In data 9 luglio 2013 presso il Consiglio Superiore della Magistratura si è tenuto un interessante convegno sul tema: "Recenti sviluppi del diritto penale europeo ed i suoi riflessi sul sistema penale italiano: dalle nuove competenze della Ue al Procuratore Europeo". Si è trattato di un convegno importante perché il primo organizzato sul tema del Procuratore Europeo da un organo istituzionale di uno degli Stati Membri dell’UE.
All’incontro hanno preso parte il primo Presidente ed il Procuratore Generale della Corte di Cassazione, il Vice Presidente del C.S.M., il Presidente dell'Olaf Giovanni Kessler ed il dott. Andrea Venegoni, questi ultimi coinvolti in prima linea nella redazione della proposta. Sono inoltre intervenuti autorevoli professori universitari italiani e stranieri tra cui il Prof. Giovanni Grasso dell’Università degli studi di Catania ed il Prof. Alessandro Bernardi dell’Università degli studi di Ferrara, Il Prof. John Vervaele dell’Università di Utrecht, autorevoli magistrati ed esperti in materia di cooperazione giudiziaria.
L'istituzione del Procuratore Europeo (European Pubblic Prosecutor Office o, volgarmente EPPO) costituisce uno scenario non meramente ipotetico o eventuale, ma reso assai concreto ed attuale dalla preparazione in fase avanzata, da parte della Commissione europea di una proposta di regolamento al fine di dare attuazione all'art. 86 del trattato di Lisbona.
La proposta di regolamento sarà resa ufficiale verosimilmente mercoledi' 17 luglio e dara' avvio all'iter legislativo per la sua approvazione da parte del Consiglio e del Parlamento Europei.
L'esigenza di costituire l'EPPO nasce dalla constatazione che i reati che ledono gli interessi economici dell’Unione non sono avvertiti né trattati come prioritari dalle autorità giudiziarie nazionali e spesso non sono neppure scoperti e contrastati in maniera efficace, come invece avverrebbe attraverso una visione sovranazionale di insieme e con strumenti comuni ai diversi Stati.
Tuttavia la necessità di non disperdere le risorse economiche provenienti dai contribuenti europei ed il crescente aumento delle frodi e delle altre irregolarità ai danni delle finanze comunitarie hanno suggerito la creazione di un organo investigativo penale comune agli stati Membri, da affiancare all’OLAF che ha poteri di indagine esclusivamente amministrativi.
Il progetto si e' sviluppato da uno "studio di fattibilità'" condotto presso l'Universita' di Lussemburgo dalla Prof.kateren Ligeti (anche lei presente ai lavori) e finanziato dalla Commissione Europea che ha esaminato e messo a confronto gli ordinamenti dei 27 Stati dell'Unione elaborando dei modelli comuni da adottare (model rules).
Secondo le previsioni del trattato di Lisbona, l'istituendo organo rappresenta non solo un organo sovranazionale di coordinamento derivante da Eurojust (from Eurojust), ma organo indipendente con poteri investigativi autonomi ed effettivi a tutela degli interessi finanziari della UE cui viene riconosciuta la capacita' di esercitare l'azione penale presso le corti dei singoli Stati membri.
La Procura europea è l'autorità dell'Ue operante in modo indipendente nell'area di libertà sicurezza e giustizia, competente in via esclusiva ad individuare, perseguire e rinviare a giudizio innanzi le singole giurisdizioni nazionali gli autori dei reati che ledono gli interessi finanziari dell'Unione.
In pratica si prevede l'istituzione di un nuovo ufficio di procura coordinato a livello centrale europeo, ma operativo sul piano nazionale con competenza esclusiva ad indagare ireati che ledono il bilancio comunitario: reati di frode, corruzione e peculato, riciclaggio, contrabbando di diritti doganali, reati concernenti l'aggiudicazione di appalti, l'evasione dell’Iva, come individuati dauna direttiva PIF anch’essa in fase di approvazione.
E' prevista, inoltre, la possibilità di estendere tali competenze anche ad altri reati da individuarsi in futuro.
Si prevede per gli stati membri anche la necessità di adottare sanzioni penali effettive, proporzionate e dissuasive per le persone fisiche con indicazione di soglie minime e massime di punibilità, termini prescrizionali comuni, responsabilità delle persone giuridiche. Viene introdotta una nuova definizione di funzionario pubblico: a) chiunque eserciti funzioni di pubblico servizio per l’Unione o negli Stati membri o in paesi terzi, svolgendo mansioni legislative, amministrative o giudiziarie; b) chiunque eserciti funzioni di pubblico servizio per l’Unione o negli Stati membri o in paesi terzi, senza svolgere tali mansioni, e partecipi alla gestione degli interessi finanziari dell’Unione o alle decisioni che li riguardano.
Non pochi i problemi vengono sollevati dalla creazione della figura del Procuratore Europeo, destinata ad avere un grande impatto all'interno dello spazio comune.
