Le nuove norme su immigrazione e sicurezza: punire i poveri

1. Tanto tuonò che piovve. Il decreto legge 4 ottobre 2018 n. 113, in tema di immigrazione e cittadinanza, è stato convertito, con piccole modifiche e integrazioni, nella legge 1 dicembre 2018, n. 132. Il Ministro dell’interno e segretario della Lega Matteo Salvini esulta. Non senza ragione, dal suo punto di vista. La rottura del sistema realizzata con il decreto – pur anticipata da provvedimenti di diversi governi e da tempo nell’aria – è, infatti, di grande portata.

I contenuti sono noti.

Si comincia con l’immigrazione. Scompare il permesso di soggiorno per motivi umanitari (solo in parte sostituito da permessi parcellizzati per situazioni specifiche e limitate) e, con esso, la protezione che in questi anni ha contribuito in maniera significativa a dare attuazione al diritto di asilo previsto dall’articolo 10, comma 3, Costituzione; viene portato da 90 a 180 giorni il periodo massimo di possibile trattenimento nei centri di permanenza per i rimpatri (CPR) e viene introdotto il trattenimento per un massimo di 30 giorni in hotspot o in Centri governativi di prima accoglienza dei richiedenti asilo «per la determinazione o la verifica dell’identità e della cittadinanza» (così aumentando a dismisura l’area della detenzione amministrativa, id est del carcere senza reato); viene sostanzialmente smantellato il Sistema di protezione per richiedenti asilo e rifugiati gestito dai Comuni (SPRAR), espressione di un modello di accoglienza inclusivo e diffuso sul territorio da oggi riservato esclusivamente ai titolari di protezione internazionale e ai minori non accompagnati, mentre i richiedenti asilo possono trovare accoglienza solo nei centri governativi di prima accoglienza e nei centri di accoglienza straordinaria (CAS); in caso di diniego dell’asilo è previsto, anche in pendenza di ricorso, l’obbligo di lasciare il territorio dello Stato (salvo gravi motivi di carattere umanitario) per chi è sottoposto a procedimento penale o condannato, anche con sentenza non definitiva, per alcuni reati gravi e di media gravità; viene previsto il rigetto della domanda di asilo per manifesta infondatezza in una pluralità di ipotesi, tra cui quelle, non certo eccezionali per chi fugge da guerre o persecuzioni, di ingresso illegale nel territorio dello Stato e di mancata presentazione tempestiva della domanda; viene affidata ai Ministeri degli esteri, dell’interno e della giustizia la predisposizione e l’aggiornamento di un «elenco dei Paesi d’origine sicuri» per i cui cittadini il diritto di asilo è concedibile solo in presenza di «gravi motivi» di carattere personale; vengono aumentati gli adempimenti a carico delle cooperative sociali che si occupano di migranti (e di esse soltanto) con la previsione dell’obbligo di pubblicare trimestralmente nei propri siti Internet o portali digitali «l’elenco dei soggetti a cui sono versate somme per lo svolgimento di servizi finalizzati ad attività di integrazione, assistenza e protezione sociale».

La manovra legislativa modifica, poi, la disciplina della cittadinanza, prevedendone la revoca in caso di condanna definitiva per alcuni gravi reati, qualora la cittadinanza italiana sia stata acquisita da persona in precedenza straniera.

