1. La relazione della Commissione di studio – così come l’articolato – apre e chiude sulle note della tutela della vittima di reato ed è intessuta di costanti richiami alla Direttiva 2012/29/UE.
La vittima di reato e il soggetto giuridico offeso dal reato sono, pertanto, diventati protagonisti delle proposte di riforma non più, finalmente, nella prospettiva di un inasprimento sanzionatorio ma di una giustizia penale interessata innanzitutto alla riparazione.
Possiamo davvero affermare, quindi, che tutela della vittima, giustizia riparativa, unitamente alla riduzione dei tempi del processo penale e al perseguimento di finalità di efficienza ed efficacia dell’amministrazione della giustizia, costituiscono i pilastri di una vera rivoluzione culturale.
Io cercherò di evidenziare quali sono, a mio avviso, gli aspetti più delicati che emergono dalle soluzioni adottate dalla Commissione nell’inserire la tutela della vittima di reato sia nei nuovi segmenti procedimentali sia negli innesti della giustizia riparativa e che dovranno necessariamente essere affrontati con l’emanazione dei decreti delegati.
2. Le innovazioni proposte dalla Commissione per assicurare il rispetto dei diritti dell’offeso sono, ovviamente, riconducibili agli obblighi nazionali derivanti dalla Direttiva 2012/29/UE e non pienamente soddisfatti dal d.l.vo 2015 n. 212 che pure ha introdotto importanti modifiche positive al nostro codice di rito.
Pienamente condivisibile è stata, pertanto, la scelta della Commissione di esordire nelle proprie proposte di riforma con la definizione del concetto di vittima, l’individuazione della categoria del soggetto giuridico offeso dal reato per la legittimazione alla costituzione di parte civile e il drastico ridimensionamento dei soggetti abilitati a pretese risarcitorie nel processo penale.
Il punto è che la Direttiva 2012/29/UE non si limita ad orientare i legislatori e le autorità nazionali nell’inquadrare la partecipazione della vittima al processo penale. Essa fornisce indicazioni, spesso vincolanti, sui diritti della vittima che trovano soddisfazione ben prima che un procedimento abbia inizio e, spesso, al di fuori di esso: basti pensare agli obblighi informativi e a una serie di diritti che potremmo definire “sociali” (sostegno, assistenza protezione, accompagnamento) che non scattano sol perché viene fatta una denuncia. Eppure quegli stessi diritti possono entrare in tensione non solo con le garanzie dell’accusato ma con la stessa fisionomia dell’istituzione giudiziaria chiamata innanzitutto ad attivarsi per tutelare la vittima dai rischi di vittimizzazione ripetuta e secondaria: basti pensare alla lezione che ci è stata impartita dalla recente sentenza Cedu del 27.5.2021 nel caso J.L. contro Italia[1].
3. Mi limiterò ad approfondire alcuni istituti della Direttiva 2012/29/UE che inevitabilmente riverberano i loro riflessi problematici sulla realizzazione dell’impianto riformatore proposto dalla Commissione. È però necessario avere ben presente come nel gioco delle interferenze tra legislatore eurounitario e nazionale dovrebbero operare fattivamente alcuni principi ispiratori della Direttiva.
1. Il primo di essi rinvia alla definizione stessa di reato, contenuta nel considerando n. 9, quale «violazione dei diritti individuali della vittima». Si tratta di una definizione che si discosta non solo da quelle tradizionali della violazione di legge o del torto fatto alla società, ma anche da quella adottata dalla giustizia riparativa che privilegia l’aspetto relazionale del e nel fatto. Dalla Direttiva, sia chiaro, non emerge una concezione individualistica ma il riconoscimento dell’esperienza di una ingiustizia che costituisce un’espressione tipica dell’universale vulnerabilità della persona.
