Addio ad Alessandro Pizzorusso, uomo senza compromessi

Politica e giustizia in Italia dal dopoguerra ai nostri giorni

1. Il 25 aprile 1945, con la liberazione dell’Italia settentrionale dall’occupazione nazi-fascista, si realizzarono nella penisola le condizioni per la realizzazione di strutture politiche capaci di dar luogo ad un assetto costituzionale analogo a quello del paesi che fruivano di istituzioni democratiche e di un regime protettivo delle libertà civili, politiche e sociali.

Per quanto riguarda la giustizia, il problema principale che si presentava all’indomani della Liberazione consisteva, oltre che nell’eliminazione delle innovazioni legislative introdotte durante il fascismo, nella ripresa del movimento culturale che si era sviluppato, già durante il regime monarchico-liberale, per la realizzazione di un ordinamento che realizzasse più compiutamente l’indipendenza del potere giudiziario.

La necessità di riformare i codici penali e il regolamento penitenziario, che erano fra le leggi più tipicamente ispirate all’autoritarismo fascista, era infatti, in linea di principio almeno, sostanzialmente pacifica e la lentezza con cui quest’opera è stata poi praticamente attuata e la mediocrità dei risultati in un primo tempo raggiunti è stata dovuta più a fattori contingenti (oltre che alla scarsa sensibilità delle forze politiche a questo genere di problemi) che all’esistenza di vere e proprie opposizioni di fondo. Di diverso tipo erano poi i problemi relativi al processo civile e alla giustizia amministrativa, nei confronti dei quali si dibattevano temi di carattere più tecnico che politico.

L’”ordinamento giudiziario” vigente in Italia al termine della seconda guerra mondiale (risultante dal regio decreto 30 gennaio 1941, n.12) era fondamentalmente ispirato ai principi che erano stati fissati all’epoca dell’unificazione nazionale, quando era stato esteso all’intero paese, con qualche adattamento, l’ordinamento adottato in Piemonte nel 1859, che recepiva il sistema vigente in Francia e derivante dagli orientamenti prevalsi all’indomani della Rivoluzione e, soprattutto, dalla legge napoleonica del 1810. Dall’unificazione nazionale all’avvento del fascismo erano stati compiuti alcuni passi di un certo rilievo verso la realizzazione di una maggiore indipendenza della Magistratura (parallelamente a quanto era avvenuto in Francia nello stesso periodo), ma i principi fondamentali cui il sistema si ispirava erano ancora quelli che facevano dei magistrati un corpo di pubblici dipendenti gestito dal Ministro della Giustizia con modalità largamente analoghe a quelle applicate nei confronti dei funzionari amministrativi e che non escludevano la possibilità di interferenze di tipo politico, soprattutto nei confronti degli organi del pubblico ministero.

All’indomani della Liberazione, per rimuovere le modificazioni peggiorative introdotte durante il fascismo, si erano avuti alcuni interventi legislativi, principale dei quali fu il regio decreto legislativo 31 maggio 1946, n.511, che introdusse anche un’importante novità, sopprimendo il rapporto di dipendenza quasi gerarchica che le precedenti leggi avevano stabilito fra il Ministro e gli organi del pubblico ministero. L’importanza di questa innovazione, tuttavia, non fu immediatamente percepita dagli operatori pratici, mancando troppe delle altre condizioni che sarebbero state necessarie per renderla effettiva.

La Costituzione adottò alcuni orientamenti di grande rilievo in vista di una diversa concezione del ruolo della Magistratura, enunciando con chiarezza il principio dell’indipendenza del singolo giudice (art.101, secondo comma, del quale è discussa la riferibilità anche agli organi del pubblico ministero, peraltro prevalentemente ammessa) e del potere giudiziario considerato nel suo complesso (art.104, primo comma). A quest’ultimo è assicurata anche una forma di “autonomia”, realizzata mediante l’attribuzione di un complesso di funzioni, tecnicamente qualificabili come amministrative, ma strumentali all’esercizio delle funzioni giurisdizionali, ad un organo collegiale composto per due terzi di magistrati eletti dai loro colleghi e per un terzo di giuristi eletti dal Parlamento, oltre che di tre membri di diritto individuati ratione officii nel Presidente della Repubblica (che nell’ordinamento costituzionale italiano è configurato come un organo neutrale), nel Primo Presidente e nel Procuratore Generale della Corte di Cassazione (artt.104-107). Da segnalare anche il principio di “precostituzione” del giudice “naturale” (art.25, primo comma), il principio secondo cui i magistrati si distinguono tra loro soltanto per diversità di funzioni (art.107, terzo comma), il principio che stabilisce la diretta dipendenza della polizia giudiziaria dall’”autorità giudiziaria”, cioè praticamente dal pubblico ministero (art.109), e il principio di obbligatorietà dell’azione penale (art.112).