Infine, la “sicurezza”. Viene ripristinato in toto (salvo il caso, introdotto in sede di conversione, di ostruzione stradale realizzata con il solo corpo [sic!]) il reato di blocco ferroviario e stradale già previsto dal decreto legislativo 22 gennaio 1948, n. 66 e parzialmente depenalizzato nel 1999; vengono aumentate in modo abnorme le pene stabilite nell’art. 633 codice penale per il reato di invasione o occupazione di terreni o edifici (con una forbice da uno a tre anni di reclusione nell’ipotesi base e da due a quattro anni in quella aggravata) e introdotta la possibilità, nell’ipotesi aggravata, di procedere a intercettazione di conversazioni o comunicazioni; viene introdotto il reato di «esercizio molesto dell’accattonaggio», impropriamente definito delitto seppur collocato tra le contravvenzioni (articolo 669-bis codice penale), punito con la pena congiunta dell’arresto da tre a sei mesi e con l’ammenda; viene modificato l’articolo 7, comma 15-bis, del codice della strada con la previsione che l’esercizio abusivo dell’attività di « parcheggiatore o guardamacchine» si trasforma da illecito amministrativo in contravvenzione punita con la pena congiunta dell’arresto (da sei mesi a un anno) e dell’ammenda nel caso in cui «nell’attività [siano] impiegati minori, o se il soggetto [sia] già stato sanzionato per la medesima violazione con provvedimento definitivo»; l’ambito di applicazione del divieto di accesso in specifiche aree urbane (cosiddetto Daspo urbano), introdotto con il decreto legge 20 febbraio 2017, n. 14, viene esteso ai presidi sanitari, alle aree destinate allo svolgimento di fiere, mercati e pubblici spettacoli e ai locali pubblici e pubblici esercizi che vengono così ad aggiungersi a porti, aeroporti, stazioni ferroviarie, scuole, università, musei, aree archeologiche o comunque interessate da consistenti flussi turistici o destinate al verde pubblico (con previsione di contestuali sanzioni amministrative pecuniarie e di sanzioni penali detentive in caso di violazione del divieto).

2. Il quadro, ancorché sintetico, è eloquente. Ancor più lo diventa se si analizzano le linee di tendenza (tecniche e politiche) che caratterizzano il nuovo complesso normativo.

Primo. C’è, anzitutto, un’operazione culturale spregiudicata e violenta. Le leggi, in particolare quelle penali e quelle che prevedono obblighi o divieti, hanno – come noto – una rilevante funzione simbolica. Definendo i reati e gli illeciti dicono che cosa è bene e che cosa è male, che cosa è socialmente accettabile e che cosa, al contrario, deve essere oggetto di riprovazione. In questo modo esse contribuiscono potentemente alla costruzione del pensiero dominante. Ebbene, la trattazione congiunta di immigrazione e sicurezza (non necessitata da ragioni tecniche o pratiche) ha l’evidente obiettivo di indurre (o consolidare) la convinzione che i responsabili dell’insicurezza diffusa sono i migranti e di contribuire alla realizzazione di quello che è stato felicemente definito un nazionalismo autoritario [1]. L’operazione è perseguita con metodo anche nei dettagli. Si pensi all’imposizione di obblighi paralizzanti alle cooperative che operano con i migranti e non alle altre realtà che ugualmente ricevono denaro dallo Stato per prestazioni assistenziali. Che scopo può avere una siffatta imposizione discriminatoria se non quello di fare terra bruciata intorno ai migranti, estendendo la riprovazione sociale a coloro che li aiutano, additati come potenziali speculatori che sperperano il denaro pubblico o addirittura se ne impossessano? L’uso di leggi manifesto e di “pacchetti sicurezza” culturalmente orientati non è certo una novità, ma il consolidamento della tendenza costituisce un ulteriore scivolamento verso una cultura razzista e xenofoba.

Secondo. Il carattere più evidente del nuovo corpus normativo è l’incremento massiccio dell’uso della penalità e della contenzione come strumenti di governo della società. Le avvisaglie erano state molte e univoche (con il susseguirsi, ad ogni reale o presunta emergenza, di ri-penalizzazioni, nuovi reati e aumenti di pena) e tuttavia nei decenni scorsi il nostro Paese aveva conosciuto, sul punto, oscillazioni periodiche tra il versante dell’inclusione (tentata) e quello dell’esclusione (praticata in modo crescente). Oggi il pendolo si è fermato e le oscillazioni hanno lasciato il campo a una direzione univoca. Non altrimenti può essere letta la pioggia di aumenti di pena abnormi (si pensi alle pene minime di sei mesi di arresto per l’esercizio reiterato dell’attività di posteggiatore abusivo e di un anno di reclusione per le ipotesi base di occupazione di edifici e di blocco stradale), di ripristino di reati depenalizzati (e talora anche lambiti da dichiarazioni di illegittimità costituzionale), di espansione e di nuove ipotesi di detenzione amministrativa (dopo la contrazione imposta, nel 2014, dalla necessità di coerenza con la normativa europea). Il tutto in un contesto nel quale il carcere torna a superare il tetto, altamente simbolico, delle 60.000 presenze quotidiane (60.002 il 30 novembre 2018) e il Ministro guardasigilli annuncia una task force per realizzare la trasformazione in carceri di caserme dismesse, ritenute particolarmente adatte allo scopo (sic!). Il salto di qualità è di per sé evidente ma è ulteriormente illuminato da alcuni specifici rilievi. Anzitutto l’incremento della penalità ripercorre strade già seguite in passato e poi abbandonate, quantomeno, per la loro inutilità: a dimostrazione del carattere fortemente ideologico dell’operazione in atto e della sua finalizzazione a riscrivere il rapporto tra diritti e autorità più che a dare risposta a esigenze reale. In secondo luogo tale incremento non è generalizzato ma mirato ad alcune classi o ceti sociali: i migranti, ovviamente, ma, poi, i poveri (a cui sono dirette le nuove norme in tema di accattonaggio, di esercizio abusivo dell’attività di posteggiatore, di occupazione di stabili ad uso abitativo e di Daspo urbani) e le parti deboli del conflitto sociale, destinatarie delle norme incriminatrici del blocco stradale (coessenziale a qualunque manifestazione di piazza) e dell’occupazione di edifici di carattere politico (costituente una delle condotte tipiche delle aree sociali antagoniste).