2. Diretta conseguenza di quella definizione è il principio della valutazione individuale dei bisogni della vittima senza la quale non è possibile stabilire quale possa essere il tipo di riparazione più adeguato (si veda p. 72 della Relazione). Né va dimenticato – sia detto per inciso – che tali bisogni possono anche essere espressione di attese illegittime o, comunque, normativamente non protette, e proprio per questo meritano un’attenta valutazione. Ciò nondimeno la valutazione individuale senza discriminazioni soggettive o oggettive costituisce una prescrizione poco rispettata in Italia in cui continuano a prevalere stereotipi vittimari. Lo stesso legislatore del 2015 ha valorizzato unicamente la «particolare vulnerabilità», peraltro, nella prassi, mai oggetto di una effettiva valutazione a favore di applicazioni meccaniche ritagliate su caratteristiche fisiologiche della vittima (donna, bambino, anziano) o sulla gravità del fatto.
3. La valutazione individuale è, infatti, funzionale all’analisi dei rischi di vittimizzazione: non solo quella ripetuta, da ritorsione o da intimidazione ma, soprattutto, quella secondaria. È proprio quest’ultima e i suoi eventuali rimedi che si prestano ad interferenze con le modalità di svolgimento del procedimento penale e dell’eventuale percorso riparativo. Non solo: il rischio di vittimizzazione secondaria dovrebbe stimolare l’organizzazione giudiziaria e la categoria forense ad apprestare attenzione a quel volto “nemico” con cui troppo spesso si presentano non solo verso l’offeso ma anche verso l’accusato.
4. In quarto luogo, uno dei pilastri della Direttiva 2012 è costituito dall’obbligo fatto ai membri dell’Unione Europea di realizzare dei servizi di assistenza per le vittime. Ogni anno in Europa si verificano circa 15 milioni di reati gravi. Mentre Stati come Portogallo, Spagna, Francia, Germania, Inghilterra assistono ogni anno centinaia di migliaia di vittime, per l’Italia l’unico dato disponibile è quello del centri antiviolenza a testimonianza di un numero di contatti largamente inferiore alla media europea (secondo i dati ISTAT del 2018 meno di 50.000 vittime si sono rivolte ad un CAV). Le nostre autorità, nonostante stanziamenti non utilizzati e contenuti nelle leggi di bilancio del 2020 e del 2021, non hanno ancora predisposto neppure un progetto per questo tipo di servizi.
4. La domanda che sorge naturale alla lettura della relazione della Commissione è la seguente: che rapporto si stabilirà tra i centri della giustizia riparativa e i servizi di assistenza alle vittime, quei pochi esistenti e, soprattutto, quelli di futura istituzione?
Ecco, allora, le mie osservazioni che scaturiscono dalla combinazione dei principi della Direttiva appena esposti con le proposte di riforma.
a) Ritengo fondamentale l’istituto dell’archiviazione meritata previsto dall’art. 3 bis del d.d.l. A.C. 2435 perché potrebbe davvero rappresentare la chiave di volta per una radicale trasformazione qualitativa e quantitativa del processo penale italiano e per avvicinarlo a sperimentate soluzioni in altri paesi europei.
Non è però ben comprensibile il passaggio contenuto a p. 24 della relazione laddove si mettono in contrapposizione, da un lato, lo spazio di negoziabilità – così viene definito – che caratterizzerebbe la fase precedente l’esercizio dell’azione penale e dove troverebbe collocazione, appunto, l’archiviazione meritata, e, dall’altro, la sospensione con messa alla prova quale istituto «di natura precipuamente riparatoria».
Penso al contrario che il segmento temporale che prelude ad una possibile “archiviazione meritata”, data la sua vicinanza ai fatti e la maggiore informalità, si presta a soddisfare molteplici esigenze, superiori a quelle intercettate dalla messa alla prova. Tra tutte:
- stimolare l’attivazione dell’accusato in vista di una rapida definizione del procedimento anche nella prospettiva del cd. delitto riparato[2];
- favorire una risposta immediata alle istanze riparatorie della vittime o della collettività sul piano dell’assistenza e della cura;
- compiere un’ampia scrematura di procedimenti che, diversamente, oggi, intasano le competenze del giudice monocratico e, in particolare, dei giudici onorari.
L’unico appunto che mi permetto di avanzare riguarda una certa incompatibilità con questo istituto della possibilità, prospettata nella relazione della Commissione, di sottoporre l’indagato a trattamenti psicoterapeutici o sanitari: non tanto per l’incerta negoziabilità di soluzioni terapeutiche per la propria salute quanto per la difficile individuazione di criteri rassicuranti nella valutazione dei percorsi di cura con finalità estintive del reato.