La maggior parte di questi principi, tuttavia, rimasero per lungo tempo sulla carta. Fu infatti soltanto verso la fine degli anni ’50 che, soprattutto all’interno della Magistratura, cominciò a svilupparsi un movimento culturale che, riallacciandosi alle impostazioni che a questi problemi avevano dato alcuni percursori già nel periodo prefascista, ne sviluppò un’analisi assai approfondita. Fu chiarita così, ad esempio, l’importante distinzione fra l’indipendenza “esterna”, cioè dei confronti degli altri poteri dello Stato (o altri poteri esterni allo Stato stesso), dall’indipendenza “interna”, cioè nei confronti di altri magistrati (quali, soprattutto, i “dirigenti” degli uffici) o di altri uffici giudiziari (quale, soprattutto, la Corte di cassazione, che in questa fase aveva svolto un ruolo repressivo delle interpretazioni più moderne, non escluse quelle ispirate ai nuovi principi costituzionali) e fu messa a fuoco la particolare importanza di questo secondo tipo di indipendenza del magistrato.

Una forte crescita culturale degli operatori della giustizia si ebbe anche per effetto dell’esercizio del controllo incidentale di costituzionalità delle leggi, una volta che questo cominciò a funzionare, dato che esso impegna i magistrati ordinari nell’opera di selezione e di proposta delle questioni da sottoporre alla Corte costituzionale, oltre nell’attuazione delle decisioni rese dalla Corte. Ciò determinò frequentemente interessanti scambi di vedute fra Corte e giudici comuni e, soprattutto, la lettura delle decisioni della Corte (della quale, soprattutto nella prima fase, furono chiamati a far parte giuristi di grande statura) comportò un considerevole arricchimento culturale per gli operatori della giustizia, i quali acquistarono progressivamente dimestichezza con gli articoli della Costituzione e con i problemi da essi affrontati, anche se per lo più soltanto al livello delle enunciazioni di principio.

2. La spinta verso il rafforzamento dell’indipendenza della Magistratura si manifestò innanzi tutto all’interno dell’associazione di categoria, la cui cariche direttive furono ben presto conquistate da un gruppo di magistrati relativamente giovani, dotati di una formazione professionale che teneva conto dell’evoluzione culturale del paese, i quali vennero a costituire una sorta di gruppo di pressione in vista del conseguimento delle riforme legislative necessarie per l’attuazione dei principi della Costituzione. In questa attività i magistrati trovarono al loro fianco, parecchi giuristi operanti nell’università e nel foro e talora anche qualche esponente politico; nel complesso, tuttavia, i partiti politici mostrarono quasi sempre scarso interesse per questi temi. Un loro impegno si ebbe soltanto in alcune occasioni in cui alcuni di essi ritennero di poter strumentalizzare a loro vantaggio le iniziative dei magistrati, oppure quando reagirono, talora scompostamente, ad iniziative giudiziarie che avevano portato all’incriminazione di loro esponenti per fatti di corruzione o per altri reati.

Il primo grande scontro ebbe come oggetto la legge di attuazione degli articoli della Costituzione sul Consiglio superiore della Magistratura, che fu approvata dal Parlamento nel 1958 in un testo, predisposto dal Ministro della Giustizia e sostenuto dalla Corte di cassazione, che salvaguardava per quanto possibile il ruolo che il Ministro aveva nell’ordinamento anteriore, principalmente attribuendo, nella composizione del Consiglio, una sovra-rappresentanza alla categoria dei consiglieri di cassazione ed un ruolo particolarmente incisivo ai due capi della Corte, che ne erano membri di diritto. Contro questo disegno di legge prese posizione la grande maggioranza degli iscritti all’Associazione Nazionale Magistrati, dalla quale conseguentemente uscirono un gruppo di consiglieri di cassazione, i quali dettero luogo ad un’associazione dissidente (Unione dei magistrati italiani, 1959-1979). 

Nonostante ciò, la grande maggioranza dei magistrati italiani continuarono a sentirsi rappresentati dall’Associazione Nazionale Magistrati, all’interno della quale essi vennero suddividendosi in “correnti” (consistenti in vere e proprie associazioni, rispetto alle quale l’A.N.M. si poneva come una sorta di federazione), sulle base di orientamenti politico-culturali, in parte corrispondenti alle divisioni ideologiche che determinavano anche la contrapposizione dei partiti politici esistenti nel paese ed in parte in base ad indirizzi riguardanti problemi specificamente propri del mondo giudiziario. Alcuni di questi indirizzi erano soprattutto attinenti a problemi qualificabili come di natura più propriamente sindacale.

Una crisi di un certo rilievo, che comportò anche un parziale rimescolamento delle adesioni alle diverse correnti, si ebbe negli anni della contestazione sessantottesca quando, all’interno della corrente denominata “Magistratura democratica”, si sviluppò un dibattito assai aspro fra coloro che ritenevano legittimo ed opportuno un impegno personale dei magistrati a sostegno delle posizioni sostenute dai partiti della sinistra e coloro i quali ritenevano invece preferibile che la sensibilità per i riflessi politici dell’azione dei magistrati non si manifestasse al di fuori delle sue funzioni istituzionali e delle forme tradizionalmente proprie di esse.