Terzo. Nel processo di penalizzazione crescente c’è un fatto nuovo: l’affinamento di strumenti e meccanismi giuridici diretti a spostare l’accento normativo dal fatto alle caratteristiche soggettive del suo autore. Non solo, dunque, fattispecie disegnate ad hoc sul prototipo del ribelle (come il blocco stradale o l’occupazione di edifici nella variante politica) o del marginale (come l’accattonaggio molesto o la pratica dell’attività di posteggiatore senza autorizzazione). Ma anche l’uso di tecniche normative inedite nel nostro sistema come la trasformazione dell’illecito da amministrativo in penale in conseguenza della reiterazione del fatto (nel caso, già ricordato, dell’attività di posteggiatore abusivo) o un surplus di pena per violazioni specifiche (nel caso della violazione del Daspo urbano, punita con l’arresto da sei mesi a un anno e, dunque, in modo assai più grave della ordinaria inosservanza di provvedimenti dell’autorità, punita dall’art. 650 codice penale con l’arresto fino a tre mesi o con la semplice ammenda). Tecniche coerenti con il passaggio dal diritto penale del fatto alla criminalizzazione del tipo d’autore importate dagli Stati Uniti, dove sono utilizzate a man bassa [2], e praticate oggi anche in diversi Paesi europei, a cominciare dall’Ungheria dove, in forza di una legge dell’ottobre 2018, il divieto per gli homeless di dormire nelle stazioni, sulle panchine, negli androni dei palazzi e simili è l’anticamera del carcere (da uno a 60 giorni) previsto per chi venga sorpreso per tre volte nell’arco di sei mesi a dormire in strada [3].

Quarto. Si realizza infine, con questa manovra, un’ulteriore tappa nel processo di amministrativizzazione dei diritti e delle libertà delle persone, realizzata attraverso una crescente delegificazione e il conferimento di nuovi poteri a istituzioni e organi esecutivi. Le tessere dell’operazione sono molte e concorrenti: la dilatazione, in qualità e in quantità, della detenzione amministrativa, vero mostro giuridico sia per la labilità dei relativi presupposti che per la mancanza di un reale controllo giudiziario di merito; l’attribuzione all’esecutivo delle valutazioni sul rispetto dei diritti umani nei Paesi di provenienza dei migranti, sottratte così alle competenti Commissioni e alla magistratura; il potenziamento del ruolo dei sindaci nelle politiche di ordine pubblico con estensione abnorme dei poteri di ordinanza loro attribuiti (veicolata da una artificiosa contrapposizione tra salvaguardia di un non meglio precisato “decoro urbano” e tutela dei diritti, dimentica del rango costituzionale di questi ultimi); la trasformazione del ruolo della polizia municipale, nei comuni di popolazione superiore a centomila abitanti, con previsione della possibilità per la stessa di accedere, a fini di identificazione e controllo delle persone, al Centro elaborazione dati del Ministero dell’interno e con dotazione, in via sperimentale (ed estesa anche ai comuni capoluoghi di provincia), di armi comuni a impulso elettrico.

