1. Premessa
Cosa accade quando un creditore, per recuperare un proprio credito ormai consacrato in un titolo esecutivo, pignora le somme che il proprio debitore ha depositato su un conto bancario o postale?
Tutti sanno, o almeno intuiscono, che quelle somme risulteranno bloccate, e che l’istituto di credito non ne consentirà più qualsivoglia movimentazione sino a quando non interverrà un provvedimento di un giudice (il giudice dell’esecuzione) ad assegnarle al creditore o, qualora si dovesse accertare un vizio della procedura oppure che, a monte, quel debito non sussisteva o è stato già soddisfatto, a restituirle al debitore.
Ma cosa accade se, una volta effettuato il pignoramento, il creditore non proceda? Può in effetti accadere che il creditore, anziché coltivare il “suo” pignoramento, trovi più semplice intervenire in altra procedura esecutiva già pendente e di sicura capienza nei confronti del medesimo debitore; oppure che, dopo la notifica del pignoramento, riceva il pagamento. E che succede se il pignoramento venga dichiarato estinto o improcedibile per vizi procedurali? O ancora: cosa accade se, in virtù della reazione del debitore, il giudice dell’esecuzione sospenda temporaneamente l’assegnazione delle somme in attesa di un definitivo accertamento e la procedura non riprenda più il suo corso (non venga “riassunta”)? Verrebbe da pensare che, a seconda dei casi sopra fatti, le somme vadano subito restituite al debitore; e che, allo stesso modo, gli vadano restituite nel caso in cui, dopo la temporanea sospensione, l’accertamento definitivo sulle condizioni per procedere all’esecuzione risulti a lui favorevole. Ed in effetti, in genere è lo stesso debitore a formulare istanza alla cancelleria, invocando la certificazione corrispondente all’esito della procedura, ottenendo, conseguentemente, lo svincolo in proprio favore delle somme bloccate.
Non sempre, però, le cose sono così semplici e lineari, soprattutto quando il pignoramento venga effettuato nei confronti di “grandi pagatori”, vale a dire di grandi enti (si pensi ad una azienda sanitaria, o all’istituto di previdenza sociale; ma anche ai grandi Comuni) che, per loro natura, in quanto erogatori di prestazioni, si trovano ad essere destinatari di numerosissime sentenze di condanna o di decreti ingiuntivi, e vengono pertanto raggiunti da numerosissimi atti di precetto e da successivi pignoramenti che “bloccano” le somme dovute, maggiorate di interessi e spese, presso i rispettivi tesorieri.
Può accadere che gli uffici amministrativi e di ragioneria di questi grandi enti, sommersi da un numero davvero rilevante di ordini giudiziali di pagamento (si pensi alle Asl, ed al loro contenzioso – soprattutto in alcune realtà ed in alcune fasi storiche – davvero impressionante con fornitori, farmacie, centri convenzionati, ecc.), non riescano a tenere il passo rispetto a questa mole di atti; a seguire il succedersi degli interventi dei vari creditori nelle singole procedure esecutive; non sappiano neanche quali pignoramenti siano o meno stati iscritti a ruolo e quali siano stati dichiarati estinti; non siano in grado di monitorare i crediti incapienti che danno luogo a nuovi pignoramenti o a successivi interventi, a volte con andamento a catena (e con incremento di spese); in un susseguirsi alla fine incontrollato (e quasi incontrollabile) di oneri per la finanza degli enti stessi.
Ed accade, così, che quegli enti non abbiano più il polso neanche delle somme che giacciono bloccate presso i rispettivi tesorieri, in attesa solo di una certificazione per crediti ormai soddisfatti per altra via, o mai iscritti a ruolo, o estinti o sospesi e mai riassunti, ecc.
2. Il caso dell’Asl Napoli 1 Centro e la scoperta del tesoro
E’ quanto accaduto presso il Tribunale di Napoli con vari enti, primo fra tutti la più grande Azienda Sanitaria cittadina, da cui dipendono ospedali, centri convenzionati e farmacie. E ciò almeno sino a quando nuovi funzionari della Asl non hanno deciso di attivare una sorta di task force e, previa autorizzazione della presidente del tribunale ad un approfondito esame dei registri informatici, e con l’intesa e la fattiva collaborazione del dirigente della Cancelleria delle sezioni esecuzioni, hanno messo mano ad una “impressionante” attività di verifica, di bonifica e certificazione degli esiti delle procedure “incagliate”. “Impressionante” sotto vari profili: per il numero di procedimenti esaminati e “sbloccati” e, soprattutto, per gli importi recuperati e rimessi a disposizione dell’ente debitore.