Questi dibattiti, ed i comportamenti tenuti dai magistrati che rivendicavano la libertà di tenere comportamenti apertamente ispirati ad orientamenti politici, dettero luogo a prolungate contestazioni circa la legittimità dei comportamenti medesimi, che furono frequentemente estese, dai critici del movimento culturale per l’indipendenza della Magistratura, contro ogni forma di impegno dei magistrati per la riforma delle istituzioni giudiziarie e contro la stessa valorizzazione del momento interpretativo del diritto legislativo. Alle ricorrenti ed indiscriminate accuse di “politicizzazione” della Magistratura, del Consiglio superiore o di singoli magistrati, si replicò richiamandosi alla distinzione anglosassone fra policy e politics ed affermando l’inevitabile e legittima politicizzazione dell’attività giudiziaria nel senso dell’assunzione di una policy a criterio orientativo di qualunque attività interpretativa e l’inammissibilità di quelle sole attività che potevano portare alla partecipazione dei magistrati alla politica partitica. 

Questa discussione fu talora resa difficile, tra l’altro, dalla possibilità, che la legislazione italiana accorda ai magistrati, di essere candidati in elezioni politiche o amministrative e dal frequente ricorso, effettuato dai partiti, a candidature di questo genere, talora peraltro foriere di situazioni di non lieve imbarazzo, sia in vista dell’attività politica svolta dai magistrati una volta assunti a cariche politiche, sia in vista dell’attività giudiziaria che essi tornano a svolgere una volta esauriti gli incarichi di questo tipo. Ma le difficoltà che possono derivare da situazioni di tal fatta furono spesso artatamente ingigantite da coloro che in realtà si ispirano alle vecchie dottrine che ritenevano necessario ricondurre il potere giudiziario sotto il controllo dell’esecutivo.

3. Gli ostacoli inizialmente incontrati nell’attuazione del Consiglio superiore della Magistratura a causa della legge del 1958 sopra ricordata vennero progressivamente superati, quanto meno in gran parte, attraverso successive modifiche di essa, la prima delle quali fu dovuta ad una sentenza della Corte costituzionale che nel 1963 dichiarò incompatibile con la configurazione che la Costituzione aveva dato del ruolo del Consiglio una disposizione la quale riservava al Ministro l’iniziativa dei suoi provvedimenti, escludendo ogni iniziativa d’ufficio. Leggi del Parlamento intervenute successivamente, nel 1967, nel 1975, nel 1981, nel 1985 e nel 1990, resero il Consiglio sempre più rappresentativo della categoria dei magistrati attraverso i membri elettivi, mentre i membri “laici”, pur operando (come del resto i “togati”) senza alcun vincolo di mandato, vennero realizzando una certa quale rappresentanza degli schieramenti politico-culturali presenti nel paese.

Il carattere molto frammentato della struttura dell’organo, all’interno del quale raramente si ebbe la formazione di una “maggioranza” e di una “opposizione” quali si hanno generalmente nelle assemblee parlamentari, contribuì a favorire l’esercizio delle funzioni ad esso attribuite in modo abbastanza confacente allo spirito delle norme costituzionali che l’avevano previsto. 

A determinare questo esito contribuì la circostanza che la distinzione dei suoi componenti in “laici” (cioè eletti dal Parlamento) e “togati” (cioè eletti dai magistrati) non venne quasi mai a costituire una causa di divisione in occasione delle votazioni, realizzandosi invece piuttosto una sintonia fra membri dell’uno e dell’altro gruppo sulla base di cleavages di tipo politico-culturale che separano i componenti del Consiglio, senza tuttavia che queste alleanze assumessero la stabilità che caratterizzano gli accordi fra i gruppi parlamentari.

In effetti, anche se si è parlato talvolta di “gruppi consiliari” con riferimento ai componenti del Consiglio che risultavano eletti dai magistrati nell’ambito di una stessa lista (e quindi su proposta di una “corrente”), ovvero eletti dal Parlamento (a maggioranza qualificata, ma) su proposta di un determinato partito, la vicinanza che si determinava in tali casi fra gli appartenenti ai potenziali gruppi consiliari normalmente non si è tradotta in un vincolo simile a quello che opera di solito nei confronti dei componenti di un gruppo parlamentare. 

Anche la sensibilità che i componenti del Consiglio (soprattutto i componenti togati) hanno dimostrato talora agli interessi di categoria, se in qualche caso hanno determinato non ingiustificate accuse di “corporativismo”, non sembra aver esercitato un ruolo maggiore di quello esercitato da analoghe sensibilità in altre sedi, a cominciare da quella parlamentare.

Prescindendo dal ricordare le innumerevoli altre questioni sulle quali il Consiglio superiore ha svolto la sua azione di governo della Magistratura (consistente però soltanto in interventi che non possono comunque incidere su decisioni di carattere giurisdizionale, comprese quelle di carattere processuale, e riguardanti invece soltanto, come si è detto, attività amministrative meramente strumentali rispetto all’esercizio della giurisdizione), occorre segnalare invece come, per effetto dell’evoluzione della quale qui abbiamo sinteticamente indicati alcuni passaggi-chiave, il Consiglio sia pervenuto, dopo circa trenta anni di funzionamento, a convincere i magistrati italiani che esso era in grado di tutelarli, per cui essi potevano agire in modo indipendente, sia nei confronti del potere esecutivo, sia nei confronti dei capi degli uffici di appartenenza, sia nei confronti della Corte di cassazione o di chiunque altro. 