3. L’unitarietà e l’interna coerenza del decreto e del complessivo intervento legislativo rendono evidente che sarebbe riduttivo e sbagliato considerarli come una semplice esibizione muscolare di un leader populista (come oggi si usa dire) alla ricerca di consenso attraverso lo sfruttamento dell’insicurezza diffusa. C’è senza dubbio questa componente ma, insieme, si staglia una linea di politica criminale, di politica sociale e di politica tout court che va ben oltre il suo attuale sbracato interprete e che ha ascendenze diverse.

Fino a ieri, nel nostro Paese, le categorie del diritto penale del nemico e dello Stato penale (surrogato dello Stato sociale in liquidazione) sono state oggetto di analisi di (pochi) studiosi e osservatori che ne hanno denunciato l’affacciarsi e i connessi pericoli, in atto e all’orizzonte. Oggi siamo passati a una realtà palpabile che ha messo radici. Il filo rosso (o meglio, nero) della manovra normativa è, infatti, l’individuazione sempre più esplicita della categoria dei nemici della società, da estendere nel numero (il Ministro dell’interno ha già anticipato l’intenzione di includervi i consumatori di stupefacenti) e da colpire nei diritti (fino a privarli, quando possibile, finanche della cittadinanza, e dunque dell’identità). Le tecniche sono quelle già descritte: respingere chi viene da luoghi lontani, criminalizzare chi vive (o pensa) in modo diverso, restringere gli spazi dell’accoglienza, segregare in carcere o in strutture ad esso affini. Si tratta – va ulteriormente sottolineato – di un disegno unitario: non di misure autonome, seppur parallele, ma di un intervento organico e a piedi giunti elevato a sistema di governo della società. Un intervento i cui destinatari sono i poveri e il mondo che li circonda (o, semplicemente, non è ad essi ostile).

Una legge contro i poveri, migranti o autoctoni, dunque. Per sottolinearne il segno Tommaso Montanari ha richiamato un passaggio dello storico americano Christopher Browning il quale, in Uomini comuni. Polizia tedesca e soluzione finale in Polonia, racconta che, di fronte alla necessità di uccidere un certo numero di persone in una rappresaglia (nel settembre 1942), il sindaco polacco e gli ufficiali tedeschi si accordarono per «colpire due sole categorie: quella degli stranieri e dei residenti temporanei e quella dei cittadini “privi di sufficienti mezzi di sussistenza”». 78 polacchi furono condotti fuori dal Paese, e fucilati: un poliziotto tedesco ricorda che furono uccisi solo «i più poveri tra i poveri» [4].

La tipologia dei poveri del nuovo millennio è sterminata: irregolari, clandestini, tossicodipendenti, matti, alcolizzati, deformi, barboni, mendicanti, prostitute di strada, viados, lavavetri, posteggiatori abusivi, ambulanti senza licenza, inventori di mestieri, benzinai improvvisati della domenica, venditori di fiori o fazzoletti, ombrellai dei giorni di pioggia, zingari, giocolieri di strada, questuanti, oziosi, vagabondi, punkabbestia coi loro cani, vecchi che frugano nelle pattumiere e via elencando potenzialmente all'infinito. Sono i resti, gli scarti da cui ‒ in forza di un pensiero che ha ridisegnato i sistemi istituzionali, i rapporti sociali, il concetto stesso di cittadinanza e di democrazia ‒ la società deve difendersi con ogni mezzo. In forza del postulato secondo cui la diversità di condizioni di vita delle persone è un dato inevitabile (o addirittura positivo) e che la garanzia dei diritti e della sicurezza degli inclusi passa necessariamente attraverso l'espulsione da quei diritti degli esclusi, cioè dei “non meritevoli”, degli sconfitti, dei marginali, appunto.

Non è la prima volta che ciò accade.