Prima di fornire questi dati, è bene chiarire che, in tutta questa vicenda, non è ipotizzabile alcuna pregressa responsabilità dell’ufficio giudiziario: è infatti evidente che i giudici dell’esecuzione e la cancelleria del tribunale rimangono del tutto estranei ai pignoramenti notificati dall’ufficiale giudiziario presso il tesoriere dell’ente; e che la successiva mancata iscrizione a ruolo dei pignoramenti non consente alcun tipo di intervento di “sblocco” da parte del giudice, del tutto ignaro del pignoramento; allo stesso modo, nel caso di procedure sospese (ad esempio, per effetto di opposizione apparentemente fondata da parte del debitore), dovranno essere le parti a instaurare il giudizio di merito ed a riassumere, poi, la procedura esecutiva, non potendo, altrimenti, il giudice dell’esecuzione adottare alcun provvedimento, o a rendere noto che il giudizio di merito non è mai stato instaurato; e, ancora, in caso di estinzione o dichiarazione di improcedibilità della procedura dovrà essere la parte diligentemente a far attestare tale esito, in modo da consentire al terzo pignorato lo svincolo delle somme.
Si diceva dell’attività svolta in sinergia dai funzionari amministrativi della Asl e dalla Cancelleria delle sezioni esecuzioni del tribunale, con l’avallo e l’incoraggiamento dei presidenti delle due sezioni che a Napoli si occupano di esecuzioni: si è trattato di un esame incrociato di dati, con la verifica, per ogni procedura, dei nomi dei creditori, degli importi bloccati, dell’eventuale iscrizione a ruolo, dell’eventuale esito di provvedimenti emessi, sino alle finali certificazioni, a seconda dei casi, di mancata iscrizione a ruolo, di estinzione o di mancata riassunzione, che hanno consentito al tesoriere dell’ente di “sbloccare” in favore dell’azienda sanitaria le somme pignorate. Sono state, complessivamente, esaminate alcune migliaia di posizioni, e l’esito è risultato a dir poco sorprendente.
Il Tribunale ha permesso, infatti, nel giro di circa un anno (da aprile 2023 a maggio 2024), grazie all’instancabile attività dei suoi funzionari, lo sblocco di oltre trentasette milioni (37.000.000,00) di euro! Si tratta di una somma accumulatasi presso l’istituto di credito tesoriere della Asl nel corso di anni ed anni di gestione in affanno del contenzioso, soprattutto nella fase esecutiva, con un danno le cui dimensioni è facile immaginare per la collettività: per farsene un’idea, basti pensare che una macchina per la T.A.C. ha un costo medio sul mercato di trecentomila euro[1] (dunque la somma recuperata è pari al costo di oltre 123 macchine TAC!); o che lo stipendio medio lordo annuo di un medico ospedaliero è di 86.000 euro[2] (dunque la somma recuperata equivale al costo medio annuo di 430 medici ospedalieri o al costo per dieci anni di 43 medici!).
E’ da evidenziare che l’attività svolta per questo progetto dal personale del tribunale (il direttore della cancelleria, dott. Stefano Scandone, con la collaborazione dell’assistente, dott. Giuseppe Pingi) si è aggiunta improvvisamente alla già complessa ed impegnativa attività ordinaria; ma che la stessa è stata portata avanti con l’entusiasmo di poter finalmente rendere alla collettività un servizio utile, di cui giorno per giorno si riscontrava con soddisfazione il crescente esito, a fronte di una collaborazione finalmente intelligente e propositiva da parte della stessa Asl.
L’esito è stato talmente sorprendente (ed è tuttora in corso, con progressivo incremento della somma sin qui recuperata) che anche altri enti (INPS, Banca d’Italia,) hanno deciso di intraprendere la medesima attività, alla ricerca del proprio … tesoro dimenticato nelle casse dei tesorieri ed in attesa di svincolo. E che, in pochi mesi, l’INPS ha già “ritrovato” alcuni milioni di euro.