Sono stati individuati problemi di struttura dell'organo per quanto concerne i suoi rapporti con le procure nazionali ed i rapporti tra le procure dei diversi Stati. Problemi di formazione ed utilizzabilità delle prove raccolte; del foro competente e della legge processuale applicabile alle prove. Problemi di compatibilità con i nostri principi costituzionali. Invero l’istituzione di una procura centralizzata a livello europeo gerarchicamentesovraordinata ai procuratori nazionali può interferire con legaranzie d'indipendenza del Pubblico ministero in udienza e fuori udienza e con il principio di obbligatorietà' dell'azione penale non riconosciuto in tutti gli stati europei in modo assoluto.
Tuttavia le questioni principali da risolvere riguardano i meccanismi di circolazione della prova: l'EPPO si presta infatti a fungere da efficace strumento di cooperazione tra Stati sul piano della acquisizione e circolazione di elementi di indagine a livello sovranazionale: con il sistema prefigurato si supera il modello della cooperazione per inaugurare il modello della integrazione.
Altro aspetto ineludibile è quello del riconoscimento di adeguate garanzie difensive a fronte di una procura forte edella necessità, avvertita in particolare dal foro, di avere un giudice altrettanto forte, specializzato ed imparziale.
Per quanto concerne la struttura, la scelta che verosimilmente verrà adottata nella proposta di regolamentosarà quella di istituire un ufficio comune o integrato con articolazioni decentrate ed operative nei singoli stati membri. Infatti il modello collegiale-accentrato voluto da alcuni Stati membri non sembra praticabile in quanto di scarsa efficacia pratica e di difficile operatività.
L’ufficio centrale con sede in Bruxelles sarà ordinato gerarchicamente con a capo un Procuratore Europeo dotato di indipendenza ma elettivo. La struttura sarà articolata in una struttura centrale, cui appartengono i diversi procuratori europei dei singoli Stati e da strutture periferiche, costituite da procuratori europei delegati ed individuati all'interno delle procure nazionali.
Il sistema che più facilmente potrà essere adottato in Italia sarà quello del "doppio cappello", come avviene oggi con le procure distrettuali: i pubblici ministeri designati ad operare come delegati EPPO, pur continuando a far parte dell'ordinamento giudiziario interno e ad esercitare funzioni ordinarie, avranno competenza esclusiva ad apprendere le notizie di reato EPPO (si istituirà un apposito registro) ed in questo caso gli stessi P.M. dipenderanno dalla Procura Europea che coordina le indagini ed ha il potere di avocarle.
Passo ulteriore sarà quello della creazione di una "prova europea": la prova raccolta dagli organi EPPO potra' essere spesa in qualunque tribunale europeo. Con tale dirompente novità si esce dalla logica di cooperazione e si approda ad una logica di integrazione, il procuratore europeo e' infattiun organo giudiziario sovranazionale unico.
Cosi ad es. se c'è necessitè di acquisire una prova in un paese EPPO non si ricorrerà allo strumento della rogatoria ma sara' sufficiente un rapporto interno tra uffici di procura.
Come si vede, diventa fondamentale stabilire secondo quali regole la prova può ritenersi validamente acquisita, se secondo le regole proceduralili della lex fori ossia dello Stato dove ha sede il giudice che celebra il processo o dellalex loci, ossia dove la prova e' stata raccolta. Si pensi ad una perquisizione da eseguirsi nel territorio spagnolo (dove le perquisizioni sono pressoché vietate nel domicilio e richiedono particolari garanzie partecipative) i cui risultati dovranno essere utilizzati innanzi il giudice italiano.
Importante è pure l’adozione di regole certe per l’individuazione del foro competente nel caso di indagini transnazionali, ciò al fine di prevenire fenomeni di forum shopping da parte della Procura Europea che potrebbe scegliere la giurisdizione più “conveniente” dove esercitare l’azione penale tra quella di più paesi coinvolti.
Volendo tracciare un bilancio finale, può dirsi che l’istituzione dell’EPPO rappresenta una importante sfida per l’Unione che dovrà passare attraverso la via tortuosa della procedura di co-decisione tra Consiglio e Parlamento (è infatti improbabile che si raggiunga l’unanimità). Ove dovesse andare in porto essa è destinata a costituire una pietra miliare nell’opera di costruzione dello spazio giuridico europeo di giustizia libertà e democrazia.
Un ruolo centrale sarà svolto dall’Italia che nel secondo semestre del 2014 avrà la presidenza del Consiglio e dovrà coordinare i negoziati. Si è pure rilevato come l’Italia risulti terribilmente arretrata nella implementazione degli strumenti di cooperazione giudiziaria, non avendo adottato la convenzione di assistenza giudiziaria del 2000 né lo strumento delle squadre investigative comuni già adottati dalla maggior parte degli altri Stati membri, sicché appare auspicabile che tale gap venga al più presto colmato, in modo da presentarci all’appuntamento con le “carte in ordine”.
Nonostante le prevedibili difficoltà da superare, la proposta di regolamento nasce accompagnata da un cauto ottimismo, nella consapevolezza che il più è stato fatto e che spesso l’ultimo chilometro è sempre il più difficile da percorrere.