Il Medioevo ci tramanda elenchi minuziosi, e singolarmente simili a quelli attuali, di vagabondi, malviventi e peccatori da sorvegliare e punire (per dirla con Foucault): «venditori ambulanti e girovaghi, monaci questuanti, chierici senza patria, indovini e chiromanti, negromanti ed eretici, settari e predicatori d’ogni ordine e disordine, medicastri e guaritori, istrioni, bari e giocolieri […]; poi la grande caterva dei pellegrini autentici e no, dei visionari, dei giudei erranti e maledetti […], dei mendicanti veri e dei mendicanti falsi, delle congreghe di ciechi, degli storpi, degli attratti, dei lebbrosi, dei mercenari e dei soldati che andavano alla guerra o che dalla guerra ritornavano (o dicevano di ritornare) […]; uomini dediti alla rapina e al furto, bande di soldati sbandati che vivevano alle spalle della gente dei campi […]; e infine, a partire dai primi decenni del Quattrocento, gli zingari» [5]. E un elenco assai simile venne predisposto nel 1852 da Karl Marx per descrivere il sottoproletariato oggetto, all’epoca, di criminalizzazione e segregazione: «Vagabondi, soldati destituiti, detenuti liberati, forzati evasi, truffatori, saltimbanchi, lazzaroni, borsaioli, prestigiatori, facchini, ruffiani, cantastorie, cenciaioli, arrotini, calderai ambulanti, accattoni, insomma la massa indecisa, errante e fluttuante che i francesi chiamano la Bohème» [6].

Queste classificazioni hanno dato la stura a interventi repressivi tanto crudeli e sanguinosi quanto inutili ai fini dichiarati di rassicurazione sociale. Basterebbe ripercorrere la stagione del XV secolo, quando la grande cacciata dei contadini dalle terre a seguito della crisi del sistema feudale accrebbe a dismisura miseria e vagabondaggio, e poi quelle del Cinquecento (secolo in cui dilagarono bandi, leggi e ordinanze dirette a colpire mendicanti e vagabondi con tanto di guardie ad hoc, a difesa delle città e finanche delle chiese) e del Seicento, il secolo della “grande reclusione” caratterizzato dal fiorire di case di correzione, di ospedali, di depositi di mendicità, di prigioni (nate, nella accezione moderna, proprio allora) e via di seguito, in un mix di contenimento e di educazione forzata al nascente lavoro manifatturiero e industriale. Fino ad arrivare alle soglie della rivoluzione borghese quando in Francia l’essere sorpresi a mendicare era fonte di sanzioni assai gravi (dapprima l'internamento per almeno due mesi nell’ospedale generale; poi, la seconda volta, una reclusione crescente e la marchiatura; infine, in caso di ulteriore recidiva, anni di lavoro forzato sulle galere per gli uomini e di segregazione nell'ospedale generale per le donne). Internamento e sanzioni non riuscirono – né era quello il loro scopo – ad abolire la povertà, o a renderla invisibile. Ma ebbero l’effetto, destinato a durare nei secoli, di etichettare i poveri come «classe pericolosa».

Ogni automatismo o paragone tra le situazioni descritte e l’attualità sarebbe improprio e forzato. Non solo la storia non si ripete mai nello stesso modo, ma i contesti sono incomparabili. Epperò le idee, le tendenze, i pregiudizi ritornano. In Italia sono stati accantonati per oltre mezzo secolo grazie alla Carta del 1948 che, tentando l’assalto al cielo, ha proclamato l’eguaglianza delle donne e degli uomini («senza distinzione di sesso, di razza, di lingua, di religione, di opinioni politiche, di condizioni personali e sociali») e dichiarato guerra alla povertà. Oggi il tradimento di quella promessa, che pure è ancora la legge fondamentale, ha aperto la strada alla guerra ai poveri (anziché alla povertà) e alla sostituzione dello Stato sociale con lo Stato penale.

4. Si colloca su questo crinale il pacchetto sicurezza targato Salvini. Aprendo, ovviamente, una contraddizione e un conflitto, per ora latente ma suscettibile di sviluppi diversi e imprevedibili.

Anche qui c’è, alle nostre spalle, una lunga storia. Un cenno per tutti. Alla fine del XVII secolo la caccia ai poveri era, in Europa, la regola, tanto che «in Danimarca è stato moltiplicato il numero degli agenti di polizia per assicurare l’arresto dei mendicanti. Nel Mecklemburg-Schverin, una legge ha istituito a questo scopo un corpo di ussari. Nella maggior parte degli stati tedeschi, una forma di gendarmeria a piedi e a cavallo è abitualmente occupata nella caccia ai mendicanti» [7]. Ciò accadde del resto, seppur in epoca più tarda, anche nel nostro Paese dove il Corpo dei carabinieri reali piemontesi venne istituito, nel 1815 e dunque ancora in epoca preunitaria, proprio per pattugliare le campagne e trattenere i vagabondi e altre persone sospette. Quel che è meno noto è la diffusa opposizione sociale che ne seguì: «Invano le guardie, i portieri, i cacciatori di vagabondi, i prevosti, simboli dell’ordine borghese, tentano di incarcerali. Tutti coloro che si riconoscono nell’antico sistema di pensiero […] – gente semplice, lacché, servitori, bambini, suore, osti o prostitute – li proteggono, li strappano alle grinfie dei caccia-vagabondi, li nascondono nelle loro case per restituirli in seguito alla libertà» [8].