Naturalmente, nulla assicurava che in seguito a ciò tutti i magistrati italiani avrebbero agito in modo indipendente, poiché è ovvio che, come diceva un personaggio del celebre romanzo di Alessandro Manzoni, “uno il coraggio non se lo può dare” e nemmeno è sempre possibile prevenire le molte altre cause di interferenze che l’esperienza ci segnala. Ma, sicuramente, un magistrato che volesse applicare il diritto vigente soltanto sulla base delle interpretazioni che gli sono suggerite dalla sua formazione professionale di giurista e dalla sua coscienza di cittadino, poteva farlo senza doversi preoccupare oltre misura del malcontento che le sue decisioni avrebbero potuto determinare.

4. Un secondo terreno sul quale il movimento per l’indipendenza della Magistratura svolse un importante ruolo riformatore riguardò la disciplina della “carriera” e fu impostato in base all’idea secondo la quale il magistrato dovrebbe potere svolgere il suo lavoro senza essere condizionato dal modo in cui le sue decisioni siano valutate da soggetti che potrebbero voler influire su di esse. Questa impostazione portò all’abolizione delle varie forme di selezione previste dalla legislazione anteriore ed in particolare all’adozione di un sistema di promozioni “a ruoli aperti”, in virtù della quale tutti coloro che hanno maturato i requisiti necessari (e principalmente l’anzianità prevista per ciascun passaggio di categoria) possono essere promossi anche se non ci sono posti vacanti nell’organico cui essi possano essere destinati, con la conseguenza che un magistrato che eserciti correttamente le sue funzioni, ma che non ambisca a ricoprire funzioni più prestigiose, può percorrere tutta la sua carriera (o quasi) restando nella posizione inizialmente assunta, pur vedendo progredire il suo trattamento economico fino al massimo consentito (leggi del 1963, del 1966, del 1973 e del 1979). 

Questo sistema, che è stato definito della “selezione [soltanto] negativa” avrebbe dovuto comportare il diniego delle promozioni ai magistrati meno capaci e diligenti, ma il relativo controllo (esercitato direttamente dal Consiglio superiore) non ha dato i risultati che ci si sarebbero potuti attendere e la selezione è generalmente mancata; in relazione ai casi di maggior rilievo (come quelli di conferimento di uffici direttivi) sono state previste procedure più accurate, ma anch’esse lasciano in certa misura a desiderare poiché il Consiglio ha difficoltà a trovare elementi di valutazione attendibili. Questo secondo campo di azione del movimento per l’indipendenza della Magistratura è stato quello in cui i riformatori si sono trovati ad avere il sostegno della componente dell’associazionismo giudiziario soprattutto sensibile alle rivendicazioni di carattere strettamente sindacale e ciò gli ha valso ripetute accuse di corporativismo, in parte giustificate dai risultati indubbiamente non del tutto soddisfacenti dell’operazione. 

Ma la responsabilità dell’incompletezza dell’azione riformatrice grava, più che sui promotori della riforma, su quei settori del mondo politico e della stessa Magistratura che si sono vittoriosamente opposti ad una più compiuta abolizione della carriera che comportasse però anche valide garanzie di efficienza.

5. Un terzo problema che ha dato luogo a soluzioni di un certo rilievo è quello che è stato originato da una sentenza della Corte costituzionale del 1962, che, innovando la precedente giurisprudenza, ha interpretato l’art.25, comma primo, della Costituzione, sulla garanzia del giudice naturale “precostituito per legge”, nel senso di vietare qualunque attribuzione di competenza giurisdizionale in deroga alle norme generali che si fondi su valutazioni discrezionali delle parti, di un giudice o di qualsiasi altra autorità. Tale divieto è stato interpretato dalla dottrina e dalla giurisprudenza (quest’ultima peraltro a lungo controversa) nel senso che la “precostituzione” prescritta dalla Costituzione debba riguardare anche la composizione degli organi collegiali e l’assegnazione degli affari all’interno dell’ufficio che risulta competente a norma di legge e questa interpretazione è stata sostenuta da una lunga serie di circolari interpretative del Consiglio superiore e successivamente anche da disposizioni di legge.

Per attuare questo principio le circolari del Consiglio, inizialmente fondate quasi esclusivamente su un’elaborata interpretazione di carattere teorico, hanno prescritto la periodica formazione, per ciascun ufficio giudiziario (e da ultimo anche per complessi di uffici compresi in un’area più vasta di quella attribuita alla competenza di un solo ufficio), di “tabelle” nelle quali sono indicati criteri di formazione dei collegi e di assegnazione degli affari, comprendenti anche le eventuali sostituzioni che si rendano necessarie per fatti sopravvenuti.

6. Nonostante le molte difficoltà incontrate, il movimento per l’indipendenza della Magistratura sviluppatosi in Italia conseguì successi quali nessuno dei movimenti tendenti ad analoghi obiettivi che si formarono nello stesso periodo in altri paesi dell’Europa continentale riuscì a conseguire. Si trattò quasi sempre di piccoli passi, compiuti rinunciando ad un ripensamento generale e sistematico della materia, ma dopo una ventina d’anni di ritocchi, l’ordinamento giudiziario italiano non somigliava più a quello che aveva trovato nella legge Grandi del 1942 la sua ultima formulazione generale.