Inoltre, sarebbe opportuno che PM e lo stesso giudice attivino non tanto l’ufficio di esecuzione penale esterna (come indicato all’art. 3 bis lett. d) quanto piuttosto i servizi di assistenza alle vittime e i centri di giustizia riparativa.
Sempre nella prospettiva dell’archiviazione meritata anche la polizia giudiziaria e i servizi di assistenza alle vittime dovrebbero essere chiamati ad una prima valutazione circa la sussistenza di rischi di vittimizzazione: la polizia giudiziaria quanto ai rischi di reiterazione del fatto, di ritorsioni o intimidazioni perché in grado di entrare in possesso di informazioni sulla persona denunciata; gli operatori dei servizi di assistenza quanto ai rischi di vittimizzazione secondaria perché in possesso di una formazione psicologica in grado di “diagnosticare” la vulnerabilità delle persone. D’altra parte è a questi soggetti che si riferiscono i considerando 38 e 61 della Direttiva.
Infine il numero massimo di volte per l’ammissione all’archiviazione meritata non dovrebbe essere particolarmente esiguo, posto che in questa fase non si perseguono tanto obiettivi afflittivi quanto piuttosto nettamente obiettivi riparativi.
b) Il ruolo dei servizi di assistenza alle vittime si ripropone in modo intenso anche in relazione alla proposta di rivedere i casi di ampliamento dell’estinzione del reato per condotte riparatorie (art. 162 ter c.p.) quando la querela non sia remittibile, ma – per contro – possano essere soddisfatte esigenze di giustizia riparativa. Tale proposta finirebbe con l’incidere su ben poche fattispecie astratte ma su una casistica tutt’altro che limitata e ad alta sensibilità “politica” perché riguarderebbe essenzialmente l’ipotesi lieve della violenza sessuale. È stato già segnalato[3] il rischio di collisione con l’art. 48 della Convenzione di Istanbul che vieta il ricorso alla mediazione obbligatoria a fronte di condotte violente rientranti nel campo di applicazione della Convenzione. Qui il ruolo dei servizi di assistenza potrebbe essere utile proprio nella prospettiva della prestazione di un consenso pienamente informato della persona offesa così da permettere al giudice quella valutazione “adeguata” del consenso descritta nell’art. 8 d-ter) dell’articolato proposto dalla Commissione. Oltretutto questo potrebbe essere un terreno di coinvolgimento della rete dei centri antiviolenza tradizionalmente ostili alle pratiche di giustizia riparativa per il timore che esse – e soprattutto la mediazione – attivate sulla base di un consenso solo apparente della vittima – ma in realtà coartato dall’aggressore – riproducano rapporti di potere uomo-donna a svantaggio di quest’ultima.
c) Le disposizioni in materia di esclusione della punibilità per particolare tenuità del fatto (art. 9 ter lett. b) offrono ulteriore spazio all’efficacia della condotta riparatoria, anche ai fini di una rivalutazione dell’offensività del fatto. È infatti l’impiego positivo del tempo – e non il suo mero trascorrere – che può sanare le ferite e riflettersi giuridicamente sull’intensità dell’offesa. Mi piace ricordare che all’inizio degli anni ’90 del secolo scorso – immediatamente dopo l’entrata in vigore del processo accusatorio – fu proprio questa l’interpretazione seguita fin dalle prime applicazioni dalla pionieristica mediazione penale nella giustizia minorile, per valorizzare le condotte riparatorie del minorenne prima dell’esercizio dell’azione penale. Furono quelli gli albori della giustizia riparativa italiana che, finalmente, ha la possibilità di trovare piena cittadinanza nel nostro ordinamento.
d) Osservazioni decisamente più complesse merita l’art. 9 quinquies dell’articolato.