Singolarmente affine – in quella storia delle idee e delle pratiche a cui si è fatto riferimento – è ciò che sta accadendo in Italia all’indomani dell’approvazione della legge n. 132, riassunto in un appello di questi giorni di padre Alex Zanotelli: «Ci appelliamo alla Conferenza episcopale italiana perché abbia il coraggio di bollare questo decreto e la politica razzista di questo governo come antitetici al Vangelo; agli istituti missionari, perché facciano udire con forza la loro voce, mettendo a disposizione le loro case per “clandestini” come tante famiglie in Italia stanno facendo; ai parroci, perché abbiano il coraggio di offrire l’asilo nelle chiese ai profughi destinati alla deportazione, attuando il Sanctuary Movement, praticato negli USA e in Germania; ai responsabili degli SPRAR, CAS e altro, perché disobbediscano, trattenendo nelle strutture i migranti, soprattutto donne con bambini; ai medici, perché continuino a offrire gratuitamente servizi sanitari ai clandestini; alla cittadinanza attiva, perché in un momento così difficile e buio, si opponga con coraggio a questa deriva anti-democratica, xenofoba e razzista anche con la “disobbedienza civile”».

Questo si agita nella società. Questo è il conflitto in cui siamo immersi.

C’è un’appendice. Ogni conflitto chiama in causa, inevitabilmente, i giudici e la giurisdizione. Lo ha scritto da ultimo, con il consueto rigore, Luigi Ferrajoli, analizzando la “contestazione dei ruoli” emersa negli anni Sessanta sotto la spinta, soprattutto, di Magistratura democratica: «Si capì allora che le cosiddette professioni corrispondono sempre a ruoli di potere: il potere giudiziario nei confronti dei cittadini sottoposti a giudizio, il potere docente e accademico nei confronti degli studenti ma anche degli aspiranti docenti, il potere medico nei confronti dei pazienti, il potere poliziesco e in generale quello degli impiegati e dei funzionari di tutte le amministrazioni pubbliche nei confronti dei cittadini. E allora, se di poteri si tratta, il loro esercizio non è mai puramente tecnico, non è mai neutro, ma assume un ruolo diverso, anzi opposto, a seconda che sia informato a criteri autoritari, autoreferenziali, di dominio o di arbitrio, o al contrario alla tutela dei diritti fondamentali delle persone che ne sono i destinatari. Di qui la politicizzazione dei ruoli professionali, la riflessione sul loro rapporto con la società e l’impegno collettivo per la loro rifondazione democratica: per non restare vittime dei conformismi, dei carrierismi e dei corporativismi; per dare senso e valore alle nostre professioni; per rifondarne la legittimazione sulla base del loro ruolo di garanzia dei diritti delle persone» [9]. È così. I giudici (e i magistrati in genere) non sono – che lo vogliano o no, che ne siano o meno consapevoli – fuori dal conflitto. Nessuno può trincerarsi credibilmente dietro il formalismo giuridico e la neutralità del diritto. L’interpretazione è una pratica complessa fondata su giudizi di valore, i bilanciamenti di norme e princìpi sono ineludibili, le priorità sono frutto di scelte, le misure cautelari e l’entità delle pene sono ampiamente discrezionali e via seguitando.

Dunque i giudici faranno, in un modo o nell’altro, la loro parte. Come la faranno è difficile dire. Alcune vicende recenti annunciano nubi all’orizzonte ma altre dimostrano capacità di orientamento e rigore costituzionale. Certo è che le conseguenze delle scelte giurisprudenziali produrranno effetto, talvolta senza ulteriore mediazione, sulla vita di migliaia di persone.