In virtù di tali successi (risultanti da leggi, da interpretazioni giurisprudenziali o da altri provvedimenti di vario tipo), al di là della portata giuridica delle singole riforme realizzate, il movimento per l’indipendenza della Magistratura conseguì quell’obiettivo di grande rilievo pratico, già in precedenza ricordato, che consistè nel convincere i magistrati italiani (o almeno la loro grande maggioranza) che essi potevano, senza rischi, esercitare le loro funzioni in modo indipendente dalla volontà espressa o presumibile del potere esecutivo, dei loro “superiori gerarchici” e di qualunque altro personaggio che si presentasse per una ragione o per un’altra come un “potente”, come invece normalmente accadeva in passato in conformità a tradizioni ben radicate nel nostro paese. Ciò rendeva finalmente possibile applicare la regola, scritta in tutte le aule di giustizia, ma in passato troppo spesso disattesa, secondo la quale “la legge è eguale per tutti”.

Chi ha seguito l’attività giudiziaria nei decorsi decenni ha potuto constatare come i risultati pratici di questa evoluzione si sono visti molto prima del 1992, quando si svilupparono le inchieste giudiziarie che sconvolsero il sistema politico italiano. E’ stata infatti la coscienza dell’indipendenza a consentire fin dagli ’50 la proposizione delle questioni di costituzionalità delle leggi che i “superiori gerarchici” sconsigliavano di proporre e che invece hanno anticipato alcune importanti riforme legislative (ad esempio in materia di diritto di famiglia), a rendere possibile la formazione di giurisprudenze divergenti dalle “massime” della Cassazione (ad esempio in materia di diritto del lavoro) fino a quando la stessa Cassazione le ha fatte proprie, ovvero a permettere incriminazioni di personaggi che in passato erano considerati istituzionalmente “al di sopra di ogni sospetto”. La stessa garanzia dei diritti delle difesa, oggi assunta a bandiera da talune forze politiche, ha ricevuto le sue prime rivalutazioni, non dalle timide riforme legislative, ma dall’azione dei giudici “inferiori” e della Corte costituzionale, come soprattutto avvenne in occasione della lunga contesa sulla partecipazione del difensore all’interrogatorio dell’imputato, che aprì la strada ai miglioramenti successivi.

Contro l’opinione di coloro che sono stati sorpresi dalla vicende degli anni ‘90, quando le inchieste giudiziarie hanno assunto un ritmo talmente incalzante da contribuire a determinare il crollo di tutti i partiti politici che avevano costituito le maggioranze parlamentari da vari decenni a questa parte, i cui dirigenti sono stati riconosciuti responsabili di un sistema generalizzato di corruzione, chi ha vissuto i decenni passati ha buon gioco a ricordare l’affare INGIC, che risale addirittura agli anni ’50, e poi, via via, i tanti altri, dalle “schedature FIAT” alle inchieste sugli attentati dinamitardi (e sui relativi depistaggi), dalle inchieste sulla grande corruzione (affare Lockheed, piani regolatori, concessioni di vario genere, ecc.) e quelle sul terrorismo e sulla criminalità organizzata, molte delle quali furono ostacolate da trasferimenti di processi ad altre sedi per motivi pretestuosi, da invocazione di immunità di varie genere, ecc. Quasi sempre questi processi sono finiti in assoluzioni dubitative, in dichiarazioni di prescrizione, o in proscioglimenti per motivi di diritto che non escludono la verità dei fatti. E tuttavia, nel corso di questo periodo, proprio per effetto di queste iniziative giudiziarie, qualche immunità è caduta, la competenza del giudice “naturale” è stata meglio garantita, qualche misura è stata adottata per rendere possibile l’accertamento della verità, anche quando potevano nascere difficoltà del tipo di quelle che in passato erano quasi normali e che ai giorni nostri invece la coscienza civica media si rifiuta di accettare.

Fino al 1992, tuttavia, l’atteggiamento prevalentemente seguito dalle forze politiche è stato nel senso di rispettare, nelle loro dichiarazioni, il ruolo del potere giudiziario e la sua indipendenza, anche se nulla o quasi veniva fatto per assicurarne l’efficienza (che infatti risultava e risulta, per lo più, assai bassa). I tentativi di ostacolarne l’azione e di limitarne l’indipendenza certamente non mancavano, ma erano svolti normalmente con metodi indiretti e soprattutto cercando di utilizzare la spontanea disponibilità di una parte certamente non piccola della Magistratura a evitare scontri traumatici. 

Fino a quando la Cassazione potè gestire la carriera dei magistrati, il principale strumento utilizzato a questo scopo fu rappresentato dal mantenimento di un rapporto privilegiato fra la Corte stessa e il Ministero della giustizia (favorito anche dal temporaneo distacco di magistrati di cassazione al Ministero); successivamente, quando nel quadro del “disgelo costituzionale” dovette essere costituito il Consiglio superiore, si utilizzò la conservazione al Ministro del diritto esclusivo di proposta nei confronti della sue deliberazioni;  e quando anche questo strumento venne meno (per una sentenza della Corte costituzionale, come sopra si è ricordato), si difese la legge elettorale maggioritaria che favoriva le componenti conservatrici; e così via. La resistenza dunque non mancò, ma si trattò di una serie di battaglie di retroguardia, data la consapevolezza dell’ineluttabilità dell’attuazione dei principi che si cercava soltanto di ritardare.