Credo che in vista di una disciplina organica della giustizia riparativa debba essere affrontato il rischio di un equivoco di fondo. Non dovrebbero esserci dubbi sul fatto che il diritto della vittima all’accesso ai servizi di giustizia riparativa rientri nel catalogo dei diritti incondizionati previsti dalla Direttiva 2012. Nel senso che il servizio di giustizia riparativa costituisce uno dei servizi disponibili cui la vittima può indirizzarsi e sull’esistenza del quale deve essere informata. La relazione della Commissione ha frequentemente richiamato la Direttiva 2012 a proposito della giustizia riparativa perché costituisce la base normativa più forte in questa materia, data l’efficacia diretta delle disposizioni europee contenute nelle direttive, quando siano sufficientemente chiare e precise.
Tuttavia la Direttiva 2012 non contiene una disciplina della giustizia riparativa ma si limita (come dire?) ad introdurre delle regole d’ingaggio della vittima con quei servizi. La Direttiva 2012, oltre a istituire norme minime per la partecipazione della vittima al procedimento penale, stabilisce nel dettaglio le caratteristiche dei servizi di assistenza alle vittime. Ma i servizi di giustizia riparativa non sono servizi di assistenza alle vittime!
Il paradosso nel quale ci troviamo è questo: i servizi di assistenza alle vittime sono previsti come servizi obbligatori per gli Stati membri dalla Direttiva 2012 e, in base al Piano strategico della Commissione europea sui diritti delle vittime (2020-2025)[4], sono considerati addirittura servizi essenziali. Per contro l’unica rete di servizi di assistenza alle vittime sostenuta dallo Stato italiano è quella dei centri antiviolenza. Nessun obbligo ci viene imposto dall’Unione europea per la realizzazione di servizi di giustizia riparativa che sono invece oggetto di una Raccomandazione del 2018[5].
Ci troviamo pertanto nella particolare condizione di edificare dei centri di giustizia riparativa richiamando il contenuto normativo di una Direttiva che risulta, in realtà, disapplicata in Italia negli scopi suoi propri, data l’assenza sul nostro territorio di una struttura di base nazionale per il sostegno alle vittime di reato che da decenni opera, invece, con profitto nei maggiori Stati europei.
Se è chiara questa prospettiva possiamo pertanto comprendere come l’art. 9 quinquies lett. a) presenti una contraddizione insanabile nella misura in cui fonda la disciplina organica della giustizia riparativa «anche sulla base della Direttiva 2012/29/UE». Nessun cenno viene fatto ai servizi di assistenza alle vittime benché all’art. 9 quinquies lett. b) si richieda una formazione degli operatori pubblici e privati sulla giustizia riparativa tenendo conto della sensibilità e delle esigenze delle vittime di reato, e benché nell’ambito della lett. d) si precisi come lo svolgimento dei programmi di giustizia riparativa debba avvenire nel prevalente interesse delle vittime.
5. Come uscire da questo paradosso? Certamente non è compito di questa riforma penale disciplinare i servizi di assistenza per le vittime. D’altra parte è evidente che i servizi di giustizia riparativa avranno un futuro solo nella misura in cui l’Italia si doti di servizi per le vittime. In mancanza, la giustizia riparativa raggiungerà ben poche vittime: per il resto le surrogherà – come già avviene oggi nella pratica – con vittime cd. aspecifiche o addirittura attraverso attività riparatorie a beneficio della comunità. Ma c’è da chiedersi se la giustizia possa davvero essere riparativa se proprio la vittima non solo non sarà riparata ma non verrà neppure presa in considerazione.
Per questo ritengo assolutamente necessario evidenziare la distinzione tra i due tipi di servizio, l’uno – quello riparativo – connotato dal pari rispetto delle parti, l’altro – quello di assistenza alle vittime – connotato dalle funzioni attribuite dalla Direttiva 2012 agli artt. 8 e 9. Mentre secondo la Raccomandazione 2018 gli operatori dei centri di giustizia riparativa offrono «uno spazio neutro dove tutte le parti sono incoraggiate e supportate nell’esprimere i propri bisogni e nel vederli quanto più possibile soddisfatti»[6], secondo la Direttiva 2012 gli Stati membri devono garantire che le vittime abbiano «accesso a specifici servizi di assistenza riservati, gratuiti e operanti nell’interesse della vittima, prima, durante e per un congruo periodo di tempo dopo il procedimento penale». E ancora: per la Direttiva 2012 «si ricorre ai servizi di giustizia riparativa soltanto se sono nell’interesse della vittima» (art. 12 lett. a).