3. Gli sviluppi normativi
Quanto accaduto è, in parte, dipeso da una cattiva gestione da parte dell’ente debitore, incapace di fronteggiare un contenzioso che nel giro di pochi anni si è impennato raggiungendo livelli davvero imponenti e, soprattutto, di tenere sotto controllo anche gli sviluppi e le ricadute contabili di quei giudizi; in parte è dipeso anche dalla farraginosità della normativa, o, almeno, dalla mancanza di strumenti in grado di evitare il verificarsi di simili situazioni.
A ciò di recente si è tentato di porre rimedio; e, anche se la qualità tecnica dell’intervento lascia alquanto a desiderare, la modifica dell’art. 543 c.p.c.[3], con l’introduzione dell’onere a carico del creditore di notificare al debitore e al terzo l’avviso di avvenuta iscrizione a ruolo del pignoramento, con indicazione del numero di ruolo della procedura e successivo deposito nel fascicolo dell’esecuzione a pena di inefficacia del pignoramento stesso potrà evitare in buona parte fenomeni analoghi (che, tuttavia, rischiano di riproporsi nel caso di pignoramento non eseguito a seguito della ricerca con modalità telematiche dei beni da pignorare ai sensi dell’art. 492 bis c.p.c.).
Più incisivo ancora, rispetto al fenomeno che si è descritto, potrà risultare, poi, il recentissimo inserimento nel c.p.c. dell’art. 551 bis[4], che prevede una sorta di prescrizione decennale dei pignoramenti dei crediti del debitore verso terzi.
4. Considerazioni conclusive
E’ auspicabile che le intervenute modifiche legislative riescano ad evitare il ripetersi per il futuro di analoghi fenomeni, che determinano la sottrazione di rilevanti risorse pubbliche dalla loro naturale destinazione. Ed è ugualmente auspicabile che gli enti che gestiscono danaro pubblico non si rassegnino ad una gestione meramente burocratica del contenzioso e delle sue ricadute contabili e patrimoniali, cercando di conservare una visione di insieme dei vari fenomeni (come quello degli “interventi a catena” nelle procedure esecutive presso terzi) alla ricerca di soluzioni praticabili, se del caso anche d’intesa con gli ordini degli avvocati e/o con gli uffici giudiziari (ad es. attraverso protocolli di gestione delle udienze nei pignoramenti presso terzi).
Ma, al netto di tale considerazione, la vicenda sommariamente ricostruita merita di essere sottolineata anche in quanto esempio di una virtuosa collaborazione dell’ufficio giudiziario con altre pubbliche amministrazioni. Il Tribunale non si è trincerato dietro i propri ordinari carichi di lavoro; non ha opposto alla Asl la sin troppo facile considerazione che sarebbe stato onere suo seguire l’andamento delle procedure al fine di sollecitare, a tempo debito, lo svincolo delle somme non più finalizzate alla soddisfazione dei creditori. Ma, al contrario, ha colto l’occasione per porsi come soggetto attivo in vista del perseguimento di utilità di carattere generale, tracciando una strada che potrà essere utilmente seguita anche in futuro: l’ufficio giudiziario non può, infatti, essere soltanto un passivo recettore di atti, ma dovrà sempre più riuscire a controllare ed analizzare anche i flussi in entrata, così da evidenziarne a propria volta gli eventuali andamenti anomali, sviluppando sinergie virtuose con gli interlocutori interessati. E ciò non solo per una più oculata gestione del contenzioso (che non può prescindere da una analisi dei flussi), ma anche in vista del perseguimento e della tutela di interessi diffusi e collettivi.
[1] Fonte convegno AIIC – Associazione Italiana Ingegneri Clinici 2019.
[2] Fonte La Repubblica, 24 ottobre 2023.
[3] Art. 1, comma 32, l. 26 novembre 2021, n. 206.
[4] Per effetto del d.l. n. 19 del 2 marzo 2024 (convertito con modificazioni dalla L. 29 aprile 2024, n. 56).