All’inizio degli anni ’90 il movimento per l’indipendenza della Magistratura aveva conquistato ormai molte posizioni, tanto che si poteva cominciare a pensare ad un riassetto generale dell’ordinamento giudiziario che portasse la Magistratura italiana ad un livello d’indipendenza paragonabile ai famosi modelli anglosassoni e si cominciava a parlare del “modello italiano” come del principale punto di riferimento per le riforme progettate in altri paesi dell’Europa continentale. Il sostanziale fallimento dell’offensiva scatenata in quegli anni da Craxi e Cossiga contro i magistrati che si erano messi in vista per la loro indipendenza e contro il Consiglio superiore dimostra come i risultati raggiunti fossero ormai abbastanza consistenti, anche se permanevano molti fattori di inefficienza e mancava un’inquadramento sistematico corrispondente ad un progetto pienamente razionale.

7. Le vicende successive al 1992 hanno modificato questo quadro, non tanto perché siano cambiate le leggi o le situazioni di fatto, quanto perché le forze politiche che attualmente occupano lo scenario italiano hanno adottato strategie completamente diverse da quelle utilizzate da coloro che le avevano precedute. Mentre in passato, nessuno contestava seriamente i principi sui quali il movimento per l’indipendenza della Magistratura si fondava e quindi coloro che ne propugnavano l’attuazione incontravano bensì delle resistenze, ma queste non potevano determinare altro che dei rallentamenti, non essendo possibile opporsi indefinitamente a riforme che corrispondevano a conquiste di civiltà, come tali considerate in tutto il mondo e soprattutto nelle aree caratterizzate da un più avanzato livello di sviluppo, alcune delle forze politiche attualmente  operanti hanno impostato le loro campagne su basi ben diverse.

Nella condotta dei processi che vedono imputati uomini politici o loro complici vengono ormai impiegate sistematicamente le tecniche del “processo di rottura” (come se l’Italia fosse un paese in cui le libertà sono sistematicamente soffocate), le quali comportano non solo un atteggiamento processuale non collaborativo e la frequente (quasi sempre pretestuosa) ricusazione dei magistrati, ma la sistematica denigrazione, fuori delle aule giudiziarie, dei titolari delle inchieste, degli uffici giudiziari cui essi appartengono e talora addirittura dell’intera Magistratura italiana. Particolarmente sconcertanti sono state le arringhe svolte da avvocati italiani dinanzi ad organi giudiziari stranieri, i quali dovevano decidere circa la trasmissione di  mezzi di prova all’autorità giudiziarie italiane, con le quali si deduceva l’inaffidabilità della Magistratura del proprio paese. Nulla di simile è accaduto negli altri paesi in cui si sono avute indagini sulla corruzione simili a quelle sviluppatesi in Italia.

Ma l’attività svolta fuori del processo per influire su di esso è andata ben oltre. Al perseguimento di questo obiettivo è chiaramente diretta gran parte dell’attività del partito politico fondato da Silvio Berlusconi e dei gruppi parlamentari ad esso collegati, nonché dagli alleati politici che esso si è procurato, la quale è destinata a tradursi in leggi, provvedimenti di vario tipo e persino in riforme costituzionali che in vario modo possano influire sui processi in corso, ritardandoli o spingendoli verso soluzioni comunque favorevoli agli imputati (anche se meno favorevoli alla ricerca della verità). Sicchè ben può dirsi ormai che di fatto i proscioglimenti si conquistano più agevolmente in Parlamento che non nella aule giudiziarie (pur senza bisogno di ricorrere a strumenti impopolari come le amnistie e simili).

E’ noto come sia stata proprio la convinzione di non avere ottenuto interventi sufficientemente incisivi sugli articoli della Costituzione in tema di giustizia ad indurre questo partito a rovesciare il tavolo della Bicamerale D’Alema, nonostante che le concessioni ottenute su questo terreno fossero cospicue, se si tiene conto del fatto che l’opinione largamente prevalente fino a quel momento era (e tuttora è) nel senso che non è con le riforme costituzionali che si possono risolvere i problemi della giustizia italiana e che non è questa la parte della Costituzione che ha bisogno di riforme. 

Altra vicenda molto significativa sotto questo punto di vista è quella che ha visto come protagonista l’on.Previti, che gli inquirenti che indagano sulla corruzione di alcuni magistrati romani non riescono mai ad interrogare perché adduce sistematicamente impedimenti derivanti dalla sua attività parlamentare. E quando il giudice procedente ha disatteso taluna delle sue giustificazioni, egli è riuscito a indurre il Presidente della Camera dei deputati a proporre contro tale giudice addirittura un conflitto di attribuzioni fra i poteri dello Stato, accolto con una discussa sentenza della Corte costituzionale.

Ma a questo scopo è diretta altresì una larga parte della massiccia attività propagandistica svolta dalle aziende televisive, giornalistiche ed editoriali controllate da S.B., che provvedono non senza successo, sia ad influenzare direttamente i soggetti processuali, sia ad orientare il paese in tutte le sue articolazioni (elettori, insegnanti, uomini politici anche appartenenti a forze politiche avversarie, ecc.). Nei confronti dei magistrati, in particolare, questa attività si traduce spesso nella proposizione di mere ingiurie, onde squalificarli agli occhi dell’opinione pubblica o forse per precostituire motivi di ricusazione in caso di reazione, delegando a tale funzione personaggi all’uopo rivestiti dall’immunità parlamentare (che si è provveduto, mediante opportune interpretazioni del diritto vigente, a ricostruire, nonostante la nominale abolizione dell’autorizzazione a procedere stabilita da una revisione costituzionale del 1993 a seguito dell’uso abusivo che ne era stato fatto per decenni). 