Per avere idea del rapporto qualitativo e quantitativo tra un servizio di assistenza alle vittime e un servizio di giustizia riparativa può essere utile uno sguardo al rapporto di Victim Support UK del 2019[7], trattandosi di una nazione dove quei servizi operano ormai da decenni. In quell’anno ci sono state 849.236 vittime che si sono rivolte ad uno degli sportelli di Victim Support UK e, tra esse, 123.435 sono state seguite con un percorso assistenziale. Tra il 2015 e il 2019 le vittime che hanno chiesto assistenza e che hanno usufruito di servizi di giustizia riparativa oscillano tra il 4,1% e il 7,8%. È un dato sostanzialmente identico a quello che abbiamo rilevato come Rete Dafne Italia posto che le Reti Dafne, offrono tra i propri servizi anche la mediazione penale[8].
È come dire: solo una vittima su 10 esprime dei bisogni che la inducono a contattare un servizio di assistenza e solo 6 su 100 richiedono o aderiscono ad una proposta di contatto con l’autore del fatto.
Alla luce di queste considerazioni andranno completamente riviste le linee di indirizzo del Dipartimento per la Giustizia minorile e di comunità in materia di giustizia riparativa e tutela delle vittime di reato[9] che, peraltro, la Commissione non ha neppure citato nella sua relazione conclusiva.
Data la stretta relazione tra i due tipi di servizio, il primo strettamente connesso allo svolgimento del procedimento penale, l’altro rivolto soprattutto a garantire diritti “sociali”, ritengo che il nascente Tavolo interistituzionale di cui tratta l’art. 9 quinquies lett. c) debba inglobare l’attuale – ma inattivo – Tavolo di coordinamento interistituzionale per la costruzione di una rete integrata di servizi per l’assistenza alle vittime di reato.
Questo Tavolo, così ridisegnato, potrà davvero costituire l’asse portante di un’alleanza tra cura (da non riservarsi solo all’offeso ma anche all’autore) e giustizia. La riparazione indica, certamente, un movimento positivo e ricostruttivo di fare, dare, dire verso la vittima e la collettività liberate dall’ansia della pura afflittività; ma indica anche l’offrire un riparo al vulnerabile che dovrebbe essere, in realtà, la prima preoccupazione di uno Stato responsabile.
[1] E qui rinvio ai primi commenti di Linda D’Ancona, Vittimizzazione secondaria: la pronuncia della CEDU, in questa Rivista, e Marco Bouchard, La vittimizzazione secondaria all’esame della Corte europea dei diritti dell’uomo, in Diritto penale e uomo, 9.6.202.
[2] Massimo Donini, Il delitto riparato. Una disequazione che può trasformare il sistema sanzionatorio, in Diritto penale contemporaneo, 2/2015, 236 e ss.
[3] Valentina Bonini, Le linee programmatiche in tema di giustizia riparativa: il quadro e la cornice, in La Legislazione Penale, 2021.
[4] https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=CELEX:52020DC0258&from=RO
[5] https://rm.coe.int/168091ebf7
[6] Raccomandazione 2018, art. 15.
[7] https://www.victimsupport.org.uk/wp-content/uploads/documents/files/VS_annual_report_19.pdf
[8] Si veda Marco Bouchard, Servizi di assistenza alle vittime. Il ritardo rispetto agli altri paesi europei. I dati dell’Inghilterra e della Francia, in https://www.retedafne.it/wp-content/uploads/2021/04/Vittime-e-giustizia-riparativa-in-Italia-Inghilterra-e-Francia.pdf
[9] https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_12_1.page?facetNode_1=0_10_3_2&facetNode_2=0_10&facetNode_3=0_ 6_4_1&contentId=SPS322404&previsiousPage=mg_1_12
https://www.giustizia.it/giustizia/it/mg_1_36_0.page?contentId=COS333721&previsiousPage=mg_1_36