOTA BIBLIOGRAFICA MINIMA
Di Federico, Giuseppe. 2008. Obbligatorietà dell’azione penale e indipendenza del Pubblico Ministero. Articolo presentato alla conferenza: “Obbligatorietà dell’azione penale nell’Italia del 2008: un tabù da superare”, Roma, 29-30 Settembre 2008.
Lazerges, Christine. 2006. Figures du Parquet. In Collection Les Voies du Droit. Paris: Presses Universitaires de France.
Proposta di Regolamento del Consiglio che istituisce la Procura Europea del 17 Luglio 2013. COM (2013) 534 final.
Working paper on Anti-corruption Specialization of Prosecutors in selected European countries, September 2011. Organization for Economic Cooperation and Development, Anti-corruption network for Eastern Europe and Central Asia.