Nei confronti degli elettori l’opera di convincimento si sviluppa generalmente partendo dalla constatazione delle molte inefficenze del sistema giudiziario italiano e dalla assimilazione delle cause di tali inefficenze con le iniziative contro la corruzione. Di grande efficacia sono stati altresì i referendum mediante i quali sono stati ingigantiti taluni problemi particolari per dedurre da essi un effetto denigratorio che ha spesso procurato ampi consensi anche fra persone appartenenti allo schieramento avverso.

Ma livelli veramente inauditi sono stati raggiunti con le prime leggi approvate dalla maggioranza che sostiene il secondo Governo Berlusconi, le quali sono state quasi tutte rivolte ad influire sui processi in corso nei confronti del presidente del consiglio e dei suoi complici (per reati che nulla hanno di politico, giacchè le imputazioni in essi avanzate riguardano casi di corruzione o altre attività determinate dall’intento di arricchirsi illecitamente e, in ogni caso, fatti commessi prima che S.B. assumesse la veste di uomo politico), sia mediante veri e propri atti di abolitio criminis, sia mediante norme retroattive che rendono inutilizzabili le prove su cui tali imputazioni si fondano o su altri simili espedienti. Si sono avute, cioè, vere e proprie leggi che fanno vece di sentenze ossia, potremmo dire se non fosse un’aberrazione giuridica, “leggi di assoluzione”. Nel caso del falso in bilancio, inoltre, si è fatto ricorso alla tecnica della delegazione legislativa cosicchè il “decreto legislativo di assoluzione” del presidente del consiglio è stato deliberato e firmato da lui medesimo! In altro caso, come è noto, l’imputato ha assunto anche la rappresentanza dello Stato che si era costituito parte civile, con facoltà quindi di dirigere l’attività svolta dall’Avvocatura dello Stato a sostegno dell’accusa (che dovrebbe essere rivolta contro lui medesimo).

Sconcertante è stata anche una deliberazione parlamentare di censura di un provvedimento giudiziario, tuttora soggetto ad impugnazione, a causa dell’interpretazione della sentenza della Corte costituzionale sul caso Previti sopra ricordato che esso aveva adottato e che era risultata non conforme ai desideri dei difensori dell’imputato (i quali avevano annunciato, nel corso dell’udienza, la loro intenzione di proporre – nella loro veste di membri delle camere – interrogazioni parlamentari in merito).

Particolarmente gravi sono state inoltre le conseguenze dell’interpretazione che i mass media controllati da questa parte politica hanno accreditato e che i loro oppositori hanno sostanzialmente accettato, secondo la quale il principio costituzionale che stabilisce la presunzione d’innocenza dell’imputato valga anche fuori dal processo penale, per cui un personaggio politico il quale tenga comportamenti moralmente o politicamente riprovevoli non può essere messo in discussione sul piano morale o politico se tali comportamenti non hanno dato luogo ad una condanna passata in giudicato (o fino a quando ciò non sia avvenuto). 

E dato che ciò spesso non può verificarsi - perché si tratta di fatti rivelati soltanto dopo molto tempo, per cui non possono costituire oggetto di indagini processuali, oppure perché si tratta di fatti che, per quanto moralmente e politicamente discutibili, non costituiscono reato (o non costituiscono il reato che in concreto è stato contestato) - siffatti comportamenti sono considerati come irreprensibili ed i loro autori contro ogni logica vengono considerati degni di svolgere un ruolo di guida e di direzione nell’ambito della società.

Molto preoccupante è anche il contenuto delle proposte di riforma della Costituzione e delle leggi ordinarie in tema di ordinamento giudiziario che la maggioranza berlusconiana annuncia e che in parte ha già cominciato ad approvare in Parlamento: senza passarle più analiticamente in rassegna, basterà dire che il loro connotato comune è di cancellare le acquisizioni del movimento per l’indipendenza della Magistratura di cui si è parlato in questo scritto.

8. Nel momento in cui scriviamo è difficile esprimere qualunque valutazione della situazione sopra descritta e dei suoi possibili sviluppi. Ma, se le cose continueranno a svilupparsi in questa direzione, è da ritenere che gli effetti dell’offensiva condotta in questi ultimi anni contro la Magistratura con mezzi inusitati non potrà non far regredire di almeno un secolo il livello di evoluzione delle nostre istituzioni giudiziarie. A questa conclusione pessimistica induce in primo luogo la circostanza che i risultati che il movimento per l’indipendenza della Magistratura stessa aveva conseguito fino agli anni ’90, per quanto cospicui, non si sono tradotti in una riforma generale dell’ordinamento giudiziario che possa costituire, anche di per sé, un elemento di resistenza alle contro-riforme che sono già oggi proposte dagli avversari e parte delle quali trovano diffusi consensi anche in settori diversi da quelli che appaiono interessati ad essi per motivi meno nobili. 

Una parte considerevole delle riforme acquisite fino a questo momento, infatti, si fondano su interpretazioni accolte dal Consiglio superiore o dalla Corte costituzionale che non sarebbe difficile cambiare ove in questi organi operassero maggioranze diverse da quelle che si sono succedute finora (e che, pur non avendo quasi mai fatto interamente proprie le richieste del movimento per l’indipendenza della Magistratura, ne hanno tuttavia generalmente rispettato l’impostazione di massima, riconoscendone la conformità alle norme costituzionali che regolano la materia).

Ma le proposte dei contro-riformatori vanno ben oltre e contemplano addirittura riforme costituzionali che non pare improbabile possano essere adottate, sotto la spinta demagogica governata dai mass media che può facilmente prendere spunto dalle molte inefficienze della giustizia italiana, dagli errori giudiziari, dai lassismi cui molto indulgono gli italiani (salvo a scandalizzarsene un momento dopo) e da argomenti populistici come quelli fondati sulla mancanza di democraticità degli organi giudiziari e sulla prospettazione del pericolo del gouvernement des juges.

Bibliografia

Sulla condizione dell’Italia all’indomani della seconda guerra mondiale è da ricordare il discorso pronunciato da Benedetto Croce al Teatro Eliseo in Roma il 21 settembre 1944, ora ripubblicato in Scritti e discorsi politici (1943-47), a cura di A.Carella, Napoli, Bibliopolis, 1993, II, p.87 ss.

Sull’evoluzione storico-costituzionale successiva, cfr. E.Cheli, Costituzione e sviluppo delle istituzioni in Italia, Bologna, Il Mulino, 1978; e gli scritti compresi nel volume XIV degli Annali della Storia d’Italia Einaudi, curato da L.Violante, Torino, Einaudi, 1998.. In particolare sul “disgelo” costituzionale, Alessandro Pizzorusso, Il disgelo costituzionale, in Storia dell’Italia repubblicana, a cura di F.Barbagallo ed altri, vol.II, 2, Torino, Einaudi, 1995, p.115 ss. 

Sulla storia della Corte costituzionale, G.D’Orazio, La genesi della Corte costituzionale, Milano, Comunità, 1981; F.Bonini, Storia della Corte costituzionale, Roma, La Nuova Italia Scientifica, 1996; E.Cheli, Il giudice delle leggi, Bologna, Il Mulino, 1996; e le trattazioni generali di giustizia costituzionale.

Sui primi progetti di riforma dell’ordinamento giudiziario italiano, Lodovico Mortara, Lo Stato moderno e la giustizia, Torino, Utet, 1885, ripubblicato in Id., Lo Stato moderno e la giustizia e altri saggi, Napoli, Edizioni scientifiche italiane, 1992, p.21 ss.; P.Calamandrei, Governo e Magistratura (discorso tenuto all’Università di Siena per l’inaugurazione dell’anno accademico 1921-22), in Opere giuridiche, II, Napoli, Morano, 1966, p,.194 ss.

Sugli inizi del movimento riformatore sviluppatisi nel secondo dopoguerra, vedi gli scritti compresi nel volume curato da G.Maranini, Magistrati o funzionari?, Milano, Comunità, 1964.

Sulla fase successiva, E.Bruti-Liberati, La magistratura dall’attuazione della Costituzione agli anni novanta, in Storia dell’Italia repubblicana, cit, III, 2, 1997, 139 ss.; C.Guarnieri, Magistratura e sistema politico nella storia d’Italia, in R.Romanelli (ed.), Magistrati e potere nella storia europea, Bologna, Il Mulino, 1997, p.241 ss.; A.Pizzorno, Il potere dei giudici, Bari-Roma, Laterza, 1998; G.Palombarini, Giudici a sinistra, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2000.

Sui problemi tecnico.giuridici dell’ordinamento giudiziario italiano, A.Pizzorusso, L’organizzazione della giustizia in Italia, Torino, Einaudi, nuova ediz., 1990; A.Poggi, Il sistema giurisdizionale tra “attuazione” e “adeguamento” della Costituzione, Napoli, Jovene, 1995; R.Romboli, S.Panizza, Ordinamento giudiziario, in Digesto disc.pubbl., X, Torino, Utet, 1995; pp.368 ss.G.Silvestri, Giustizia e giudici nel sistema costituzionale, Torino, Giappichelli, 1997; L.Chieffi, La Magistratura, Napoli, Jovene, 1998; F.A.Genovese, Materiali di diritto delle istituzioni giudiziarie, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 1999; A.Pizzorusso, Organizzazione della giustizia (profili generali), voce dell’ Enciclopedia del diritto, 4° aggiornamento, Milano, Giuffrè, 2000, p.910 ss.

Sul “processo di rottura”, cfr. J.M.Vergés, Strategia del processo politico, trad.it., Torino, Einaudi, 1969.

Sugli aspetti tecnici del caso Previti, cfr. R.Bin, G.Brunelli, A.Pugiotto, P.Veronesi (eds.), Il “caso Previti”. Funzione parlamentare e giurisdizione in conflitto davanti alla Corte, Torino, Giappichelli, 2000, nonché Corte cost., 6 luglio 2001, n.225, in Foro italiano, 2001, I, 2390, con osservazioni di R.Romboli..